EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 11.6.2018
COM(2018) 452 final
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT
über den Stand der Gemeinsamen Fischereipolitik und zur Konsultation zu den Fangmöglichkeiten für das Jahr 2019
{SWD(2018) 329 final}
über den Stand der Gemeinsamen Fischereipolitik und zur Konsultation für das Jahr 2019
1.Einführung
Diese Mitteilung gibt einen Überblick über den Stand der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP). Sie beschreibt die Fortschritte bei der Fmsy (d. h. der fischereilichen Sterblichkeit, die mit dem höchstmöglichen Dauerertrag vereinbar ist), die Veränderungen beim Zustand der Fischbestände, die Anstrengungen zur Verbesserung der Situation im Mittelmeer und im Schwarzen Meer, den Zustand der EU-Flotte, den Fortschritt in Bezug auf die Politikgestaltung, die schrittweise Einführung der Anlandeverpflichtung und die externe Dimension der GFP. 1 Darüber hinaus werden in der vorliegenden Mitteilung die Grundsätze zur Stützung der Vorschläge der Kommission zu Fangmöglichkeiten für 2019 dargelegt. Mitgliedstaaten, Beiräte, andere Interessenträger und die Öffentlichkeit können ihre Vorschläge zu den hier dargelegten politischen Ausrichtungen übermitteln.
Im Rahmen der GFP sollte der fischereiliche Druck auf die betroffenen Bestände möglichst bald, spätestens bis 2020, an das Ziel angeglichen werden, Bestände wieder auf ein Niveau zu bringen, mit dem der höchstmögliche Dauerertrag (MSY) erzielt werden kann, und dieses zu halten. Das Erreichen dieses Ziels trägt auch dazu bei, bis 2020 wieder einen guten Umweltzustand der europäischen Meere herzustellen 2 und die negativen Auswirkungen der Fischerei auf die Meeresökosysteme zu minimieren.
2.Fortschritte bei der Umsetzung der GFP
Bei der Umsetzung der GFP können weiterhin deutliche Fortschritte beobachtet werden:
ØErreichen des Fmsy-Ziels. Im Gebiet des Internationalen Rats für Meeresforschung (ICES) 3 geht der fischereiliche Druck insgesamt zurück, und der betreffende Indikator (F/Fmsy) hat sich nun um den Wert 1 stabilisiert, was bedeutet, dass die Befischungsraten über alle Bestände hinweg sich durchschnittlich dem Fmsy-Niveau annähern. Gleichzeitig stieg die Anzahl der im Einklang mit Fmsy festgelegten zulässigen Gesamtfangmengen (TAC) 4 2018 nochmals von 44 auf 53, was 69 % der in Bezug auf Fmsy bewerteten TAC im ICES-Gebiet entspricht.
ØWiederauffüllung der Bestände. Seit 2013 stieg die Biomasse des Laicherbestands (SSB) im ICES-Gebiet und war 2016 durchschnittlich rund 39 % höher als im Jahr 2003. Dagegen ging der Anteil der Bestände außerhalb sicherer biologischer Grenzen von 65 % im Jahr 2003 bis auf rund 30 % im Jahr 2016 zurück.
ØVerbesserung des Zustands der Bestände im Mittelmeer und im Schwarzen Meer. Auch wenn die Situation im Mittelmeer und im Schwarzen Meer nach wie vor Anlass zu großer Sorge gibt, werden wichtige Schritte unternommen, um die Überfischung auf allen Ebenen zu bekämpfen.
ØErhöhung der sozioökonomischen Leistung insgesamt. Mit Nettogewinnen in Höhe von 1,3 Mrd. EUR im Jahr 2016 hat sich die wirtschaftliche Leistung der EU-Flotte weiterhin gesteigert.
ØBesseres Gleichgewicht zwischen Fangkapazität und Fangmöglichkeiten. Die Kapazität der EU-Flotte hat weiterhin abgenommen. Sie liegt inzwischen fast 20 % unter den Kapazitätsobergrenzen für die Tonnage und mehr als 13 % unter den Kapazitätsobergrenzen für die Maschinenleistung.
ØFortschritte bei Mehrjahresplänen. Nach Inkrafttreten des Mehrjahresplans für die Ostsee 5 und der Vereinbarung des Mehrjahresplans für die Nordsee 6 hat die Kommission zwei neue Mehrjahrespläne vorgeschlagen: einen in Bezug auf Grundfischbestände im westlichen Mittelmeer 7 und einen zweiten in Bezug auf Grundfischbestände in westlichen Gewässern 8 . Die Arbeit an dem im vergangenen Jahr vorgeschlagenen Mehrjahresplan für das Adriatische Meer 9 wird fortgesetzt.
ØSchrittweise Einführung der Anlandeverpflichtung. Am 1. Januar 2019 tritt die Anlandeverpflichtung für alle Fangbeschränkungen unterliegenden Arten sowie im Mittelmeer auch für alle einer Referenzmindestgröße für die Bestandserhaltung unterliegenden Arten in Kraft. Die Kommission arbeitet mit den Mitgliedstaaten und Interessenträgern zusammen, um die vollständige Umsetzung der Anlandeverpflichtung zu erleichtern.
ØFörderung der Fischereimanagement-Grundsätze der EU auf internationaler Ebene. Die EU ist führend, wenn es um die Befürwortung und die Einführung einer nachhaltigen Fischerei auf internationaler Ebene geht. Dies zeigte sich durch den Erfolg der letzten „Our Ocean“-Konferenz, deren Gastgeberin die EU war.
2.1.Fortschritte bei der Erreichung des FMSY-Niveaus
Der Wissenschafts-, Technik- und Wirtschaftsausschuss für die Fischerei (STECF) hat die Entwicklungen beim fischereilichen Druck (F/Fmsy) berechnet. 10
Laut dem STECF nimmt die fischereiliche Sterblichkeit im ICES-Gebiet kontinuierlich ab, und 2016 lag der Indikatorwert nahe 1 (gegenüber 1,5 im Jahr 2003). Das bedeutet, dass die Befischungsraten über alle Bestände hinweg durchschnittlich nahe FMSY liegen. Im Mittelmeer und im Schwarzen Meer zeigt die Entwicklung bei F/FMSY ein leicht veränderliches mittleres Niveau, das sich zwischen 2003 und 2015 um einen Wert von 2,3 bewegte, ohne Abwärtstrend.
Im ICES-Gebiet schlug die Kommission für alle 76 zulässigen Gesamtfangmengen (TAC) mit Fmsy-Gutachten, TAC für 2018 vor, die dem Fmsy-Niveau entsprechen oder diesen Wert leicht unterschreiten. Der Rat legte 53 TAC im Einklang mit Fmsy fest: 29 in westlichen Gewässern (sowie eine in Tiefseebeständen), 17 in der Nordsee und 7 in der Ostsee.
In Bezug auf das Volumen:
-In der Ostsee wurden die TAC auf der Grundlage des Mehrjahresplans für die Ostsee festgelegt. 95 % der erwarteten Fänge stammen von TAC, die im Einklang mit Fmsy festgelegt wurden, und 4 % gehen auf TAC zurück, die auf dem Vorsorgeansatz beruhen.
-In der Nordsee, im Skagerrak und im Kattegat gehen für Fmsy-bewertete Bestände, die von der EU autonom bewirtschaftet werden, 99,7 % der erwarteten Anlandungen auf TAC zurück, die im Einklang mit Fmsy festgelegt wurden.
-In den nordwestlichen und südwestlichen Gewässern beträgt diese Zahl für Fmsy-bewertete Bestände, die von der EU autonom bewirtschaftet werden, 94 % bzw. 90 %.
Erstmals vereinbarte der Rat auch eine dreimonatige Schonzeit für die Aalfischerei, um Laicher zu schützen. Des Weiteren vereinbarten die Kommission und die Mitgliedstaaten eine politische Verpflichtung zur Verstärkung der Durchführung der Aalverordnung und zur Bewertung ihrer Wirksamkeit. 11
Für Tiefseebestände wurden die Fangmöglichkeiten für 2017 und 2018 im November 2016 festgesetzt; diese machen weniger als 1 % aller Anlandungen in der EU aus. Für Tiefseebestände existieren nur begrenzte Daten oder Bewertungen, mit Ausnahme für den Rundnasen-Grenadier in nordwestlichen Gewässern, dessen TAC im Einklang mit Fmsy-Niveau festgelegt wurde.
Bei Beständen, zu denen die Küstenstaaten Konsultationen führen, entspricht nur eine der zehn TAC mit Fmsy-Gutachten dem Fmsy-Niveau, und zwar für den atlanto-skandinavischen Hering, der 4 % der Anlandungen aller als Volumen festgesetzten TAC der Küstenstaaten ausmacht. Die Erreichung des Fmsy-Niveaus bis 2020 für alle Bestände der Küstenstaaten ist daher eine Herausforderung.
Im Mittelmeer sind von 47 Beständen nur ca. 13 % (6 Bestände) nicht überfischt: Rote Meerbarbe in Untergebiet 10 (Südliches Tyrrhenisches Meer), in den Untergebieten 17 und 18 (Adriatisches Meer) und in Untergebiet 22 (Ägäisches Meer); Europäische Sardelle in Untergebiet 22 (Ägäisches Meer); Rosa Geißelgarnele in Untergebiet 9 (Ligurisches und Nördliches Tyrrhenisches Meer) und Gemeiner Tintenfisch in Untergebiet 17 (Nördliches Adriatisches Meer). Im Schwarzen Meer sind fünf von sechs bewerteten Beständen nach wie vor überfischt, ausgenommen die Sprotte. Es müssen ganz klar weitere Anstrengungen unternommen werden, um das für 2020 vorgesehene Fmsy-Ziel in diesen Meeresbecken zu erreichen, wie weiter unten in Abschnitt 2.3 dargelegt.
2.2.Entwicklungen bei der Biomasse
Der STECF hat des Weiteren die Entwicklung bei der Biomasse des Laicherbestands seit 2003 berechnet. 12
Im ICES-Gebiet hat die Biomasse des Laicherbestands über diesen Zeitraum allgemein zugenommen und war 2016 durchschnittlich rund 39 % höher als im Jahr 2003. Der Anteil der Bestände in sicheren biologischen Grenzen steigt ebenfalls. Es wird erwartet, dass 2018 81 % der Fangmöglichkeiten auf Bestände in sicheren biologischen Grenzen, 11 % auf Bestände außerhalb dieser Grenzen und 8 % auf Bestände zurückgehen, die auf dem Vorsorgeansatz beruhen, von denen nicht bekannt ist, ob sie innerhalb der sicheren biologischen Grenzen liegen.
Im Mittelmeer und im Schwarzen Meer ist die Biomasse des Laicherbestands seit 2003 im Wesentlichen unverändert geblieben. Diese Ergebnisse sollten jedoch mit Vorsicht betrachtet werden, da es einen hohen Unsicherheitsgrad gibt.
2.3.Spezifische Maßnahmen für das Mittelmeer und das Schwarze Meer
Die Europäische Kommission hat wichtige Schritte zur Bekämpfung der Überfischung im Mittelmeer und im Schwarzen Meer sowohl auf EU-Ebene als auch mit ihren internationalen Partnern unternommen.
Auf EU-Ebene ist eine der Prioritäten der Kommission, die im Rahmen der Mittelmeerverordnung 13 angenommenen nationalen Bewirtschaftungspläne weiter an die GFP anzugleichen. 2017 wurden fünf nationale Bewirtschaftungspläne im Einklang mit STECF-Gutachten überprüft und aktualisiert. Hierzu zählten Pläne für die Fischerei mit Bootswaden, Strandwaden, Gangui und kleinen Ringwaden in Kroatien, Frankreich, Griechenland und Spanien. Dieser Prozess wird 2018 beschleunigt.
Eine verbesserte Durchsetzung und Kontrolle ist ebenfalls eine Priorität in diesen Meeresbecken. 2017 erweiterte die Kommission den Geltungsbereich des spezifischen Kontroll- und Inspektionsprogramms für das Mittelmeer, um Seehecht und Rosa Geißelgarnele in der Straße von Sizilien einzuschließen. 14 Die Zahl der von der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur koordinierten gemeinsamen Kampagnen hat ebenfalls deutlich zugenommen. 15
Fortschritte bei den EU-Mehrjahresplänen siehe Abschnitt 2.5.1 unten.
Auf internationaler Ebene hat sich die Kommission das Ziel gesetzt, die politischen Zusagen in der Ministererklärung „Malta MedFish4Ever“ 16 in konkrete Maßnahmen umzusetzen.
Im Rahmen der Allgemeinen Kommission für die Fischerei im Mittelmeer und im Schwarzen Meer (GFCM) wurden 2017 von der EU vorgeschlagene wichtige Maßnahmen vereinbart:
-ein Mehrjahresplan für Steinbutt im Schwarzen Meer,
-ein regionaler Aktionsplan zur Bekämpfung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten Fischerei (IUU),
-eine Regelung zur gemeinsamen internationalen Inspektion und Überwachung außerhalb der Gewässer unter nationaler Hoheit in der Straße von Sizilien,
-ein regionaler flexibler Bewirtschaftungsplan für die Nutzung der Bestände der Roten Koralle im Mittelmeer und
-ein Fischereisperrgebiet in der Region um Jabuka/Pomo Pit im Adriatischen Meer.
Der wichtigste Meilenstein im Jahr 2018 ist die Annahme der Erklärung von Sofia durch die Schwarzmeer-Anrainerstaaten als Folgemaßnahme der 2016 verabschiedeten Erklärung von Bukarest. Des Weiteren möchte die Kommission eine Vereinbarung über einen regionalen Bewirtschaftungsplan für den Europäischen Aal sowie über Bestandserhaltungsmaßnahmen für Fischereien auf Grundfischarten im Zentralöstlichen Mittelmeer, für wichtige kommerzielle Arten wie die Rapanaschnecke und kleine pelagische Bestände im Adriatischen Meer erzielen, da kein EU-Mehrjahresplan existiert.
Die Arbeit der EU im Rahmen der Internationalen Kommission zur Erhaltung der Thunfischbestände im Atlantik (ICCAT) beginnt sich ebenfalls auszuzahlen: Dank des gemeldeten hohen Niveaus der Biomasse des Roten Thuns im Ostatlantik und im Mittelmeer konnten die TAC für 2018-2020 17 im Einklang mit den wissenschaftlichen Gutachten erhöht werden. Dadurch wurde auch der Weg für einen neuen Bewirtschaftungsrahmen geebnet, der statt Pläne zur Wiederauffüllung der Bestände Bewirtschaftungspläne vorsieht, wodurch kleine Fischereien den Fischfang wiederaufnehmen können und gleichzeitig strenge Kontrollvorschriften aufrechterhalten werden. Für den Schwertfisch im Mittelmeer wurde im kürzlich angenommenen Wiederauffüllungsplan eine TAC von 10 500 Tonnen ab 2017 und eine lineare Reduktion von jährlich 3 % bis 2022 festgesetzt. Außerdem verabschiedete die ICCAT 2017 eine Einfrierung der Fangkapazität für Fischereifahrzeuge, die den Weißen Thun im Mittelmeer befischen. 18
2.4.Zustand der EU-Flotte
Die Kapazität der EU-Flotte hat weiterhin abgenommen. Im Dezember 2017 umfasste das EU-Flottenregister 82 912 Fischereifahrzeuge mit einer Gesamtkapazität als Tonnage in Höhe von 1 487,983 BRZ (Bruttoraumzahl) und als Maschinenleistung in Höhe von 5 763,933 kW (Kilowatt). Dies ist ein Rückgang gegenüber dem Vorjahr von 1,45 % bei der Anzahl der Fischereifahrzeuge, von 6,54 % in Bezug auf kW und von 9,59 % in Bezug auf BRZ. Allerdings besteht bei einer Reihe von Flottensegmenten keine Ausgewogenheit bei ihren Fangmöglichkeiten.
Die wirtschaftliche Leistung der EU-Flotte hat sich mit Nettogewinnen in Höhe von 1,3 Mrd. EUR im Jahr 2016 erneut verbessert. Die EU-Flotte landete rund 5 Millionen Tonnen Meeresfrüchte an mit einem gemeldeten Anlandungswert von 7,7 Mrd. EUR. Die Bruttowertschöpfung und der Bruttogewinn (jeweils ohne Subventionen), die von der EU-Flotte (ohne Griechenland) generiert wurden, lagen bei 4,5 Mrd. EUR bzw. 2,1 Mrd. EUR. Demnach war die Nettogewinnspanne mit 17 % deutlich höher als im Jahr 2015 (11 %). Laut Prognosen für 2017 und 2018 werden positive wirtschaftliche Ergebnisse erzielt.
Was die soziale Nachhaltigkeit anbelangt, ging die Gesamtbeschäftigung in der EU-Flotte ausgedrückt in Vollzeitäquivalenten seit 2008 durchschnittlich um 1,3 % jährlich zurück, was sich teilweise durch die zurückgegangene Kapazität der EU-Flotte bedingt. Demgegenüber stieg der Durchschnittslohn pro Vollzeitäquivalent um durchschnittlich um 2,7 % jährlich. Der jährliche Durchschnittslohn pro Vollzeitäquivalent beträgt 24 800 EUR.
Eine wichtige Entwicklung zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen innerhalb der EU-Flotte ist die Tatsache, dass das von der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) angenommene Übereinkommen über die Arbeit im Fischereisektor (C188) – wie von den EU-Sozialpartnern vereinbart – erfolgreich in EU-Recht umgesetzt wurde. 19 Dieses Übereinkommen schafft ein einheitliches, kohärentes Instrument für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen an Bord von Fischereifahrzeugen. Allerdings haben nur wenige Mitgliedstaaten die für Fischereien geltenden internationalen Übereinkommen 20 ratifiziert, und die Umsetzung dieser Standards in EU-Recht ist noch nicht abgeschlossen. Die Gewährleistung angemessener Arbeitsbedingungen sowie Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit an Bord von Fischereifahrzeugen steht auf der Agenda der Kommission ganz oben.
2.5.Politikgestaltung
2.5.1.Fortschritte bei den Mehrjahresplänen
Die kürzliche Annahme eines Mehrjahresplans für Grundfischbestände in der Nordsee markiert eine wichtige Entwicklung, die dazu beiträgt, langfristig eine nachhaltige Fischerei sicherzustellen. Hierbei handelt es sich um den zweiten vereinbarten Mehrjahresplan nach dem Mehrjahresplan für die Ostsee aus dem Jahr 2016. Dagegen haben das Europäische Parlament und der Rat bisher keine Einigung über einen Mehrjahresplan für Sardinen und Sardellen im Adriatischen Meer – wie von der Kommission 2017 vorgeschlagenen – erzielt, und die Aussichten auf eine rasche Annahme eines solchen Mehrjahresplans sind gering. Die Kommission arbeitet eng mit allen betroffenen Parteien zusammen, um Gespräche zu erleichtern, damit Maßnahmen zum Schutz dieser in einem kritischen Zustand befindlichen Bestände so bald wie möglich veranlasst werden können.
Im März 2018 hat die Kommission zwei neue Mehrjahrespläne vorgeschlagen: einen für die Fischereien, die Grundfischbestände im westlichen Mittelmeer befischen und einen für die Fischereien, die Grundfischbestände in westlichen Gewässern befischen. Eine Einigung über diese Vorschläge ist wichtig, um Fmsy-Niveau und die vollständige Umsetzung der Anlandeverpflichtung zu erreichen.
2.5.2.Regionalisierung und Einbeziehung der Interessenträger
Mit der Reform der GFP im Jahr 2013 wurde die Regionalisierung eingeführt. Ist die Regionalisierung anwendbar, dann können betroffene Mitgliedstaaten gemeinsame Empfehlungen für den Erlass von delegierten Rechtsakten der Kommission vorlegen. Die neue Generation von Mehrjahresplänen enthält ebenfalls Bestimmungen über die Regionalisierung, die Mitgliedstaaten und Interessenträgern die Zusammenarbeit bei der Erzielung maßgeschneiderter Bewirtschaftungsmaßnahmen für die betreffenden Meeresbecken ermöglichen.
Die Regionalisierung hat eine maßgebliche Rolle bei der schrittweisen Einführung der Anlandeverpflichtung gespielt. Dagegen gingen deutlich weniger gemeinsame Empfehlungen zu Bestandserhaltungsmaßnahmen für Natura-2000-Gebiete und andere geschützte Gebiete gemäß Artikel 11 der GFP-Verordnung ein und bezogen sich nur auf bestimmte Gebiete in der Nord- und der Ostsee. Um den Mitgliedstaaten des Mittelmeerraums ein besseres Verständnis der Vorteile von Erhaltungsmaßnahmen im Rahmen der GFP zu vermitteln, wurde im Oktober 2017 eigens ein Workshop zu diesem Thema in Zadar abgehalten. Die Mitgliedstaaten und die Interessenträger müssen in dieser Hinsicht stärker tätig werden. Um ihnen ihre Aufgaben zu erleichtern, wird die Kommission einen Leitfaden über die Ausarbeitung von delegierten Rechtsakten gemäß Artikel 11 der GFP-Verordnung herausgeben. Des Weiteren hat die Kommission Anfang dieses Jahres über die Ausübung übertragener Befugnisse im Rahmen der GFP berichtet. 21
Durch die Regionalisierung wurde auch die Rolle der Beiräte – wichtige Interessenverbände, die im Rahmen der GFP eingerichtet wurden – gestärkt. Die Mitgliedstaaten müssen die Beiräte zu ihren formulierten gemeinsamen Empfehlungen konsultieren. Infolgedessen stieg die Anzahl der von Beiräten vorgelegten Empfehlungen von 56 im Jahr 2016 auf 64 im Jahr 2017.
Das Expertenwissen der Beiträte ist ausschlaggebend für die erfolgreiche Umsetzung der GFP. Die Kommission und die Mitgliedstaaten stützen sich auf deren Analysen, um so genannte Choke-Situationen (Auswirkungen limitierender Arten) im Rahmen der geltenden EU-Vorschriften zu verhindern oder zumindest einzudämmen. Des Weiteren können die Beiräte Strategien der nachhaltigen Bewirtschaftung entwickeln, wie die beiden Bewirtschaftungsstrategien für die Seezunge im Golf von Biskaya und im östlichen Ärmelkanal, die zu einer Fischerei im Einklang mit Fmsy führten, was höhere Quoten für die Fischer zur Folge hatte.
2.6.Die Anlandeverpflichtung
Die schrittweise Einführung der Anlandeverpflichtung ist 2018 weiter vorangekommen. Für Fischereien auf pelagische Arten und Fischereien in der Ostsee und im Schwarzen Meer gilt die Anlandeverpflichtung bereits in vollem Umfang. Für Fischereien auf Grundfischarten hat sich der Umfang der Anlandeverpflichtung in Bezug auf das Volumen seit dem Vorjahr insgesamt von 35 % auf 44 % erhöht. Dies entspricht folgenden einzelnen Werten: 34 % in der Nordsee, 51 % in nordwestlichen Gewässern und 65 % in südwestlichen Gewässern. Im Mittelmeer erfolgen derzeit rund 66 % der Gesamtanlandungen im Rahmen der Anlandeverpflichtung. Bei kleinen pelagischen Arten beträgt dieser Anteil rund 94 %, bei Grundfischarten rund 24 % und bei Muscheln rund 71 %. Im Schwarzen Meer gilt die Anlandeverpflichtung seit 2017 für alle Fänge von TAC-regulierten Arten, d. h. Sprotte und Steinbutt.
Gemäß den Bestimmungen der Grundverordnung betrifft die Anlandeverpflichtung ab dem 1. Januar 2019 alle Fänge von Fangbeschränkungen unterliegenden Arten und im Mittelmeer ebenfalls Fänge von Arten, für die Mindestreferenzgrößen zur Bestandserhaltung gelten. Zur Erleichterung der vollständigen und rechtzeitigen Umsetzung der Anlandeverpflichtung sollten alle flexiblen Regelungen im Rahmen der GFP in vollem Umfang ausgeschöpft werden.
Aufgrund der verfügbaren Informationen gab es bisher keine Choke-Situationen infolge der Anlandeverpflichtung. Dennoch stellen das Fmsy-Ziel für 2020 und die vollständige Anwendung der Anlandeverpflichtung eine Herausforderung dar. Daher sind die Mitgliedstaaten und die Beiräte aufgefordert, ihre Arbeit fortzusetzen, vor allem, um Fälle zu ermitteln, in denen die Fischbestände im System ausreichend sind und ein Quotentausch demnach Choke-Situationen verhindern kann. Ferner sollten die Mitgliedstaaten erwägen, ob ihre internen Vorschriften verbessert werden könnten. Die Möglichkeiten zur Inanspruchnahme des Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) für die Unterstützung der Umsetzung der Anlandeverpflichtung sind nach wie vor sehr gering, da lediglich 49 Mio. EUR für Maßnahmen im Zusammenhang mit der Anlandeverpflichtung vorgesehen sind. 22
Die Kommission bekennt sich uneingeschränkt zur Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und den Beiräten, um die Umsetzung der Anlandeverpflichtung zu erleichtern. Die jüngste Änderung des Artikels 15 Absatz 6 der GFP-Verordnung für die mögliche Verlängerung der Rückwurfpläne für einen weiteren Zeitraum von drei Jahren ist ein Beleg für diese Verpflichtung. 23 Das Europäische Parlament und der Rat sollten diesen zusätzlichen Zeitraum nutzen, um sich über die von der Kommission kürzlich vorgeschlagenen Mehrjahrespläne zu einigen, da solche Pläne ein nützliches Instrument für die Vermeidung potenzieller Choke-Situationen sind. Die Kommission setzt ihre Unterstützung bei der weiteren Untersuchung von Möglichkeiten, insbesondere in Bezug auf Choke-Situationen, im Rahmen der geltenden EU-Vorschriften sowie auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten vorgelegten spezifischen Beispiele fort.
Hinsichtlich Durchsetzung und Kontrolle wird zunehmend klar, dass herkömmliche Kontrollinstrumente, wie Inspektionen auf See und Luftüberwachung, weniger wirksam sind als kontinuierliche elektronische Fernüberwachungstechnologien (REM), z. B. Videoüberwachungsanlagen (CCTV) und Sensoren. Angesichts einer fehlenden Einigung auf regionaler Ebene und zur Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen hat die Kommission kürzlich einen Dialog mit den Mitgliedstaaten und der Europäischen Fischereiaufsichtsagentur (EFCA) geführt, um dieses Problem in den gemäß der Fischereikontrollregelung 24 verabschiedeten spezifischen Kontroll- und Inspektionsprogrammen anzugehen.
2.7.Breiterer Kontext: Internationale Meerespolitik und „Our Ocean“-Konferenz 2017
2017 war die EU Gastgeberin der vierten „Our Ocean“-Konferenz, die ein großer Erfolg war. Am Ende standen 433 konkrete Verpflichtungen mit finanziellen Zusagen in Höhe von 7,2 Mrd. EUR, und weitere 2,5 Millionen km2 wurden als geschützte Meeresgebiete festgelegt.
Im Rahmen der Gemeinsamen Mitteilung in Bezug auf die internationale Meerespolitik konzentriert sich die Arbeit der Kommission auf internationaler Ebene zudem auf die folgenden Themen:
-aktive Förderung des nachhaltigen Fischereimanagements außerhalb von EU-Gewässern durch regionale Fischereiorganisationen (RFO);
-Unterstützung einer besseren Koordinierung zwischen regionalen Fischereiorganisationen und regionalen Meeresübereinkommen und Förderung der Zusammenarbeit mit globalen Organisationen;
-Bekämpfung der illegalen, nicht gemeldeten und unregulierten (IUU) Fischerei und Stärkung der nachhaltigen Bewirtschaftung von Meeresressourcen durch bilaterale IUU-Dialoge und Arbeitsgruppen. Das Inkrafttreten des „Port States Measures Agreement“ (Übereinkommen über Hafenstaatmaßnahmen im Juni 2016, die Annahme der „Voluntary Guidelines on Catch Documentation Schemes“ (freiwillige Leitlinien zur Fangdokumentationsregelung) der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) im Juli 2017 und die Einführung der ersten Arbeitsfassung eines Weltregisters für Fischereifahrzeuge, Kühltransportschiffe und Versorgungsschiffe (Global Record of Fishing Vessels, Refrigerated Transport Vessels and Supply Vessels) der FAO im April 2017 sind wichtige Entwicklungen in diesem Bereich;
-Schließen der Lücken im internationalen Rahmenwerk. Die Erzielung einer internationalen Übereinkunft, mit der die unregulierte kommerzielle Fischerei in den Hochseegewässern der Arktis verhindert wird, ist ein wichtiger Meilenstein in diesem Bereich;
-Entwicklung einer nachhaltigen Fischerei und Aquakultur sowie Aufbau von Kapazitäten in diesem Sektor durch EU-finanzierte Unterstützungsprogramme für regionale Akteure und Länder im Pazifik, in Westafrika und im Indischen Ozean. 2017 wurden zwei neue regionale Programme verabschiedet: PESCAO (Westafrika) und PEUMP (Pazifik);
-Verbesserung der politischen Steuerung des Fischereisektors und der nachhaltigen Entwicklung lokaler Fischereien durch partnerschaftliche Abkommen über nachhaltige Fischerei.
Mit der neuen Verordnung über die nachhaltige Bewirtschaftung von Außenflotten 25 , die am 12. Dezember 2017 in Kraft trat, soll die Rolle der EU als wichtiger globaler Akteur in den Bereichen Fischerei, Meerespolitik und Bekämpfung der IUU-Fischerei gestärkt werden.
3.TAC-Vorschläge für 2019
Die Festlegung der TAC für 2019 ist durch drei Meilensteine gekennzeichnet: die schnelle Annäherung an das Fmsy-Ziel 2020, die vollständige Umsetzung der Anlandeverpflichtung ab 2019 und die Festlegung der Fangmöglichkeiten auf der Grundlage von Mehrjahresplänen für die Ost- und die Nordsee. Alle drei Meilensteine sind für Interessenträger und Mitgliedstaaten gleichermaßen wichtig und müssen zur Gewährleistung der Kohärenz bei der Festlegung der TAC berücksichtigt werden.
3.1.Gesamtziele der Vorschläge zu Fangmöglichkeiten für 2019
Das vorrangige Ziel der Kommission ist, weitere deutliche Fortschritte bei der Erreichung des Fmsy-Niveaus zu erzielen, da dies das letzte Jahr ist, bevor das Fmsy-Ziel für 2020 Anwendung findet. In Bezug auf Fmsy-bewertete Bestände, die von der EU autonom bewirtschaftet werden, hat die Union, wie oben erläutert, wichtige Fortschritte erzielt.
Sicherzustellen, dass alle TAC jederzeit im Einklang mit Fmsy-Niveau stehen, ist jedoch eine Herausforderung. Sowohl aus biologischen als auch aus sozioökonomischen Gründen ist es unter Umständen nicht möglich, dass alle Bestände gleichzeitig auf Fmsy-Niveau befischt werden. Somit ist die Einhaltung des Fmsy-Ziels der GFP eine kontinuierliche Aufgabe.
3.2.Wie erreichen wir unsere Ziele? Prozess des Übergangs von der wissenschaftlichen Betrachtung zur Verhandlung von Fangmöglichkeiten
Grundlage für die Vorschläge der Kommission zu Fangmöglichkeiten, ist das wissenschaftliche Gutachten des Internationalen Rats für Meeresforschung (ICES), das in mehreren Etappen vorgelegt wird. 26 Die Kommission beabsichtigt, in ihren ersten Vorschlägen möglichst viele Bestände zu erfassen. Im Sonderfall des auf die Nordsee und den Atlantik bezogenen Vorschlags wird der Vorschlag aufgrund der späten Vorlage des Gutachtens zwischen Oktober und Dezember für die in diesem Gutachten enthaltenen Bestände allerdings weiterhin Fangmöglichkeiten pro memoria enthalten.
Ein wichtiger Aspekt in diesem Prozess ist die Konsultation der Interessenträger, die eine maßgebliche Rolle spielt. Die Kommission ruft die Mitgliedstaaten und die Interessenträger dazu auf, ihre Arbeit frühzeitig auf der Grundlage des öffentlich verfügbaren ICES-Gutachtens aufzunehmen und nicht die Vorschläge der Kommission abzuwarten. Die Interessenträger haben dann die Möglichkeit, der Kommission Vorschläge zu Fangmöglichkeiten vorzulegen, insbesondere über die jeweiligen Beiräte, und ihre Standpunkte mit den Mitgliedstaaten auszutauschen. In dieser Phase sollten die Interessenträger auch die sozioökonomischen Auswirkungen des ICES-Gutachtens berücksichtigen.
Die Kommission erarbeitet ihre Vorschläge unter Berücksichtigung der genannten Konsultationen. Es sind vier Vorschläge vorgesehen, die sich auf die Ostsee (September), die Tiefseebestände (September), den Atlantik und die Nordsee (November) und das Schwarze Meer (November) beziehen und die auf drei separaten Tagungen des Rates erörtert werden.
Die Kommission wird die Vorschläge im Vorfeld der Tagungen des Rates sowie auf diesen Tagungen den Mitgliedstaaten erläutern und mit diesen diskutieren. Während der Diskussionen wird die Kommission – auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten vorgelegten soliden wirtschaftlichen Analysen – beurteilen, ob die Erzielung der Befischungsraten im Einklang mit dem Fmsy-Niveau für 2019 die soziale und wirtschaftliche Nachhaltigkeit der betroffenen Fischereiflotten ernsthaft gefährdet. 27 Für eine bessere Organisation dieser Diskussionen bittet die Kommission die Mitgliedstaaten, ihre sozioökonomischen Erwägungen auf der Grundlage des ICES-Gutachtens rechtzeitig vorzunehmen und ihre Interessenträger zu konsultieren. Um eine aussagekräftige Beurteilung der sozioökonomischen Erwägungen zu gewährleisten, sollten die Mitgliedstaaten ihre Beiträge der Kommission spätestens zwei Monate vor der betreffenden Tagung des Rates übermitteln.
Da die TAC-Vorschläge vor dem Austritt des Vereinigten Königreichs angenommen werden sollen, ist 2018 keine Änderung des Entscheidungsprozesses vorgesehen. Die gegenwärtigen Bestimmungen in dem auf Ebene der Verhandlungsführer am 19. März 2018 vereinbarten Entwurf des Austrittsabkommens sehen einen Übergangszeitraum vor, gemäß dem Beschlüsse des Rates über Fangmöglichkeiten für 2019 für das Vereinigte Königreich über das gesamte Jahr 2019 in vollem Umfang gelten sollten. Diese Bestimmungen unterliegen jedoch einer formellen Genehmigung des gesamten Austrittsabkommens sowohl durch die Union als auch durch das Vereinigte Königreich, und bis zu jenem Zeitpunkt gibt es keine Rechtssicherheit, was die Umsetzung dieser Bestimmungen anbelangt.
3.3 Festlegung der Fangmöglichkeiten für verschiedene Bestandsarten
Die Fangmöglichkeiten für Bestände in der Ost- und der Nordsee werden im Zusammenhang mit den jeweiligen Mehrjahresplänen festgelegt, die Fmsy-Wertebereiche für die fischereiliche Sterblichkeit definieren und daher eine gewisse Flexibilität bieten. Die Kommission möchte die Notwendigkeit zur Nutzung dieser Flexibilität besser voraussagen können und erarbeitet gegenwärtig mit dem ICES Lösungen, um Daten zur Existenz von gemischten Fischereien und von Wechselwirkungen innerhalb des Bestands oder zwischen den Beständen im Rahmen der jährlichen ICES-Gutachten zu erhalten. Sollte ein solches Gutachten rechtzeitig verfügbar sein, beabsichtigt die Kommission, TAC auf Basis des gesamten Fmsy-Wertebereichs vorzuschlagen, sofern dies aufgrund von gemischten Fischereien oder von Wechselwirkungen innerhalb des Bestands oder zwischen den Beständen, wie in den Mehrjahresplänen dargelegt, gerechtfertigt ist.
Bei der Ausarbeitung von Vorschlägen sollte ebenfalls darauf geachtet werden, dass ab 2019 Fangmöglichkeiten im Kontext der vollständigen Umsetzung der Anlandeverpflichtung vorgeschlagen werden. Während die Kommission in den vergangenen Jahren nach ihrem ersten Vorschlag Aufstockungen vorschlug, beabsichtigt die Kommission, ab diesem Jahr für die Ost- und die Nordsee die Anlandungsempfehlung aus dem ICES-Gutachten für die Fmsy-Wertebereiche vorzuschlagen bei gleichzeitigem Abzug der wegen Geringfügigkeit zulässigen Menge, sofern angemessen. Das Gleiche gilt auch für den Atlantik. Um die vollständige Umsetzung der Anlandeverpflichtung im Jahr 2019 zu erleichtern, ist es wichtig, alle verfügbaren Instrumente zur Minderung negativer Auswirkungen einzusetzen, einschließlich etwaiger ICES-Gutachten zu dem auf gemischte Fischereien bezogenen Ansatz, sofern angemessen.
Im Hinblick auf wissenschaftliche Gutachten sei darauf hingewiesen, dass der ICES im Abstand von einigen Jahren ein Benchmarking von Beständen vornimmt. Gibt es bei einem solchen Benchmarking sehr große Abweichungen zwischen dem Gutachten für 2019 und dem ICES-Gutachten für 2018, beabsichtigt die Kommission die Erwägung einer fallweisen Deckelung großer Abweichungen, um die Empfehlungen aus dem Gutachten nach und nach einzuführen und deren Auswirkungen auf die Festlegung der TAC abzufedern, während gleichzeitig der geltende Rechtsrahmen eingehalten wird.
Einige vor der GFP 2013 angenommene Mehrjahrespläne sind nicht mehr mit den Zielen der neuen GFP vereinbar, weil sie beispielsweise weniger ehrgeizige Zielvorgaben enthalten. Das ist für Südlichen Seehecht und Kaisergranat der Fall. In diesen Fällen beabsichtigt die Kommission den Vorschlag von TAC, mit denen das Fmsy-Niveau für 2019 erzielt wird, während etwaige ICES-Gutachten zu gemischten Fischereien berücksichtigt werden.
Für Fmsy-bewertete Bestände, die Konsultationen mit Partnern von Ländern außerhalb der EU unterliegen, bemüht sich die Kommission im Zusammenhang mit Konsultationen der EU mit Norwegen und den Küstenländern weiterhin um eine Einigung mit diesen, versucht aber gleichzeitig, die Erreichung des Fmsy-Ziels voranzutreiben.
Neben Fmsy-bewerteten Beständen umfasst der Kommissionsvorschlag auch einige Bestände, für die der ICES Modelle für Trendprognosen verwendet und quantitative Fangempfehlungen auf der Grundlage eines Näherungswerts für Fmsy abgibt. Für diese Bestände beabsichtigt die Kommission die Verfolgung des gleichen Ansatzes wie für MSY-bewertete Bestände.
Darüber hinaus erhält die Kommission für eine Reihe von Beständen, die nur als Beifang befischt werden, wie die in der so genannten „Erklärung zu Beständen“ abgedeckten Bestände, Empfehlungen seitens des ICES zum Vorsorgeansatz. Dies ist der Fall für Beifänge im Rahmen des Plans für die Ost- und die Nordsee, aber auch für Beifänge im Atlantik. Bisweilen verfügen diese TAC für Beifänge über eine geringe Quotenausschöpfung. Ihre wirtschaftliche Bedeutung ist gering, und es liegen nur begrenzte Informationen über ihren Zustand vor. Die Kommission wird den besten Ansatz bewerten, um künftig folgende Aspekte zu berücksichtigen: das ICES-Gutachten, die Tatsache, dass solche Bestände nur 5 % der Anlandungen im Rahmen der TAC ausmachen, und die Notwendigkeit zur Vermeidung von Choke-Situationen für wirtschaftlich bedeutende Zielfischereien.
In Bezug auf den Aal, dessen Bestand in einem kritischen Zustand ist, beabsichtigt die Kommission, in ihren Vorschlag zu Fangmöglichkeiten im Atlantik und in der Nordsee auf der Grundlage der neuesten wissenschaftlichen Gutachten geeignete Maßnahmen für alle Seebecken aufzunehmen. Die Kommission wird die Situation im nächsten Jahr unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Bewertung gemäß der Aalverordnung, der Erkenntnisse aus den Berichten der Mitgliedstaaten über die Umsetzung ihrer Aalbewirtschaftungspläne sowie der Ergebnisse der Umsetzung der festgesetzten Schonzeit neu bewerten.
Fangmöglichkeiten für Bestände, die in den Zuständigkeitsbereich regionaler Fischereiorganisationen fallen, werden wie üblich auf der Grundlage von deren Beschlüssen umgesetzt.
4.Schlussfolgerung
Insgesamt erzielt die Europäische Union Fortschritte bei der Umsetzung der GFP und kann eine steigende Anzahl zulässiger Gesamtfangmengen (TAC) vorweisen, die im Einklang mit dem Fmsy-Niveau stehen. Dennoch besteht kein Grund, die Hände in den Schoß zu legen. Wir müssen diesen Weg weiter beschreiten, da 2020 schnell näher rückt.
Im Mittelmeer und im Schwarzen Meer ist die Situation nach wie vor besorgniserregend. Die EU übernimmt hier eine führende Rolle, um diese Situation zu verbessern, auch zusammen mit ihren internationalen Partnern. Die Kommission wird alles in ihrer Macht Stehende tun, um den Weg für eine schnelle und sinnvolle Einigung bezüglich der beiden vorgeschlagenen neuen Mehrjahrespläne für pelagische Bestände im Adriatischen Meer und für Grundfischbestände im westlichen Mittelmeer zu ebnen. Die Mitgliedstaaten sollten ihre Anstrengungen ebenfalls verstärken, um sicherzustellen, dass ihre nationalen Bewirtschaftungspläne gemäß der Mittelmeerverordnung mit der neuen GFP in Einklang stehen.
Die vollständige Umsetzung der Anlandeverpflichtung bringt gleichermaßen Herausforderungen mit sich; zum einem geht es darum, potenzielle Choke-Situationen zu verringern, und zum anderen um die harmonisierte Umsetzung auf See durch geeignete Durchsetzungs- und Kontrollinstrumente. Angesichts einer äußerst profitablen EU-Flotte muss jetzt dafür gesorgt werden, dass die notwendigen Maßnahmen vorhanden sind, damit die Nachhaltigkeit und Wettbewerbsfähigkeit des EU-Fischereisektors auch in Zukunft gewährleistet ist.
Zeitplan
Der vorläufige Zeitplan stellt sich wie folgt dar:
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Wann |
Was |
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Mai/Juni/Oktober/Dezember |
Bestandsgutachten des ICES |
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Juni bis September |
Öffentliche Konsultation zur Mitteilung |
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14. September |
Seminar mit den Interessenträgern über den Zustand der Bestände |
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September |
Annahme der TAC-Vorschläge für die Ostsee |
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Oktober |
Annahme der TAC-Vorschläge für Tiefseebestände Beratungen des Rates über die TAC für die Ostsee |
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November |
Annahme der TAC-Vorschläge für Atlantik/Nordsee/Schwarzes Meer Beratungen des Rates für die TAC für Tiefseebestände |
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Dezember |
Beratungen des Rates über die TAC für Atlantik/Nordsee/Schwarzes Meer |
Zu diesen Maßnahmen zählen: Unterstützung für Ausrüstung, die die Selektivität der Fanggeräte an Bord verbessert, oder in Ausrüstung, die Rückwürfe überflüssig macht; Investitionen in Fischereihäfen, Auktionshallen, Anlandestellen und Fischereischutzhäfen; Marketingmaßnahmen zur Erschließung neuer Märkte und zur Verbesserung der Bedingungen für das Inverkehrbringen von Fischereierzeugnissen, einschließlich unerwünschter angelandeter Fänge.