EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 4.10.2018
COM(2018) 665 final
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT
über die Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 732/2008 des Rates
{SWD(2018) 430 final}
1.Einleitung
Im Jahr 1971 hat die Europäische Gemeinschaft gemäß einer Resolution der Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen (UNCTAD) zum ersten Mal ein Allgemeines Präferenzsystem (APS) eingeführt, um ein Präferenzsystem zur Unterstützung von Entwicklungsländern zu schaffen. Dieses APS basiert zudem auf der Ermächtigungsklausel der WTO, die es Industrieländern gestattet, Entwicklungsländern einseitige und nicht reziproke Zollpräferenzen zu gewähren.
Mit der Gewährung eines präferenziellen Zugangs zum EU-Markt zielt das APS in erster Linie darauf ab, Entwicklungsländer bei ihren Anstrengungen im Bereich der Armutsbekämpfung zur Seite zu stehen sowie eine verantwortungsvolle Staatsführung und eine nachhaltige Entwicklung zu fördern, indem sie bei ihren Bemühungen um mehr Beschäftigung, eine stärkere Industrialisierung und zusätzliche Einnahmen durch internationalen Handel unterstützt werden.
1.1.Die Reform von 2012
In den vergangenen Jahrzehnten wurde das APS der EU im Hinblick auf die abgedeckten Länder und Erzeugnisse mehrfach überarbeitet und dabei auch das Ziel verfolgt, in zunehmenden Maße eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Insgesamt wurden mit der APS-Reform 2012 drei allgemeine Ziele angestrebt 1 : (i) ein Beitrag zur Beseitigung der Armut durch eine Erhöhung der Ausfuhren aus den bedürftigsten Ländern, (ii) die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und einer verantwortungsvollen Staatsführung und (iii) ein besserer Schutz der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der EU. Diese allgemeinen Ziele wurden im Rahmen von sechs spezifischen, operativen Zielen für die APS-Verordnung umgesetzt:
1.die Präferenzen besser auf die bedürftigsten Länder ausrichten;
2.Faktoren beseitigen, die der Diversifizierung der bedürftigsten Länder entgegenwirken;
3.die Konsistenz mit den allgemeinen Handelszielen verbessern;
4.Unterstützung der nachhaltigen Entwicklung und verantwortungsvollen Staatsführung verstärken;
5.Effizienz der Mechanismen zum Schutz der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der EU verbessern und
6.Rechtssicherheit, Stabilität und Berechenbarkeit des Schemas verstärken.
1.2.Die gültige Verordnung
Die gültige APS-Verordnung 2 ist am 1. Januar 2014 für einen Zeitraum von zehn Jahren in Kraft getreten. Die APS setzt sich aus drei unterschiedlichen Regelungen zusammen:
1.einer allgemeinen Regelung (Standard-APS) für Entwicklungsländer, die kein hohes oder mittleres Einkommen (obere Einkommenskategorie) erreicht haben
2.einer Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+) für Standard-APS-Begünstigte, die auch als gefährdet gelten und
3.einer Alles-außer-Waffen-Regelung (EBA-Regelung) für am wenigsten entwickelte Länder (LDC).
Tabelle 1 bietet eine Übersicht über die Bestimmungen und die Begünstigten gemäß diesen Regelungen.
Tabelle 1: Übersicht über die drei APS-Regelungen
|
Standard-APS |
APS+ |
EBA |
|
|
Begünstigte |
Staaten mit niedrigerem bis mittlerem Einkommen |
Standard-APS-begünstigte Länder, die gefährdet sind (im Hinblick auf Exportdiversifizierung und -mengen) und die die 27 internationalen grundlegenden internationalen Übereinkommen ratifiziert haben |
LDC |
|
Anzahl an Begünstigten |
18 |
8 |
49 |
|
Zollpräferenzen |
Aussetzung von Zöllen (bei nicht sensiblen Waren) oder Senkung von Zöllen (bei sensiblen Waren) bei ca. 66 % aller EU-Tariflinien |
Aussetzung von Zöllen bei ca. 66 % aller EU-Tariflinien |
Aussetzung von Zöllen für sämtliche Waren, mit Ausnahme von Waffen und Munition |
Anhand der Tabelle 2 ist ersichtlich, dass der Anteil des APS im Vergleich zu den weltweiten Einfuhren in die EU relativ gering ausfällt und sogar rückläufig ist. Der Großteil der Einfuhren in die EU erfolgt im Rahmen von (für alle Länder geltenden) Meistbegünstigungszollsätzen. Der Umfang von Einfuhren in die EU, die im Rahmen von Präferenzsystemen mit Ausnahme des APS getätigt wurden, zu denen alle Arten von Handelsabkommen (Freihandelsabkommen, vertiefte und umfassende Freihandelsabkommen und Wirtschaftspartnerschaftsabkommen) gehören, ist zwischen 2011 und 2016 stetig gestiegen, was ein Zeichen ihrer wachsenden Bedeutung ist. Dies entspricht dem Ziel, ehemals APS-begünstigte Länder dazu zu ermutigen, ihre Handelsbeziehungen mit der EU im Rahmen von noch umfassenderen, oft reziproken Präferenzsystemen fortzusetzen. 3
Tabelle 2: Anteil an Einfuhren in die EU nach Tarifregelung (2011-2016) 4
|
Wert der Einfuhren (in Mio. EUR) |
MFN=0 |
MFN>0 |
APS |
FTA |
Sonstiges |
Gesamt |
Handel mit Nullzollsätzen |
|
|
2011 |
1 578 724 |
62,5 % |
21,5 % |
5,8 % |
9,5 % |
0,7 % |
100,0 % |
75,2 % |
|
2012 |
1 631 256 |
63,6 % |
20,0 % |
5,8 % |
9,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
76,6 % |
|
2013 |
1 530 711 |
61,9 % |
20,2 % |
6,1 % |
10,7 % |
1,1 % |
100,0 % |
76,0 % |
|
2014 |
1 534 073 |
60,4 % |
23,1 % |
3,9 % |
11,6 % |
1,1 % |
100,0 % |
74,1 % |
|
2015 |
1 557 035 |
56,6 % |
26,1 % |
3,9 % |
12,4 % |
1,1 % |
100,0 % |
71,2 % |
|
2016 |
1 546 772 |
56,1 % |
26,1 % |
4,1 % |
12,8 % |
0,9 % |
100,0 % |
71,4 % |
(MFN=0 bezeichnet Einfuhren in die EU gemäß Tarifen für meistbegünstigte Länder (MFN); MFN>0 bezeichnet Einfuhren in die EU gemäß positiven MFN-Tarifen; FTA bezeichnet Freihandelsabkommen)
1.3.Die Halbzeitbewertung
Gemäß Artikel 40 der APS-Verordnung legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat fünf Jahre nach Verabschiedung dieser Verordnung einen Bericht über die Anwendung der APS-Verordnung vor.
Ein unabhängiger, externer Berater wurde damit beauftragt, eine Studie zur Untermauerung dieser Halbzeitbewertung durchzuführen. Der von dem Berater erstellte Abschlussbericht (Studie) wird begleitend zu diesem Bericht veröffentlicht. 5 In der Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen (SWD) zu diesem Bericht über die Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 978/2012 werden die Ergebnisse und die Empfehlungen des Beraters zusammengefasst. In der Arbeitsunterlage werden das Verfahren und die Methode vorgestellt, auf die im Rahmen dieser Bewertung zurückgegriffen wurden; ferner werden darin die Erkenntnisse analysiert, die der Kommission Aufschluss über die Anwendung und Wirksamkeit der APS-Verordnung gaben.
Bei der externen Bewertung wurden drei mit den drei komplementären Ansätzen im Rahmen der Halbzeitbewertung die Funktionsweise und die Auswirkungen des APS in den begünstigten Ländern und der EU analysiert: (i) quantitative und qualitative Sekundärrecherchen und Datenanalysen, (ii) umfassende und eingehende Konsultationen der Interessenträger und (iii) Fallstudien über einzelne Länder und Branchen. Für wirtschaftliche Analysen des reformierten APS wurden die jüngsten Wirtschafts-, Handels- und Tarifdaten genutzt, die Eurostat für den Zeitraum von 2011 bis 2016 vorgelegt hat. Zudem wurden Indikatoren erstellt, um die Auswirkungen auf Gesellschaft, Umwelt und Menschenrechte in den begünstigten Ländern zu analysieren. Ergänzt wurde diese Untersuchung durch auf Literaturquellen beruhende qualitative Recherchen und durch mithilfe von Gravitationsmodellen vorgenommenen ökonometrischen Schätzungen über Faktoren, die für die Handelsströme bestimmend sind. Da das reformierte APS zu Beginn der Halbzeitbewertung erst drei Jahre in Kraft war, ist die Anzahl an unmittelbar verfügbaren und aktuellen Indikatoren über die Auswirkungen auf Gesellschaft, Menschenrechte und Umwelt gering. Um diesbezüglich Abhilfe zu schaffen, wurden in einer Reihe von begünstigten Ländern Fallstudien durchgeführt, die jedoch lediglich Anhaltspunkte liefern können und nicht unbedingt repräsentativ sind. Aus diesem Grund können zu diesem Zeitpunkt nur vorläufige Schlussfolgerungen gezogen werden.
2.Bewertung der APS-Verordnung
Die Anwendung der APS-Verordnung wird im Hinblick auf die allgemeinen Ziele der 2012 durchgeführten Reform bewertet.
2.1.Beitrag zur Bekämpfung der Armut durch eine Erhöhung der Ausfuhren aus den bedürftigsten Ländern
Die Wirksamkeit des APS wurde durch eine stärkere Konzentration auf die bedürftigsten Länder, in der auch das Hauptziel der APS-Reform bestand, gesteigert. Wie Abbildung 1 zeigt, kann nach dem Inkrafttreten der APS-Verordnung im Jahr 2014 ein beträchtlicher wertmäßiger Rückgang der Einfuhren gemäß dem Standard-APS beobachtet werden, weil zahlreiche Länder, darunter China, seit 2010 zu den Ländern mit mittlerem Einkommen (obere Einkommenskategorie) zählen und damit keinen Anspruch mehr auf das APS 6 haben. Zudem ist ein leichter Rückgang bei Einfuhren nach APS+ zu verzeichnen. Einfuhren nach der EBA-Regelung hingegen haben stetig zugenommen.
Abbildung 1: Analyse der Nutzung von APS-Präferenzen durch förderfähige Länder (2011-2016) 7
Insgesamt kann bereits eine positive Auswirkung der APS-Reform festgestellt werden, das APS bleibt für die Begünstigten weiterhin äußerst relevant. Auch wenn sich die Auswirkungen auf den Gesamthandel infolge der geringeren Anzahl an Begünstigten verringert haben, ist das APS für die Länder mit dem höchsten Unterstützungsbedarf, insbesondere die am wenigsten entwickelten Länder und sonstige gefährdete Länder, nach wie vor von großer Bedeutung. Die Gesamtausfuhren dieser Länder in die EU sind erheblich gestiegen, die tatsächliche Nutzung der APS-Präferenzen hat sich insgesamt positiv entwickelt (siehe Abbildung 2). Allerdings bestehen in einigen Ländern bei der vollständige Ausschöpfung von Handelsmöglichkeiten nach wie vor Herausforderungen (z. B. starke Konkurrenz durch andere Länder, außertarifliche Hemmnisse, Ursprungsregeln, zu denen noch sonstige Sachzwängen auf der Angebotsseite, wie begrenzte Produktions- und Transportkapazitäten, ein Mangel an Diversifizierung und generell eine niedrige industrielle Entwicklung hinzukommen).
Abbildung 2: Nutzungsrate pro APS-Regelung 8
Dass sich das Diversifizierungsniveau bei Ausfuhren kaum veränderte und bei EBA-Ländern auf dem niedrigsten Wert blieb, ist weitgehend auf Sachzwänge auf der Angebotsseite und das Umfeld in den begünstigten Ländern, nicht aber auf das APS zurückzuführen.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass durch das reformierte APS die Zahl der Standard-APS-Begünstigten verringert wurde, die Präferenznutzung gestiegen ist und zur Bekämpfung der Armut beigetragen wurde, indem die Ausfuhren aus den bedürftigsten Ländern gesteigert wurden.
2.2.Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und einer verantwortungsvollen Staatsführung
Die nachhaltige Entwicklung eines Landes unter wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Gesichtspunkten hängt von zahlreichen Faktoren, unter anderem von den jeweiligen übergreifenden Entwicklungsstrategien, ab. Das APS greift als handelspolitisches Instrument daher im Zusammenspiel mit dem sonstigen außenpolitischen Handeln der EU, wie z. B. deren Entwicklungspolitik. Das APS ist erwiesenermaßen mit diesen politischen Strategien der EU, aber auch mit ihrer Außen- und Sicherheitspolitikkohärent, was vor allem darauf zurückzuführen ist, dass es die Achtung von Menschenrechten und Grundfreiheiten einbezieht.
Das APS hat sich allgemein positiv auf die soziale Entwicklung und die Menschenrechte in den begünstigten Ländern ausgewirkt, wie die nachstehenden Beispiele zeigen:
·Das APS hatte durch die Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten und eine stärkere Rekrutierung von Frauen in mit der EU Handel treibenden Exportbranchen, bemerkenswerte Auswirkungen auf die Rolle der Frau in der Gesellschaft. Dies ist insbesondere in der Textil- und Bekleidungsbranche der Fall, u. a. in Bangladesch und in Pakistan.
·Durch das APS sahen sich Entwicklungsländer wie Tadschikistan dazu veranlasst, internationale Übereinkommen zu ratifizieren, um selbst in den Genuss eines verbesserten Zugangs zum EU-Markt im Rahmen von APS+ zu kommen. Auch wenn eine Ratifizierung allein nicht unbedingt bedeutet, dass die in den Übereinkommen verankerten Rechte auch tatsächlich eingehalten werden, so ist sie doch wichtige Triebfeder und zugleich Rahmen für Verbesserungen.
·Die enge Überwachung von Ländern, die von APS+ profitieren, hat der EU dort mehr Einfluss verschafft, weil dadurch Druck ausgeübt wird, 27 internationale Übereinkommen in den Bereichen Menschen- und Arbeitsrechte, Umweltschutz und verantwortungsvolle Staatsführung tatsächlich umzusetzen. Gleichzeitig kam dadurch ein konstruktiver Dialog in Gang, der es der EU ermöglicht, mit begünstigten Ländern in sämtlichen Bereichen zusammenzuarbeiten, in denen die Umsetzung zu wünschen übrig lässt. Insgesamt hat APS+ einen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung und einer verantwortungsvollen Staatsführung geleistet. Wie die zweijährlichen APS-Berichte der Kommission und des Europäischen Auswärtigen Dienstes 9 zeigen, erzielen alle APS+-begünstigten Länder Fortschritte bei der Umsetzung der relevanten internationalen Übereinkommen, auch wenn sämtlichen Länder immer noch mit Herausforderungen und problematischen Fragen konfrontiert sind.
·Entsprechend der in ihrer -Mitteilung „Handel für alle“ eingegangenen Verpflichtung hat die Kommission zusammen mit der Hohen Vertreterin ihr Engagement in bestimmten, EBA-begünstigten Ländern verstärkt, um einen Beitrag zu den Bemühungen der EU zu leisten, die auf die Achtung von grundlegenden Menschen- und Arbeitnehmerrechten abzielen.
Die Bewertung der Auswirkungen des APS auf die Umwelt ist aus mehreren Gründen schwieriger, u. a. wegen eines Mangels an relevanten und aktuellen Daten und Indikatoren und der Loslösung der Auswirkungen des APS von anderen, die Umwelt ebenfalls beeinflussenden Faktoren. Diese Auswirkungen sind voraussichtlich nur dann positiv, wenn die begünstigten Länder mit einsprechenden Instrumenten ihre Ressourcen wirksam für Umweltstrategien und Maßnahmen einsetzen, die potenziell schädliche Auswirkungen erhöhter wirtschaftlicher Tätigkeiten auf die Umwelt abschwächen.
Das Standard-APS und die EBA-Initiative basieren auf der Achtung von grundlegenden Menschen- und Arbeitnehmerrechten. Darüber hinaus müssen APS+-begünstigte Länder sämtliche internationale Übereinkommen, die für APS+ relevant sind, wirksam umsetzen. Die EU wird weiterhin mit begünstigten Ländern zusammenarbeiten und ihren Einfluss geltend machen. Zudem ist die EU nach wie vor bereit, ein Verfahren einzuführen, mit dem Präferenzen für alle oder bestimmte Waren vorübergehend entzogen werden, falls sie bei den APS-Begünstigten nicht die gewünschten Ergebnisse erzielt und die rechtlichen Voraussetzungen gemäß der APS-Verordnung erfüllt sind.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das reformierte APS einen Beitrag zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung und der verantwortungsvollen Staatsführung leistet, der insbesondere darin besteht, dass die EU die Umsetzung internationaler, für das APS+ relevanter Übereinkommen verstärkt überwacht.
2.3.Gewährleistung eines besseren Schutzes der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der EU
Die Gewährung einseitiger Handelspräferenzen für andere Länder kann für die Wirtschaft der EU, z. B. für Branchen, die zum Erhalt ihrer Wettbewerbsfähigkeit auf eingeführte Waren angewiesen sind, ebenso vorteilhaft sein wie für die Verbraucher, die von günstigeren Preisen und einer größeren Auswahl profitieren. Allerdings können sie den Wettbewerbsdruck für die Unternehmen in der EU auch erhöhen, die mit den im Rahmen des APS eingeführten Waren konkurrieren. Auch wenn weniger Begünstigte generell auch weniger Wettbewerbsdruck für die Wirtschaft in der EU bedeuten sollten, so dürfte dies in für bestimmte Branchen (z. B. Textil-, Bekleidungs- und Reifenindustrie) nicht zutreffen. Deswegen zählt die Gewährleistung eines besseren Schutzes der finanziellen und wirtschaftlichen der EU zu den Zielen der Kommission.
Die APS-Verordnung verfügt über Mechanismen, die in begründeten Fällen zum Schutz der EU-Wirtschaft dienen. Die allgemeinen Schutzbestimmungen wurden 2012 reformiert, um die wirtschaftlichen Interessen der EU besser zu schützen. Mit den kürzlich im Fall von Einfuhren von Reis aus Kambodscha und Myanmar/Birma eingeleiteten Schutzmaßnahmenuntersuchungen 10 werden die neuen Bestimmungen erstmals auf den Prüfstand gestellt. Darüber hinaus überwacht die Kommission sehr genau die Bedingungen für die mögliche Einleitung automatischer Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 29 der APS-Verordnung. Des Weiteren stellt die Kommission sicher, dass Länder, die (wegen der verbesserten Einkommenssituation oder des Abschlusses eines Handelsabkommens mit der EU) keiner einseitigen Präferenzen mehr bedürfen, aus der Liste der Begünstigten gestrichen werden. Schließlich werden APS-Zollpräferenzen auch für spezifische Warenabschnitte eines Landes gestrichen, wenn diese ausreichend wettbewerbsfähig sind.
Schließlich wurden durch die reformierte APS die Bestimmungen zum Schutz der finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der EU verbessert. Zu wettbewerbsfähige Produkte werden regelmäßig gestrichen, eine die Einfuhren von Reis betreffende Schutzmaßnahmenuntersuchung ist im Gange.
3.Schlussfolgerungen
Im Zuge der Halbzeitbewertung wurden vor allem Ergebnisse der umfassenden, 2012 durchgeführten Reform untersucht, aus der die geltende APS-Verordnung hervorgegangen ist. Wie die Bewertung gezeigt hat, wird das derzeitige APS der EU den Erwartungen gerecht. Das System bringt – innerhalb der durch die Ermächtigungsklausel der WTO auferlegten Beschränkungen – Entwicklungsländern eindeutig wirtschaftliche Vorteile und ist daher für den Entwicklungsbedarf begünstigter Länder von Relevanz. Zudem gelang es mit der 2012 durchgeführten Reform Präferenzen auf die bedürftigsten Länder zu konzentrieren und damit einen Beitrag zu deren nachhaltiger Entwicklung zu leisten. Schließlich war das System während der gesamten Umsetzung der gültigen Verordnung ungebrochen wirksam.
In diesem Stadium besteht kein Anlass, die APS-Verordnung vor deren Außerkrafttreten am 31. Dezember 2023 zu ändern.
Wie aus den Empfehlungen der Studie hervorgeht, könnten jedoch zwei wesentliche Aspekte der Umsetzung der APS-Verordnung optimiert werden:
1. Mehr Transparenz bei der APS+-Überwachung und bessere Einbindung der Zivilgesellschaft sowohl in der EU als auch in den begünstigten Ländern: Entsprechend den in der Mitteilung „Handel für alle“ eingegangenen Verpflichtungen bekennt sich die Kommission zur Transparenz. In diesem Zusammenhang wurde bereits eine Reihe von Maßnahmen eingeführt, um Transparenz und Inklusivität im Zuge der APS+-Überwachung zu gewährleisten. Bei regelmäßigen und umfassenden Gesprächen mit Interessenträgern erhalten die Akteure der Zivilgesellschaft wie auch die Bevölkerung vor Ort Gelegenheit, sich an diesem Prozess zu beteiligen. Darüber hinaus sind die zweijährlichen Berichte über die Umsetzung des APS eine wichtige Informationsquelle, die unmittelbar nach der Weiterleitung an das Europäische Parlament und den Rat veröffentlicht werden. Es sei auch darauf hingewiesen, dass die öffentlich zugänglichen UN- und ILO-Berichte die Hauptinformationsquelle für die APS+-Überwachung darstellen. Die Kommission wird praktische Möglichkeiten zur Steigerung der Transparenz bei der APS+-Überwachung und für eine verstärkte Einbindung der Zivilgesellschaft ausloten.
2. Förderung des Bekanntheitsgrades des APS in den begünstigten Ländern: Der Erfolg des APS hängt in großem Umfang von der Akzeptanz des Systems durch die Exportwirtschaft in den begünstigten Ländern und vom Bekanntheitsgrad der APS-Regeln bei den Exporteuren ab. Darauf abzielende Maßnahmen und Programme werden bereits von der EU finanziert oder durchgeführt. 11 Auch wenn in erster Linie die begünstigten Länder dafür zuständig sind, das System besser bekannt zu machen, kann die EU die Bekanntheit nicht nur bei Unternehmen steigern, sondern auch bei Organisationen der Zivilgesellschaft, denen einen wichtige Rolle bei der Umsetzung internationaler Übereinkommen zukommt.
Die Studie bietet nicht nur Einblicke in die genannten Schritte zur Umsetzung des APS, sondern auch in die Funktionsweise des Systems; sie enthält ferner Anmerkungen über Aspekte, die in einem Nachfolgesystem berücksichtigt werden sollen.
Die vorliegende Halbzeitbewertung ist ein wichtiger Beitrag, der in Überlegungen über die nächste APS-Verordnung einfließen sollte. Die Kommission freut sich in diesem Zusammenhang auf Gespräche mit dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Zivilgesellschaft.