EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 20.11.2017
COM(2017) 657 final
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT
über die Städteagenda für die EU
EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 20.11.2017
COM(2017) 657 final
BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT
über die Städteagenda für die EU
1.Einleitung
Der von den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) im Mai 2016 vereinbarte Pakt von Amsterdam wurde in enger Zusammenarbeit mit der Kommission ausgearbeitet. Er begründet die Städteagenda für die EU, die einen historischen Schritt auf dem Weg zu einer engeren Einbeziehung der Städte in die Entwicklung von politischen Strategien auf EU- und nationaler Ebene darstellt. Er bietet den Städten die Möglichkeit, konkrete Maßnahmen für eine bessere Rechtsetzung, eine bessere Finanzierung und eine bessere Kenntnis der EU- und der nationalen Politik zu entwickeln. Hierbei handelt es sich um eine innovative Arbeitsmethode, bei der die Mehrebenenverwaltung („Multi-level Governance“) in die Praxis umgesetzt wird; die Agenda wird dabei von allen beteiligten Partnern auf freiwilliger, inklusiver und gleichberechtigter Basis gemeinsam gesteuert. Es wurden zwölf Themen identifiziert, die besonders wichtig für die Stadtentwicklung sind; diese werden auf integrierte Weise behandelt. Im Juni 2016 bekräftigte der Rat der Europäischen Union 1 die Bedeutung der Städteagenda für die EU und forderte die Kommission und die EU-Mitgliedstaaten auf, sich in vollem Umfang an ihrer Umsetzung zu beteiligen.
Die Schlussfolgerungen des Rates zu den Zielen und Prioritäten der EU und ihrer Mitgliedstaaten, die für die 3. Konferenz der Vereinten Nationen über Wohnungsbau und nachhaltige Stadtentwicklung (Habitat III) verabschiedet wurden, stellen einige Kernpunkte für die Stadtentwicklung dar. In den Schlussfolgerungen werden ein integrierter und ortsbezogener Ansatz und eine langfristige Vision gefordert, um gut verwaltete, sozial integrative und sichere, widerstandsfähige, ressourceneffiziente und umweltverträgliche sowie wirtschaftlich wohlhabende Städte unterschiedlichster Größe zu fördern 2 . Die Städteagenda für die EU entspricht dem voll und ganz.
Städte sind wichtige Motoren für das Wirtschaftswachstum in der EU. Die meisten Bürger leben in den Städten, und dort wird auch der größte Anteil des Bruttoinlandsprodukts erwirtschaftet, ein Großteil der EU-Politik und der EU-Rechtsvorschriften umgesetzt und ein wesentlicher Anteil der EU-Mittel ausgegeben. Darüber hinaus sind Städte Akteure der offenen Innovation; sie ermöglichen mehrstufige, multidimensionale und multisektorale Interaktionen zwischen verschiedenen Interessenträgern, die an der gemeinsamen Gestaltung, an der gemeinsamen Konzeption und an der gemeinsamen Umsetzung integrierter und innovativer Lösungen beteiligt sind.
Städte sind außerdem die Orte, an denen Chancen ergriffen werden können, die sich aus dem städtischen Kontext ergeben (z. B. Übergang zu geringeren Emissionen, Kreislaufwirtschaft, saubere Mobilität und kulturelles Angebot). Gleichzeitig haben viele Herausforderungen starke Auswirkungen auf Städte und können dort auch am besten bewältigt werden. Diese Herausforderungen können sich einerseits auf globale Fragen beziehen (z. B. Arbeitslosigkeit, Migration, Auswirkungen von durch den Klimawandel verstärkten Katastrophen, Wasserknappheit, nachhaltige Produktion und nachhaltiger Verbrauch, Biodiversitätsverlust, grauer Markt und Schattenwirtschaft, usw.), andererseits aber auch lokale Fragen betreffen, die eng mit der Lebensqualität der Bürger verknüpft sind (z. B. Luftqualität, Erholungsräume, Verkehrs- und Lärmbelastung, Wasserverschmutzung, usw.). Im Weißbuch zur Zukunft Europas wird hervorgehoben, dass die Union für viele Europäer entweder viel zu weit weg oder viel zu sehr darauf erpicht ist, sich in ihren Alltag einzumischen 3 . Da Städte zu den bürgernächsten Regierungsebenen gehören, kann die EU den Bürgern durch eine Zusammenarbeit mit diesen nähergebracht werden. Aus diesem Grund sollten die EU und Städte zusammen mit Mitgliedstaaten, Regionen und Interessenträgern Hand in Hand arbeiten, um über politische Strategien zu verfügen, die an die Bedürfnisse von Städten angepasst sind und damit das Alltagsleben der Menschen sichtbar verbessern.
Städtischen Fragen wird nicht nur in der EU mehr Aufmerksamkeit gewidmet, sondern auch auf globaler Ebene, wo die EU und ihre Mitgliedstaaten die Neue Städteagenda (Neue Urbane Agenda) maßgeblich mitgestaltet haben. Letztere orientiert sich an den Prinzipien und Kernbotschaften des Pakts von Amsterdam und verstärkt diese. Die Neue Städteagenda stellt eine gegenseitig nutzbringende Beziehung zwischen Verstädterung und nachhaltiger Entwicklung her und wird, was die Politik und Finanzierung im Bereich Stadtentwicklung anbelangt, in den kommenden 20 Jahren als Leitfaden dienen. Die Städteagenda für die EU trägt zur externen Zusammenarbeit mit dem Ziel nachhaltiger Städte auf der ganzen Welt bei und verstärkt das Potenzial für eine inklusive, sichere, widerstandsfähige und nachhaltige Stadtentwicklung; den Rahmen hierfür stellen der neue Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik 4 und die anstehende Arbeitsunterlage zu Städten und lokalen Gebietskörperschaften in Drittstaaten dar. Der Rat der Europäischen Union hat anerkannt, dass die Städteagenda für die EU ein wichtiges Umsetzungsinstrument für die Neue Städteagenda in der Europäischen Union ist 5 .
Die Städteagenda für die EU verleiht zudem mehreren anderen internationalen Abkommen wichtige Impulse. Dies trifft insbesondere auf das elfte Ziel für nachhaltige Entwicklung der Agenda 2030 zu, das inklusive, sichere, widerstandsfähige und nachhaltige Städte und Siedlungen fordert, sowie auf andere stadtbezogene Ziele. Sie unterstützt ferner das Pariser Klimaschutzabkommen 6 , das allererste universelle und rechtsverbindliche globale Klimaübereinkommen, das die entscheidende Rolle von Städten bei der Verringerung von Emissionen anerkennt, sowie den Sendai-Rahmen für Katastrophenvorsorge 7 . Außerdem inspirierte sie die Entwicklung der vor Kurzem verabschiedeten „Städteagenda der Union für den Mittelmeerraum“.
Das Ziel des vorliegenden Berichts besteht darin, die Anfangsphase der Umsetzung und die vorläufigen Ergebnisse der Städteagenda für die EU bis Oktober 2017 darzulegen. Der erste Teil widmet sich der Umsetzung und hebt die Kernpunkte der Arbeitsmethode hervor. Der zweite Teil widmet sich den Ergebnissen und präsentiert die Auswirkungen, die die Städteagenda für die EU bislang auf die Politikgestaltung hatte, sowie einige vorläufige Vorschläge für eine bessere Rechtsetzung, bessere Finanzierung und besseres Wissen durch die ersten Entwürfe von Aktionsplänen.
2.Umsetzung
Die Städteagenda für die EU stellt den „Schirm“ für alle städtepolitischen Initiativen dar. Als solche sollte sie von allen einschlägigen Akteuren auf allen Ebenen umgesetzt werden.
Die Partnerschaften (Sachverständigengruppen der Kommission, Mitgliedstaaten, Städte und Interessenträger) spielen eine zentrale Rolle. In diesen Partnerschaften sind alle Regierungsebenen in jede Phase und in sämtliche Arbeiten gleichberechtigt einbezogen, wodurch sie die Verantwortung für Ergebnisse teilen und auf Tagesbasis zusammenarbeiten: EU-Einrichtungen und beratende Gremien, Ministerien der Mitgliedstaaten, regionale Behörden, städtische Behörden und Interessenträger. Nach einem Jahr Erfahrung sind die Mitglieder der Ansicht, dass die Arbeitsmethode äußerst positiv ist, da sie die Eigenverantwortung fördert und die Inhalte der Ergebnisse verbessert.
Im Pakt von Amsterdam wurden zwölf Schwerpunktthemen identifiziert. Diese wurden unter Berücksichtigung der Prioritäten der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum ausgewählt: Integration von Migranten und Flüchtlingen; städtische Armut; Wohnungswesen; Luftqualität; Kreislaufwirtschaft; Arbeitsplätze und Qualifikationen in der lokalen Wirtschaft; Anpassung an den Klimawandel (einschließlich grüner Infrastrukturlösungen); Energiewende; nachhaltige Landnutzung und naturbasierte Lösungen; städtische Mobilität; digitaler Wandel; sowie innovatives und sozialverantwortliches öffentliches Beschaffungswesen. Diese Schwerpunktthemen werden unter Berücksichtigung einer Reihe von Querschnittsthemen behandelt, die einige wichtige politische Strategien der EU widerspiegeln, insbesondere die territoriale Dimension: das Erfordernis einer guten Zusammenarbeit zwischen Städten und ländlichen Gebieten; die Bedeutung von kleinen und mittleren Städten; der Mehrwert einer guten Stadtplanung, die Zersiedlung und die Aktivität in Stadtzentren beeinflussen kann; die Zusammenhänge mit der internationalen Dimension, insbesondere mit der Neuen Städteagenda und den Zielen für nachhaltige Entwicklung; der allgemeine Grundsatz des „Gender Mainstreaming“ usw.
Die Partnerschaften analysieren Herausforderungen und Engpässe, um gezielte, konkrete und durchführbare Maßnahmen in Form eines Aktionsplans zu empfehlen, der innerhalb von zwei Jahren nach dem Beginn ihrer Arbeit fertigzustellen ist. Ihre einvernehmlich angenommenen Vorschläge umfassen Verbesserungen der Rechtsetzung, der Finanzierung und des Wissens, können sich aber auch auf politische Strategien, die Regierungsführung und Verfahren erstrecken. Dieser Ansatz berücksichtigt die Diversität von Städten und ihren breiteren territorialen Kontext, um zum Ziel der Union des territorialen Zusammenhalts beizutragen.
Alle zwölf Partnerschaften wurden zwischen Mai 2016 und Juni 2017 innerhalb von drei Phasen eingerichtet (vier Partnerschaften unter dem niederländischen Ratsvorsitz, vier unter dem slowakischen Ratsvorsitz und vier unter dem maltesischen Ratsvorsitz). Die teilnehmenden Mitgliedstaaten und Städte wurden von Mitgliedstaaten, vom Ausschuss der Regionen, von Eurocities, vom Rat der Gemeinden und Regionen Europas sowie vom Programm URBACT 8 vorgeschlagen und von der Gruppe der Generaldirektoren für städtische Angelegenheiten 9 ausgewählt. Eine große Anzahl von Städten und Partnern haben Interesse für die Teilnahme an den Partnerschaften bekundet (es sind insgesamt rund 250 Bewerbungen eingegangen). Der Umfang der Partnerschaften ist sehr groß: 22 Mitgliedstaaten, 84 Städte, 13 Generaldirektionen 10 der Kommission, zwei städtische Vereinigungen (Eurocities und der Rat der Gemeinden und Regionen Europas), die EIB (in acht Partnerschaften) und mehrere Interessenträger, darunter Verbände, nichtstaatliche Organisationen, Forschungs- und Bildungseinrichtungen sowie Unternehmensvertretungen (z. B. der europäische Dachverband von nationalen, im Bereich Wohnungslosenhilfe tätigen Organisationen namens FEANTSA; POLIS, das im Bereich Lokalverkehr tätige Netzwerk aus europäischen Städten und Regionen; und Housing Europe). Zudem ist hervorzuheben, dass die Zusammensetzung der Partnerschaften ausgewogen ist: Vertreten ist ein Großteil der Mitgliedstaaten, mit Städten unterschiedlicher Größe, aus allen Teilen der EU und mit unterschiedlichem Entwicklungsstand, was ihre Wirtschaft und Gesellschaft anbelangt, sowie einige regionale Stadtnetzwerke und Regionen.
Um sicherzustellen, dass die Partnerschaften arbeitsfähig bleiben, ist ihre Größe auf 15 bis 20 Mitglieder begrenzt. Es ist daher von entscheidender Bedeutung, dass die Arbeit unter vollkommener Transparenz stattfindet und auch Nicht-Mitgliedern ein Mitspracherecht eingeräumt wird. Dies erfolgt durch eine interaktive Website namens „Futurium“, die es allen Interessierten ermöglicht, Informationen zu erhalten und Feedback zu erteilen (z. B. zu den ersten Entwürfen der von den Partnerschaften vorgeschlagenen Aktionspläne) 11 , durch eine Reihe von Workshops sowie durch eine hochrangige Konferenz namens „Cities Forum“ 12 , die von der Kommission alle zwei Jahre veranstaltet wird.
In der Städteagenda für die EU wird gefordert, dass die Themen auf eine integrierte Weise behandelt werden. Die Schwerpunktthemen erfordern Beiträge und Mitarbeit von Sachverständigen aus verschiedenen Politikbereichen. Die Verbesserung der Luftqualität beispielsweise betrifft die Bereiche Verkehr, Energie, nachhaltiges Management von natürlichen Ressourcen, naturbasierte Lösungen, Gesundheit, Governance, Wohnungswesen, Infrastruktur, Unternehmertum, Bauwesen 13 und Finanzierungsmodelle ebenso sehr wie die Bereiche Forschung und Innovation.
Entsprechend diesem Ansatz beteiligen sich Sachverständige aus mehreren Generaldirektionen der Europäischen Kommission an der Arbeit der Partnerschaften, wodurch auch sichergestellt wird, dass die vielen, für die Städte wichtigen politischen Strategien und Instrumente der EU abgedeckt werden und eine Zusammenarbeit zur Vermeidung von Doppelarbeit, zur Erreichung von Komplementaritäten und zum Aufbau von Synergien stattfindet. Zur Förderung eines ganzheitlichen Ansatzes, was urbane Themen und kohärente Vorschläge anbelangt, um diese Herausforderungen zu bewältigen, koordinieren die Partnerschaften ihre Arbeit auch untereinander.
3.Erste Ergebnisse
3.1.Auswirkungen auf die Politikgestaltung
3.1.1.Städte
Städte sind nicht nur Orte, wo politische Strategien und Instrumente der EU umgesetzt werden, sie können auch die Akteure der Entwicklung von EU-Politiken zur Bewältigung der Herausforderungen, denen sie sich gegenübersehen, sein. In der Tat haben viele Städte durch die Arbeit in den Partnerschaften bereits demonstriert, dass sie in der Lage sind, auf bedeutsame Weise zur EU-Politikgestaltung beizutragen. Nicht alle Städte können jedoch Zeit und Ressourcen investieren, um auf nationaler und auf EU-Ebene tätig zu sein. Es ist daher wichtig, das Bewusstsein und das Engagement von Städten zu fördern, die nicht direkt an der Arbeit der Partnerschaften beteiligt sind. Darüber hinaus wird es, derweil Initiativen und Netzwerke nicht multipliziert werden, in den kommenden Jahren eine große Herausforderung sein, Unterstützung zu leisten und Kapazitäten aufzubauen, damit sie durch eine innovative Zusammenarbeit zwischen der Verwaltung, dem Unternehmenssektor und den Bürgern integrierte Ansätze auf lokaler Ebene umsetzen können.
3.1.2.Mitgliedstaaten
Die Mitgliedstaaten sind sehr aktiv, was die Umsetzung der Städteagenda für die EU anbelangt; sie haben bei der Steuerung des Prozesses bereits eine zentrale Rolle gespielt. Während des letzten Dreiervorsitzes (des niederländischen, slowakischen und maltesischen Ratsvorsitzes) wurde dieser Prozess mit der Auswahl der Partner für jede der zwölf Partnerschaften, mit der Überwachung bereits etablierter Partnerschaften und mit den Diskussionen zur Steuerung des Gesamtprozesses reibungsfrei fortgesetzt.
Die Städteagenda für die EU und die Neue Städteagenda haben in einigen Mitgliedstaaten auch zu dem erneuten politischen Interesse geführt, die eigene nationale Stadtpolitik weiterzuentwickeln oder zu stärken 14 . Dieser Prozess verfügt über umfangreiches Potenzial, da die Dynamik von Städten bestmöglich genutzt und die Integration von Stadtinitiativen und Stadtplanungen in die nationalen und regionalen Entwicklungsstrategien des Landes sichergestellt wird. Er kann die Zusammenarbeit zwischen der nationalen und lokalen Ebene stärken, zur Einbeziehung von Städten und Interessenträgern in die Politikgestaltung führen und damit den Austausch von Wissen und bewährten Verfahren, was gemeinsame Themen anbelangt, ermöglichen.
3.1.3.Organe und Einrichtungen der EU
Die Kommission erleichtert den Gesamtprozess, indem sie auf Partnerschaftstreffen EU-politische Expertise miteinbringt, ein Sekretariat für die Partnerschaften bereitstellt und Kommunikationsaktivitäten mit allen interessierten Parteien durchführt.
Die Kommission hat die politische Koordination gestärkt, um eine bessere Kohärenz zwischen EU-Politiken sicherzustellen, Doppelarbeit zu vermeiden, Komplementaritäten zu erreichen und Synergien aufzubauen. Diese Koordination muss in den kommenden Jahren noch weiter gestärkt werden, um die Ergebnisse vollständig zu erreichen. Die Koordination findet konkret sowohl auf politischer Ebene, im Projektteam für urbane Angelegenheiten, als auch auf operativer Ebene, in der dienststellenübergreifenden Gruppe für urbane Angelegenheiten, die politische Entwicklungen koordiniert, statt.
Die Städteagenda für die EU stellt den gemeinsamen Rahmen für die von der Kommission in die Wege geleiteten städtepolitischen Initiativen dar. Dies ist insbesondere der Fall für die Europäische Innovationspartnerschaft „Intelligente Städte und Gemeinden“ 15 , die Initiative zur gemeinsamen Planung der Forschungsprogramme im Bereich „Das städtische Europa“ 16 , Horizont 2020 17 , das Konvent der Bürgermeister 18 (wo viele Maßnahmen den zentralen Prioritäten der Städteagenda für die EU und der Neuen Urbanen Agenda entsprechen, d. h. Recht auf die Stadt; öffentliche Räume; urbane Widerstandsfähigkeit), die innovativen Maßnahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung (Urban Innovative Actions, UIA) (wo die Aufrufe den zwölf Themen der Städteagenda für die EU angepasst wurden) und internationale Verpflichtungen.
Die Städteagenda für die EU ist somit vollständig in die Arbeit der gesamten Kommission eingebettet. Sie wird auch in einigen wichtigen Strategiepapieren angeführt, wie z. B: in der Mitteilung mit dem Titel „Europa in Bewegung – Agenda für einen sozial verträglichen Übergang zu sauberer, wettbewerbsfähiger und vernetzter Mobilität für alle“ 19 ; im EU-eGovernment-Aktionsplan 2016-2020 20 unter der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa, die die Arbeit der Partnerschaft für den digitalen Übergang als eine ihrer Hauptmaßnahmen umfasst 21 ; in der Mitteilung mit dem Titel „Schnellere Innovation im Bereich der sauberen Energie“, die urbane Aspekte umfasst, mit einer spezifischen Maßnahme, was „Intelligente, nachhaltige und inklusive urbane Demonstrationsprojekte und bewährte Verfahren in Städten“ betrifft; und im Aktionsplan für die Integration von Drittstaatsangehörigen 22 , in dem die Partnerschaft für die Integration von Migranten und Flüchtlingen als ein Rahmen für den Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren bezeichnet wird.
Das Europäische Parlament ist ein äußerst wichtiger Akteur in der Städteagenda für die EU, da es politische Beiträge für die Partnerschaften und finanzielle Mittel für das Sekretariat bereitstellt. Sobald die Aktionspläne fertiggestellt sind, werden sie dem Europäischen Parlament übermittelt, das erwägt, wie sie in seiner Arbeit als Legislativorgan aufgegriffen werden können.
Der Ausschuss der Regionen und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss waren bislang starke Befürworter der Städteagenda für die EU und erörtern nach wie vor regelmäßig städtebezogene Themen. Die Fachkommission COTER beispielsweise stimmte für eine „Follow-up-Strategie zur Umsetzung der EU-Städteagenda“ 23 .
Die Europäische Investitionsbank (EIB) ist aktiv an der Städteagenda für die EU beteiligt. Die EIB hat eine Arbeitsgruppe für die Städteagenda eingerichtet, bei der Vertreter aller EIB-Dienststellen zusammenkommen, um die vielen Möglichkeiten zu prüfen, mit denen die EIB zur Städteagenda für die EU beitragen kann 24 .
3.2.Von den Partnerschaften vorgeschlagene Maßnahmen
Jede Partnerschaft muss unter Bezugnahme auf das Thema der Partnerschaft einen Aktionsplan mit konkreten Vorschlägen für eine bessere Rechtsetzung, eine bessere Finanzierung und besseres Wissen ausarbeiten. Die ersten drei Partnerschaften haben ihre Aktionsplanentwürfe 25 Mitte 2017 (zu den Themen städtische Armut, Wohnungswesen sowie Integration von Migranten und Flüchtlingen) eingereicht; sie werden bis Ende 2017 fertiggestellt. Diese Partnerschaften können anschließend weiter an der Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen sowie potenziellen weiteren Maßnahmen arbeiten. Die Aktionspläne der übrigen Partnerschaften werden 2018 bzw. 2019 erwartet.
Es gibt keine rechtliche Verpflichtung, die Maßnahmen umzusetzen, die damit freiwillig für die Adressaten der Maßnahmen sind. Die EU-Einrichtungen, Mitgliedstaaten, Städte und Interessenträger sollten jedoch die Art und Weise der Umsetzung der Maßnahmen, die in ihre Zuständigkeit fallen, prüfen. Die Kommission plant dies zu tun und könnte erwägen, einige der Maßnahmen, die an sie gerichtet sind, in Form von legislativen Vorschlägen, einschließlich Finanzierungsinstrumenten, inklusiven politischen Entscheidungsprozessen oder verbesserten Mechanismen für den Austausch von Erfahrungen, umzusetzen. Gegebenenfalls könnten die Maßnahmen in das Programm zur Gewährleistung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT) für mögliche legislative Änderungen aufgenommen werden.
3.2.1.Bessere Rechtsetzung
Städte sehen sich einer Vielzahl von Rechtsvorschriften auf EU-, nationaler und zuweilen auch auf regionaler und lokaler Ebene gegenüber. Die Umsetzung dieser Rechtsvorschriften ist mitunter schwierig, da die Vorschriften nicht zwangsläufig mit einer urbanen Perspektive ausgearbeitet wurden.
Im Rahmen der Städteagenda für die EU prüft die Kommission unter Heranziehung verfügbarer Tools und unter stärkerer Beteiligung von Interessenträgern, wie die Auswirkungen auf städtebezogene Bereiche des EU-Rechts besser bewertet werden können. Die Kommission analysiert 26 bereits die möglichen territorialen Auswirkungen legislativer bzw. politischer Initiativen mit einer urbanen Dimension. In den Jahren 2016 und 2017 testete die Kommission die verfügbaren Methoden an fünf Fällen: „Bewertung der Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden“, „Neue europäische Agenda für Kompetenzen“, „Hafenauffangeinrichtungen für Schiffsabfälle und Ladungsrückstände“, „EU-Mindestqualitätsanforderungen für Wasserwiederverwendung“ sowie „Saubere und energieeffiziente Straßenfahrzeuge“.
Die Raumverträglichkeitsprüfungen boten Sachverständigen von Städten, Regionen und Mitgliedstaaten die Gelegenheit, gegenüber der Kommission ihre Ansichten über EU-Initiativen zu äußern und dadurch nützliche Erkenntnisse über die unterschiedlichen potenziellen Auswirkungen auf Städte zu liefern. Die Ergebnisse der Raumverträglichkeitsprüfungen werden für die Folgenabschätzungen verwendet, die von der Kommission in Zusammenhang mit ihren politischen Initiativen ausgearbeitet werden. Darüber hinaus ermöglichte der Prozess eine enge politische Koordination zwischen den Dienststellen der Kommission. Der nächste Schritt wird darin bestehen, Schlussfolgerungen aus den Testfällen zu ziehen, um sicherzustellen, dass verbesserte Raumverträglichkeitsmethodiken in der Kommission und in den Mitgliedstaaten umfassender eingesetzt werden.
Die ersten entworfenen Maßnahmen der Partnerschaften für eine bessere Rechtsetzung konzentrieren sich auf eine mögliche Verbesserung von politischen Prozessen und Rechtsvorschriften. Sie gehen über die Änderung von Rechtsvorschriften hinaus und umfassen neue nicht-legislative Vorschläge. Diese Maßnahmen könnten von der Kommission im Rahmen der REFIT-Plattform 27 oder durch andere Kanäle geprüft werden. Einige Beispiele für entworfene Maßnahmen, die von den Partnerschaften entwickelt wurden, sind 28 :
Die Überarbeitung des Beschlusses über Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Hinblick auf die Zielgruppe für Sozialwohnungen – Das Ziel besteht darin, die aktuelle Definition der Zielgruppe für Sozialwohnungen im Beschluss über Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu überarbeiten. Es soll die Rechtssicherheit für öffentliche und private Investoren, was Sozial- und erschwingliche Wohnungen anbelangt, verbessert werden.
Die Einführung einer Europäischen Kindergarantie – Das Ziel besteht darin, das Armutsniveau bei Kindern und jungen Menschen auf EU- und nationaler Ebene mit einer Kindergarantie herabzusetzen. Die Maßnahme erfordert die Festlegung einer Reihe von realistischen Zielen und messbaren Zielvorgaben, die Wahrung der Rechte von Kindern durch einen auf den Kinderrechten basierenden nationalen Plan oder eine entsprechende Strategie für die Bekämpfung der Kinderarmut und die Bereitstellung angemessener finanzieller Mittel.
Die Einrichtung einer europäischen Migrantenberatungsstelle – Das Ziel besteht darin, Flüchtlinge und andere Migranten an der Politikgestaltung, die ihre Integration betrifft, zu beteiligen. Die Beratungsstelle wird aus Migranten und Flüchtlingen bestehen. Zunächst soll die Beratungsstelle der Partnerschaft Empfehlungen unterbreiten (mit der möglichen Entwicklung weiterer Maßnahmen) und später könnte diese Beratung auf die politischen Entscheidungsträger auf EU-, nationaler und lokaler Ebene ausgeweitet werden.
3.2.2.Bessere Finanzierung
Zentrale europäische Herausforderungen, wie etwa die Energiewende, Beschäftigungsfragen und inklusive Gesellschaften, erfordern Investitionen in intelligente und nachhaltige Energie, nachhaltigen Verkehr, IKT-Infrastrukturen, soziale und naturbasierte Innovationen, erschwinglichen und energieeffizienten Wohnraum, Bildung, die Gesundheitsinfrastruktur, die Luftqualität oder die Klimaanpassung. Städte sehen sich nach einem starken Rückgang bei den öffentlichen Investitionen seit der Krise im Jahr 2010 jedoch Schwierigkeiten gegenüber, was die Finanzierung dieser Investitionen anbelangt 29 .
Städten stehen viele EU-Instrumente und Finanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung. Der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) beispielsweise investiert rund 100 Mrd. EUR (2014-2020) in Städte und hiervon werden 15 Mrd. EUR direkt von Städten verwaltet, was sie dazu befähigt, ihre eigenen Strategien zu entwickeln (Integration von Maßnahmen aus verschiedenen Politikbereichen auf der Grundlage lokaler Herausforderungen und Chancen) und die für eine Finanzierung geeignetsten Projekte auszuwählen. Der EFRE finanziert außerdem innovative Maßnahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung (Urban Innovative Actions, UIA) mit einem Budget von 370 Mio. EUR (2015-2020), um Städte bei der Prüfung neuer Lösung für die Stadtentwicklung zu unterstützen. Ein weiteres wichtiges Beispiel ist die Initiative „Horizont 2020“, die 1,5 Mrd. EUR (2014-2017) für städtebezogene Forschungs- und Innovationsmaßnahmen investiert hat, wovon 435 Mio. EUR (2014-2017) Innovationsmaßnahmen für intelligente und nachhaltige Städte gewidmet sind. Die Europäische Investitionsbank (EIB) investierte 116 Mrd. EUR (2011-2016) in die EU-Stadtentwicklung und stellte über 150 Gemeinden mit einer Bevölkerung von mehr als 75 000 Einwohnern Direktkredite sowie hunderten weiteren Gemeinden durch Fazilitäten mit Förderbanken indirekt Kredite bereit.
Es muss jedoch besser auf vorhandene Initiativen aufmerksam gemacht werden und die aktuelle Beratungs- und Finanzierungslandschaft optimiert werden. Um den Austausch von Erfahrungen über die Finanzierung von Stadtprojekten zu erleichtern, hat die Kommission das Stadtentwicklungsnetz 30 eingerichtet. Gleichzeitig müssen vorhandene Quellen besser auf die Bedürfnisse und Herausforderungen von Städten zugeschnitten werden, auch indem von anderen vorhandenen Netzwerken Gebrauch gemacht wird. Um dies anzugehen, arbeiten die Kommission und die EIB an einer neuen „Urban Investment and Advisory Platform“ (Plattform für urbane Investitionen und Beratung), die finanzielle und technische Beratungsdienste für Städte bereitstellen wird. Die Plattform wird während der zentralen Phasen der Vorbereitung und Umsetzung integrierter Stadtprojekte maßgeschneiderte Unterstützung anbieten, einschließlich der Entwicklung von Investitionsstrategien, der Vorbereitung der Projektpipeline und der Prüfung innovativer Finanzierungstools, wie etwa der Kombination von Europäischen Struktur- und Investitionsfonds mit dem Europäischen Fonds für strategische Investitionen.
Die ersten entworfenen Maßnahmen der Partnerschaften für eine bessere Finanzierung konzentrieren sich auf einen verbesserten Zugang von Städten zu EU-Mitteln auf der Grundlage des Bedarfs lokaler Behörden und des Rahmens für die Kohäsionspolitik nach 2020. Einige Beispiele für entworfene Maßnahmen, die von den Partnerschaften entwickelt wurden, sind 31 :
Die Einführung eines Blockzuschusses für städtische Behörden zur Bekämpfung der Armut im Rahmen der Kohäsionspolitik nach 2020 – Das Ziel besteht darin, den Zugang zu EU-Mitteln in Städten zu erleichtern, indem ein neues thematisches Stadtentwicklungsziel mit entsprechender Ex-ante-Konditionalität und eine mögliche Zweckbindung von Mitteln für städtische Armut eingeführt wird.
Die Bereitstellung eines besseren Zugangs für Städte zu den EU-Mitteln für die Förderung der Integration von Flüchtlingen und anderen Migranten – Das Ziel besteht darin, Städten einen besseren Zugang zu EU-Mitteln für die Förderung der Integration von Flüchtlingen und anderen Migranten bereitzustellen. In den meisten Fällen haben Städte keinen direkten Zugang zu EU-Mitteln, sondern müssen über ihren Mitgliedstaat oder über Regionen gehen, die für die Verwaltung der Mittel verantwortlich sind. Darüber hinaus kann der Zugang zu diesen Mitteln komplex sein, was eine Herausforderung für Städte darstellt, die über eine begrenzte Verwaltungskapazität verfügen und/oder rasch handeln müssen. Die Maßnahme zielt darauf ab, die Situation innerhalb des nächsten mehrjährigen Finanzrahmens (nach 2020) zu verbessern.
3.2.3.Besseres Wissen
Städte müssen sich an eine sich verändernde Welt anpassen. Ihre Entscheidungen sollten auf akkuraten Informationen basieren und können von den Erfahrungen anderer Städte inspiriert sein. Die politischen Strategien, Rechtsvorschriften und Instrumente der EU müssen ebenfalls auf soliden und verlässlichen Belegen beruhen, was urbane Fragen anbelangt. Aus diesem Grund zielt die Städteagenda für die EU darauf ab, eine bessere Wissensbasis zu schaffen und den Austausch von bewährten Verfahren zu fördern. Um den Zugang zu Daten zu verbessern, hat die Kommission eine „Urban Data Platform“ (Plattform für urbane Daten) 32 eingerichtet, auf der erstmals die verfügbaren Daten von Eurostat zu zentralen urbanen Herausforderungen (z. B. Wohnungswesen, wichtige Schadstoffe oder Verkehr) gebündelt und Schlüsselindikatoren bereitgestellt werden – nicht nur auf Stadtebene, sondern auch für funktionale städtische Gebiete und Metropolregionen. Darüber hinaus tragen zwei wichtige aktuelle Veröffentlichungen zum Verständnis europäischer Städte bei: Die erste Veröffentlichung, „Urban Europe – Statistics on cities, towns and suburbs“ 33 (2016) liefert detaillierte Statistiken; die zweite Veröffentlichung präsentiert den Zustand der europäischen Städte 34 , indem hervorgehoben wird, wie die einzigartigen Merkmale europäischer Städte die EU-Prioritäten in den Bereichen Beschäftigung und Wachstum, Migration und Klimaschutz unterstützen können, indem Innovationen gefördert, Menschen mit unterschiedlichem Hintergrund aufgenommen und die Auswirkungen auf den Planeten verringert werden.
Eine globale, harmonisierte Definition von Städten 35 als ein Mittel zur Förderung der faktengesicherten Grundlage globaler Diskussionen, was die Themen Urbanisierung und Stadtentwicklung anbelangt, könnte stark zum allgemeinen Verständnis urbaner Belange beitragen. Um diesbezüglich Fortschritte zu erzielen, hat sich die Kommission der internationalen Gemeinschaft gegenüber verpflichtet, eine solche Definition zu erstellen.
Die Kommission unterstützt Städte außerdem dabei, ihre eigene Politik besser zu gestalten, z. B. durch Selbstbewertung ihrer Umweltleistung und ihres nachhaltigen Ansatzes, was zentrale Umweltthemen betrifft, mithilfe eines Leistungsvergleichsinstruments namens „Green City Tool“ 36 .
Auch der Austausch von Wissen und Informationen mit den Städten muss auf eine rationelle Weise stattfinden. Aus diesem Grund hat die Kommission einen Web-Zugang für Städte und Interessenträger eingerichtet, eine zentrale Anlaufstelle 37 für alle urbanen Initiativen der EU, die umfassende, verlässliche und spezifische Informationen zu EU-Rechtsvorschriften, Finanzmitteln und Erkenntnissen bereitstellt.
Es ist wichtig, aus den gesammelten Erkenntnissen und Erfahrungen Nutzen zu ziehen. Hierfür müssen die Wissensnutzung, der Kapazitätsaufbau und Netzwerke aus einem neuen Blickwinkel betrachtet werden 38 . Erkenntnisse, die bislang über Jahrzehnte mit EU-Unterstützung gesammelt wurden, sind fragmentiert, werden über individuelle Projekte zur Verfügung gestellt und sind daher für Städte und politische Entscheidungsträger häufig zu schwer zugänglich. Wissenschaftliche Erkenntnisse (z. B. der Säule „Wissenschaftsexzellenz“ unter der Initiative „Horizont 2020“, der Initiative „CIVITAS“, der Europäischen Umweltagentur oder der Gemeinsamen Forschungsstelle der Europäischen Kommission) und angewandtes Wissen (z. B. der Initiative zur gemeinsamen Planung der Forschungsprogramme im Bereich „Das städtische Europa“, der Programme URBACT oder ESPON 39 ) müssen gebündelt, zusammengefasst und auf einfache Weise für politische Entscheidungsträger zugänglich gemacht werden. Es gab bereits einige Versuche, wie z. B. das Stadtentwicklungsnetz oder die Plattform für den Austausch von Wissen, um Nutzen aus Erkenntnissen zu ziehen, die im Rahmen von EU-Programmen gesammelt wurden (die Plattform für den Austausch von Wissen beispielsweise präsentiert Städten neue Forschungs- und Innovationslösungen, die als Antwort auf die zahlreichen gesellschaftlichen Herausforderungen entwickelt werden). Dieser Transfer von Wissen ist auch sehr erheblich für die externe Zusammenarbeit, da die EU über viel Erfahrung in Sachen Stadtentwicklung verfügt, die mit anderen Ländern geteilt werden kann.
Die ersten entworfenen Maßnahmen der Partnerschaften für besseres Wissen konzentrieren sich auf den Bedarf der weiteren Erstellung lokaler Daten und deren bessere Nutzung bei der Politikgestaltung auf allen Ebenen. Maßnahmen mit dem Ziel der Datenerhebung werden durch Zielgruppen und Sektorpolitiken zerstreut. Um die städtische Politikgestaltung zu verbessern, können Maßnahmen in diesem Bereich Konsistenzprüfungen vorsehen. Einige Beispiele für entworfene Maßnahmen, die von den Partnerschaften entwickelt wurden, sind 40 :
Die Erstellung von Leitlinien zu den EU-Rechtsvorschriften und der staatlichen Unterstützung für erschwinglichen Wohnraum – Das Ziel besteht darin, die Rechtssicherheit und Klarheit für öffentliche und private Investoren zu verbessern. Die Partnerschaft im Bereich Wohnungswesen hat eine eingehende Analyse der Auswirkungen der aktuellen EU-Beihilfevorschriften für erschwinglichen Wohnraum erstellt. Aus dieser Analyse geht ein Orientierungsdokument hervor, in dem die Hauptbedenken von Anbietern sozialer, erschwinglicher und kommunaler Wohnungen sowie von Gesetzgebern auf Ebene der Mitgliedstaaten und der EU behandelt werden.
Die Einrichtung einer Peer-to-Peer-Akademie für Integrationsstrategien und verfahren – Das Ziel besteht darin, Schulungen und verschiedene Arten von Aktivitäten anzubieten, um das Wissen und die Kapazität von politischen Entscheidungsträgern für die Förderung der Integration von Flüchtlingen und anderen Migranten zu verbessern. Lokale Behörden sehen sich verschiedenen komplexen Integrationsherausforderungen gegenüber und müssen immer öfter rasch handeln, um auf sich verändernde Anforderungen und Bedürfnisse in ihrer Bevölkerung zu reagieren. Für die Entwicklung responsiver und effektiver Integrationspolitiken ist es entscheidend, mit dem notwendigen Wissen und der erforderlichen Kapazität ausgestattet zu sein.
Die Schaffung einer soliden statistischen Integrationsdatengrundlage auf städtischer und regionaler Ebene – Das Ziel besteht darin, faktengestützte Integrationspolitiken in Städten zu ermöglichen. Aktuell gibt es auf lokaler Ebene eine uneinheitliche Verfügbarkeit von Integrationsstatistiken, eine eingeschränkte Beteiligung von Städten an der Datenerhebung und keine vergleichbaren Integrationsindikatoren. Darüber hinaus und als Folge ist der Wissenstransfer zwischen Städten begrenzt.
Die Einrichtung einer Datenbank und Toolbox für die Integration von Migranten und erschwinglichen Wohnraum – Das Ziel besteht darin, durch verlässliche Daten und Wissenstransfer eine faktengestützte Politik in Städten zu ermöglichen. Aktuell gibt es eine uneinheitliche Verfügbarkeit von Statistiken auf lokaler Ebene. Darüber hinaus findet ein geringer Wissenstransfer zwischen Städten statt.
4. Schlussfolgerung und nächste Schritte
Nach nur einem Jahr hat die Städteagenda für die EU bereits die ersten greifbaren Ergebnisse geliefert. Die zwölf Partnerschaften sind arbeitsfähig, es ist ein Governance-System vorhanden und es wurden bereits drei Aktionsplanentwürfe ausgearbeitet. In der Kommission stehen städtische Fragen auf der Agenda und es wurden bereits Anstrengungen unternommen, um die interne Koordination zu verbessern, mehr Städte einzubeziehen und den Zugang zu Informationen über EU-Möglichkeiten für Städte zu vereinfachen. Die Arbeitsmethode – Mehrebenenverwaltung, Einbeziehung mehrerer Interessenträger und integrierter Ansatz – funktioniert und könnte in anderen Politikbereichen angewendet werden.
Das Engagement für die Städteagenda für die EU, das während des niederländischen EU-Ratsvorsitzes angestoßen wurde, ist nach wie vor groß. Die Kommission, die Mitgliedstaaten und Städte sind bestrebt, die städtische Dimension ihrer Aktivitäten zu stärken, da es sich hierbei um eine Möglichkeit handelt, näher an den Bürgerinnen und Bürgern zu sein: Das Ziel ist eine gute Politik mit positiven Auswirkungen auf ihr Alltagsleben. Dieses Interesse besteht auch auf internationaler Ebene, wo das Konzept einer „Städteagenda“ weithin verstanden wird und mit der Neuen Urbanen Agenda und mit der Agenda der Union für den Mittelmeerraum auch bereits umgesetzt wurde. Darüber hinaus gewinnen Städte und lokale Behörden immer mehr an Bedeutung in internationalen Prozessen, die die Themen nachhaltige Entwicklung, Klima und Katastrophenrisikominderung betreffen.
Bereits nach dem ersten Jahr der Umsetzung zeigt die Städteagenda für die EU, dass Spielraum vorhanden ist, um die Stadtpolitik in der EU zu stärken, sowie Bedarf, dieses Thema eingehender zu erörtern. Wir befinden uns noch in der Anfangsphase, doch es gibt bereits einige konkrete Meilensteine: Am 27. und 28. November wird der Fortschritt der Städteagenda für die EU im Rahmen des Städteforums erörtert werden; 2018/2019 sollten alle zwölf Partnerschaften ihre Aktionspläne fertiggestellt haben; 2018 sollte die Arbeitsunterlage zu Städten und lokalen Gebietskörperschaften in Drittstaaten der Kommission veröffentlicht werden; zwischen 2018 und 2021 sollten einige dieser Maßnahmen umgesetzt werden; und bis Ende 2019 plant die Kommission, eine Bewertung der Städteagenda für die EU durchzuführen. All dies sollte zu einem gemeinsamen Verständnis hinsichtlich der besten Möglichkeiten für eine Zusammenarbeit mit den Städten und für die Unterstützung ihrer Entwicklung führen. Die Kommission ist bestrebt, die Städteagenda für die EU weiter zu fördern, da sie überzeugt ist, dass Städte wichtige Akteure sind, die an der Gestaltung und an der Umsetzung von EU-Politik beteiligt werden müssen.