EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 18.10.2018
COM(2018) 701 final
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT
FÜNFZEHNTER BERICHT
ÜBERSICHT ÜBER HANDELSSCHUTZVERFAHREN VON DRITTLÄNDERN
GEGEN DIE EUROPÄISCHE UNION FÜR DAS JAHR 2017
{SWD(2018) 442 final}
1.Einleitung
Handelspolitische Schutzinstrumente (Trade defence instruments, TDI) sind wichtige Instrumente der Wirtschaftszweige zur Verteidigung gegen unfaire Handelspraktiken.
Bei den drei Instrumenten handelt es sich um Antidumping-, Antisubventions- und Schutzmaßnahmen. Antidumping- (AD) und Antisubventionsmaßnahmen (AS) sollen den negativen Auswirkungen unfairer Handelspraktiken wie etwa gedumpten/subventionierten Einfuhren entgegenwirken, während Schutzmaßnahmen (Safeguards, SFG) dazu dienen, Wirtschaftszweige vorübergehend vor den negativen Folgen einer unvorhergesehenen und erheblichen Zunahme von Einfuhren abzuschirmen. Schutzmaßnahmen unterscheiden sich außerdem von den beiden anderen Instrumenten, da sie bei Einfuhren gleich welchen Ursprungs angewandt werden, während Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen länder- und sogar unternehmensspezifisch sind.
Eine der Säulen der EU-Handelspolitik ist die Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen für EU-Unternehmen auf den Ausfuhrmärkten. Ungerechtfertigte Handelsschutzmaßnahmen blockieren den freien Zugang der EU-Ausführer zu den Weltmärkten auf unlautere Weise und ihre negativen Auswirkungen sollten nach Möglichkeit gering gehalten werden.
Als weltweit führender Ausführer ist die EU zunehmend Gegenstand von Handelsschutzuntersuchungen, die von Drittländern eingeleitet werden. Nach der Anzahl der derzeit geltenden TDI-Maßnahmen sind die EU und ihre Mitgliedstaaten nach China die am zweitstärksten ins Visier genommenen Ausführer.
Die Europäische Kommission beobachtet und unterstützt die betroffenen EU-Wirtschaftszweige, wenn Nicht-EU-Länder Handelsschutzmaßnahmen gegen EU-Ausführer ergreifen. Die Kommission spielt auch eine direktere Rolle, indem sie im Rahmen von AS-Untersuchungen Fragebogen beantwortet, wenn es um EU-Subventionen geht, sowie in SFG-Untersuchungen, bei denen die EU als Ganzes ins Visier genommen wird.
Wenn ein Drittland eine Handelsschutzuntersuchung gegen EU-Ausfuhren einleitet, ist es Aufgabe der Kommission, bei Bedarf aktiv zu intervenieren, um im Verfahren vorgebrachte unlautere Behauptungen und Angaben zu widerlegen, die nicht mit den WTO-Regeln übereinstimmen. Dies geschieht beispielsweise durch schriftliche Stellungnahmen an die Untersuchungsbehörden in Drittländern sowie durch die regelmäßige Teilnahme an Anhörungen, um sicherzustellen, dass die Rechte und Interessen von EU-Ausführern gewahrt werden. Die Kommission interveniert auch im Rahmen bilateraler Abkommen (z. B. regelmäßige bilaterale Treffen auf hoher Ebene mit dem betreffenden Handelspartner) und im multilateralen Kontext (z. B. regelmäßige Sitzungen der WTO-Ausschüsse in Genf).
In diesem Bericht werden die allgemeinen Entwicklungen bei Handelsschutzmaßnahmen von Drittländern beschrieben, die die EU-Ausfuhren nachteilig beeinflussen oder beeinflussen könnten, außerdem die erkannten Hauptprobleme und die im Jahr 2017 erreichten Ergebnisse. 1 Die diesem Bericht beigefügte Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält eine detaillierte, nach Ländern aufgeschlüsselte Analyse der von Drittländern ausgehenden TDI-Untersuchungen und -Maßnahmen, einschließlich der Interventionen der Kommission sowie einen vollständigen Datensatz nach Ländern und nach Art des TDI-Instruments.
2.Statistik
2.1.Geltende Maßnahmen Ende 2017
Ende des Jahres 2017 waren 162 TDI-Maßnahmen in Kraft, die EU-Ausfuhren betrafen. Dies stellt einen leichten Anstieg gegenüber den zum Jahresende 2016 geltenden 156 Maßnahmen dar. Wie aus dem nachstehenden Schaubild ersichtlich, besteht bei der Zahl der geltenden Maßnahmen, die die EU betreffen, seit 2010 jedoch ein klarer Aufwärtstrend.
Gesamtzahl der Ende 2017 geltenden Maßnahmen
Quelle: WTO- und EU-Statistiken
Auf nur vier EU-Handelspartner entfallen nach wie vor mehr als 50 % aller TDI-Maßnahmen gegenüber der EU (nämlich die USA, China, Indien und Brasilien). Die Rangfolge dieser Länder hat sich jedoch im Jahr 2017 gegenüber 2016 geändert. Im Jahr 2017 wurden die Vereinigten Staaten mit 26 geltenden Maßnahmen zum aktivsten Anwender von TDI gegenüber der EU, davon 22 AD und vier AS (die USA haben 2017 keine SFG-Maßnahme eingeleitet). Indien folgt mit 21 Maßnahmen (19 AD, zwei SFG). China steht an dritter Position mit 20 geltenden Maßnahmen Ende 2017 (17 AD, zwei AS und eine SFG), Brasilien an vierter Position mit 16 Maßnahmen (alle AD).
Geltende Maßnahmen Ende 2017 nach Land
Quelle: WTO- und EU-Statistiken
Von den 162 geltenden Maßnahmen 2 sind 125 AD-, 7 AS- und 30 SFG-Maßnahmen. Nur sehr wenige Handelspartner haben AS-Maßnahmen gegen die EU initiiert: nur die USA (vier), China (zwei) und Kanada (eine). SFG-Maßnahmen werden überwiegend von den ostasiatischen Ländern geführt, konkret von Indonesien und Vietnam (je vier) sowie Thailand, Marokko, Malaysia und den Philippinen (je drei).
2.2.Neue Untersuchungen im Jahr 2017
Hinsichtlich neuer Untersuchungen gegen die EU oder ihre Mitgliedstaaten ist die Situation im Jahr 2017 im Vergleich zu 2016 stabil; im Jahr 2017 wurden insgesamt 31 neue Untersuchungen eingeleitet.
Die Zusammensetzung nach Art der Instrumente hat sich 2017 jedoch leicht verändert. Während die Einleitungen von AD- und AS-Untersuchungen im Jahr 2017 im Vergleich zu 2016 von 18 auf 22 bzw. von Null auf zwei gestiegen sind, sind die Einleitungen von SFG-Untersuchungen von zwölf auf sieben zurückgegangen.
Bemerkenswert ist, dass unter allen Ländern die USA als das Land mit der höchsten Anzahl neuer Untersuchungen auffallen: zehn Verfahren, sechs davon waren AD-Untersuchungen. Indien und die Türkei stehen mit jeweils vier neuen Untersuchungen an zweiter Stelle.
Von den insgesamt 31 neuen Untersuchungen, die 2017 gegenüber EU-Ausfuhren eingeleitet wurden, wurden sechs neue Untersuchungen im Stahlsektor eingeleitet (vier davon von den USA). Dies steht im krassen Gegensatz zu den Jahren 2015 und 2016, in denen 19 bzw. 17 neue Stahluntersuchungen mehr als 50 % aller neuen Untersuchungen ausmachten. Umgekehrt ist anzumerken, dass 13 neue Untersuchungen gegenüber EU-Ausfuhren von Chemikalien eingeleitet wurden, ein Bereich, der sich inzwischen als der am stärksten betroffene abhebt.
Neue Untersuchungen gegen die EU im Stahlsektor und in anderen Wirtschaftszweigen
Quelle: WTO- und EU-Statistiken
2.3.Im Jahr 2017 verhängte Maßnahmen
Im Jahr 2017 wurden insgesamt 26 neue Maßnahmen gegen EU-Ausfuhren verhängt. Dies entspricht einem Rückgang gegenüber 2016 (30) und 2015 (37). Besonders ausgeprägt war der Rückgang bei AD-Maßnahmen (19 im Jahr 2016 und 15 im Jahr 2017). 2017 wurden zwei AS-Maßnahmen (gegenüber nur einer im Jahr 2016)und neun SFG-Maßnahmen verhängt (gegenüber 10 im Jahr 2016). Aufgeschlüsselt nach Ländern haben die USA sechs neue Maßnahmen eingeführt, gefolgt von Indien, das im Jahr 2017 vier Maßnahmen gegen die EU verhängt hat (davon acht AD-Maßnahmen und zwei AS-Maßnahmen), gefolgt von jeweils zwei Maßnahmen von Kanada (nur AD-Maßnahmen), Malaysia (nur SFG-Maßnahmen), der Türkei (nur AD-Maßnahmen) und Vietnam (nur SFG-Maßnahmen).
Betrachtet man die einzelnen Sektoren, entfallen auf den Stahlsektor 16 der insgesamt 26 neuen auf EU-Ausfuhren verhängten Maßnahmen. Mit anderen Worten wurden im Jahr 2017 im Stahlsektor mehr neue Maßnahmen verhängt als in jedem anderen Sektor. Die 2017 verhängten Maßnahmen sind die direkte Folge des in jüngster Zeit beobachteten starken Anstiegs der Untersuchungen im Stahlbereich. In den Jahren 2015 und 2016 lösten Überkapazitäten und Überproduktion in China eine weltweite Welle von TDI-Untersuchungen aus, die sehr häufig Kollateralschäden bei den Stahlinteressen der EU verursachten (erga omnes-Charakter der SFG, zu breite geografische Wirkung der AD-Maßnahmen).
3.Probleme im Jahr 2017
3.1.Ein aggressiverer Einsatz von TDI-Maßnahmen in allen Bereichen durch die USA
Das Jahr 2017 war unbestreitbar geprägt durch den Anstieg der TDI-Aktivität durch die USA. Obwohl diese Offensive nicht in erster Linie und spezifisch auf EU-Ausfuhren ausgerichtet war, hat sie die Interessen der EU nicht unbeschadet gelassen, wie die Statistiken in Abschnitt 2 zeigen.
Die USA, die normalerweise keine Nutzer des SFG-Instruments sind, leiteten 2017 zwei SFG-Untersuchungen ein, eine zu großen Haushaltswaschmaschinen (Juni 2017) und eine andere in Bezug auf Photovoltaikzellen und -module aus kristallinem Silicium (Mai 2017). 3 Auch wenn es keine EU-Ausfuhren der ersteren gibt und die Ausfuhren der letzteren im Vergleich zu den asiatischen Ausfuhrländern relativ gering sind, können diese Maßnahmen über ihre direkte Wirkung hinaus den EU-Herstellern durch Umlenkung der Handelsströme Kollateralschäden zufügen. 4 Die Kommission betonte, dass Einfuhren aus der EU aufgrund ihres geringen Volumens und der höheren Preise keine Schädigung verursachten. Die Kommission äußerte Zweifel an der Vereinbarkeit der Maßnahme mit den WTO-Regeln und an der Zweckmäßigkeit des SFG-Instruments, wenn das eigentliche Ziel darin besteht, gegen die Umgehung der von den USA gegen China verhängten AD-Maßnahmen vorzugehen. Die Kommission schlug eine Maßnahmenform vor, die die EU-Einfuhren weniger benachteiligen würde, wie etwa ein länderspezifisches Kontingent oder ein Mindesteinfuhrpreis. Die Vereinigten Staaten lehnten beide Vorschläge sowie jegliche Entschädigung für die negativen Auswirkungen der Schutzmaßnahme ab.
Im April 2017 leiteten die USA auf der Grundlage von Section 232 des US Trade Expansion Act von 1962 5 eine Untersuchung betreffend die Einfuhren von Stahl und Aluminium ein. Streng genommen ist Section 232 des US Trade Expansion Act von 1962 keine handelspolitische Schutzmaßnahme (AD, AS, SFG). Maßnahmen im Rahmen von Section 232 zielen darauf ab, die „Einfuhren zu regulieren“, falls eine Gefahr für die nationale Sicherheit besteht. Die Folgen von Section 232 sind jedoch denen einer SFG-Maßnahme sehr ähnlich, weshalb die Kommission die Maßnahmen im Rahmen von Section 232 als getarnte SFG-Maßnahmen betrachtet.
Im Juli 2017 leiteten die USA eine AD- und eine AS-Untersuchung bezüglich der Einfuhren reifer spanischer Oliven ein (die spanischen Ausfuhren belaufen sich auf rund 60 Mio. EUR). Aufgrund der zahlreichen technischen und politischen Interventionen der Kommission in enger Abstimmung mit den spanischen Behörden und der Industrie wurde die Zahl der untersuchten angeblichen Subventionsregelungen von zehn auf sechs reduziert. Mehrere von Spanien und der EU gewährte Förderungsregelungen, darunter die Basisprämienregelung (BPS), einer der Eckpfeiler der reformierten Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP), blieben jedoch im Visier. Die Kommission hat im Laufe des Verfahrens nachdrücklich betont, dass die betroffenen GAP-Regelungen der EU nicht wettbewerbsverzerrend, nicht spezifisch und somit im Rahmen des WTO-Rechts nicht anfechtbar sind. Gemäß den WTO-Regeln gelten diese Förderungsregelungen als „Green Box“-Hilfen. Die Kommission hat in allen Phasen dieser Untersuchungen sehr aktiv eingegriffen und hat sowohl den zentralen als auch den regionalen spanischen Behörden sowie den betroffenen Ausführern die erforderliche Unterstützung zukommen lassen und wird dies auch weiterhin tun, um die US-Behörden davon abzubringen, ungerechtfertigte Maßnahmen durchzusetzen. Die endgültige Feststellung der Schädigung wurde für Juli 2018 erwartet. 6
Es hat sich auch gezeigt, dass die USA bei der Durchsetzung der AD-Regeln eine strengere Haltung einnehmen, nicht nur in Bezug auf die Anzahl der Untersuchungen, sondern auch in Bezug auf die angewandte Methodik.
In Fällen, in denen ein von einer AD/AS-Untersuchung betroffener Ausführer erforderliche Informationen nicht liefert, erlauben die WTO-Regeln der Untersuchungsbehörde, die fehlenden Informationen durch die „besten verfügbaren Informationen“, also Informationen aus einer Sekundärquelle, zu ersetzen. Die USA gehen jedoch in der Regel strenger vor, indem sie häufig alle Informationen der Befragten oft mit schwachen Begründungen ablehnen und verfügbare nachteilige Informationen („adverse facts available“ - AFA) anwenden. Daraus ergeben sich stets sehr viel höhere Zölle, als wenn die Daten des Unternehmens oder alternativ die besten verfügbaren Fakten verwendet würden. Dieser Ansatz wird von den USA in vielen ihrer Untersuchungen angewandt und führte kürzlich aufgrund einer Klage von Korea zu einem WTO-Streitfall (Antidumping- und Ausgleichszollbestimmungen für bestimmte Waren aus Korea, WT/DS 539/1), der von der Kommission aktiv verfolgt wird.
Im Jahr 2017 setzten die Vereinigten Staaten die umstrittene Nullsetzungsmethode (Zeroing) bei AD-Untersuchungen fort. Dumping tritt auf, wenn die Ausfuhrpreise unter dem normalen Wert liegen. Beide Werte werden auf der Grundlage einer Anzahl von Transaktionen ermittelt, die in einem definierten Zeitraum durchgeführt wurden. Bei der Anwendung der Nullsetzungsmethode vergleicht die Untersuchungsbehörde den Preis der Ware auf dem Ausfuhrmarkt mit dem Preis der Ware auf dem Inlandsmarkt, ignoriert jedoch alle Transaktionen, bei denen der Preis der Ware auf dem Ausfuhrmarkt höher ist als der Preis auf dem Inlandsmarkt, indem sie beide auf Null setzt. Das Ergebnis dieser Methode ist ein Aufblähen der Dumpingspannen. Die Nullsetzungsmethode ist seit 2001 Gegenstand von WTO-Streitbeilegungsverfahren und das WTO-Berufungsgremium hat diese Praxis seither konsequent verurteilt. Zuletzt hat das WTO-Berufungsgremium im Jahr 2016 die Tür zur letzten von den USA verwendeten Nullsetzungsoption geschlossen, indem es entschied, dass die Nullsetzungsmethode selbst im Falle „gezielten Dumpings“ mit den WTO-Regeln unvereinbar ist (DS464: USA – Antidumping- und Antisubventionsmaßnahmen in Bezug auf große Waschmaschinen aus Korea, bestätigt in DS471: USA – Antidumping-Methoden (China)). Die Kommission verfolgt diese Angelegenheit aufmerksam und wird die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die USA schließlich die WTO-Verpflichtungen einhalten.
3.2.Unterschiedliche Anwender, jedoch noch immer der gleiche fragwürdige Einsatz des SFG-Instruments
Wie oben dargelegt, sind Schutzmaßnahmen das den Handel am meisten beschränkende Instrument, weil es für alle Einfuhren gleich welchen Ursprungs gilt. Daher sollte es nur unter genau festgelegten und sehr außergewöhnlichen Umständen angewandt werden, um den heimischen Wirtschaftszweig vorübergehend vor einem plötzlichen steilen Anstieg der Einfuhren zu schützen. Der Rückgriff auf Schutzmaßnahmen nahm im Jahr 2017 zwar ab, die Kommission interveniert jedoch weiterhin systematisch in fast allen SFG-Untersuchungen, da viele Untersuchungsbehörden die strengen Vorschriften im WTO-Übereinkommen über Schutzmaßnahmen nicht einzuhalten scheinen. Viele SFG-Untersuchungen betreffen Einfuhren, die tatsächlich nur aus einem Land kommen. Daher wäre das Antidumping- oder das Antisubventionsinstrument geeigneter, weil damit eine gezieltere Reaktion auf das Problem möglich wäre, ohne den Marktzugang für andere Länder unangemessen einzuschränken.
Die im Jahr 2017 geltenden SFG-Maßnahmen gehen überwiegend von südostasiatischen Ländern aus, und zwar von Indonesien und Vietnam (jeweils vier) sowie von Thailand, Malaysia und den Philippinen (jeweils drei). Oftmals wurden diese SFG-Maßnahmen (ungerechtfertigterweise) auferlegt, um dem massiven Zustrom chinesischer Stahlerzeugnisse zu begegnen und eine mögliche Umgehung über andere Länder zu verhindern. SFG-Maßnahmen unterscheiden jedoch nicht hinsichtlich des Ursprungs und verursachen daher häufig Kollateralschäden im nichtschädigenden Handel.
In Bezug auf neue SFG-Untersuchungen ist die Neuheit des Jahres 2017, dass die südostasiatischen Länder nicht mehr die primären „Initiatoren“ von Untersuchungen sind. 2017 waren die primären „Initiatoren“ die USA (zwei neue SFG-Untersuchungen zu Photovoltaikzellen und -modulen aus kristallinem Silicium sowie zu großen Haushaltswaschmaschinen) und die Türkei (ebenfalls zwei neue SFG-Untersuchungen, eine betreffend Reifen, an die ein erhebliches wirtschaftliches Interesse der EU gebunden ist, und die zweite betreffend Zahnbürsten mit nur geringem wirtschaftlichem Interesse für die EU).
Die beiden von den USA initiierten SFG-Untersuchungen waren die ersten von den Vereinigten Staaten eingeleiteten SFG-Untersuchungen in über zehn Jahren. Die Kommission brachte vor, dass diese Untersuchungen nicht hätten eingeleitet werden dürfen, da der angeblich problematische Anstieg der Einfuhren ausschließlich von einer begrenzten Anzahl asiatischer Länder ausging. Stattdessen hätten die Vereinigten Staaten andere, gezieltere Instrumente wie AD und/oder AS einsetzen sollen, um diese Einfuhren anzugehen und so zu vermeiden, dass faire Einfuhren, die nicht die Ursache des Problems waren, mittelbare Schäden erleiden.
Was die türkische SFG-Untersuchung hinsichtlich der Einfuhr von Reifen betrifft, so hat sich die Kommission erfolgreich eingeschaltet und die Einstellung der Untersuchung ohne Maßnahmen erwirkt (Einzelheiten hierzu siehe Abschnitt „Die wichtigsten Erfolge“).
4.Die wichtigsten Erfolge
USA – Einstellung der AD/AS-Untersuchungen bezüglich großer Zivilflugzeuge aus Kanada
Im Januar 2018 befand die Internationale Handelskommission der Vereinigten Staaten (US International Trade Commission – ITC), dass die Einfuhren großer Zivilflugzeuge der C-Serie von Bombardier die US-Industrie nicht schädigten, und blockierte daher die Einführung von Einfuhrzöllen in Höhe von 292 % auf bestimmte Flugzeugtypen des in Montreal ansässigen Herstellers. Das US-Handelsministerium hatte zuvor eine kumulierte AD- und AS-Spanne von 292 % ermittelt. Dies ist ein großer Erfolg für Kanada, aber auch für das Vereinigte Königreich und die EU. Tausende von Arbeitsplätzen standen im Bombardier-Werk in Nordirland (wo die Flügel der C-Serie produziert werden) und auch bei nachgelagerten Zulieferern in anderen EU-Mitgliedstaaten auf dem Spiel. Die Kommission unterstützte Bombardier und die Regierung des Vereinigten Königreichs nachdrücklich bei diesen AD/AS-Untersuchungen der USA. Die Kommission erhob unter anderem Einwände gegen die Feststellungen der USA hinsichtlich der Subventionierung und argumentierte, dass keine Gefahr einer Schädigung des heimischen Wirtschaftszweigs (d. h. Boeing) bestehe und die Schwierigkeiten des heimischen Wirtschaftszweigs auf andere Faktoren zurückzuführen seien, insbesondere auf das Fehlen neuester Technologie und mangelnde Anpassung an den nachgefragten Flugzeugtyp. Die US-Untersuchung stützte sich auf eine Bestellung von 75 Bombardier-Jets der C-Serie von Delta Air Lines aus dem Jahr 2016 (die ab 2018 ausgeliefert werden sollen), von denen Boeing behauptete, sie seien subventioniert und auf dem US-Markt zu einem niedrigeren Preis angeboten worden als auf dem kanadischen Markt.
Brasilien – Aufhebung der Maßnahmen gegenüber den Einfuhren von synthetischem Kautschuk
Die brasilianischen AD-Maßnahmen gegenüber den EU-Ausfuhren von synthetischem Kautschuk (E-SBR), die im Jahr 2015 eingeführt und sofort ausgesetzt wurden, wurden im November 2017 aus Gründen des öffentlichen Interesses endgültig aufgehoben. In Zusammenarbeit mit der EU-Industrie und den Mitgliedstaaten hat die Kommission gegenüber den brasilianischen Behörden zahlreiche Stellungnahmen abgegeben, in denen sie insbesondere darauf hinwies, dass die EU-Ausfuhren keine Schädigung des heimischen Wirtschaftszweigs verursachten. Dies wurde unter anderem dadurch bestätigt, dass es dem heimischen Wirtschaftszweig während der erwähnten zweijährigen Aussetzung der Maßnahmen gelungen ist, seinen Marktanteil zu erhöhen. Die Ausfuhren der EU nach Brasilien beliefen sich im Jahr 2013 vor der Einführung der Maßnahmen auf 80 Mio. EUR.
Türkei – Einstellung der SFG-Untersuchung in Bezug auf Reifen ohne Einführung von Maßnahmen
Im Januar 2018 stellte die Türkei die SFG-Untersuchung betreffend die Einfuhren von Reifen (für Pkw, Bus, Lkw) ohne Einführung von Maßnahmen ein. Die SFG-Untersuchung war im April 2017 eingeleitet worden. Die Kommission hat sich zusammen mit der Industrie in die Verfahren (Stellungnahmen, Anhörung) eingeschaltet und hat bei bilateralen Treffen auf hoher Ebene jede Gelegenheit genutzt, um das Thema anzusprechen. Infolgedessen hat die Türkei nicht, wie ursprünglich angekündigt, vorläufige Maßnahmen eingeführt, und stattdessen die SFG-Untersuchung schließlich eingestellt, ohne Maßnahmen einzuführen. Die Tatsache, dass die Türkei keine SFG-Maßnahmen eingeführt hat, ist angesichts des Wertes der EU-Reifenausfuhren in die Türkei (450-500 Mio. EUR pro Jahr) ein großer Erfolg für die EU.
Israel – Einstellung der AD-Untersuchung betreffend die Einfuhren von Kakao-Brotaufstrich aus der EU
Im September 2016 leiteten die israelischen Behörden eine AD-Untersuchung betreffend die Einfuhren von Kakao-Brotaufstrich aus der EU ein (wirtschaftliches Interesse: 56 Mio. EUR). Der wichtigste ausführende Hersteller in der EU ist das italienische Unternehmen Ferrero, dessen Werke sich in Italien und Polen befinden. Der ausführende Hersteller arbeitete bei der Untersuchung mit und die israelischen Behörden führten Kontrollbesuche in Italien, Polen und Luxemburg durch. In enger Zusammenarbeit mit den italienischen Behörden intervenierte die Kommission aktiv zur Unterstützung des italienischen ausführenden Herstellers mittels schriftlicher Stellungnahmen und Teilnahme an der öffentlichen Anhörung. Zu den von der Kommission vorgebrachten wesentlichen Punkten gehörte eine fragwürdige Analyse der Schädigung und der Kausalität. Im Januar 2018 veröffentlichte das israelische Handelsministerium die öffentliche Mitteilung zur Einstellung der Untersuchung ohne Einführung von Maßnahmen.
Marokko – Einstellung der AD-Untersuchung betreffend die Ausfuhren von Keramikfliesen
Die von Marokko eingeleitete AD-Untersuchung betreffend die Ausfuhren von Keramikfliesen aus Spanien wurde im November 2017 ohne Einführung von Maßnahmen eingestellt. Die von der marokkanischen AD-Untersuchung ins Visier genommene spanische Industrie war sehr besorgt, da es beim wirtschaftlichen Interesse um jährliche Ausfuhren im Wert von rund 70 Mio. EUR ging. Die Kommission hat in Zusammenarbeit mit den spanischen Behörden und der Industrie mehrere Stellungnahmen abgegeben und das Verfahren in allen Phasen aufmerksam verfolgt. Die Kommission wies insbesondere auf folgende Schwachstellen der Untersuchung hin: keine Schädigung, Vorhandensein anderer Faktoren, die den ursächlichen Zusammenhang zwischen Dumping und Schädigung aufheben (insbesondere Einfuhren aus China und Ägypten, Anstieg der Produktionskosten und ungenutzte Produktionskapazitäten). Dank der koordinierten Bemühungen der Industrie, der spanischen Behörden und der Kommission konnte ein erfolgreiches Ergebnis für die spanische Keramikfliesenindustrie erzielt werden.
Indien – Aufhebung der AD-Zölle gegenüber den Ausfuhren von Melamin
Die Auslaufüberprüfung bezüglich der AD-Zölle auf Melamin wurde im September 2017 eingeleitet (ursprüngliche Maßnahmen wurden im Oktober 2012 eingeführt und betrafen Ausfuhren im Wert von rund 4,5 Mio. EUR, die überwiegend aus Deutschland stammten). Die Kommission legte bei der Einleitung des Verfahrens eine schriftliche Stellungnahme vor, in der sie darauf hinwies, dass weder ein Anhalten noch ein erneutes Auftreten der Schädigung vorliegt. Der heimische Wirtschaftszweig war hochprofitabel und konnte trotz nahezu voller Auslastung die Binnennachfrage nicht befriedigen, weshalb Einfuhren notwendig waren, um die Angebotslücke zu schließen. Dies wurde im Februar 2018 von den indischen Behörden bestätigt, die die Untersuchung einstellten, ohne die Zölle erneut einzuführen.
Brasilien – Einstellung der AD-Untersuchung betreffend die Einfuhren von Dentalröntgengeräten
Die brasilianische AD-Untersuchung betreffend die Einfuhren von Dentalröntgengeräten (das wirtschaftliche Interesse der EU beläuft sich auf 4 Mio. EUR) aus Deutschland wurde im Februar 2017 ohne Maßnahmen eingestellt, da Brasilien der Auffassung war, dass keine Schädigung des heimischen Wirtschaftszweigs vorlag. Die Zusammenarbeit zwischen der Industrie und der Kommission war für den positiven Abschluss dieses Falls entscheidend.
Ukraine – Einstellung der Auslaufüberprüfung der SFG-Maßnahmen gegenüber Porzellan ohne Verlängerung der Maßnahmen
Im Mai 2017 stellte die Ukraine die Auslaufüberprüfung der SFG in Bezug auf die geltenden SFG-Maßnahmen gegenüber den Einfuhren von Geschirr und anderen Artikel für den Tisch- und Küchengebrauch aus Porzellan ein, ohne die ursprünglichen Maßnahmen zu verlängern (das wirtschaftliche Interesse der EU beläuft sich auf rund 2 Mio. EUR). Die SFG-Untersuchung war im Dezember 2016 eingeleitet worden. Die Kommission hat sich mittels Stellungnahmen und Teilnahme an den Anhörungen in das Verfahren eingeschaltet. Schließlich stellte die Ukraine die SFG-Untersuchung ein, ohne Maßnahmen zu ergreifen.
Indien – Verzicht auf AD-Maßnahmen im Falle zweier EU-Ausführer von Holzfußböden
Die AD-Untersuchung betreffend die Einfuhren von Holzfußböden aus der EU wurde im Februar 2017 eingeleitet (wirtschaftliches Interesse der EU von rund 3 Mio. EUR). Die Kommission warf eine Reihe von Mängeln in der Untersuchung auf, darunter die fragliche Vertraulichkeit der Daten, das unklare Schadensbild, das Fehlen eines ursächlichen Zusammenhangs und die unangemessene Kumulierung von hochpreisigen EU-Einfuhren mit Niedrigpreiseinfuhren aus anderen Ländern. Im Februar 2018 empfahlen die indischen Behörden die Einführung endgültiger AD-Maßnahmen, ausgenommen für die beiden mitarbeitenden ausführenden EU-Hersteller, die nachweislich keine bedeutende Schädigung des indischen Wirtschaftszweigs verursacht haben.
Australien – Senkung der Zölle für italienische Ausführer von verarbeiteten Tomaten
Im Jahr 2016 führte Australien AD-Maßnahmen gegenüber Einfuhren von verarbeiteten Tomaten aus Italien ein (konkret von den zwei wichtigsten italienischen Ausführern, auf die rund 45 % der EU-Ausfuhren nach Australien entfallen). Der Gesamtwert der EU-Ausfuhren von verarbeiteten Tomaten nach Australien belief sich im Jahr 2015 auf rund 44 Mio. EUR. Mit Unterstützung der Kommission und der italienischen Behörden fochten die italienischen Ausführer eine Berichtigung der Kosten um die Unterstützung im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU an. Das australische Antidumping-Überprüfungsgremium (Anti-Dumping Review Panel –ADRP) stellte im Januar 2017 fest, dass die entkoppelte Einkommensstützung der EU für Tomatenanbauern in Italien keine verzerrende Wirkung auf den Preis von Tomaten hatte. Die Dumpingspannen für die beiden ausführenden Hersteller wurden nach unten korrigiert, was zu Null- oder Niedrigzöllen führte. In einem ähnlichen Fall betreffend die übrigen italienischen Ausführer wurde die gleiche Frage erneut aufgeworfen, und im Februar 2018 entschied das australische ADRP im Einklang mit seiner früheren Schlussfolgerung, wonach die Berichtigung der Kosten nicht gerechtfertigt war. Dies ist ein bedeutender Erfolg für die Kommission und die italienischen Handelsdiplomaten, die in allen Phasen der genannten Verfahren technisch und politisch gemeinsam intervenierten.
5.WTO-Tätigkeit
Die Kommission verteidigt die Interessen der EU in bestimmten Fällen bei der WTO, um die umfassende Achtung der WTO-Regeln sicherzustellen. Wenn von anderen Mitgliedern getroffene TDI-Maßnahmen als nicht vereinbar mit den WTO-Regeln betrachtet werden, kann die Kommission sie im Rahmen des Streitbeilegungsmechanismus vor der WTO anfechten.
Dies war der Fall bei von Russland eingeführten Antidumpingmaßnahmen auf Einfuhren leichter Nutzfahrzeuge (DS479), zu denen im Januar 2017 ein Panelbericht herausgegeben wurde. Das Panel erklärte, dass diese Zölle gegen WTO-Regeln verstoßen. Es stimmte bei allen verfahrensrechtlichen Sachverhalten mit der EU überein und würdigte mehrere Probleme bei der von Russland angestellten Analyse, insbesondere die Tatsache, dass die massiven Überkapazitäten im betreffenden heimischen Wirtschaftszweig außer Acht gelassen wurden. Im Februar 2017 erhob die Russische Föderation jedoch im Namen der Eurasischen Wirtschaftsunion Einspruch gegen den Panelbericht. Die EU legte eine Anschlussberufung ein und die Anhörung fand im November 2017 statt. Der Bericht des WTO-Berufungsgremiums wurde im März 2018 veröffentlicht.
Die Kommission tritt in WTO-Verfahren mit Beteiligung anderer WTO-Mitglieder auch aktiv als Drittpartei auf, um Themen von systeminhärentem Belang zur Sprache zu bringen und zu verfolgen und für höhere Standards bei Handelsschutzuntersuchungen weltweit einzutreten.
Schließlich wirkt die Kommission regelmäßig in den einschlägigen WTO-Ausschüssen in Genf mit. In den Ausschüssen für Antidumping-/Antisubventionsmaßnahmen werden von anderen WTO-Mitgliedern eingeführte Einzelmaßnahmen im Rahmen der halbjährlichen und monatlichen Berichte an die WTO diskutiert und überprüft. Angesichts des intensiven Rückgriffs auf das Instrument der Schutzmaßnahme – der Anlass zu großer Sorge ist – interveniert die Kommission systematisch und greift einzelne Fälle auch im Rahmen des Ausschusses für Schutzmaßnahmen auf.
6.Schlussfolgerungen
Das Vorgehen der Kommission angesichts von TDI-Aktivitäten durch Drittländer besteht darin, während der laufenden Verfahren technisch einzugreifen. Wie bereits festgestellt, sind diese Interventionen oft aber nicht immer erfolgreich.
Die Kommission setzt auch Diplomatie ein, um einen konstruktiven Dialog mit den TDI-Diensten der Handelspartner der EU aufzubauen. Schließlich liegt es im Interesse der EU, die Entwicklung eines Netzes gut informierter TDI-Fachleute zu fördern, welche sich stärker der Bedeutung der Einhaltung der WTO-Regeln bei der Durchführung von Handelsschutzuntersuchungen in ihren eigenen Ländern bewusst sind.
Dank der im Laufe der Zeit gewonnenen Erfahrung zeigten die technischen Interventionen der Kommission in den letzten Jahren eine immer stärkere Wirkung. Kombiniert mit politischen Interventionen sowie formellen und informellen Kontakten mit Drittländern wurden damit eine Reihe wichtiger Erfolge erzielt.
Seit Jahren organisiert die Kommission ein einwöchiges TDI-Seminar für Bedienstete von Untersuchungsbehörden aus Drittländern. An dem zuletzt organisierten Seminar im November 2016 nahmen beispielsweise 20 Bedienstete aus sechs verschiedenen Ländern (Ägypten, Japan, Thailand, Tunesien, Türkei, Vietnam) sowie Vertreter des WTO-Sekretariats teil. Darüber hinaus fanden im Jahr 2017 bilaterale Treffen zum Austausch bewährter Verfahren mit Bediensteten aus dem Bereich TDI aus den USA, China, Japan und Korea statt.
Im Einklang mit der Erholung des Welthandels ging die TDI-Aktivität, gemessen an der Anzahl neuer Untersuchungen und neuer Maßnahmen, im Jahr 2017 leicht zurück.
Hingegen sind im Jahr 2017 erhebliche neue Risiken hinzugekommen, beispielsweise durch die bewusst aggressivere Haltung der USA. Die Kommission ist besorgt über die mögliche Ausuferung von Maßnahmen, die aus angeblichen Gründen der nationalen Sicherheit zum Zwecke des wirtschaftlichen Schutzes ergriffen werden. Diesen Maßnahmen mangelt es an Legitimität, an sachlicher Grundlage, und sie verstoßen gegen internationale Handelsregeln. Sie lenken nicht nur die Aufmerksamkeit von gemeinsamen strategischen Herausforderungen ab, die das marktwirtschaftliche Modell wirklich bedrohen, sondern lösen auch negative Spill-Over-Effekte aus, wenn Handelspartner gezwungen sind, Maßnahmen zur Wiederherstellung des Gleichgewichts zu ergreifen oder ihren Markt vor den Folgen einer erheblichen Umlenkung der Handelsströme zu schützen.
Die EU (jetzt mit modernisierten handelspolitischen Schutzinstrumenten ausgestattet) ist bereit, die wirtschaftlichen Interessen ihrer Hersteller und Ausführer entschlossen zu wahren, und zwar über die geeigneten bilateralen und multilateralen Kanäle, erforderlichenfalls auch im Rahmen der WTO-Streitbeilegung.
* * *
Die statistischen Daten erfassen die Entwicklung bis Ende 2017, die Darstellung umfasst außerdem die Entwicklung im ersten Quartal 2018.
Einzelheiten zu von Drittländern gegenüber der EU eingeführten Maßnahmen sind auf der Website der GD Handel abrufbar unter: http://trade.ec.europa.eu/actions-against-eu-exporters/cases/index.cfm .
Im Januar 2018 wurden SFG-Maßnahmen in Form eines Zollkontingents mit einem Zollsatz von 30 % für Photovoltaikzellen und -module aus kristallinem Silicium sowie einem Zollsatz von 20 % für große Haushaltswaschmaschinen eingeführt.
Daher beantragte die Kommission im Februar 2018 Konsultationen nach Artikel 12.3 des WTO-Übereinkommens über Schutzmaßnahmen.
Im März 2018 führten die USA Zölle auf die Einfuhren von Stahl und Aluminium ein (von jeweils 25 % bzw. 10 %).
Am 10. Juli 2018 gab die Internationale Handelskommission der Vereinigten Staaten (US International Trade Commission – ITC) ihre endgültige positive Feststellung der Schädigung bekannt, sodass endgültige AD- und AS-Zölle in Kraft treten werden, womit beide Untersuchungen abgeschlossen sind.