BEGRÜNDUNG

1.Gegenstand des Vorschlags

Der vorliegende Vorschlag für einen Beschluss des Rates dient der Festlegung des Standpunkts, der im Namen der Union auf Tagungen der Internationalen Walfangkommission (International Whaling Commission, IWC) im Rahmen des Internationalen Übereinkommens zur Regelung des Walfangs (International Convention for the Regulation of Whaling, ICRW) sowie auf Zwischentagungen und in Bezug auf Maßnahmen zu vertreten ist.

Er stützt sich auf die Beschlüsse des Rates, die am 2. März 2009 bzw. am 13. Dezember 2011 auf der Grundlage von Vorschlägen der Kommission 1 erlassen wurden und die es der Union ermöglichten, ihren Standpunkt zu bestimmten Fragen auf drei Tagungen der IWC (in den Jahren 2012, 2014 und 2016) und den damit zusammenhängenden Zwischentagungen zu koordinieren.

Aufgrund der mehrjährigen Laufzeit dieser früheren Beschlüsse und ihres stabilen politischen Ansatzes konnten die EU und ihre Mitgliedstaaten in IWC-Fragen eine proaktivere Rolle spielen, weshalb die EU von Drittlandregierungen immer häufiger kurzfristig aufgefordert wird, sich an Tätigkeiten zu beteiligen. Daher wird vorgeschlagen, dass der nächste Ratsbeschluss innerhalb des darin vorgegebenen politischen Rahmens (z. B. bei Demarchen) nicht nur für IWC-bezogene Tagungen, sondern auch für Handlungen zwischen den Tagungen gelten sollte.

2.KONTEXT DES VORSCHLAGS

2.1.Internationales Übereinkommen zur Regelung des Walfangs (ICRW)

Das 1946 unterzeichnete Walfangübereinkommen gewährleistet weltweit sowohl den Schutz als auch die nachhaltige Bewirtschaftung von Walen.

Das Übereinkommen umfasst eine rechtsverbindliche Anlage, in der geschützte und ungeschützte Arten, offene und gesperrte Gewässer einschließlich Schongebiete sowie Fangbeschränkungen (Quoten) für den kommerziellen und den Subsistenzwalfang festgelegt sind. Das Übereinkommen regelt auch den Walfang zu Zwecken der wissenschaftlichen Forschung, und diesbezüglich sind die Vertragsregierungen gemäß der Anlage verpflichtet, dem Wissenschaftlichen Ausschuss Vorschläge für Forschungsgenehmigungen vorzulegen, bevor diese erteilt werden. Die Genehmigungen werden von den einzelnen Ländern erteilt.

Da das Übereinkommen vor dem Vertrag von Rom abgeschlossen wurde, ist die ICRW-Mitgliedschaft auf Regierungen beschränkt, weshalb die Europäische Union nur Beobachterstatus 2 hat. Derzeit sind 25 EU-Mitgliedstaaten Vertragsregierungen des ICRW 3 , das insgesamt 87 Mitgliedsregierungen zählt.

2.2.Die internationale Walfangkommission (IWC)

Zuständiges Gremium für die Umsetzung des Übereinkommens ist die Internationale Walfangkommission, die alle zwei Jahre zusammentritt. Die IWC übt ihre grundlegende Zuständigkeit für die nachhaltige Bewirtschaftung und den Artenschutz aus, indem sie auf Antrag von Vertragsregierungen die Anlage des ICRW ändert. Änderungsanträge erfordern eine Dreiviertelmehrheit der abgegebenen Stimmen. IWC-Beschlüsse zur Änderung der Anlage des Übereinkommens sind insofern unmittelbar rechtswirksam, als sie innerhalb einer vorgegebenen Frist greifen, ohne ratifiziert werden zu müssen 4 . Auf nahezu jeder bisherigen IWC-Tagung wurden Änderungen der Anlage des Übereinkommens dahingehend vorgeschlagen, den Walfang unter bestimmten Bedingungen zu genehmigen oder Schongebiete auszuweisen.

Im Laufe der Zeit hat sich die IWC erheblich weiterentwickelt; sie ist heute in allen Wal- und Walfangfragen internationale Referenzorganisation und in Bereichen wie Feldforschungsprogramme, Populationsmodellierung, Erhaltungspläne sowie Kenntnis und Management der Gefährdungslage tätig. Die IWC dürfte von der Agenda 2030 und den Nachhaltigkeitszielen (insbesondere Ziel 14 5 für nachhaltige Entwicklung) zunehmend beeinflusst werden.

Die IWC finanziert sich im Wesentlichen aus Beiträgen der Vertragsregierungen; zusätzliche freiwillige Beiträge werden von Mitgliedsregierungen und Organisationen der Zivilgesellschaft zur Förderung bestimmter Arbeitsprogramme gewährt, die die IWC verwaltet.

Beratungsgremium der IWC ist ihr Wissenschaftlicher Ausschuss, der insbesondere bei der Bewertung des Zustands der Bestände, bei Beschlüssen über Fangbeschränkungen und bei der Auswertung von Informationen über Wale und den Walfang Unterstützung leistet. Er überprüft und beurteilt auch Walfanggenehmigungen zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung 6 , bevor Vertragsregierungen diese ihren Staatsangehörigen erteilen 7 .

Das doppelte Mandat der IWC - Regelung des Walfangs und Schutz der Wale - hat unter den Vertragsregierungen zu extrem polarisierten Standpunkten der „Walfangbefürworter“ und der „Walfanggegner“ geführt. Die IWC wird durch diese Situation zwar geschwächt, bleibt jedoch das einzige Rahmengremium, das potenziell in der Lage ist, Probleme von globaler Tragweite zu lösen.

3.Im Namen der Union zu vertretender Standpunkt

3.1.Notwendigkeit eines Standpunkts der Union

Innerhalb der IWC angenommene Beschlüsse zur Änderung der Anlage können die politischen und rechtlichen Ziele der EU für Walarten (Cetacea) beeinflussen.

Nach Artikel 191 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) besteht eines der umweltpolitischen Ziele der EU darin, auf internationaler Ebene Maßnahmen zur Bewältigung regionaler und globaler Umweltprobleme zu fördern. Unter dieses Ziel fällt auch der weltweite Schutz von Arten, einschließlich Walen und anderen Walartigen, und das Umweltrecht der Europäischen Union trägt durch umfassende Harmonisierung der Rechtsvorschriften auf EU-Ebene zum wirksamen Schutz dieser Arten bei.

In Anhang IV der FFH-Richtlinie 8 sind alle unter die Ordnung Cetacea fallenden Arten aufgelistet, wodurch sämtliche Wale und Walartigen innerhalb von EU-Gewässern streng vor absichtlicher Störung geschützt sind und weder absichtlich gefangen noch erlegt werden dürfen. Dies ist der EU-politische Hintergrund für Standpunkte zu Fragen wie Lärmbelastung, Kollisionen mit Schiffen, Verfangen in Netzen und Beifang. Die Richtlinie verbietet auch das Halten, den Transport und den Verkauf oder den Tausch von aus der Natur entnommenen Exemplaren. Sie untersagt ferner die Wiederaufnahme des kommerziellen Walfangs.

Mit der Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels 9 , mit der die Regeln des Übereinkommens über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen (CITES) in der EU umgesetzt werden, wird die Einfuhr von Walarten (Cetacea) zu hauptsächlich kommerziellen Zwecken in die Union verboten. Dieses hohe Schutzniveau wird noch verstärkt durch die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie 10 , die die Umweltqualität für Wale und andere Walarten verbessern dürfte, indem sie den guten Umweltzustand der europäischen Ozeane und Meere fördert.

Da Wale jedoch wandern, wird die EU-Politik in EU-Gewässern nur dann Wirkung zeigen, wenn sie in einem vergleichbaren internationalen Rechtsrahmen von kohärenten globalen Maßnahmen flankiert wird. Das Internationale Walfangübereinkommen ist ein solcher Rechtsrahmen.

Die Mitgliedschaft der EU in multilateralen Umweltübereinkommen (wie dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt, der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und dem Übereinkommen von Stockholm über persistente organische Schadstoffe) und die Ratifizierung des Quecksilberübereinkommens von Minamata durch die EU wirken sich auch auf Themen aus, die Gegenstand von IWC-Resolutionen sind.

3.2.Individuelle politische Fragen

3.2.1.Kommerzieller Walfang, kleiner Küstenwalfang und Kriterien für Genehmigungen für den Walfang zu Forschungszwecken

Die IWC regelt den kommerziellen Walfang und hat 1982 ein Moratorium für den kommerziellen Fang aller Walarten und Walpopulationen beschlossen, das 1986 in Kraft getreten ist.

Für Norwegen und Island ist das Moratorium nicht verbindlich, weil sie Einspruch 11 erhoben bzw. einen Vorbehalt 12 geäußert haben. Beide Länder betreiben bislang weiterhin kommerziellen Walfang 13 . Sie legen ihre eigenen Fangquoten fest, übermitteln der Kommission jedoch Informationen über ihre Fänge und die entsprechenden Forschungsdaten. Sowohl Norwegen als auch Island machen geltend, dass sie ihre Fangmengen nach dem revidierten Managementverfahren (Revised Management Procedure, RMP) festsetzen, das die IWC zur Schätzung nachhaltiger Fangquoten für kommerzielle Walfänger entwickelt hat. Die strikte Anwendung des RMP-Verfahrens nach den Empfehlungen des Wissenschaftlichen Ausschusses ist unerlässlich, wenn übermäßige Fangbeschränkungen vermieden werden sollen.

Japan ist an das Moratorium für den kommerziellen Walfang gebunden, gewährt jedoch Sondergenehmigungen im Sinne des Artikels VIII des ICRW-Übereinkommens für das Erlegen und Verarbeiten von Walen „zu Zwecken der wissenschaftlichen Forschung in beschränkter Zahl und unter den von der Vertragsregierung für angemessen erachteten Bedingungen“. Im Jahr 2014 hat der Internationale Gerichtshof allerdings entschieden, dass Japans Programm für „Forschungsfänge“ rechtswidrig sei, weil dessen wissenschaftliche Qualität nicht ausreiche, um den „Zweck der wissenschaftlichen Forschung“ zu rechtfertigen 14 . Zudem sei das Erfordernis des Abschusses zum Zwecke von Forschungsproben und zum Erreichen der angegebenen Forschungsziele nicht nachgewiesen. Dennoch nahm Japan 2016 im Rahmen eines neuen Programms den „wissenschaftlichen“ Walfang in der Antarktis wieder auf und setzte ihn auch 2017 fort, ohne sich an das überarbeitete Überprüfungsverfahren für Walfanggenehmigungen zu halten, wie dies in den einschlägigen IWC-Resolutionen 15 , gegen die Japan Einspruch erhoben hat, vorgesehen ist.

Obwohl diese Länder weiterhin Walfang betreiben, hat das Moratorium für den kommerziellen Walfang in den letzten dreißig Jahren zum Schutz der Wale beitragen. Dennoch sind nach wie vor zahlreiche Walpopulationen ernsthaft dezimiert, auch aufgrund zunehmender anderweitiger Bedrohungen (wie Verfangen in Fanggerät, Kollisionen mit Schiffen, Umweltverschmutzung einschließlich Unterwasserlärm, Lebensraumverschlechterung usw.), die nicht mit dem Fang als solchem zusammenhängen. Durch kommerzielle Bejagung entstehende Belastungen sollte daher möglichst vermieden werden, damit diese Bestände sich erholen können. Deshalb sollte das von der IWC verhängte allgemeine Verbot des kommerziellen Walfangs in Einklang mit EU-Politik und EU-Recht aufrecht erhalten werden.

Japan hat außerdem versucht, die IWC für eine neue Form des Walfangs, den kleinen Küstenwalfang 16 (small type coastal whaling) zu gewinnen, wodurch das Moratorium teilweise aufgehoben würde. Die EU sollte Vorschläge zur Einführung neuer Formen des Walfangs ablehnen und sich der Feststellung des Internationalen Gerichtshofs 17 anschließen, wonach das Internationale Walfangübereinkommen drei Formen des Walfangs vorsieht: den kommerziellen Walfang, den indigenen Subsistenzwalfang (die beide unter die Anlage fallen) und den Walfang mit Sondergenehmigung gemäß Artikel VIII des Übereinkommens. So werden Schlupflöcher im Verbot des kommerziellen Walfangs und die Anwendung dieses Konzepts im Umfeld von EU-Gewässern verhindert.

Was den „wissenschaftlichen Walfang“ angeht, sollte die EU weiterhin darauf beharren, dass Artikel VIII, der Walfang mit Sondergenehmigung erlaubt, nicht zur Rechtfertigung einer Praxis herangezogen werden kann, bei der es sich im Wesentlichen um kommerziellen Walfang handelt. Jeder Missbrauch dieses Artikels widerspricht dem Geiste des Moratoriums und dem Willen der IWC, wie sie in verschiedenen Resolutionen zum Ausdruck kommen. Um für die EU im Sinne des Artikels VIII legitim und akzeptabel zu sein, müssen Vorschläge für Sondergenehmigungen die Kriterien erfüllen, die der Internationale Gerichtshof in seinem Urteil vom 31. März 2014 über den Walfang in der Antarktis festgelegt hat. Dies bedeutet strikte Einhaltung der Resolution 2014-5 über den Walfang mit Sondergenehmigung, wonach zwei kumulative Kriterien erfüllt sein müssen, bevor eine Sondergenehmigung erteilt werden kann - der Abschuss von Walen für Forschungsproben muss der „wissenschaftlichen Forschung“ dienen und die Proben dürfen nur „für die Zwecke“ dieser Forschung bestimmt sein. Konkret würde dies bedeuten, dass der Wissenschaftliche Ausschuss davon überzeugt sein muss, dass eine Vertragspartei, die Sondergenehmigungen erteilen will, nachgewiesen hat, dass die erwarteten Projektergebnisse in der Tat Forschungsergebnisse sind, dass sie sorgfältig geprüft hat, ob das Forschungsziel nicht auch mit Lebendproben erreicht werden kann, und zu dem Schluss gekommen ist, dass dies nicht möglich ist, und dass sie nachgewiesen hat, dass der vorgeschlagene Probenumfang nur dem Forschungsbedarf entspricht und nicht über das zum Erreichen des Forschungsziels erforderliche Maß hinausgeht.

Zudem sollte die EU den Standpunkt fördern (der schließlich von allen Parteien in der Rechtssache des IGH akzeptiert wurde), dass die IWC in der Debatte über den Walfang mit Sondergenehmigung eine legitime Rolle zu spielen hat. Die EU sollte sich weiterhin für Vorgehensweisen einsetzen, die garantieren, dass Sondergenehmigungen vor ihrer Erteilung vom Wissenschaftlichen Ausschuss der IWC und von dieser selbst geprüft werden und deren Empfehlungen entsprechen.

3.2.2.Artenschutz

1946 war das ICRW-Übereinkommen eines der ersten internationalen Übereinkünfte, bei der eine Verbindung zwischen Artenschutz und nachhaltiger Nutzung hergestellt wurde. Die Auswirkungen von Bedrohungen, die nicht von Fangtätigkeiten herrühren, und Artenschutzbelange haben im Laufe der Zeit zugenommen und stellen für die IWC heute mit die größten Herausforderungen dar.

Im Jahr 2003 wurde ein Artenschutzausschuss gegründet, der in Fragen der Bedrohung von Walen und ihrer Lebensräume eng mit dem Wissenschaftlichen Ausschuss zusammenarbeitet. 2016 hat die IWC mit Unterstützung der EU-Mitgliedstaaten, die ICRW-Vertragsregierungen sind, auf der Grundlage eines abgestimmten EU-Standpunkts einen neuen Strategieplan 18 angenommen, der von einem Arbeitsprogramm flankiert wird, das prioritäre Bedrohungen von Walen (Kollisionen mit Schiffen, Abfälle im Meer, Beifänge, anthropogene Lärmquellen, chemische Umweltverschmutzung und Klimawandel) sowie prioritäre Maßnahmen (nachhaltige Walbeobachtung, Artenschutzpläne, Schongebiete, Datenerhebung und Berichterstattung) identifiziert. Ein neuer Schwerpunkt liegt auf dem Beitrag, den Wale und Walartige tot und lebendig zur Regulierung der Ökosysteme und zur Bereitstellung von Ökosystemdienstleistungen leisten.

Die EU sollte das wachsende Engagement der IWC für den Artenschutz im Einklang mit EU-Politik und EU-Recht weiter fördern.

Als Teil ihres starken politischen Artenschutzengagements sollte die EU jeden Vorschlag für Walschongebiete 19 auch weiterhin unterstützen. Derartige Vorschläge erfordern eine Änderung der Anlage mit Dreiviertelmehrheit der Stimmen. Um diese Mehrheit zu erreichen, bedarf es konkreter Vorgespräche mit den Vertragsregierungen, die gewöhnlich gegen Schongebiete stimmen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten sich auch für mehr Transparenz einsetzen und vorschlagen, dass die Bestimmungen der Anlage über Schongebiete einen separaten Abschnitt innerhalb dieses Titels erhalten 20 .

Gleichermaßen sollten auch Vorschläge der IWC zur Verbesserung des Wohlbefindens von Walen unterstützt werden. Tierschutzmaßnahmen können unter anderem das Verfangen von Tieren, Kollisionen mit Schiffen, Massenstrandungen, Walbeobachtungen, Lärmbelastungen, bessere Tötungs- und Euthanasiemethoden usw. betreffen.

Seit einigen Jahren widmet sich die IWC auch Fragen der Walgesundheit, vor allem, wenn ein Zusammenhang mit menschlichen Aktivitäten und das Risiko einer Krankheitsübertragung zwischen Mensch und Tier besteht, was die von der Subsistenzjagd abhängigen indigenen Gemeinschaften beim Verzehr von Walprodukten aus nichtkommerziellem Walfang gesundheitlich gefährden könnte. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sollten diese Debatten fördern, sofern sie wissenschaftlich fundiert sind und die Beteiligung der IWC für die Arbeiten anderer Foren einen Mehrwert erbringt.

3.2.3.Indigener Subsistenzwalfang

Der indigene Subsistenzwalfang 21 (ISW) ist Gegenstand sukzessiver Anlagenfassungen und seine Regelung ist ein grundlegender und integraler Bestandteil der Aufgaben der Walfangkommission, die alle sechs Jahre (das nächste Mal im Jahr 2018) ISW-Fangquoten festlegt. Weil er nicht kommerziell betrieben wird, fällt der indigene Subsistenzwalfang nicht unter das Moratorium. Es liegt in der Verantwortung der Regierungen, den Bedarf ihrer indigenen Bevölkerungen in Form einer „Bedarfserklärung“ (needs statement) nachzuweisen, in der die kulturellen, subsistenziellen und ernährungsphysiologischen Aspekte der Jagd, ihrer Produkte und deren Verteilung aufgezeigt sind. Der Wissenschaftliche Ausschuss berät in Fragen der Nachhaltigkeit der vorgeschlagenen Jagden und über unbedenkliche Fangquoten, während die IWC unter Berücksichtigung der Bedarfserklärung und der Stellungnahme des Wissenschaftlichen Ausschusses die für jede Jagd zulässigen Fangmengen festlegt. Diese Vorgehensweise war jedoch häufig umstritten - sowohl auf EU-Ebene als auch innerhalb der IWC. Die Situation wird durch die Tatsache, dass Subsistenzfänge laut Anlage der Befriedigung der Bedürfnisse indigener Gemeinschaften dienen 22 , ohne dass diese näher definiert sind, eher noch verschlimmert. Eine solche Definition wäre in Anbetracht der Komplexität der Begriffe, der Vielfältigkeit der Jagden und der Besonderheiten der betreffenden Gemeinschaften eher heikel.

Die gesamte EU und Dänemark im Namen Grönlands haben wichtige Initiativen gestartet, um die Spannungen über den Subsistenzwalfang abzubauen. Im Jahr 2014 hat die IWC die Resolution Nr. 2014-1 über die Notwendigkeit einer künftigen Regelung des indigenen Subsistenzwalfangs im Rahmen eines kohärenteren und langfristigen Konzepts angenommen. Sie hat auch den Wissenschaftlichen Ausschuss und den ISW-Unterausschuss beauftragt, vor der nächsten Runde der ISW-Fangquotenfestsetzung im Jahr 2018 bestimmte Aufgaben 23 auszuführen, um die Quotenentscheidungen auf eine solidere Grundlage zu stellen.

Neben der Resolution Nr. 2014/1 diskutierten Sachverständige unterschiedlichster Provenienz, einschließlich Vertreter der ISW-Gemeinschaften, auch den Begriff des Subsistenzbedarfs unter dem Aspekt der Rechte der indigenen Völker 24 . Sie empfahlen, diese Rechte zu präzisieren, die Rolle indigener Völker innerhalb der IWC zu stärken und Verbindungen zwischen der IWC und anderen relevanten Foren herzustellen. Sie schlugen ferner vor, die „Bedarfserklärungen“, die ihrer Meinung nach die Rechte indigener Völker auf Nutzung ihrer Ressourcen einschränken, durch ein weniger komplexes Dokument zu ersetzen. Und schließlich empfahlen sie auch ein besseres Verfahren und einen besseren Zeitplan für die Prüfung der ISW-Fangquoten nach 2018.

Auf der 66. Tagung der Walfangkommission (IWC 66) im Oktober 2016 konnten die EU und diejenigen ihrer Mitgliedstaaten, die Vertragsregierungen des Übereinkommens sind, die Notwendigkeit, die Rechte indigener Völker innerhalb der IWC stärker zu berücksichtigen, und den Vorschlag der Sachverständigen für eine Verbesserung des Verfahrens für die Festsetzung der ISW-Fangquoten generell befürworten. Da man sich jedoch nicht über eine Alternative zum Begriff der „Bedarfserklärung“ einigen konnte, kam die IWC 66 überein, dass die ISW-Arbeitsgruppe diese Fragen weiter prüfen und gegebenenfalls im Jahr 2018 auf der IWC 67 entsprechende Empfehlungen abgeben sollte. Die beiden am stärksten in die Diskussionen über diese Fragen eingebundenen EU-Mitgliedstaaten sollten dabei unbedingt zusammenarbeiten, um sicherzustellen, dass die Empfehlungen der IWC 67 von der EU als Ganzer unterstützt werden können.

Was die Rechte indigener Völker anbelangt, so setzt sich die EU schon seit langem überall in der Welt für die Achtung der Menschenrechte ein und verfolgt verschiedenste politische Strategien, die für indigene Gemeinschaften relevant sind 25 . Um ihre Unterstützung eines rechtebasierten Ansatzes zu demonstrieren, könnte die EU den Empfehlungen der Sachverständigen 26 folgen und der IWC eine Resolution über die Relevanz der jüngsten Entwicklungen in Sachen Rechte indigener Völker sowie die Erforschung von Mechanismen vorschlagen, mit denen sich die Stellung der Vertreter indigener Gemeinschaften auf den IWC-Tagungen verbessern ließe. Die EU könnte auch erwägen, die für die IWC 67 vorgeschlagenen Änderungen der Anlage zu erweitern und den englischen Begriff „aborigines“ durch den Begriff „indigenous peoples“ zu ersetzen.

Die anderen Empfehlungen zu den Rechten indigener Völker (wie die Inauftraggabe einer Erhebung von Instrumenten zur Sicherung dieser Rechte, die regelmäßige Einladung des UN-Sonderberichterstatters für die Rechte indigener Völker zu den IWC-Tagungen, die Bestellung eines IWC-Vertreters in die Tagung des Ständigen UN-Forums für indigene Angelegenheiten und die Sondierung der möglichen Vorteile einer Angliederung des Sekretariats an die Inter-Agency Support Group on Indigenous Issues) scheinen für eine kleine Organisation mit nur vier Subsistenzwalfang betreibenden Mitgliedern eher unverhältnismäßig zu sein. Die IWC wird über diese Aspekte besser und kostengünstiger in Form von Erklärungen der betreffenden Vertragsregierungen und ISW-Delegierten informiert.

Auch wenn sie sich für einen rechtebasierten Ansatz einsetzt, muss sich die EU darüber im Klaren sein, dass die Rechte indigener Völker nicht absolut sind und, soweit angemessene und objektive Rechtfertigungsgründe vorliegen, angefochten werden können. Die Übermittlung von Informationen zur Unterstützung von Anträgen auf ISW-Fangquoten ist beispielsweise angemessen und objektiv gerechtfertigt, da die IWC verpflichtet ist, ISW-Fangquoten festzusetzen, die dem Subsistenzbedarf indigener Gemeinschaften gerecht werden. Die Beschränkung einer ISW-Quote aufgrund von Zweifeln an der Nachhaltigkeit der Jagd kann angesichts des Auftrags der IWC, Walpopulationen weltweit zu bewirtschaften, ebenfalls angemessen und objektiv gerechtfertigt sein.

3.3.Institutionelle Fragen

Da die EU Beobachterstatus hat, werden die Standpunkte, die im Namen der EU innerhalb der IWC zu vertreten sind, von den im Interesse der EU gemeinsam handelnden Mitgliedstaaten in einer Weise zum Ausdruck gebracht, die der EU die meiste Anerkennung bringt und den Bestimmungen des Vertrags über die Vertretung der EU nicht zuwiderläuft.

Wenngleich es eher unwahrscheinlich ist, dass die Bemühungen des gegenwärtigen japanischen IWC-Vorsitzes um Gespräche über „Die Zukunft der IWC“ Anträge auf Vertragsänderungen nach sich ziehen werden, sollten die EU und ihre Mitgliedstaaten jede sich bietende Gelegenheit nutzen, um die Mitgliedschaft der EU voranzubringen.

So lange die EU nicht Mitglied ist, ist es umso wichtiger, dass die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gemäß Artikel 4 Absatz 3 des Vertrags über die Europäische Union und dem Grundsatz der Einheit der Außenvertretung der Europäischen Union ihr kollektives Gewicht nutzen, um die Standpunkte der EU innerhalb der IWC zu verteidigen. Ein geschlossenes Auftreten der EU ist ebenfalls wichtig, denn es ist Voraussetzung für das Erzielen von Einvernehmlichkeit oder Einstimmigkeit innerhalb der IWC, vor allem im Lichte des Urteils des Internationalen Gerichtshofs, wonach IWC-Resolutionen für die Auslegung des Übereinkommens oder seiner Anlage, wenn sie einvernehmlich oder einstimmig angenommen werden, relevant sein können 27 .

Um das kollektive Gewicht der EU zu maximieren, müssen alle Mitgliedstaaten IWC-Vertragsregierungen sein und über Änderungen der Anlage und andere Resolutionen abstimmen können. Zurzeit sind 25 EU-Mitgliedstaaten IWC-Vertragsregierungen, und es ist wichtig, dass die drei Nichtmitglieder (Malta und Lettland - noch nicht beigetreten; Griechenland - ausgetreten) so bald wie möglich (wieder)beitreten. Gleichermaßen müssen alle Mitgliedstaaten ihre Pflichtbeiträge rechtzeitig zahlen, damit sie stimmberechtigt sind 28 .

Nicht alle Mitgliedstaaten müssen nationale Vertreter aus ihren Hauptstädten in die IWC-Tagungen entsenden, um den Einfluss der EU als Ganzer zu maximieren. Mitarbeiter örtlicher Botschaften können bevollmächtigt werden. Alternativ und wie bei anderen rechtsverbindlichen Übereinkommen üblich, könnte ein Mitglied der Delegation eines anderen Mitgliedstaats vor der Tagung von der zuständigen nationalen Behörde bevollmächtigt werden, falls ein anderer Mitgliedstaat in einem eine IWC-Tagung ausrichtenden Gastland nicht vertreten ist.

Die Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit bedeutet, dass EU-Mitgliedstaaten nicht gegeneinander stimmen und sich um einen gemeinsamen Standpunkt bemühen sollten.

Da 87 Vertragsregierungen Parteien des Walfangübereinkommens sind, entsprechen die derzeit 22 stimmberechtigten Mitgliedstaaten einem Viertel der stimmberechtigten IWC-Mitglieder.

Deshalb erfordern sowohl die allgemeinen politischen Grundsätze als auch die Stimmgewichtung, dass sich die EU als Ganze lange vor den IWC-Tagungen über IWC-Vorschläge einig ist.

4.Rechtsgrundlage

4.1.Verfahrensrechtliche Grundlage

Nach Artikel 218 Absatz 9 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sollen die „Standpunkte, die im Namen der Union in einem durch eine Übereinkunft eingesetzten Gremium zu vertreten sind, sofern dieses Gremium rechtswirksame Akte, mit Ausnahme von Rechtsakten zur Ergänzung oder Änderung des institutionellen Rahmens der betreffenden Übereinkunft, zu erlassen hat“, in Beschlüssen festgelegt werden. Artikel 218 Absatz 9 AEUV gilt unabhängig davon, ob die Union ein Mitglied des betreffenden Gremiums oder Vertragspartei der betreffenden Übereinkunft ist 29 .

Die IWC ist ein im Rahmen des Internationalen Walfangübereinkommens eingesetztes Gremium. Die Akte, die die IWC zu erlassen hat, sind rechtsverbindlich. Angehende Akte können EU-Rechtsvorschriften inhaltlich entscheidend beeinflussen (siehe Abschnitt 3.1). Der institutionelle Rahmen des Übereinkommens wird durch sie weder ergänzt noch geändert.

Somit ist Artikel 218 Absatz 9 AEUV die verfahrensrechtliche Grundlage für den vorgeschlagenen Beschluss.

4.2.Materielle Rechtsgrundlage

Oberstes Ziel der Union in Bezug auf die IWC ist es zu gewährleisten, dass eine wirksame internationale Rahmenregelung für en Schutz und die Bewirtschaftung von Walen besteht, die eine erhebliche Verbesserung des Erhaltungsstatus von Walen und anderen Walarten gewährleistet und alle Walfangtätigkeiten von IWC-Mitgliedern der Kontrolle der IWC unterstellt. In früheren Vorschlägen galten Hauptziel und Inhalt des geplanten Rechtsakts als hauptsächlich umweltorientiert, weshalb für den Beschluss über den innerhalb der IWC zu vertretenden Standpunkt der Union als materielle Rechtsgrundlage Artikel 191 Absatz 1 AEUV herangezogen und Artikel 43 Absatz 2 AEUV nicht als Teil der verfahrensrechtlichen Grundlage verwendet wurde (siehe auch KOM(2011) 495 und KOM(2008) 711). Es wird vorgeschlagen, zunächst dieselbe Rechtsgrundlage wie in den Jahren 2008 und 2011 zu verwenden. Dabei muss darauf hingewiesen werden, dass die Abgrenzung von Artikel 191 Absatz 1 und Artikel 43 Absatz 2 AEUV Gegenstand bestimmter anhängiger Rechtssachen ist 30 . Dieser Vorschlag für die materielle Rechtsgrundlage berührt in keiner Weise die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union auf dem Gebiet der Meeresressourcen gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe d in Verbindung mit Artikel 38 und Anhang I des Vertrags und somit aller gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1380/2013 31 unter die Gemeinsame Fischereipolitik fallenden lebenden aquatischen Ressourcen. Dieser Ansatz darf keinen Präzedenzfall für etwaige künftige Verhandlungen über den Schutz und die Bewirtschaftung lebender aquatischer Ressourcen im Rahmen der genannten Verordnung schaffen und muss insbesondere im Lichte der Ergebnisse der einschlägigen anhängigen Rechtssachen über die Abgrenzung von Artikel 191 Absatz 1 und Artikel 43 Absatz 2 AEUV möglicherweise angepasst werden.

4.3.Schlussfolgerung

Rechtsgrundlage des vorgeschlagenen Beschlusses sollte vorläufig Artikel 191 Absatz 1 AEUV in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9 AEUV sein.

2017/0215 (NLE)

Vorschlag für einen

BESCHLUSS DES RATES

über den Standpunkt, der im Namen der Europäischen Union auf den nächsten drei Tagungen der Internationalen Walfangkommission sowie auf damit zusammenhängenden Zwischentagungen und bei Maßnahmen zu vertreten ist

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 191 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 218 Absatz 9,

auf Vorschlag der Europäischen Kommission,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)Im Rahmen des 1946 unterzeichneten Internationalen Übereinkommens zur Regelung des Walfangs (International Convention for the Regulation of Whaling, ICRW) wurde die Internationale Walfangkommission (International Whaling Commission, IWC) eingesetzt, die weltweit für den Schutz und die Bewirtschaftung von Walen zuständig ist.

(2)Eine Anlage, in der die weltweit geltenden Verfahrensvorschriften für den Walfang festgelegt sind, ist integraler Bestandteil des Übereinkommens. Sie regelt den Walfang mit Blick auf die Erhaltung und Nutzung von Walressourcen. Ihre Bestimmungen und deren Änderungen durch die IWC sind für die Vertragsparteien verbindlich, es sei denn, eine Vertragspartei erhebt gemäß Artikel V Absatz 3 ICRW formell Einspruch gegen eine Änderung.

(3)Infolge einer Änderung der Anlage, der die in der IWC vertretenen Länder mehrheitlich zugestimmt hatten, ist 1986 ein Moratorium für den kommerziellen Walfang in Kraft getreten. Führende Walfangnationen haben das Moratorium konsequent angefochten und betreiben nach wie vor Walfang zu vorgeblich wissenschaftlichen Zwecken oder im Rahmen anderer Ausnahmeregelungen.

(4)Es ist angezeigt, den Standpunkt festzulegen, der im Namen der Union in der IWC zu vertreten ist, da im Rahmen der IWC angenommene Beschlüsse zur Änderung der Anlage rechtliche Auswirkungen haben und möglicherweise die Verwirklichung der politischen und rechtlichen Ziele der Union in Bezug auf Wale beeinträchtigen. Da einige der Vorschläge, die der IWC auf ihren Tagungen regelmäßig zur Beschlussfassung vorgelegt werden, darauf abzielen, durch Festlegung von Fangquoten und die Durchführung von Bewirtschaftungsmaßnahmen Walfangtätigkeiten zu genehmigen oder Schongebiete auszuweisen, ist die Festlegung eines Standpunkts der Union unerlässlich.

(5)Die IWC-Mitgliedschaft steht nur Regierungen offen. Derzeit sind 25 Mitgliedstaaten der Europäischen Union Mitglieder der IWC 32 . Die Europäische Union hat Beobachterstatus und wird von der Kommission vertreten.

(6)Da die Union innerhalb der IWC nur Beobachterstatus besitzt, sollte der Standpunkt, der im Namen der Union in Fragen, die gemäß Artikel 3 Absatz 2 AEUV in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, da sie möglicherweise gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern, zu vertreten ist, vom Rat beschlossen und von den im Interesse der Union gemeinsam handelnden Mitgliedstaaten zum Ausdruck gebracht werden.

(7)Um die Position der Europäischen Union innerhalb der IWC zu stärken, sollten etwaige Überarbeitungen des Übereinkommens dahingehend, dass die Union dem Übereinkommen beitreten kann, befürwortet werden.

(8)Gemäß der Liste in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG des Rates 33 sind alle Walarten streng schutzbedürftige Arten von Interesse für die Union. Folglich werden sämtliche Walarten vor absichtlicher Störung und allen absichtlichen Formen des Fangs oder der Tötung innerhalb von EU-Gewässern geschützt. Dieselbe Richtlinie verbietet auch den Besitz und Transport sowie den Verkauf oder Tausch und das Feilhalten oder den Tausch von aus der Natur entnommenen Exemplaren.

(9)Mit der Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates 34 , mit der die Bestimmungen des Übereinkommens über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen in der Union umgesetzt werden, wird die Einfuhr von Walarten (Cetacea) in die Union zu überwiegend kommerziellen Zwecken verboten. Des Weiteren lässt die Verordnung (EWG) Nr. 348/81 des Rates 35 die Einfuhr bestimmter, im Anhang der Verordnung aufgelisteter Erzeugnisse nur zu, wenn sie nicht für kommerzielle Zwecken genutzt werden sollen.

(10)Wale sind wandernde Tierarten. Maßnahmen und Rechtsvorschriften der Union in Bezug auf Wale zeigen in EU-Gewässern folglich mehr Wirkung, wenn sie durch konzertierte weltweite Maßnahmen flankiert werden.

(11)Die Union unterstützt die Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte indigener Völker und das Abschlussdokument der Weltkonferenz 2014 über indigene Völker 36 .

(12)Der Standpunkt der Union soll von den Mitgliedstaaten der Union, die Mitglieder der Internationalen Walfangkommission sind, gemeinsam vertreten werden -

HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:

Artikel 1

Der Standpunkt, der im Namen der Europäischen Union auf den nächsten drei Tagungen 37 der Internationalen Walfangkommission (IWC) sowie den damit zusammenhängenden Zwischentagungen und in Bezug auf Maßnahmen zu vertreten ist, ist im Anhang festgelegt.

Artikel 2

Der Standpunkt gemäß Artikel 1 wird von den Mitgliedstaaten, die IWC-Mitglieder sind, gemeinsam vertreten.

Artikel 3

Werden vor oder während den Tagungen der IWC neue wissenschaftliche oder technische Informationen vorgelegt, die den Standpunkt gemäß Artikel 1 beeinflussen könnten, oder werden an Ort und Stelle Vorschläge zu Themen unterbreitet, zu denen die Gemeinschaft noch keinen Standpunkt festgelegt hat, so ist durch Koordinierung, auch an Ort und Stelle, ein Standpunkt zu dem Vorschlag festzulegen, bevor über den Vorschlag abgestimmt wird. Geringfügige Änderungen des Standpunkts können von den Vertretern der Union innerhalb der IWC ohne weiteren Beschluss des Rates befürwortet werden.

Artikel 4

Dieser Beschluss ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Geschehen zu Brüssel am

Im Namen des Rates

Der Präsident

(1) KOM(2008) 711 endg. und KOM(2011) 495 endg.

(2) Eine Änderung des Übereinkommens dahingehend, dass auch die EU Vertragspartei werden kann, würde voraussetzen, dass alle IWC-Mitglieder ein diesbezügliches Protokoll ratifizieren. 1992 hat die Kommission einen Vorschlag für die Aushandlung des Beitritts der Union zum Übereinkommen angenommen, den der Rat jedoch nicht weiter berücksichtigt hat (Entwurf eines Beschlusses des Rates zur Ermächtigung der Kommission über die Aushandlung, im Namen der Gemeinschaft, eines Protokolls zur Änderung des internationalen Übereinkommens zur Regelung des Walfangs, das am 2. Dezember 1946 in Washington unterzeichnet wurde - KOM(92) 316).

(3) Belgien, Bulgarien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Kroatien, Litauen, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden, Slowakei, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Ungarn, Vereinigtes Königreich, Zypern.

(4) Siehe Artikel V des Übereinkommens. Gemäß Absatz 3 werden Änderungen der Anlage für die Vertragsregierungen neunzig Tage nach der Notifikation wirksam, sofern kein Einspruch erhoben wird.

(5) Nachhaltigkeitsziel 14: „Ozeane, Meere und Meeresressourcen im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung erhalten und nachhaltig nutzen“.

(6) Artikel VIII des Übereinkommens.

(7) Nummer 30 der Anlage sieht ausdrücklich vor, dass die Vertragsregierung wissenschaftliche Genehmigungen dem Wissenschaftlichen Ausschuss zur Verfügung stellt, bevor sie erteilt werden, und zwar so rechtzeitig, dass der Wissenschaftliche Ausschuss in der Lage ist, sie zu überprüfen und zu beurteilen.

(8) Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7.

(9) ABl. L 61 vom 3.3.1997, S. 1.

(10) Richtlinie 2008/56/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juni 2008 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Meeresumwelt.

(11) Gemäß Artikel V Absatz 3 des Übereinkommens können Vertragsregierungen Einspruch gegen Änderungen der Anlage erheben, die dann für die betreffende Vertragsregierung nicht rechtswirksam wird.

(12) Island ist 1992 aus der IWC ausgetreten, im Jahr 2002 mit einem Vorbehalt gegenüber dem Moratorium jedoch wieder beigetreten.

(13) Die Russische Föderation hat ebenfalls Einspruch gegen das Moratorium erhoben, bisher jedoch nicht geltend macht.

(14) Rdnrn. 227 und 245 des IGH-Urteils vom 31. März 2014, Walfang in der Antarktis (Australien/Japan: Mitkläger: Neuseeland).

(15) IWC-Resolution 2014-5 über den Walfang mit Sondergenehmigung und IWC-Resolution 2016-2 zur Verbesserung des Überprüfungsverfahrens für den Walfang mit Sondergenehmigung. Japan hat Einspruch gegen beide Resolutionen erhoben mit dem Argument, sie zielten darauf ab, Japans wissenschaftliche Forschungsprogramme ungeachtet ihres wissenschaftlichen Wertes auf unzulässige Weise und im Widerspruch zum Übereinkommen einzuschränken.

(16) Der kleine Küstenwalfang ist eine Form des Walfangs, bei der Wale (Zwergwale und andere Kleinwale) auf Tagesfahrten in nationalen Gewässern von kleinen Booten aus für kommerzielle Zwecke bejagt werden. Japan hat für den kleinen Küstenwalfang Fangquoten für Gemeinschaften beantragt, die angeblich vom Moratorium hart getroffen sind.

(17) Rdnrn. 229 und 230 des IGH-Urteils vom 31. März 2014.

(18) https://iwc.int/private/downloads/YTtNWzZ21VOaPZRjvTQGng/CC_StrategicPlan2016_26_FINAL.pdf

(19)

Zwei Schongebiete – Indischer Ozean und Südpolarmeer - sind derzeit von der IWC als Gebiete ausgewiesen, in denen der kommerzielle Walfang verboten ist. Ein weiterer Vorschlag für ein Schongebiet im Südatlantik wurde der Kommission in den letzten Jahren wiederholt vorgelegt, doch wurde die erforderliche Dreiviertelmehrheit der Stimmen bislang nicht erreicht.

(20) Diese Bestimmungen finden sich derzeit in Abschnitt III („Fang“) der Anlage.

(21) Indigener Subsistenzwalfang bedeutet das Jagen von Walen durch indigene Gemeinschaften, bei denen der Walfang Tradition hat und zur Sicherung ihrer Lebensgrundlage erforderlich ist.

(22) Nummer 13 Buchstabe a der Anlage.

(23) Diese Aufgaben bestanden in der Vollendung der Arbeiten zur Einführung von Algorithmen für Abschuss-Limits (Strike Limit Algorithms, SLA) für die Waljagd um Grönland, in der Regelung der Frage der Bereitstellung standardisierter Bedarfserklärungen und der Förderung eines besseren Verständnisses der Zusammenhangs zwischen Bedürfnissen und Verbrauchsmustern sowie einem Vorschlag zur Aktualisierung der Anlage, um dem SLA-Ansatz Rechnung zu tragen.

(24) ISW-Sachverständigen-Workshop, Maniitsoq/Grönland, 2015.

(25) Die EU hat die Annahme der Erklärung der Vereinten Nationen über die Rechte indigener Völker (UNGA 61/295) auf der UN-Generalversammlung von 2007 und das Abschlussdokument (UNGA 69/2) der Weltkonferenz über indigene Völker, die 2014 im Rahmen der Plenartagung der UN-Generalversammlung abgehalten wurde, befürwortet. Beide Dokumente unterstreichen die Rechte indigener Völker an Ressourcen, die sie traditionsgemäß nutzen, und die Notwendigkeit, dass Staaten diese Rechte schützen und mit indigenen Völkern zusammenarbeiten und diese konsultieren. Am 15. Mai 2017 hat der Rat der Europäischen Union Schlussfolgerungen (Dok. 8814/17 vom 15. Mai 2017) angenommen, in denen er seine Unterstützung für die Rechte indigener Völker bekräftigt und anerkennt, dass dieser politische Rahmen durch multilaterale Zusammenarbeit besser angewendet werden kann, indem insbesondere auf allen Ebenen der EU-Entwicklungszusammenarbeit Dialog- und Konsultationsmöglichkeiten besser genutzt werden.

(26) Empfehlungen 2 und 6 auf Seite 21 des Dokuments IWC/66/ASW Rep01.

(27) Rdnr. 46 des IGH-Urteils vom 31. März 2014.

(28) Zurzeit sind die Stimmrechte dreier Mitgliedstaaten ausgesetzt; ein Mitgliedstaat ist mit der Zahlung drei Jahre im Rückstand.

(29) Rechtssache C-399/12 Deutschland/Rat (OIV), Sgl:EU:C:2014:2258, Rdnr. 64.

(30) Rechtssachen C-626/15 und C-659/16, Kommission/Rat (Weddell-Meer). Siehe auch Antrag auf Vorabentscheidung in der Rechtssache C-683/16.

(31) Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates, ABl. L 354 vom 28.12.2013, S. 22.

(32) Belgien, Bulgarien, Tschechische Republik, Dänemark, Deutschland, Estland, Irland, Spanien, Frankreich, Kroatien, Italien, Zypern, Litauen, Luxemburg, Ungarn, Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien, Slowakei, Finnland, Schweden, Vereinigtes Königreich (Januar 2017). Derzeit sind 22 dieser Mitgliedstaaten in der IWC stimmberechtigt.

(33) Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7).

(34) Verordnung (EG) Nr. 338/97 des Rates vom 9. Dezember 1996 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels (ABl. L 61 vom 3.3.1997, S. 1).

(35) Verordnung (EWG) Nr. 348/81 des Rates vom 20. Januar 1981 über eine gemeinsame Regelung für die Einfuhr von Walerzeugnissen (ABl. L 39 vom 12.2.1981, S. 1).

(36) Schlussfolgerungen des Rates über indigene Völker, Dok. 8814/17 vom 15. Mai 2017.

(37) IWC 67 im Jahr 2018, IWC 69 im Jahr 2020 und IWC 69 im Jahr 2022.