Brüssel, den 23.5.2018

COM(2018) 429 final

BERICHT DER KOMMISSION

Belgien

Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union


BERICHT DER KOMMISSION

Belgien

Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union

1.    Einführung

In Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV oder „Vertrag“) ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit („Defizitverfahren“, VÜD) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) gehörige Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit 1 . Besondere Vorschriften für die dem Euro-Währungsgebiet angehörenden Mitgliedstaaten, die Gegenstand eines Defizitverfahrens sind, sind in der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 2 festgelegt.

Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) den Referenzwert von 3 % überschreitet und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, es ist hinreichend rückläufig und nähert sich rasch genug dem Referenzwert).

Laut Artikel 126 Absatz 3 AEUV erstellt die Kommission einen Bericht, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“.

In diesem Bericht, der die erste Stufe des Defizitverfahrens darstellt, wird analysiert, ob Belgien das im Vertrag vorgesehene Defizit- und Schuldenstandskriterium erfüllt, wobei den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und sonstigen einschlägigen Faktoren gebührend Rechnung getragen wird.

Aus den Daten, die von den belgischen Behörden am 29. März 2018 gemeldet 3 und anschließend von Eurostat validiert 4 wurden, geht hervor, dass sich das gesamtstaatliche Defizit Belgiens 2017 auf 1,0 % des BIP belief, während der Schuldenstand bei 103,1 % des BIP und damit über dem Referenzwert von 60 % des BIP lag. Für 2018 wurden ein Defizit von 0,9 % des BIP und eine Schuldenquote von 100,5 % des BIP veranschlagt, während im Stabilitätsprogramm 2018 Belgiens, das die Kommission am 27. April 2018 erhielt, von einem Defizit von 1,0 % des BIP und einer Schuldenquote von 101,2 % des BIP ausgegangen wurde.

Den übermittelten Daten zufolge hat Belgien 2017 den Richtwert für den Schuldenabbau 5 verfehlt (siehe Tabelle 1), da der Abstand zum Richtwert 0,9 Prozentpunkte des BIP beträgt. Auch 2018 und 2019 wird Belgien den Prognosen zufolge den Richtwert für den Schuldenabbau verfehlen, da die Schuldenquote nach der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission um 0,9 Prozentpunkte des BIP über dem zukunftsorientierten Richtwert für den Schuldenabbau verharren dürfte. Auf der Grundlage des im Stabilitätsprogramm 2018 enthaltenen Szenarios ist die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau ab 2018 vorgesehen, wobei eine Übererfüllung hinsichtlich des zukunftsorientierten Richtwerts für den Schuldenabbau von 0,1 Prozentpunkten im Jahr 2018 und von 0,7 Prozentpunkten im Jahr 2019 geplant ist.

Die Nichteinhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau im Jahr 2017 deutet darauf hin, dass in Belgien allem Anschein nach ein übermäßiges Defizit im Sinne des SWP besteht – ohne dass jedoch bereits alle im Folgenden aufgeführten Faktoren berücksichtigt wären.

Die Kommission hat daher den vorliegenden Bericht erstellt, um die Abweichung vom Richtwert für den Schuldenabbau umfassend zu bewerten und zu prüfen, ob – nach Berücksichtigung aller einschlägigen Faktoren – die Einleitung eines Defizitverfahrens angebracht ist. In Abschnitt 2 wird das Defizitkriterium geprüft, in Abschnitt 3 das Schuldenstandskriterium. Abschnitt 4 behandelt die öffentlichen Investitionen und sonstige einschlägige Faktoren, wobei auch die Einhaltung des erforderlichen Anpassungspfads in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel bewertet wird. Der Bericht trägt der am 3. Mai 2018 veröffentlichten Frühjahrsprognose 2018 der Kommission Rechnung.

Tabelle 1: Gesamtstaatliches Defizit und gesamtstaatlicher Schuldenstand
(in % des BIP)

2.Defizitkriterium

Belgiens Gesamtdefizit ist von 2,5 % des BIP im Jahr 2016 auf 1,0 % im Jahr 2017 zurückgegangen. Die Kommission projiziert in ihrer Frühjahrsprognose 2018 für 2018 eine leichte Defiziterhöhung auf 1,1 % und damit eine Einhaltung des im Vertrag festgesetzten Referenzwerts von 3 % des BIP. Für 2019 wird in der Prognose der Kommission unter Annahme einer unveränderten Politik von einem weiteren Anstieg des Defizits auf 1,3 % des BIP ausgegangen.

In dem im Stabilitätsprogramm 2018 enthaltenen mehrjährigen Horizont ist vorgesehen, dass sich das Defizit 2018 im Verhältnis zum BIP bei 1,0 % stabilisiert und 2019 auf 0,7 % zurückgeführt wird. Die Differenz zwischen Kommissionsprognose und Stabilitätsprogramm beruht mit Blick auf 2018 auf einer Reihe von in der Kommissionsprognose nicht vollumfänglich berücksichtigten Maßnahmen wie der steuerlichen Regularisierung oder Betrugsbekämpfungsmaßnahmen. In Bezug auf 2019 geht diese Differenz auf den Umstand zurück, dass in den Kommissionsprojektionen lediglich ausreichend detailliert beschriebene Maßnahmen berücksichtigt werden.

Belgien erfüllt somit das Defizitkriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/97.

3.Schuldenstandskriterium

Belgiens öffentlicher Schuldenstand erreichte im Jahr 2014 mit 107 % des BIP seinen Höchststand und ist 2016 auf 105,9 % zurückgegangen. Dank eines wachsenden Primärüberschusses, eines nach unten wirkenden Schneeballeffekts (niedrigere Zinszahlungen in Verbindung mit einem höheren nominalen BIP-Wachstum) und negativer Bestandsanpassungen sank der Schuldenstand im Jahr 2017 weiter auf 103,1 % des BIP. Auf das Thema der Schuldendynamik wird im Abschnitt 4.3 näher eingegangen.

Der Kommissionsprognose zufolge dürfte der Schuldenstand in den kommenden Jahren leicht auf 101,5 % (2018) und 100,2 % des BIP (2019) zurückgehen. Im Zeitraum 2018-2019 dürften die jährlich mit durchschnittlich 2,1 Prozentpunkten des BIP zu Buche schlagenden schuldensenkenden Auswirkungen der Primärüberschüsse und des Schneeballeffekts durch Bestandsanpassungen nach oben teilweise zunichte gemacht werden. Die Anpassungslücke gegenüber dem Richtwert für den Schuldenabbau dürfte 2018 unverändert bleiben und 2019 bei 0,9 Prozentpunkten liegen. Diese Projektionen lassen die Auswirkungen möglicher Veräußerungen von Vermögenswerten im Finanzsektor unberücksichtigt.

In dem von Belgien übermittelten Stabilitätsprogramm für 2018 wird davon ausgegangen, dass die Schuldenquote Ende 2018 auf 101,2 % des BIP und 2019 auf 99,4 % des BIP zurückgeht. Die Differenz gegenüber der von einer unveränderten Politik ausgehenden Kommissionsprojektion beruht in erster Linie auf dem im Stabilitätsprogramm anvisierten niedrigeren Gesamtdefizit bei weitgehend übereinstimmenden Nominalwachstumsannahmen sowie etwas geringeren Bestandsanpassungen im Jahr 2018.

Tabelle 2: Schuldendynamik a

Nach der Einstellung des Defizitverfahrens im Juni 2014 verfügte Belgien über einen Übergangszeitraum von drei Jahren, um den Richtwert für den Schuldenabbau einzuhalten. Dieser Übergangszeitraum begann 2014 und endete im Jahr 2016. Seit 2017, also nach Ablauf des Übergangszeitraums, ist der standardmäßige Richtwert für den Schuldenabbau anwendbar. Nach den übermittelten Daten hat Belgien 2017 den Richtwert für den Schuldenabbau verfehlt (siehe Tabelle 1), da der Abstand zum Richtwert 0,9 % des BIP beträgt. Auch 2018 und 2019 wird Belgien den Prognosen zufolge den Richtwert für den Schuldenabbau verfehlen, da die Schuldenquote nach der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission um 0,9 % des BIP über dem Richtwert verharren dürfte.

Auf der Grundlage des im Stabilitätsprogramm 2018 enthaltenen Szenarios wäre die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau ab 2018 sichergestellt, da davon ausgegangen wird, dass die Anpassungslücke zum zukunftsorientierten Richtwert für den Schuldenabbau 2018 bei -0,1 % des BIP und 2019 bei -0,8 % des BIP liegen wird. Im Stabilitätsprogramm 2017 war die Einhaltung des Schuldenstandskriteriums ab 2019 geplant. Die Differenz zur Kommissionsprognose beruht auf einem um 0,1 % (2018) bzw. 0,6 % (2019) höher veranschlagten Defizitabbau, was daran liegt, dass die Kommissionsprognose mit der Annahme einer unveränderten Politik arbeitet, wohingegen im Stabilitätsprogramm die Anpassungsmaßnahmen eingerechnet werden. Auch ist die Differenz mit Blick auf 2018 teilweise auf die geringeren Bestandsanpassungsprognosen im Stabilitätsprogramm zurückzuführen. Zudem spiegeln die Differenzen zwischen der Kommissionprognose und dem Stabilitätsprogramm hinsichtlich des zukunftsorientierten Richtwerts für den Schuldenabbau unterschiedliche makroökonomische Annahmen für das Jahr 2020 wider, das nicht in den von der Frühjahrsprognose der Kommission abgedeckten Zeithorizont fällt; dies hat Auswirkungen auf die Schätzung des mittelfristigen öffentlichen Schuldenstands. Generell sind die technischen Annahmen, die die Kommission über ihren Prognosezeitraum hinaus verwendet, konservativer als jene, auf die sich das Stabilitätsprogramm stützt. Dies bewirkt, dass in der Kommissionprognose ein langsamerer Schuldenabbau projiziert wird.

Die Analyse führt somit zu dem Schluss, dass das Schuldenstandskriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/1997 des Rates allem Anschein nach nicht erfüllt ist, wenn man die Haushaltsdaten für 2017, die Frühjahrsprognose 2018 der Kommission und das Stabilitätsprogramm 2018 zugrunde legt; dabei sind die im Folgenden aufgeführten einschlägigen Faktoren jedoch noch nicht berücksichtigt.

4.    Einschlägige Faktoren

Nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV wird im Bericht der Kommission „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“. Diese Faktoren werden in Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 näher erläutert. Zudem heißt es darin, dass allen sonstigen Faktoren gebührende Beachtung zu schenken ist, „die aus Sicht des betreffenden Mitgliedstaats von Bedeutung sind, um die Einhaltung der Defizit- und Schuldenkriterien in umfassender Weise zu beurteilen, und die der Mitgliedstaat dem Rat und der Kommission vorgelegt hat.“

Bei offensichtlicher Nichteinhaltung des Schuldenstandskriteriums ist eine Analyse der einschlägigen Faktoren umso mehr gerechtfertigt, als die Schuldendynamik stärker als das Defizit durch Faktoren beeinflusst wird, die außerhalb der Kontrolle der Regierung liegen. Dies wird in Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates anerkannt, wonach bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums die einschlägigen Faktoren ungeachtet des Umfangs der Nichteinhaltung zu berücksichtigen sind. Aufgrund ihrer Auswirkungen auf die Dynamik und die Tragfähigkeit der Verschuldung sind bei der Bewertung der Einhaltung des Schuldenstandskriteriums zumindest die folgenden drei zentralen Faktoren zu berücksichtigen (und in der Vergangenheit auch berücksichtigt worden):

1.    Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels oder des dorthin führenden Anpassungspfads, was unter normalen makroökonomischen Bedingungen Tragfähigkeit gewährleisten oder zu raschen Fortschritten in Richtung Tragfähigkeit führen soll. Seiner Konzeption nach trägt das länderspezifische mittelfristige Haushaltsziel dem Schuldenstand sowie impliziten Verbindlichkeiten Rechnung. Die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels bzw. des dorthin führenden Anpassungspfads sollte zumindest mittelfristig gewährleisten, dass sich die Schuldenquote auf ein vertretbares Niveau zubewegt;

2.    Strukturreformen, die bereits durchgeführt wurden oder in einem Strukturreformplan vorgesehen sind und von denen erwartet wird, dass sie dank ihrer Wachstumswirkung die Tragfähigkeit der Verschuldung mittelfristig stärken und dazu beitragen, die Schuldenquote auf einen zufriedenstellenden Abwärtskurs zu bringen. Unter normalen wirtschaftlichen Bedingungen dürften die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels (oder des dorthin führenden Anpassungspfads) und die Durchführung von Strukturreformen (im Rahmen des Europäischen Semesters) die Verschuldung auf einen tragfähigen Pfad führen, und zwar durch ihre doppelte Wirkung auf den Schuldenstand selbst (Erreichen einer soliden Haushaltslage bei Erfüllung des mittelfristigen Haushaltsziels) und auf das Wirtschaftswachstum (durch die Reformen);

3.ungünstige makroökonomische Bedingungen und insbesondere niedrige Inflation, die die Verringerung der Schuldenquote und die Einhaltung der Bedingungen des SWP stark erschweren können. Ein Niedriginflationsumfeld erschwert die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau. Unter solchen Bedingungen stellt die Einhaltung des mittelfristigen Haushaltsziels oder des dorthin führenden Anpassungspfads einen wesentlichen einschlägigen Faktor für die Bewertung der Einhaltung der Schuldenregel dar.

Im Lichte dieser Bestimmungen werden in den folgenden Abschnitten bewertet: 1) die mittelfristige Wirtschaftslage, 2) die mittelfristige Haushaltslage, einschließlich einer Bewertung der Einhaltung der erforderlichen Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel und der Entwicklung der öffentlichen Investitionen, 3) die mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote, ihre Dynamik und Tragfähigkeit, 4) sonstige Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind, und 5) sonstige Faktoren, die aus Sicht des Mitgliedstaats von Bedeutung sind.

4.1.    Mittelfristige Wirtschaftsentwicklung

Die makroökonomischen Bedingungen haben sich gebessert und können nicht mehr als wesentlicher erleichternder Faktor geltend gemacht werden, der erklären würde, weshalb Belgien den zukunftsorientierten Richtwert für den Schuldenabbau verfehlt. Obwohl ein längerer Zeitraum niedriger Inflation bis 2015 den Schuldenabbau erschwerte, dürfte das nominale Wachstum bis zum Jahr 2019 robust bleiben. Belgien hat bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen von 2017 begrenzte Fortschritte erzielt, brachte in den letzten Jahren jedoch wichtige Strukturreformen auf den Weg, um die Tragfähigkeit des Rentensystems zu steigern. Ferner wurde die Wettbewerbsfähigkeit mittels einer Steuerreform und einer Reform der Lohnindexierung gefördert.

Konjunkturlage, Potenzialwachstum und Inflation

Nach der weltweiten Wirtschaftskrise im Jahr 2009 erwies sich die belgische Wirtschaft als relativ robust. Dank des starken Wirtschaftswachstums in den Jahren 2010 und 2011 stieg das BIP rasch wieder auf Vorkrisenniveau. Dieser Erholungsphase folgte allerdings eine Stagnation mit einer flachen Wachstumskurve 2012 und 2013. 2014 und 2015 lebte die Wirtschaftstätigkeit wieder auf, und das Wachstum erreichte 1,7 % bzw. 1,5 %. Im Jahr 2016 ging es auf 1,2 % zurück, wobei der Sicherheitslage infolge der Terroranschläge vom März 2016 negative, gleichwohl vorübergehende Auswirkungen auf die belgische Wirtschaft beigemessen wurden. 2017 kletterte das Wachstum wieder auf 1,7 % und dürfte der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission zufolge sein Tempo beibehalten und beflügelt durch die Inlandsnachfrage und insbesondere den privaten Verbrauch sowie die Investitionstätigkeit im Jahr 2018 1,8 % und 2019 1,7 % erreichen.

Die Schätzungen bezüglich des Potenzialwachstums Belgiens fallen eher moderat aus und liegen für den Zeitraum 2015-2019 bei durchschnittlich 1,4 %. Die Verlangsamung der Wirtschaftstätigkeit im Vergleich zur Lage vor 2009 hat viele Ursachen, da sie sowohl die Fortsetzung des langfristigen Trends nachlassender Fortschritte in der totalen Faktorproduktivität (bei der davon ausgegangen wird, dass sie sich in den letzten Jahren auf niedrigem Niveau stabilisiert hat) als auch den nachlassenden Beitrag des Faktors Arbeit zum Potenzialwachstum (wegen einer langsameren Zunahme der Erwerbsbevölkerung) und die etwas geringere Kapitalbildung widerspiegelt. Die negative Produktionslücke hat sich seit ihrem Tiefstand im Jahr 2013 (-1,6 %) verringert und lag 2017 bei -0,3 %. Es steht zu erwarten, dass die Produktionslücke sich 2018 schließt und 2019 auf 0,4 % steigt.

Nach einem längeren Zeitraum niedrigen inländischen Preiswachstums bis 2015 beschleunigte sich die Inflation in Belgien im Jahr 2016 auf 1,8 % und 2017 auf 2,2 %. Der relativ langsame Anstieg des BIP-Deflators bis 2015 beeinflusste in den letzten Jahren maßgeblich die Entwicklung der Schuldenquote und führte dazu, dass mehr strukturelle Anpassungen erforderlich wurden, um für den Schuldenstand im Einklang mit dem zukunftsorientierten Richtwert für den Schuldenabbau einen soliden Abwärtskurs zu gewährleisten. Darüber hinaus wurde der Primärsaldo ebenfalls durch diese konjunkturellen Bedingungen belastet, die auf die Staatsschulden durchwirkten. Die Wirtschaftslage erklärt daher zum Teil, warum der Richtwert für den Schuldenabbau in den letzten Jahren verfehlt wurde.

Die anhaltende Verbesserung der makroökonomischen Bedingungen bedeutet jedoch, dass die Wirtschafslage nicht mehr als wesentlicher mildernder Umstand gelten kann, der den deutlichen Abstand zum zukunftsorientierten Richtwert für den Schuldenabbau (2017: 0,9 % des BIP) erklären würde. Während der BIP-Deflator leicht von 1,9 % im Jahr 2017 auf 1,6 % im Jahr 2018 zurückgehen dürfte, steht zu erwarten, dass das nominale Wachstum mit 3,4 % 2018 und 2019 robust bleiben wird.

Tabelle 3: Makroökonomische und budgetäre Entwicklungen a

Die sinkenden Zinsen haben günstige Rahmenbedingungen für eine Haushaltskonsolidierung geschaffen. Der rechnerische Nominalzins für belgische Staatsschulden ist in den vergangenen zwei Jahrzehnten kontinuierlich zurückgegangen, und dieser Trend hat sich in den letzten Jahren noch beschleunigt. Infolgedessen sind auch die Zinsaufwendungen des Gesamtstaats als Anteil am BIP in den letzten Jahren weiter zurückgegangen. Im Zeitraum von 2007 bis 2017 sanken die Zinsaufwendungen um rund 1,5 Prozentpunkte des BIP; davon entfallen auf das Jahr 2016 0,1 Prozentpunkte des BIP und auf das Jahr 2017 0,4 Prozentpunkte des BIP. Vor diesem Hintergrund rückläufiger Zinsaufwendungen geht die von der Kommission prognostizierte Veränderung des strukturellen Saldos 2017-2018 (0,8 Prozentpunkte bzw. -0,1 Prozentpunkte) im Jahr 2017 mit einer Verbesserung des strukturellen Primärsaldos (0,5 Prozentpunkte) und 2018 mit einer Verschlechterung (-0,3 Prozentpunkte) einher. Die Sensitivitätsanalyse im Stabilitätsprogramm 2018 veranschaulicht, wie ein linearer Anstieg der Renditekurve um 100 Basispunkte für 2018 höhere Kosten in der Größenordnung von 0,07 % des BIP zur Folge hätte, die bis 2021 auf 0,25 % des BIP zulegen könnten 6 , wenn auch vor dem Hintergrund rückläufiger Zinszahlungen. Sie hebt die Gefahren einer Konsolidierungsstrategie hervor, die sich in erheblichem Ausmaß auf Mitnahmeeffekte aus niedrigeren Zinsaufwendungen verlässt.

Strukturreformen

In ihrer Mitteilung vom 13. Januar 2015 sprach sich die Kommission für eine stärkere Verknüpfung von Strukturreformen, Investitionen und verantwortungsvoller Haushaltspolitik zur Unterstützung von Wachstum und Beschäftigung im Rahmen des SWP aus.

Im Länderbericht 2018 kam die Kommission zu dem Schluss, dass Belgien begrenzte Fortschritte bei der Erfüllung der länderspezifischen Empfehlungen für 2017 erzielt hatte. So gab es begrenzte Fortschritte dabei, die haushaltspolitischen Ziele auf die verschiedenen staatlichen Ebenen aufzuteilen, sowie bei der Verbesserung der Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben. Der Konzertierungsausschuss genehmigte zwar zum ersten Mal den im Stabilitätsprogramm 2018 dargelegten allgemeinen haushaltspolitischen Kurs, doch es wurde keine Einigung über jährliche haushaltspolitische Ziele auf sämtlichen staatlichen Ebenen erzielt. Im Hinblick auf die Abschaffung von Steuervergünstigungen, die Verzerrungen bewirken, wurden einige Fortschritte erreicht. Auf föderaler Ebene bestehen keine Pläne für die Einführung einer systematischen Überprüfung der öffentlichen Ausgaben als ständiges Merkmal der Haushaltsplanung. Der nationale Plan für strategische Investitionen sieht eine Erhöhung der Infrastrukturinvestitionen vor. In Bezug auf die Chancengleichheit beim Zugang zu einer hochwertigen beruflichen Bildung wurden einige Fortschritte erzielt, da die Gemeinschaften schrittweise umfassende Schulreformen durchführen, doch die Fortschritte bei der Gewährleistung eines gleichberechtigten Zugangs zum Arbeitsmarkt bleiben begrenzt. Es gab einige Fortschritte bei der Förderung von Investitionen in wissensgestütztes Kapital, wenngleich die von den Regionen, Gemeinschaften und der föderalen Ebene auf den Weg gebrachten Maßnahmen unterschiedlichen Umfangs sind. Die Fortschritte bei der sektorspezifischen Regulierung waren insgesamt begrenzt. Für bestimmte Dienstleistungen beeinträchtigen regulatorische Beschränkungen weiterhin den Wettbewerb. Bei der Verbesserung der Funktionsweise des Einzelhandelssektors zugunsten von Unternehmen und Verbrauchern und bei der Verbesserung der Marktmechanismen in netzgebundenen Wirtschaftszweigen gab es begrenzte Fortschritte. Nach der Veröffentlichung des Länderberichts wurden zusätzliche Maßnahmen angekündigt. Es wurden weiterführende Schritte zur Annahme der erforderlichen Änderungen unternommen, um die Unabhängigkeit des nationalen Fiskalrats zu stärken.

In dem Bericht wird zudem die Reform der Körperschaftsteuer hervorgehoben, die Ende 2017 verabschiedet wurde, eine Senkung der Regelsätze herbeigeführt hat und dazu beiträgt, das Steuersystem durch die Überprüfung möglicher Steuerbefreiungen und -abzüge zu vereinfachen. Dennoch gibt es nach wie vor viele Ausnahmen und verzerrende Anreize, und die Möglichkeit einer Verlagerung der Steuerlast auf wachstumsfreundlichere Besteuerungsgrundlagen könnte stärker genutzt werden. Im Bericht wird ebenfalls anerkannt, dass es in der jüngsten Vergangenheit in verschiedenen Bereichen einige Fortschritte gegeben hat; so wurden insbesondere Maßnahmen ergriffen, um frühere Einbußen bei der Wettbewerbsfähigkeit wieder wettzumachen. Um der graduellen Verschlechterung der Kostenwettbewerbsfähigkeit entgegenzuwirken, wurden im Zeitraum von 2013 bis 2017 verschiedene Maßnahmen umgesetzt, die auf eine moderate Lohnentwicklung abstellen. Dazu zählten das Einfrieren der realen Löhne und Gehälter, Änderungen der Parameter des Berechnungsverfahrens für die Indexierung sowie eine vorübergehende Aussetzung von Vereinbarungen über die Lohnindexierung. Darüber hinaus wurden im Rahmen des laufenden Steuerreformprozesses Maßnahmen ergriffen, um die Steuer- und Abgabenbelastung des Faktors Arbeit durch eine schrittweise Verringerung der Einkommensteuer und der Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber zu senken, wobei niedrigere Löhne und Gehälter überproportional entlastet wurden. Eine solche gezielte Entlastung kommt insbesondere jungen Menschen und Geringqualifizierten zugute, da in diesen Gruppen die Löhne und Gehälter tendenziell geringer ausfallen und die niedrigsten Beschäftigungsquoten zu verzeichnen sind, sodass dadurch auch die Aktivierung einiger der am meisten benachteiligten Gruppen unterstützt wird. Trotz der jüngsten Reformen behindern weit verbreitete Verzerrungen nach wie vor das belgische Steuersystem: sie verengen die Steuerbemessungsgrundlagen und machen das System kompliziert. Zudem wird der Faktor Arbeit selbst nach den jüngsten Reformen nach wie vor sehr stark durch das Steuersystem beansprucht, und zusätzliche Steuerentlastungen am unteren Ende der Lohnskala würden zur Senkung der Arbeitslosigkeit und zum Abbau von Niedriglohnfallen für Zweitverdiener, Einpersonenhaushalte und Alleinerziehende beitragen.

Wie schon in früheren Berichten nach Artikel 126 Absatz 3 erörtert, hat Belgien in den letzten Jahren auch sein Rentenwesen reformiert. So wurden 2015 Rentenreformen angenommen, um die Möglichkeiten für ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben durch eine weitere Verschärfung der Zulassungsvoraussetzungen für Vorruhestand und Frührente einzuschränken. Das gesetzliche Renteneintrittsalter wird zudem 2025 von 65 auf 66 und 2030 auf 67 angehoben. In den Projektionen der Arbeitsgruppe zur Bevölkerungsalterung von 2015 werden die langfristigen Auswirkungen dieser Maßnahmen sichtbar: Die Rentenausgaben dürften zwischen 2013 und 2060 um 1,3 Prozentpunkte des BIP steigen. Vor den jüngsten Reformen lag dieser Wert bei 3,3 Prozentpunkten. Die Differenz ist im Wesentlichen auf die Rentenreform selbst zurückzuführen (-1,6 % des BIP). Dank dieser positiveren Annahmen im Hinblick auf die Rentenausgaben konnte Belgien sein mittelfristiges Haushaltsziel nach dem Stabilitätspakt von einem strukturellen Überschuss von 0,75 % des BIP auf einen strukturell ausgeglichenen Haushalt senken. Die positiven Auswirkungen der Rentenreform von 2015 werden zwar nicht in Frage gestellt, doch die in Kürze verfügbaren Projektionen der Arbeitsgruppe zur Bevölkerungsalterung für 2018 sehen einen höher als ursprünglich erwartet ausfallenden Anstieg der Rentenausgaben vor; diese Aufwärtskorrektur ist fast ausschließlich auf ungünstigere demografische Prognosen zurückzuführen. Im Jahr 2017 wurde eine Vereinbarung über die Vereinheitlichung der Anrechnung von Studienjahren in den drei Rentenkassen erzielt, die Schätzungen zufolge den projizierten Anstieg der Alterungskosten um 0,1 % des BIP 2060 reduzieren wird. Somit haben bereits eingeleitete Reformen den projizierten Anstieg der öffentlichen Rentenausgaben zwar erheblich reduziert, doch durch eine weitere Verringerung des erwarteten Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben mittels zusätzlicher Reformen ließe sich die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auch auf lange Sicht verbessern. Überdies gibt es Anzeichen für eine erhebliche Umschichtung von Vorruhestandsansprüchen von den Renten- und Arbeitslosenkassen auf die Kranken- und Berufsunfähigkeitsversicherung, wodurch die mit den durchgeführten Reformen verbundene finanzielle Entlastung teilweise zunichte gemacht würde. Die Ausgaben der Kranken- und der Berufsunfähigkeitsversicherungen haben rapide zugenommen. Während sie bis 2007 weitgehend stabil bei rund 1,2 % jährlich verharrten, stiegen sie bis 2016 auf 1,9 %. Zum Ende der laufenden Legislaturperiode (2019) möchte die Regierung den Grundstein für die Einführung eines auf Anrechnungspunkten basierenden Rentensystems ab 2030 gelegt haben. Sobald es vollständig umgesetzt wäre, würde ein solches System automatische Anpassungsmechanismen zur Reaktion auf demografische oder wirtschaftliche Entwicklungen ermöglichen.

4.2.    Mittelfristige Entwicklung der öffentlichen Haushalte

In der nachträglichen Bewertung, inwieweit Belgien den Anforderungen der präventiven Komponente entspricht, wird festgestellt, dass es derzeit keine hinreichend soliden Anhaltspunkte gibt, um folgern zu können, dass in Belgien für 2017 sowie für die Jahre 2016 und 2017 zusammengenommen eine erhebliche Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel hin besteht. Was 2018 betrifft, so ist nicht davon auszugehen, dass die Haushaltsanpassung ausreicht, damit Belgien die Anforderungen der präventiven Komponente erfüllt.

Gesamtsaldo, struktureller Saldo und Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel

Gesamtsaldo

Belgiens Gesamtdefizit ist von 2,6 % des BIP im Jahr 2016 auf 1,0 % im Jahr 2017 gesunken. Die Einnahmenquote stieg um 0,4 Prozentpunkte des BIP, während die Ausgabenquote um 1 Prozentpunkt zurückging. Das Gesamtdefizit im Jahr 2017 wurde durch zusätzliche Ausgaben im Zusammenhang mit außergewöhnlichen Sicherheitsmaßnahmen angesichts der terroristischen Bedrohung belastet. Der Kommission zufolge betrugen die berücksichtigungsfähigen zusätzlichen Ausgaben im Jahr 2017 rund 0,02 % des BIP.

Mittelfristiges Haushaltsziel und struktureller Saldo

Im Stabilitätsprogramm 2018 sind keine Angaben zu Haushaltsauswirkungen der außergewöhnlichen Sicherheitsmaßnahmen von 2017 enthalten. Allerdings haben die belgischen Behörden in einem Schreiben vom 9. Mai 2018 ausreichend Belege für Umfang und Art der zusätzlichen Haushaltsbelastung angeführt. Nach Auffassung der Kommission beliefen sich die berücksichtigungsfähigen zusätzlichen Ausgaben im Zusammenhang mit den Sicherheitsmaßnahmen 2017 auf 0,02 % des BIP. Nach Artikel 5 Absatz 1 und Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 ist eine Berücksichtigung dieser zusätzlichen Ausgaben möglich, da die akute terroristische Bedrohung ein außergewöhnliches Ereignis mit signifikanten Auswirkungen auf den belgischen Haushalt darstellt, dessen Tragfähigkeit nicht infrage gestellt würde, wenn Belgien eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel gestattet würde. Die im Jahr 2017 erforderliche strukturelle Verbesserung wurde daher von 0,6 % des BIP auf 0,58 % des BIP gesenkt.

In ihrem Stabilitätsprogramm 2016 haben die belgischen Behörden ihr mittelfristiges Haushaltsziel von einem strukturellen Überschuss in Höhe von 0,75 % des BIP auf einen strukturell ausgeglichenen Haushalt korrigiert. Das mittelfristige Haushaltsziel erscheint angesichts der als normal anzusehenden wirtschaftlichen Bedingungen als ausreichend streng, um die Einhaltung der Schuldenregel mittel- und langfristig zu gewährleisten. Im Stabilitätsprogramm 2018 hat Belgien das mittelfristige Ziel bestätigt, die anvisierte Erreichung dieses Ziels aber von 2019 auf 2020 verschoben. Der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission zufolge würde dies eine strukturelle Verbesserung von 1,4 % des BIP im Zeitraum 2018-2020 erforderlich machen. Gleichzeitig dürfte sich jedoch laut der Prognose der Kommission der strukturelle Saldo bei unveränderter Politik im Jahr 2018 um 0,1 Prozentpunkte des BIP und 2019 (dem letzten Jahr des Prognosezeitraums der Kommission) um 0,3 Prozentpunkte des BIP verschlechtern. Dem Hohen Finanzrat zufolge würde sich die implizierte Verschlechterung im Jahr 2020 auf 0,02 % des BIP belaufen. 7 Vor dem Hintergrund der Umsetzungsrisiken zum Ende der Legislaturperiode wird die Erreichung des mittelfristigen Ziels im Jahr 2020 somit umfassende zusätzliche Maßnahmen und einen strikten Haushaltvollzug erfordern.

Einhaltung des empfohlenen Anpassungspfads in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel

Im Jahr 2017 wurde Belgien empfohlen, eine jährliche strukturelle Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel hin – bereinigt um die Auswirkungen außergewöhnlicher Ereignisse – von mindestens 0,58 % des BIP zu erreichen. Ausgehend von den Ist-Daten und der Prognose der Kommission hat das Wachstum der staatlichen Primärausgaben ohne Anrechnung diskretionärer einnahmenseitiger Maßnahmen und Einmalausgaben den Ausgabenrichtwert – bereinigt um die Auswirkungen außergewöhnlicher Ereignisse – überschritten, sodass eine Anpassungslücke von 0,4 % des BIP entstanden ist, die auf eine gewisse Abweichung hindeutet. Der strukturelle Haushaltssaldo hat sich im Jahr 2017 um schätzungsweise 0,8 % des BIP verbessert, liegt mit 0,2 % des BIP über der empfohlenen Anstrengung von 0,58 % des BIP und signalisiert somit eine Einhaltung.

Vor dem Hintergrund der Abweichung, die auch 2016 beobachtet wurde, als Belgien empfohlen worden war, eine jährliche strukturelle Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel hin – bereinigt um die Auswirkungen außergewöhnlicher Ereignisse – von mindestens 0,47 % des BIP zu verfolgen, waren allerdings in den Jahren 2016 und 2017 zusammengenommen stärkere durchschnittliche Abweichungen zu verzeichnen. In diesen beiden Jahren belief sich die Abweichung auf der Grundlage des Ausgabenrichtwerts auf 0,5 % des BIP und lag somit über der Erheblichkeitsschwelle. Der strukturelle Saldo dagegen deutet auf eine Abweichung von 0,1 % des BIP, also auf eine gewisse Abweichung, hin.

Dies erfordert eine allgemeine Bewertung, in der die folgenden drei Hauptfaktoren berücksichtigt werden:

Erstens: Die Veränderung des strukturellen Saldos wurde unter anderem durch geringere Zinsaufwendungen begünstigt, die einen Beitrag von 0,4 Prozentpunkten des BIP zu dieser Veränderung leisteten. Angesichts dieser unerwarteten und günstigen Entwicklung der Zinsausgaben fällt die Bewertung der Konsolidierungsanstrengungen auf der Grundlage des strukturellen Saldos positiver aus. Die Einhaltung des Ausgabenrichtwerts bleibt hiervon jedoch unberührt; er wird daher als verlässlicherer Indikator für die zugrunde liegende Konsolidierungsanstrengung betrachtet.

Zweitens: Sowohl 2016 als auch 2017 wirkte sich die höher als erwartet ausgefallene Inflation nachteilig auf die Gesamtausgaben aus. Während die Referenzwachstumsrate für den Ausgabenrichtwert auf einer Prognose für den BIP-Deflator von 1,0 % für 2016 und von 1,5 % für 2017 basiert, lag der für den strukturellen Saldo verwendete tatsächliche BIP-Deflator 2016 bei 1,6 % und 2017 bei 1,9 % des BIP. Die Auswirkungen der höher als erwartet ausgefallenen Inflationsrate auf das Ausgabenwachstum fanden ihren Niederschlag darin, dass die automatische Indexierung der Sozialleistungen und der Löhne und Gehälter im öffentlichen Sektor früher erfolgte als in der Prognose der Kommission angenommen worden war. Zwar zog die überraschende Inflation höher als erwartete öffentliche Ausgaben nach sich, doch wirkte sie sich positiv auf die Steuereinnahmen aus (da die Löhne im Privatsektor in der Regel inflationsindexiert sind). Der Richtwert für die Ausgaben erfasst jedoch nur die Ausgabenseite und damit die nachteiligen Auswirkungen der überraschenden Inflation, sodass die zugrunde liegende Konsolidierungsanstrengung unterschätzt wird. Die Auswirkungen der höheren Inflation wurden für 2016 mit 0,2 % des BIP und für 2017 mit 0,1 % des BIP veranschlagt, wobei der BIP-Deflator für den unmittelbar inflationsindizierten Anteil der öffentlichen Ausgaben berichtigt wurde. Dadurch würde sich die Abweichung vom Ausgabenrichtwert für 2017 von 0,43 % auf 0,37 % des BIP und von 0,5 % auf 0,4 % des BIP für 2016 und 2017 zusammengenommen reduzieren.

Drittens bestehen erhebliche Unsicherheiten im Hinblick auf die 2017 substanziell angestiegenen Körperschaftsteuer-Vorauszahlungen (rund ½ % des BIP 2017). Diese Mehreinnahmen sind insbesondere darauf zurückzuführen, dass die Aufschläge für die Nichtentrichtung dieser Vorauszahlungen 2017 erheblich angehoben wurden. Mit dieser Maßnahme wird eine dauerhafte Änderung bei der Terminierung wiederkehrender Einnahmen eingeführt, da die Steuererhebung zumindest teilweise durch Steuervorauszahlungen vorgezogen wird, was für 2017 ein außergewöhnliches und befristetes Hoch bei den Steuereinnahmen verursacht. 8 Im Basisszenario ihrer Frühjahrsprognose 2018 vertrat die Kommission die Auffassung, dass jegliches über der normalen Entwicklung liegende Steueraufkommen als befristete Einmaleinnahme betrachtet werden sollte, die letzten Endes durch niedrigere Einnahmen aus Steuerschuld-Berichtigungen in den Jahren danach ausgeglichen würde.

Andere Analysen wie die der belgischen Nationalbank und der belgischen Regierung gehen davon aus, dass die 2017 aufgelaufenen Mehreinnahmen aus der Körperschaftsteuer in größeren Umfang struktureller Natur waren. Die Kommission erkennt zwar an, dass diese Möglichkeit besteht und nicht von der Hand gewiesen werden sollte, betrachtet sie aber mehr als ein Aufwärtsrisiko denn als einen in das Basisszenario einzubeziehenden Faktor. Die diese Maßnahme begleitende Ungewissheit liegt auch daran, dass ihre dauerhaften Folgen erst nach mehreren Jahren messbar werden, wohingegen das Körperschaftsteueraufkommen für 2018 einen vorläufigen Hinweis auf das Ausmaß dieser Auswirkungen geben wird.

Diese Frage wird auch in den kommenden Jahren von Bedeutung sein, da der Aufschlag ab 1. Januar 2018 weiter von jetzt 2,25 % auf 6,75 % angehoben wird, während die derzeit geltende Gutschrift, mit der ausreichend hohe Steuervorauszahlungen abgegolten werden, ebenfalls angepasst wird. Dadurch werden Vorauszahlungen für Unternehmen, die zusätzliche Steuerlasten vermeiden wollen, beträchtlich an Bedeutung gewinnen.

Trotz dieser Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Einnahmen aus der Körperschaftsteuer sollte festgehalten werden, dass eine nachträgliche Aufwärtskorrektur der dauerhaften Auswirkungen der Maßnahme für das Jahr 2017 zu einer erheblich besseren Einschätzung der zugrunde liegenden Haushaltsposition und einer potenziell geringeren Abweichung vom Ausgabenrichtwert, der damit unterhalb der Erheblichkeitsschwelle liegen würde, führen könnte.

Deshalb ist im Hinblick auf diesen Bericht die vergleichsweise konservativere Betrachtungsweise der Kommission eindeutig ein in der Gesamtbewertung zu berücksichtigender Faktor, und zwar sowohl wegen des Umfangs der Zusatzeinnahmen (2017 rund ½ % des BIP) als auch wegen der erheblichen Unsicherheit darüber, inwieweit diese befristet sind.

Auch wenn die Abweichung vom Ausgabenrichtwert für beide Jahre zusammengenommen unter Berücksichtigung der Auswirkungen der höher als erwartet ausgefallenen Inflation auf die unmittelbar inflationsindizierten Primärausgaben erheblich bleibt, ist die Kommission der Ansicht, dass es angesichts der hohen Unsicherheit über die Behandlung der zusätzlichen Körperschaftsteuer-Einnahmen keine hinreichend aussagekräftigen Anhaltspunkte für die Schlussfolgerung gibt, dass Belgien 2016 und 2017 zusammengenommen erheblich vom erforderlichen Anpassungspfad abgewichen ist.

Für 2018 wird Belgien empfohlen, eine jährliche strukturelle Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel vorzunehmen, die sich in einer nominalen Wachstumsrate der gesamtstaatlichen Nettoprimärausgaben von nicht mehr als 1,6 % niederschlägt, was einer strukturellen Anpassung von mindestens 0,6 % des BIP entsprechen würde. Auf der Grundlage der Frühjahrsprognose der Kommission dürfte die Wachstumsrate der Gesamtausgaben den Ausgabenrichtwert überschreiten und zu einer Lücke von 0,8 % des BIP führen, was auf die Gefahr einer erheblichen Abweichung hindeutet. Die projizierte Verschlechterung des strukturellen Saldos um -0,1 % des BIP im Jahr 2018 weicht ebenfalls erheblich von der empfohlenen strukturellen Anpassung ab. Betrachtet man die Jahre 2017 und 2018 zusammen, deutet der Ausgabenrichtwert auf das Risiko einer erheblichen Abweichung von durchschnittlich -0,6 % des BIP hin. In ihrer Prognose geht die Kommission von einer projizierten durchschnittlichen Abweichung des strukturellen Saldos im selben Zeitraum von -0,2 % des BIP aus, was das Risiko einer gewissen Abweichung nahe legt.

Bei einer Korrektur um die Auswirkungen der unvorhergesehenen Inflation im Jahr 2017 (in Höhe von schätzungsweise 0,1 %), wie oben erörtert, bleibt die Abweichung vom Ausgabenrichtwert 2017-2018 oberhalb der Schwelle für eine erhebliche Abweichung. Die verbleibende Differenz mit der durchschnittlichen Abweichung des strukturellen Saldos spiegelt die Auswirkungen der rückläufigen Zinsausgaben in beiden Jahren wider. Insgesamt weist die Bewertung folglich auf die Gefahr einer erheblichen Abweichung vom empfohlenen Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel für 2018 und die beiden Jahre 2017 und 2018 zusammen hin.

Öffentliche Investitionen

Aufgrund großer Investitionsvorhaben auf regionaler Ebene und einer Beschleunigung der Investitionen der Kommunen im Vorfeld der Kommunalwahlen im Jahr 2018 dürften die Investitionen der öffentlichen Hand den Projektionen zufolge über den Prognosezeitraum hinweg auf 2,5 % des BIP steigen. Zwischen 2009 und 2016 lag die Quote der öffentlichen Investitionen unter dem gesamtstaatlichen Defizit, doch ab 2017 sank das Defizit unter die Investitionsquote.

Die belgische Regierung hat einen „nationalen Investitionspakt“ auf den Weg gebracht, der darauf abzielt, die Investitionstätigkeit in Schlüsselbereichen zu beschleunigen, indem öffentliche und private Mittel mobilisiert und Hindernisse ermittelt werden, die privaten Investitionen entgegen stehen. Den Regionen und Gemeinschaften steht es frei, sich an dieser Initiative zu beteiligen.

4.3.    Mittelfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote

Schuldendynamik

Dank beträchtlicher (wenngleich allmählich sinkender) Primärüberschüsse verringerte sich Belgiens Schuldenquote zwischen 1997 und 2007 um 36 Prozentpunkte. Dieser Trend des anhaltenden Schuldenabbaus wurde durch die Finanz- und Wirtschaftskrise des Jahres 2008 gestoppt. Ende 2007 belief sich der gesamtstaatliche Schuldenstand Belgiens auf 87 % des BIP. Er erhöhte sich im Jahr 2014 auf 107 % des BIP, was einem Anstieg um 20 Prozentpunkte entspricht. Im Vergleich dazu wurde im Euro-Währungsgebiet ein Anstieg um 27 Prozentpunkte verzeichnet.

Die Hauptgründe für den Anstieg im Zeitraum von 2007 bis 2014 waren der Schulden erhöhende „Schneeballeffekt“ (+ 10,5 Prozentpunkte) sowie Bestandsanpassungen (+ 9,4 Prozentpunkte); darüber hinaus blieben die in der Vergangenheit erzielten Primärüberschüsse nun aus (siehe Abbildung 1). Der Schneeballeffekt veranschaulicht, in welchem Umfang die Zinsausgaben seit 2008 in der Regel über dem nominalen Wachstum lagen. Dennoch entsprach der durch diese Dynamik bedingte jährliche Aufwärtsdruck in den Jahren 2008 bis 2015 mit im Durchschnitt 1,4 Prozentpunkten dem der Jahre 1997 bis 2007, da der Nennereffekt des niedrigeren Nominalwachstums durch den auf die niedrigeren Zinszahlungen zurückzuführenden Zählereffekt aufgehoben wurde. Dieses Verhältnis ging nach 2007 weiter zurück, da die steigende Schuldenquote durch die kontinuierlich sinkenden Zinsen ausgeglichen wurde. Ein weiterer Rückgang der Zinsausgaben in den letzten Jahren führte 2016 zum ersten Mal seit 2011 wieder zu einem leicht nach unten wirkenden Schneeballeffekt.

Abbildung 1: Ausschlaggebende Faktoren für den „Schneeballeffekt“ bei der Entwicklung der Staatsverschuldung

Vor allem in den Jahren 2008 und 2011, als der belgische Staat ins Finanzsystem eingreifen musste, war ein beträchtlicher Schuldenanstieg infolge von Bestandsanpassungen zu verzeichnen. Im Jahr 2008 war staatliche Hilfe nötig, um Fortis, KBC, Dexia und Ethias zu retten. 2011 erwarb der belgische Staat Dexia Belgium (mittlerweile Belfius). Die Rückgewinnung eines Teils der für die Rettungsmaßnahmen zugunsten des Finanzsektors eingesetzten Mittel führte in den Jahren 2012-2017 zu einer Abwärtskorrektur der Bestände im Umfang von 3,9 % des BIP. Zu den nach wie vor bestehenden Beteiligungen gehören ein Anteil von 7,8 % an BNP Paribas, ein Anteil von 100 % an Belfius und am Versicherer Ethias (darunter auch Anteile regionaler und kommunaler Gebietskörperschaften) sowie ein Anteil von 50 % an der Bank Dexia. Die von den Finanzinstituten ausgeschütteten Dividenden beliefen sich 2017 auf 0,1 % des BIP.

Die negative Bestandsanpassung von 0,1 % des BIP im Jahr 2017 war im Wesentlichen auf Zinsswaps, Einnahmen aus dem Verkauf von Anteilen an BNP Paribas, die Differenz zwischen aufgelaufenen und gezahlten Zinsen sowie regionale Darlehen für den sozialen Wohnungsbau zurückzuführen.

Zwar liegen die kumulierten Auswirkungen des Primärsaldos auf die Schuldenquote seit 2008 bei ungefähr Null, doch wie gegensätzlich sich die Lage im Vergleich zur Situation vor 2008 ausnimmt, ist bemerkenswert. Im Zeitraum von 1997 bis 2007 ermöglichten die beträchtlichen Primärüberschüsse einen jährlichen Schuldenabbau um rund 5 Prozentpunkte. Vor diesem Hintergrund kann davon ausgegangen werden, dass die ausbleibenden Primärüberschüsse hauptverantwortlich für die Erhöhung der Schuldenquote seit 2007 waren. Dies zeigt deutlich, dass wieder substanzielle Primärüberschüsse erwirtschaftet werden müssen, um die Schuldenquote auf einen klaren Abwärtskurs zu lenken und den Richtwert für den Schuldenabbau einzuhalten.

Laut der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission dürfte die Schuldenquote im Jahr 2018 um 1,6 Prozentpunkte sinken. Ein Primärüberschuss von 1,2 % des BIP und ein erheblicher nach unten wirkender Schneeballeffekt von 1,1 % des BIP infolge des steigenden nominalen Wachstums und der sinkenden Zinsausgaben werden teilweise durch eine Aufwärtskorrektur bei den Beständen aufgehoben, die auf Darlehen auf regionaler Ebene für die Finanzierung von Investitionen in den sozialen Wohnungsbau und Zinsswaps zurückzuführen ist. Der Trend dürfte sich im Jahr 2019 fortsetzen, sodass die Schuldenquote bei unveränderter Politik voraussichtlich auf 100,2 % des BIP zurückgehen wird.

Zinsausgaben

Im Einklang mit der allgemeinen Entwicklung im Euro-Währungsgebiet sind die Zinssätze für belgische Schuldtitel so niedrig wie nie zuvor. Die Renditen zehnjähriger Staatsanleihen beliefen sich im ersten Quartal 2018 durchschnittlich auf 0,85 %. Der Renditeabstand zwischen belgischen und deutschen Staatsanleihen ist seit einigen Jahren weitgehend stabil. Gegenüber einem Höchstwert von 366 Basispunkten Ende November 2011 lag der Spread in den Jahren 2015, 2016, 2017 und im ersten Quartal des Jahres 2018 durchschnittlich bei 32, 37, 41 und 30 Basispunkten. Der rechnerische Zinssatz ist in den letzten Jahren von 4,6 % im Jahr 2007 auf 2,4 % im Jahr 2017 kontinuierlich gefallen. 2019 dürfte er sich weiter auf 2,1 % verringern.

Tragfähigkeit der Schulden

Abbildung 2: Schuldenprojektionen in sukzessiven Stabilitätsprogrammen (in % des BIP)

Der belgische Staat hat günstige Marktbedingungen zur Refinanzierung der ausstehenden Schulden zu deutlich niedrigeren Zinsen und mit erheblich längeren Laufzeiten genutzt. Die durchschnittliche Laufzeit langfristiger Papiere blieb 2017 mit15 Jahren auf einem hohen Stand (2016: 17,5 Jahre, 2015: 13,6 Jahre) und die durchschnittliche gewichtete Rendite lag bei 0,9 % (2016: 0,8 %, 2015: 0,9 %). Ende 2017 stieg die durchschnittliche Restlaufzeit des föderalen Schuldenportfolios 9 insgesamt auf 9,3 und Ende Februar 2018 betrug sie 9,2 Jahre 10 . Dies ist historisch gesehen die längste Restlaufzeit; bis 2009 lag die Laufzeit bei rund 6 Jahren, Ende 2015 bei 8 Jahren. 11 Das Refinanzierungsrisiko der Schulden des Zentralstaats bei 12 und bei 60 Monaten 12 sank von rund 20 % und 57 % zum Ende des Jahres 2012 auf rund 18,5 % und 41,9 % Ende 2017. 13 Momentan scheint Belgien kurzfristig nicht mit dem Risiko einer finanziellen Stresssituation konfrontiert zu sein. Falls die Zinsen steigen, würde die hohe Verschuldung im Laufe der Zeit einen erheblichen Anstieg der Zinsausgaben nach sich ziehen, doch durch die lange durchschnittliche Restlaufzeit würde dieser Anstieg nur allmählich Wirkung entfalten.

Die Empfindlichkeit gegenüber möglichen Schocks in Bezug auf das nominale Wachstum und die Zinssätze sowie die ungünstige Ausgangslage ziehen auf mittlere Sicht erhöhte Risiken für die Tragfähigkeit der Finanzen nach sich. Bei unveränderter Politik dürfte der Schuldenstand bis 2028 auf 94,8 % des BIP zurückgehen. 14 Bei einem Anstieg der Annahmen für die Zinssätze um 1 Prozentpunkt oder bei einem um 0,5 Prozentpunkte niedrigerem BIP-Wachstum würde der Schuldenstand auf 100 % des BIP im Jahr 2028 steigen. Angemessene Fortschritte in Richtung auf Belgiens mittelfristiges Haushaltsziel, wie im Stabilitäts- und Wachstumspakt gefordert, würden die Verschuldung auf einen dauerhaften Abwärtskurs bringen und bis 2028 auf 76 % des BIP sinken lassen. Da das strukturelle Defizit bei unveränderter Politik 2019 schätzungsweise bei 1,6 % des BIP liegen wird, ist allerdings zur Erreichung des mittelfristigen Ziels eine beträchtliche Konsolidierungsanstrengung erforderlich. Zudem könnten wegen steigender Ausgaben zusätzliche Maßnahmen notwendig werden, wenn das mittelfristige Ziel erreicht ist.

Letztlich wird die Tragfähigkeit der öffentlichen Verschuldung auch durch das Wachstumspotenzial der Wirtschaft bestimmt. Wie oben beschrieben, hat sich das Potenzialwachstum durch das schrittweise rückläufige Wachstum der totalen Faktorproduktivität seit Beginn der 1990er Jahre verringert. Das zeigt, wie wichtig es ist, zur Förderung des Potenzialwachstums strukturelle Reformen umzusetzen. Fortschritte in Bezug auf Reformen wurden in Abschnitt 4.1 erörtert.

4.4.    Sonstige Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind

Unter den sonstigen Faktoren, die aus Sicht der Kommission von Bedeutung sind, kommt den folgenden besondere Bedeutung zu: den finanziellen Beiträgen zur Förderung der internationalen Solidarität und zur Verwirklichung der politischen Ziele der Union, den Schulden infolge der bilateralen und multilateralen Unterstützung zwischen Mitgliedstaaten im Rahmen der Wahrung der Finanzstabilität und den Schulden im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzen bei größeren finanziellen Störungen (Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97).

Rettungsaktionen im Finanzsektor erklären einen Teil des Schuldenanstiegs seit 2007 (siehe Abschnitt 4.3). Die direkten kumulativen Auswirkungen dieser Transaktionen erreichten im Jahr 2011 beinahe 7 % des BIP, gingen jedoch im Jahr 2017 durch den Verkauf eines Teils der erworbenen Vermögenswerte sowie die Rückerstattung der gewährten Darlehen auf rund 3 % des BIP zurück. Sämtliche Eventualverbindlichkeiten im Zusammenhang mit Garantien für den Finanzsektor sind Dexia zuzuschreiben. Bis zur vollständigen Abwicklung garantiert der belgische Staat 51,4 % der Verbindlichkeiten von Dexia. Die Garantien beliefen sich im April 2018 auf 7,8 % des BIP (Ende 2016: 8,7 %).

Gemäß Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 muss dieser Bericht auch in Betracht ziehen, in welchem Maß der betroffene Mitgliedstaat die Stellungnahme der Kommission zur Übersicht über die Haushaltsplanung nach Artikel 7 Absatz 1 (der Verordnung) berücksichtigt. In ihrer Stellungnahme zu Belgiens Übersicht über die Haushaltsplanung 2018 wies die Kommission darauf hin, dass die Gefahr der Nichterfüllung der Bestimmungen des SWP für den Zeitraum 2017-2018 besteht, und forderte die Behörden auf, im Rahmen des nationalen Haushaltsverfahrens alle geplanten Maßnahmen umzusetzen und sicherzustellen, dass der Haushalt 2018 den Vorgaben des SWP entspricht. Der föderale Haushalt wurde am 14. Dezember 2017 vom Parlament ohne größere Änderungen im Vergleich zur Übersicht über die Haushaltsplanung verabschiedet. Im März 2018 führte die belgische Regierung eine Überprüfung des Haushalts durch, die hauptsächlich aktualisierte Bewertungen früher angekündigter Maßnahmen und zugrunde liegender Annahmen umfasste, wobei auch einige zusätzliche Maßnahmen auf der Ausgaben- und der Einnahmenseite angekündigt wurden. Die Gesamtauswirkungen der im März durchgeführten Überprüfung der Prognosen der Kommission werden für 2018 auf 0,1 Prozentpunkte des BIP veranschlagt.

4.5.    Sonstige Faktoren, die aus Sicht des Mitgliedstaats von Bedeutung sind

Am 9. Mai 2018 übermittelten die belgischen Behörden ein Schreiben, in dem sie verschiedene Faktoren im Sinne von Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 anführten. In der in den vorangehenden Abschnitten vorgestellten Analyse wird bereits weitgehend auf die wichtigsten von den Behörden genannten Faktoren eingegangen.

Zusätzlich zu den Reformen in den Bereichen Wettbewerbsfähigkeit und Renten weist die Regierung auf die in den Jahren 2015-2020 erfolgte bzw. geplante Verlagerung der Besteuerung weg vom Faktor Arbeit sowie auf geplante Änderungen des Rentensystems wie die Reform der Anrechnungszeiten, die Ausweitung der zweiten Rentensäule auf sämtliche Arbeitnehmer und die Einführung einer Teilrente hin. Die belgische Regierung weist ferner auf die geplante Steigerung der öffentlichen Investitionen durch einen nationalen strategischen Investitionspakt hin, der das potenzielle Wachstum fördern soll. In ihrem Schreiben machen die belgischen Behörden außerdem darauf aufmerksam, dass die Schuldenquote seit 2015 rückläufig ist und weiter abnimmt. Besonders hervorgehoben wird der Aufwärtsdruck, den schwaches Wirtschaftswachstum, Hilfen für den Finanzsektor, Darlehen an Griechenland und die Beiträge an den EFSF/ESM auf die Schuldenquote entfacht hätten. Nach den Berechnungen der Behörden soll es der im Stabilitätsprogramm 2018 dargelegte haushaltspolitische Kurs ermöglichen, das Schuldenstandskriterium 2018 zu erfüllen.

Die Behörden weisen ferner auf außergewöhnliche Kosten wegen der Flüchtlings- und der Sicherheitslage hin. Diese wurden zwar im Hinblick auf den Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel durch die Anwendung der Klausel für außergewöhnliche Ereignisse (siehe Abschnitt 4.2) neutralisiert, wirken sich aber auf das Gesamtdefizit und somit auf die Entwicklung des öffentlichen Schuldenstands aus. Insgesamt beliefen sich die außergewöhnlichen Ausgaben im Jahr 2017 laut den belgischen Behörden auf 0,3 % des BIP. Die Behörden legen ausreichende Belege für Umfang und Art der zusätzlichen Haushaltsbelastung durch die außerordentlichen Sicherheitsmaßnahmen vor. Nach Auffassung der Kommission beliefen sich die berücksichtigungsfähigen zusätzlichen Ausgaben im Zusammenhang mit den außerordentlichen Sicherheitsmaßnahmen 2017 auf 0,02 % des BIP. Nach Artikel 5 Absatz 1 und Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 ist eine Berücksichtigung dieser zusätzlichen Ausgaben möglich, da die akute terroristische Bedrohung ein außergewöhnliches Ereignis mit signifikanten Auswirkungen auf den belgischen Haushalt darstellt, dessen Tragfähigkeit nicht infrage gestellt würde, wenn Belgien eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel gestattet würde. Die im Jahr 2017 erforderliche strukturelle Verbesserung wurde daher von 0,6 % des BIP auf 0,58 % des BIP gesenkt.

Die belgischen Behörden erläutern in ihrem Schreiben auch die erhebliche Zunahme der Einnahmen aus Körperschaftsteuer-Vorauszahlungen im Jahr 2017. Diese werden auf der einen Seite als Ergebnis eines strukturellen Anstiegs der Vorauszahlungen u. a. wegen der Verringerung der Steuerabzugsfähigkeit von fiktiven Zinsen und der Zunahme der Bruttobetriebsüberschüsse der Unternehmen dargestellt. Auf der anderen Seite sieht die Regierung in ihnen ein einmaliges Ereignis wegen des Umstiegs mancher Unternehmen von Steuererklärungen auf Vorauszahlungen, da Unternehmen, die die Körperschaftsteuer nicht im Voraus entrichten, ab dem 1. Januar 2017 finanziell schlechter gestellt werden. Die belgischen Behörden sind der Auffassung, dass das hohe Steueraufkommen im ersten Quartal 2018 ihrer Sichtweise zusätzliche Glaubwürdigkeit verleiht.

Schließlich legen die Behörden dar, welche Faktoren vor allem zu der höher als erwartet ausgefallenen Inflation im Jahr 2017 geführt haben. Sie führen diese vor allem auf einen erheblichen jährlichen Anstieg der Energiepreise gegenüber dem Vorjahr zurück.

5.    Fazit

Der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand lag mit 103,1 % des BIP Ende 2017 deutlich über dem Referenzwert von 60 % des BIP. Belgien hat den Richtwert für den Schuldenabbau 2017 nicht eingehalten. Darüber hinaus wird Belgien der Prognose der Kommission zufolge auf der Grundlage der Annahme einer unveränderten Politik weder 2018 noch 2019 den Richtwert für den Schuldenabbau einhalten. Dies deutet darauf hin, dass das im Vertrag festgelegte Schuldenstandskriterium ohne Berücksichtigung aller einschlägigen Faktoren 2017 offenbar nicht erfüllt wurde. In Übereinstimmung mit dem Vertrag wurden in diesem Bericht auch die einschlägigen Faktoren untersucht.

Auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung im Rahmen der präventiven Komponente liegen wegen erheblicher Ungewissheiten im Hinblick auf wichtige Kennziffern der Haushaltsentwicklung im Jahr 2017 keine ausreichenden Anhaltspunkte für die Schlussfolgerung vor, dass Belgien 2017 und über 2016 und 2017 zusammengenommen den erforderlichen Anpassungspfad auf das mittelfristige Haushaltsziel nicht eingehalten hat. Allerdings besteht sowohl für 2018 als auch für 2017 und 2018 zusammengenommen die Gefahr einer erheblichen Abweichung. Daher sollten ab 2018 die erforderlichen Maßnahmen ergriffen werden, um die Vorschriften des Stabilitäts- und Wachstumspakts einzuhalten. Es entspräche dem Grundsatz haushaltspolitischer Verantwortung, die unerwarteten Mehreinnahmen zur Reduzierung der gesamtstaatlichen Schuldenquote einzusetzen.

Belgien hat bei der Umsetzung der seit Beginn des Jahres 2015 angekündigten Strukturreformen gute Fortschritte erzielt, insbesondere in den Bereichen Renten, Wettbewerbsfähigkeit und Besteuerung. Die bei einigen dieser Reformen erreichten Fortschritte werden als wesentlich angesehen. Die Reformen werden voraussichtlich dazu beitragen, das Wachstumspotenzial der Wirtschaft zu stärken und die Risiken makroökonomischer Ungleichgewichte zu verringern, woraus sich mittel- bis langfristig positive Auswirkungen auf die Tragfähigkeit der Verschuldung ergeben. Durch die nicht haushaltsneutrale Steuerreform hat sich die Haushaltsposition jedoch verschlechtert. Am 9. Mai 2018 haben die belgischen Behörden der Kommission gegenüber schriftlich ihren Willen bekräftigt, die Strukturreformen fortzusetzen, insbesondere was die Altersversorgung und die Durchführung des strategischen Plans für öffentliche Investitionen anbelangt.

Schließlich lässt sich die Nichteinhaltung des Schuldenstandskriteriums im Jahr 2017 teilweise durch die ungünstigen wirtschaftlichen Bedingungen in den letzten Jahren erklären. Allerdings haben sich die konjunkturellen Bedingungen verbessert und gelten nicht mehr als mildernder Umstand bei der Begründung dafür, dass Belgien dem Richtwert für den Schuldenabbau in seiner zukunftsorientierten Dimension für 2018 und 2019 gemäß der Prognose der Kommission hinterherhinkt.

Die in diesem Bericht vorgelegte Analyse enthält eine Bewertung aller einschlägigen Faktoren, darunter insbesondere i) die zuvor ungünstigen makroökonomischen Rahmenbedingungen, die sich aber allmählich verbessern und weniger eine Erklärung dafür bieten, dass Belgien den Richtwert für den Schuldenabbau bei weitem nicht einhält; ii) den Umstand, dass keine hinreichend aussagekräftigen Anhaltspunkte für die Schlussfolgerung vorliegen, dass Belgien 2017 sowie 2016 und 2017 zusammengenommen erheblich vom erforderlichen Anpassungspfad abgewichen ist, und iii) die Umsetzung von ehrgeizigen und vielfach substanziellen wachstumsfördernden Strukturreformen in den letzten Jahren, die zu einer Verbesserung der Schuldentragfähigkeit beitragen dürften. Da es keine hinreichend aussagekräftigen Anhaltspunkte für die Schlussfolgerung gibt, dass Belgien 2017 sowie 2016 und 2017 zusammengenommen erheblich vom erforderlichen Anpassungspfad abgewichen ist, lässt diese Analyse keine endgültige Schlussfolgerung dahingehend zu, ob das Schuldenkriterium im Sinne des Vertrags und der Verordnung (EG) Nr. 1467/997 eingehalten wurde oder nicht. Allerdings scheint die für 2018 vorgesehene Anpassung der Frühjahrsprognose 2018 der Kommission zufolge zur Gewährleistung der Einhaltung des Anpassungspfads für das mittelfristige Haushaltsziel unzureichend. Die Kommission wird die Einhaltung des Pakts auf der Grundlage der Daten zum Vollzug des Haushalts für 2018, die im Frühjahr 2019 vorgelegt werden müssen, erneut bewerten.

(1) 1    ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6. Im Bericht wird auch den „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts“ sowie den „Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“ Rechnung getragen, die am 5. Juli 2016 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ angenommen wurden und auf folgender Website einzusehen sind:    
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm .
(2) 2    Verordnung (EU) Nr. 473/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Bestimmungen für die Überwachung und Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung und für die Gewährleistung der Korrektur übermäßiger Defizite der Mitgliedstaaten im Euro-Währungsgebiet (ABl. L 140 vom 27.5.2013, S. 11).
(3)    Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2009 müssen die Mitgliedstaaten der Kommission zweimal jährlich die Höhe des tatsächlichen und des geplanten öffentlichen Defizits und Schuldenstands mitteilen. Die jüngste Meldung Belgiens ist abrufbar unter: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure/edp-notification-tables.
(4)    Siehe die Eurostat-Pressemitteilung Nr. 69/2018: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/8824490/2-23042018-AP-EN.pdf/6e5b346e-e302-4132-920a-854b00ac196d.
(5)      Die Einhaltung des Richtwerts für den Schuldenabbau wird auf dreierlei Weise analysiert: mittels eines vergangenheitsorientierten, eines zukunftsorientierten und eines konjunkturbereinigten Richtwerts.
(6) Belgisches Stabilitätsprogramm 2018-2021, S. 20.
(7) Hoher Finanzrat (2018), „Avis Trajectoire budgétaire en préparation du Programme de Stabilité 2018-2021“. Auf der Grundlage von Daten des Föderalen Planungsbüros.
(8) Europäische Kommission, Report on Public Finances in EMU 2015, S. 58.
(9)    Die föderalen Schulden machen 84 % des gesamtstaatlichen Schuldenstands aus.
(10)      Belgische Schuldenagentur, Jahresbericht 2017.
(11)    Belgische Schuldenagentur, Kreditanforderungen & Finanzierungsplan 2018.
(12)    Der Anteil der ausstehenden Schulden, die in einem bestimmten Zeitraum fällig werden oder von Änderungen der Zinssätze betroffen sind (aufgrund eines variablen Zinssatzes).
(13)    Belgische Schuldenagentur, Kreditanforderungen & Finanzierungsplan 2018.
(14)    Überwachungsinstrument für die Schuldentragfähigkeit 2017. Diese Projektionen gehen von der Winterprognose 2018 der Europäischen Kommission aus, wobei die Annahme einer unveränderten Politik bedeutet, dass der strukturelle Primärsaldo des letzten Jahres der Prognose (2019) (mit Ausnahme der Kosten der Bevölkerungsalterung) konstant fortgeschrieben wird. Das Basisszenario beruht auf den folgenden langfristigen makroökonomischen Annahmen: Das potenzielle BIP-Wachstum bewegt sich bei etwa 1,4 %; die Inflation und die Änderung des BIP-Deflators stabilisieren sich mittelfristig bei 2 %; die langfristigen Zinssätze für Neuverschuldung und Prolongation konvergieren bis 2026 real gegen 3 % und die kurzfristigen Zinssätze nähern sich einem Wert, der dem langfristigen Zinssatz und der historischen Renditekurve (vor der Krise) im Euro-Währungsgebiet entspricht (siehe Europäische Kommission, 2012). Die voraussichtlichen Kosten der Bevölkerungsalterung beruhen auf dem Bericht 2015 über die Bevölkerungsalterung.