EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 30.8.2017

COM(2017) 458 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Halbzeitüberprüfung des EU-Rahmens für nationale Strategien zur Integration der Roma

{SWD(2017) 286 final}

In dieser Halbzeitüberprüfung wird eine Bilanz der Fortschritte gezogen, die seit der Schaffung des EU-Rahmens für nationale Strategien zur Integration der Roma im Jahr 2011 erzielt wurden. Das Dokument basiert auf Daten, aus denen hervorgeht, inwieweit sich die Lage der Roma verändert hat, und auf Beiträgen der nationalen Behörden, der Zivilgesellschaft und weiterer Partner. Die Überprüfung bestätigt den Mehrwert des Rahmens, die Bedeutung der EU-Integrationsziele für die Roma und den weiterhin bestehenden Bedarf sowohl an gezielten als auch an allgemeinen Konzepten.

Zu den wichtigsten Verbesserungen, die durch den EU-Rahmen angestoßen wurden, gehören

üdie Zusage, die Integration der Roma auf europäischer und nationaler Ebene vorrangig zu behandeln;

üdie Schaffung von Strukturen für die Zusammenarbeit und Koordination von Akteuren der Roma-Integration;

üdie Entwicklung, Umsetzung und Überwachung nationaler Strategien und Integrationsmaßnahmen sowie

üdie Mobilisierung und Koordination rechtlicher, politischer und finanzieller Instrumente, um die Diskriminierung von Roma zu beenden und ihre Inklusion zu fördern.

Der Aufbau der nötigen Strukturen schafft die Voraussetzungen, um die Lebensumstände der Roma zu verbessern.

Was eine tiefgreifende Veränderung der Situation der Roma angeht, so ist jedoch klar, dass fünf Jahre nicht ausreichen, um Jahrhunderte der Diskriminierung und Entbehrungen ungeschehen zu machen. Fortschritte sind vor allem im Bildungsbereich erkennbar; insbesondere die wachsende Teilnahme von Roma-Kindern an Maßnahmen zur frühkindlichen Erziehung und Betreuung bergen große Chancen für deren spätere Entwicklung. Andererseits gehen die Schulabbrüche und das Verarmungsrisiko bei den Roma zwar zurück, sind aber nach wie vor noch viel zu hoch. Der wachsende Anteil junger Roma, die sich weder in schulischer oder beruflicher Ausbildung noch in Beschäftigung befinden, ist ein Alarmsignal dafür, dass wirksamer gegen Diskriminierung vorgegangen werden muss, damit eine erfolgreich abgeschlossene Schul- und Ausbildung den Zugang zu Beschäftigung und anderen Bereichen eröffnet.

Die Überprüfung benennt Schlüsselbereiche, in denen die Mitgliedstaaten aktiv werden müssen, und Optionen, um den EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma zu stärken.

1.    Den EU-Rahmen weiterentwickeln

Im Jahr 2011 rückte die Lage der Roma 1 , der mit zehn bis zwölf Millionen Menschen größten Minderheit Europas, ins Zentrum des politischen Interesses. Vor dem Hintergrund der Wirtschaftskrise wurde klar, dass die Beendigung der wirtschaftlichen und sozialen Ausgrenzung und Diskriminierung der Roma nicht nur eine moralische Verpflichtung im Einklang mit grundlegenden Werten der EU ist, sondern auch eine wirtschaftliche Notwendigkeit, die langfristigen Nutzen für die alternden Gesellschaften Europas verspricht. Es war offensichtlich, dass Maßnahmen sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene gefragt waren. Da die Mitgliedstaaten in erster Linie dafür zuständig und auch dazu in der Lage sind, die Situation ihrer jeweiligen Roma-Gemeinschaften zu verändern, schlug die Kommission – entsprechend einer Forderung des Europäischen Parlaments 2 – ein gezieltes neues politisches Instrument auf europäischer Ebene vor: den EU-Rahmen für nationale Strategien zur Integration der Roma 3 . 

Mit Hilfe des Rahmens soll die Kluft zwischen Roma und Nicht-Roma in vier wichtigen Bereichen geschlossen werden: Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsfürsorge und Wohnungswesen. An den Vorschlag der Kommission schlossen sich Schlussfolgerungen des Rates und des Europäischen Rates an 4 . Hier zeigte sich eine beispiellose Entschlossenheit auf EU-Ebene, die Inklusion der Roma mit einem umfassenden Vorgehen voranzubringen. Zu den wichtigsten Forderungen gehörten

·die Zusage sämtlicher Mitgliedstaaten, nationale Strategien zu entwickeln;

·eine Kombination sozial-inklusiver und rechtegestützter Ansätze, wobei Nichtdiskriminierung ein horizontales Erfordernis in allen Politikbereichen werden muss;

·die Beteiligung regionaler und kommunaler Behörden, der Zivilgesellschaft und von Roma an der Konzeption, Umsetzung und Überwachung nationaler Strategien zur Integration der Roma;

·eine ausreichende und nachhaltige Finanzierung (nationale Haushalte sind durch EU-Gelder zu ergänzen);

·eine Überwachung der Ergebnisse und

·die durchgängige Berücksichtigung der Inklusionsziele für die Roma bei öffentlichen Maßnahmen.

Im Jahr 2013 wurde der EU-Rahmen durch eine Empfehlung des Rates für wirksame Maßnahmen zur Integration der Roma 5 gestärkt. Die Empfehlung rückte verstärkt die Nichtdiskriminierung in den Fokus und erweiterte die Arbeiten zu den Roma auf neue horizontale und strukturelle Bereiche. Zugleich wurde eine jährliche Berichtspflicht für die Mitgliedstaaten ab 2016 als Beitrag zur Entwicklung eines europäischen Überwachungssystems eingeführt. In den Schlussfolgerungen des Rates vom Dezember 2016 zur Beschleunigung des Prozesses der Integration der Roma 6 wurde die Entschlossenheit der Mitgliedstaaten bekräftigt und eine Halbzeitbewertung des EU-Rahmens gefordert.

2.    Einsatz europäischer Rechts-, Politik- und Finanzinstrumente

Seit Schaffung des EU-Rahmens wurden rechtliche, politische und finanzielle Instrumente eingesetzt und angepasst, um die Integration der Roma voranzubringen. Allgemeine EU-Rechtsvorschriften (Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse, Rahmenbeschluss des Rates zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit) 7 verbieten die Diskriminierung von Roma sowie Hetze und Hassdelikte gegen sie. Das Europäische Semester fördert Reformen der allgemeinen Politik, die der Inklusion der Roma zuträglich sind. Die europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESIF) 2014-2020 beinhalten verschiedene Innovationen zur Verknüpfung politischer Prioritäten mit EU-Finanzmitteln.

2.1    Kampf gegen Diskriminierung

Nach der Annahme des EU-Rahmens hat die Kommission eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, um gegen die Diskriminierung der Roma vorzugehen. Sie verstärkte die Überwachung der Umsetzung der Rechtsvorschriften gegen Diskriminierung, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit durch die Mitgliedstaaten.

Die Kommission überwacht fortlaufend, ob die Mitgliedstaaten die Rechtsvorschriften zur Nichtdiskriminierung einhalten. Ein besonderer Fokus liegt auf den Bereichen Bildung und Wohnen. Fälle systematischer Diskriminierung von Roma wegen ihrer ethnischen Zugehörigkeit werden rasch untersucht. Derzeit laufen Vertragsverletzungsverfahren wegen der Diskriminierung von Roma-Kindern im Bildungsbereich 8 . Die Kommission hat klargemacht, dass es gegen die Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse verstößt, Roma-Kinder gesonderten Schulen oder ausschließlich aus Roma-Kindern bestehenden Klassen zuzuweisen, die einem Lehrplan auf niedrigem Niveau folgen, und unverhältnismäßig viele dieser Kinder aufgrund ihrer sozialen Benachteiligung als geistig leicht behindert einzustufen.

Die Kommission überwacht auch die Umsetzung des Rahmenbeschlusses des Rates zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit und kämpft gegen rassistische und fremdenfeindliche Stereotype, Hetze und Hassdelikte einschließlich der gegen Roma gerichteten an. Im Zuge dieses Rahmens nahm die Kommission Gespräche mit den Mitgliedstaaten auf, was geänderte Rechtsvorschriften nach sich zog. Zudem richtete sie eine hochrangige EU-Gruppe zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zur Förderung einer verbesserten Zusammenarbeit der betreffenden Akteure ein und einigte sich mit den wichtigsten Social-Media-Anbietern auf einen Verhaltenskodex, um gegen Hetze im Internet anzugehen.

Auch wurde eine Reihe wichtiger Schritte zur Anerkennung und Bekämpfung des Antiziganismus unternommen, einer speziellen Form des gegen Roma gerichteten Rassismus und einer der Ursachen für deren soziale Ausgrenzung und Diskriminierung:

·Die Ratsempfehlung aus dem Jahr 2013 unterstreicht die Notwendigkeit, gegen den Antiziganismus vorzugehen. Die Mitgliedstaaten werden in der Empfehlung zu Maßnahmen aufgefordert, um diesen zu verhindern oder die Roma für ihnen entstandene Nachteile zu entschädigen (positive Maßnahme).

·Eine Entschließung des Europäischen Parlaments aus dem Jahr 2015 9 ruft die Mitgliedstaaten auf, den Völkermord an den Roma offiziell anzuerkennen und einen europäischen Gedenktag einzuführen.

·Anlässlich einer Sitzung der Europäischen Plattform für die Inklusion der Roma im Jahr 2015 wurde das Thema Antiziganismus ebenfalls erörtert.

·Europäische Roma und Vertreter der Zivilgesellschaft, die sich für die Belange der Roma einsetzen, verfassten ein Referenzpapier zum Antiziganismus 10 .

·Die Schlussfolgerungen des Rates aus dem Jahr 2016 verweisen auf den Antiziganismus und darauf, den Völkermord an den Roma anzuerkennen und daran zu erinnern.

·Die oben genannte hochrangige Gruppe zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit hat sich zum Ziel gesetzt, unter anderem gegen den Antiziganismus anzugehen.

Die Kommission arbeitet zudem daran, gegen die Mehrfachdiskriminierung von Roma-Kindern und -Frauen vorzugehen und zu gewährleisten, dass sie besser geschützt werden. Diese Gruppen laufen ein hohes Risiko, Opfer von Gewalt, Menschenhandel 11 und Ausbeutung zu werden und als Minderjährige oder unter Zwang verheiratet zu werden. Beide Gruppen – ebenso wie Roma-Jugendliche – stark zu machen, steht im Zentrum der oben genannten Schlussfolgerungen des Rates.

2.2    Förderung einer auf Inklusion ausgerichteten Reform durch das Europäische Semester

Die Kommission steuert und verfolgt über das Europäische Semester die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur stärkeren Ausrichtung der allgemeinen Politik auf die Roma-Inklusion. Seit 2012 haben die fünf aufgrund der größten Roma-Gemeinschaften und der drängendsten Herausforderungen am stärksten involvierten Mitgliedstaaten 12 länderspezifische Empfehlungen zur Inklusion der Roma erhalten. Diese Empfehlungen konzentrierten sich zunehmend auf die Bildung und forderten systemische Maßnahmen, um die Teilhabe von Roma-Kindern an einer hochwertigen inklusiven allgemeinen Bildung zu fördern. Die länderspezifischen Empfehlungen gaben die Finanzierungsprioritäten für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 vor.

2.3    Bereitstellung von EU-Geldern

Mit dem EU-Rahmen werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, EU-Gelder zur Inklusion der Roma voll auszuschöpfen. In den Jahren 2007 bis 2013 wurde mit den Geldern ein Mainstreaming-Konzept zugunsten benachteiligter Gruppen/Regionen verfolgt, das aber die Roma nicht explizit in den Blick nahm. Deshalb lassen sich die Summen zur Förderung der Roma-Inklusion nicht präzise beziffern. Benachteiligte Gruppen konnten Fördergelder aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) vor allem im Bereich soziale Inklusion, aber auch in den Bereichen Beschäftigung und Bildung erhalten. Für die Eingliederung benachteiligter Menschen (einschließlich der Roma) in den Arbeitsmarkt wurden rund 10 Mrd. EUR zur Verfügung gestellt. Die im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) für soziale Infrastruktur zugewiesenen Mittel, die unter anderem den Roma zugutekamen, beliefen sich auf etwa 17 Mrd. EUR. Die EFRE-Verordnung wurde im Jahr 2010 geändert, 2011 gab die Kommission Leitlinien zur Unterstützung integrierter Wohnungsbauvorhaben für Roma-Gemeinschaften heraus. Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums förderte die Inklusion ausgegrenzter Minderheiten einschließlich der Roma. 

Durch den EU-Rahmen und das Europäische Semester ist gewährleistet, dass für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 die politischen und finanziellen Prioritäten eng verzahnt sind. Die Verknüpfung der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen mit den ESIF stellt sicher, dass die Reformen der allgemeinen Politik den Inklusionszielen dienen. So hat die Kommission beispielsweise Mitgliedstaaten, in deren länderspezifischen Empfehlungen eine verstärkte Bildungsteilhabe der Roma gefordert wird, aufgerufen, die Investitionspriorität „sozioökonomische Integration marginalisierter Bevölkerungsgruppen wie etwa der Roma“ zu wählen. Zudem sollen die Mitgliedstaaten die Roma-Inklusion im Rahmen anderer relevanter Prioritäten (insbesondere der „Verhütung des vorzeitigen Schulabgangs und Förderung des gleichen Zugangs zu einer hochwertigen Früherziehung und einer hochwertigen Grund- und Sekundarbildung“) durchgängig berücksichtigen. Eine inklusive Bildung kann nicht allein durch gezielte Maßnahmen erreicht werden, sondern bedarf der Reformen des allgemeinen Bildungswesens. Die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum 2014-2020 der am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten leisten im Rahmen der Priorität 6 „Förderung der sozialen Eingliederung, der Armutsbekämpfung und der wirtschaftlichen Entwicklung der ländlichen Gebiete“ Unterstützung. Dazu gehören auch Maßnahmen, um den spezifischen Bedürfnissen ausgegrenzter Gruppen – einschließlich der Roma, aber nicht auf diese beschränkt – gerecht zu werden. 13  Die Kommission ermutigte die Nationale Roma-Kontaktstellen (NRCP) auch, sich an der Planung der EU-Mittel zu beteiligen, unter anderem als Mitglieder von Begleitausschüssen.

Für den Zeitraum 2014-2020 wurden zusätzlich zur Investitionspriorität „sozioökonomische Eingliederung marginalisierter Bevölkerungsgruppen“ mehrere neue Instrumente eingeführt, um die Wirksamkeit der ESIF bezüglich der sozialen Inklusion – auch mit Blick auf die Roma – zu verbessern:

·neue Anforderungen, um sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten, die EU-Mittel für die Inklusion der Roma zuweisen, auf nationaler Ebene über strategische Rahmen zur Roma-Integration und die Voraussetzungen für deren erfolgreiche Umsetzung verfügen;

·ein robustes Partnerschaftsprinzip (als Teil eines Europäischen Verhaltenskodexes) als Grundlage der Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft, den örtlichen Behörden und Sozialpartnern bei der Planung, Umsetzung und Überwachung von EU-finanzierten Maßnahmen;

·erhöhte zweckgebundene Mittel für den Kapazitätsaufbau bei zivilgesellschaftlichen Organisationen;

·eine verpflichtende Mindestzuteilungsrate für Investitionen in die soziale Inklusion;

·Unterstützung der physischen, wirtschaftlichen und sozialen Belebung benachteiligter Gemeinden, was auch ein verstärktes Engagement zugunsten integrierter Wohnraumkonzepte beinhalten könnte;

·räumliche und integrierte Konzepte, die auf die besonderen Bedürfnisse der von Armut am stärksten betroffenen geografischen Gebiete und der Gruppen mit dem höchsten Risiko sozialer Ausgrenzung zugeschnitten sind und deren Umsetzung durch einen fondsübergreifenden Ansatz vereinfacht wird;

·verbesserte ergebnisorientierte Überwachungsregelungen (gemeinsame Indikatoren mit Fokus auf Output und Ergebnissen) und Berichterstattung bezüglich einer Roma-spezifischen Investitionspriorität und

·Leitlinien für die Mitgliedstaaten für die Verwendung von EU-Finanzmitteln zur Bekämpfung der Segregation.

Der Europäische Rechnungshof schlussfolgerte in seinem im Juni 2016 veröffentlichten Sonderbericht zu politischen Initiativen und finanzieller Unterstützung der EU für die Integration der Roma, dass erhebliche Fortschritte bei der Aufstellung politischer EU-Initiativen zur Förderung der Roma-Integration zu deutlichen Verbesserungen für den Zeitraum 2014-2020 geführt haben. Der Rechnungshof forderte zusätzliche Bemühungen, um zu gewährleisten, dass die neuen Instrumente bessere Ergebnisse vor Ort nach sich ziehen. Zudem gab er spezifische Empfehlungen zur Verwendung der ESIF, zu Datenerhebung und Überwachung ab. 14

Die Kommission hat direkt verwaltete EU-Mittel mobilisiert, um Projekte zur Inklusion der Roma und den Kampf gegen Diskriminierung in ganz Europa zu finanzieren:

·Das Programm „Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft“ finanziert kommunale, nationale und länderübergreifende Projekte zur Integration der Roma und der Nichtdiskriminierung;

·das Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“ unterstützt Projekte, die an den Völkermord an den Roma erinnern;

·das Programm für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) bringt sozialpolitische Innovationen mit dem Ziel der Roma-Integration voran;

·Erasmus+ fördert die Entwicklung von Maßnahmen des lebenslangen Lernens für die Inklusion der Roma;

·das Programm im Bereich der öffentlichen Gesundheit unterstützt Initiativen für den gleichberechtigten Zugang zur Gesundheitsfürsorge und

·das Programm der Europäischen Union für Forschung und Innovation „Horizont 2020“ und das Siebte Forschungsrahmenprogramm finanzieren Forschungsvorhaben zu sozialer Inklusion und Bildung einschließlich Forschungsprojekten zur Mobilität von Roma in Richtung Westeuropa sowie den Auswirkungen von Bildungsstrategien auf Roma.

2.4    Europäische Initiativen in der allgemeinen Politik

Europäische Initiativen in der allgemeinen Politik in den Bereichen Bildung, Beschäftigung, Sozial- und Gesundheitswesen können die Inklusion der Roma fördern.

In der Empfehlung des Rates aus dem Jahr 2011 für politische Strategien zur Senkung der Schulabbrecherquote 15 werden gezielte Maßnahmen für die besonders gefährdeten Gruppen einschließlich der Roma angeraten. Im Nachgang der Pariser Erklärung 16 intensivierte die Kommission ihre Unterstützung für eine inklusive Bildung. Ein Schwerpunkt liegt auf der stärkeren Bildungsförderung für benachteiligte Kinder und Jugendliche auch aus Roma-Familien, indem gewährleistet wird, dass die Bildungs- und Ausbildungssysteme ihren Bedürfnissen gerecht werden.

Die Jugendgarantie und die Beschäftigungsinitiativen für junge Menschen aus dem Jahr 2013 sind für die Roma von besonderer Bedeutung. Sie spielten eine entscheidende Rolle dabei, junge Menschen zurück zur Bildung oder in eine Beschäftigung zu begleiten. Die Kommission hat allerdings eingeräumt, dass zur Unterstützung „schwer erreichbarer“ Jugendlicher etwa aus Roma-Gemeinschaften mehr getan werden muss. Zu den wichtigsten Kategorien der europäischen Säule sozialer Rechte gehören die Chancengleichheit und der Zugang zum Arbeitsmarkt, faire Arbeitsbedingungen, Sozialschutz und soziale Inklusion.

Die Initiativen der Kommission zur Gesundheit der Roma kommen im Zuge verschiedener allgemeiner und spezifischer Strategien voran. Der Bericht über die Gesundheit der Roma von 2014 17 trägt wesentlich dazu bei, die Wissensgrundlage und die Mechanismen zur Überwachung und Berichterstattung über die Gesundheitssituation der Roma zu verbessern. Der Schwerpunkt liegt auf Ländern mit großen Roma-Gemeinschaften. 

2.5    Einbindung aller Akteure auf europäischer Ebene

Um der Ausgrenzung der Roma ein Ende zu machen, müssen alle maßgeblichen Interessenträger Hand in Hand arbeiten und im Rahmen ihrer Mandate, Zuständigkeiten und Kapazitäten Verantwortung übernehmen. Um das Voneinander-Lernen, Kommunikation und Zusammenarbeit zu fördern, hat die Kommission den Dialog der Akteure angestoßen und finanziell unterstützt: Dies geschieht über die Europäische Plattform für die Inklusion der Roma, das Netzwerk der NRCP und regelmäßige Konsultationen mit EU-Dachverbänden nichtstaatlicher Organisationen von Roma und Nicht-Roma sowie internationalen Organisationen. Im Laufe der Jahre wurden der partizipatorische Ansatz und die Kooperation mit internationalen Organisationen verbessert.

2.6    Förderung von Sensibilisierung, von Teilhabe der Roma und des Kapazitätsaufbaus für die Zivilgesellschaft und die Behörden vor Ort

Die Kommission hat ihre Bemühungen um eine stärkere Sensibilisierung, mehr Teilhabe und Befähigung der Roma ebenso intensiviert wie ihr Engagement für den Kapazitätsaufbau für die Zivilgesellschaft und die Behörden vor Ort. Ihre Kampagne „Für die Roma, mit den Roma“ förderte gezielte Kommunikationsmaßnahmen, um gegen Vorurteile und die Diskriminierung örtlicher Roma-Gemeinschaften anzugehen.

Die Kommission hat gemeinsame Programme mit dem Europarat auf den Weg gebracht:

·JUSTROM verbessert den Zugang von Roma-Frauen und Frauen aus der Fahrenden-Gemeinschaft zur Justiz;

·ROMED bringt die Integration durch die Ausbildung interkultureller Mittler voran;

·ROMACT fördert den Kapazitätsaufbau bei örtlichen Behörden, damit diese Inklusionsmaßnahmen entwickeln und umsetzen können;

·ROMACTED unterstützt in den Ländern des westlichen Balkans und in der Türkei auf lokaler Ebene das verantwortliche Regierungshandeln und die Stärkung der Roma.

Die Kommission hat ein Pilotprogramm zum Kapazitätsaufbau bei örtlichen Vertretern der Zivilgesellschaft gestartet, um deren Einbindung in die Überwachung der nationalen Strategien zur Integration der Roma zu erhöhen.

Im Jahr 2016 organisierten die Kommission und die slowakische Ratspräsidentschaft mit ranghohen Teilnehmern eine Veranstaltung zur Befähigung jugendlicher Roma. Hier bestätigte sich die Dringlichkeit, mit der junge Roma gestärkt und aktiv in die Integrationspolitik für die Roma einbezogen werden müssen.

3.    Bewertung der Bemühungen und der Ergebnisse in den Mitgliedstaaten 

Die politischen Zusagen der Mitgliedstaaten und deren Umsetzung in nationale Strategien stellten einen ersten wichtigen Schritt hin zur Verbesserung der Lebensumstände der Roma dar. Die nationalen Konzepte zur Integration der Roma variieren zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, sie sind abhängig von der Größe und der sozialen und wirtschaftlichen Lage der jeweiligen örtlichen Bevölkerung. Die Kommission hat in ihren jährlichen Berichten die Prioritäten für die Mitgliedstaaten festgelegt, um eine erfolgreiche Umsetzung zu gewährleisten. Dazu gehören messbare Zielvorgaben, Indikatoren und die Mittelzuweisung, die Überwachung der Auswirkungen allgemeiner Maßnahmen auf die Roma, die Zusammenarbeit mit den Behörden und der Zivilgesellschaft vor Ort und die Einbindung der Roma in den gesamten politischen Prozess. Die Mitgliedstaaten haben einige dieser Herausforderungen in Angriff genommen, insbesondere jene in Zusammenhang mit ihren institutionellen Regelungen, der Zusammenarbeit der Interessenträger, Überwachung und Finanzierung. Die Auswirkungen ihrer Maßnahmen auf die Lage der Roma in den Bereichen Bildung, Beschäftigung, Gesundheitswesen und Wohnen bleiben jedoch begrenzt.

3.1    Wesentliche Politikbereiche

Der EU-Rahmen setzt Zielvorgaben zur Verbesserung des Zugangs der Roma zu Bildung, Beschäftigung, Gesundheitsversorgung und Wohnraum und zur Bekämpfung der Diskriminierung in diesen Bereichen. Veränderungen der Situation der Roma (im Zeitraum 2011 bis 2016) 18 werden nachfolgend auf Basis der Berichte der Mitgliedstaaten zu Integrationsmaßnahmen, den wesentlichen Erfolgen und Herausforderungen bei der Umsetzung bewertet.

Von den Mitgliedstaaten gemeldete Maßnahmen in wichtigen Politikbereichen und zur Beseitigung der Diskriminierung

3.1.1    Bildung

Bildung ist der Bereich, in dem sich die Lage der Roma am deutlichsten verbessert hat. Zugleich ist Bildung im Strategiemix der Mitgliedstaaten der für die Inklusion der Roma wichtigste Bereich. Es gibt deutliche Fortschritte im Vorgehen gegen den vorzeitigen Schulabgang – in allen befragten Mitgliedstaaten ist hier der Anteil unter den Roma rückläufig (am deutlichsten zeigen sich die Verbesserungen in Bulgarien, Rumänien, der Slowakei, Spanien und Tschechien). Dies entspricht dem strategischen Schwerpunkt der Mitgliedstaaten: Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten setzte Strategien gegen den vorzeitigen Schulabgang um; mehrere Länder erreichten in der Folge hier ihre Europa-2020-Zielvorgabe. Trotz dieser Verbesserungen sind junge Roma unter den Schülern, die die Schule vorzeitig beenden, noch immer klar überrepräsentiert: ihr Anteil an Schulabbrechern ist bis zu 24 Mal höher als in der Gesamtbevölkerung.

Die andere deutliche Verbesserung ist im Bereich der frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung zu verzeichnen. Hier ist die Beteiligung der Roma-Kinder in den meisten Mitgliedstaaten gestiegen (beträchtliche Fortschritte gab es in Bulgarien, Griechenland, Spanien, der Slowakei und Ungarn, eine Verschlechterung dagegen in Portugal und Rumänien). Dass die Bedeutung der frühkindlichen Erziehung klarer erkannt wird, zeigt sich in der großen Zahl von Maßnahmen und gestiegenen Investitionen in diesem Bereich, die von geänderten Rechtsvorschriften wie etwa der Einführung einer Kindergartenpflicht (Bulgarien, Finnland, Litauen, Tschechien und Ungarn) flankiert werden. Allerdings ist eine zweckgebundene finanzielle Unterstützung nötig, um den bedürftigsten Familien bei den indirekten Kosten der frühkindlichen Erziehung (Gebühren, Ernährung, Kleidung, Transport usw.) unter die Arme zu greifen. Kleinere Fortschritte wurden bei der Schulpflicht verbucht: Hier besuchen in den meisten Mitgliedstaaten (aber nicht in Griechenland und Rumänien) mehr als neun von zehn schulpflichtigen Roma-Kindern auch tatsächlich eine Bildungseinrichtung.

Zwar ist Bildung der Bereich, in dem die größten Fortschritte zu verzeichnen sind, dennoch bleiben wichtige systemische Herausforderungen bestehen. Der Überwindung der Segregation im Bildungswesen sowie der Abschaffung der Praxis, Roma-Kinder und -Jugendliche unangemessen Förderschulen zuzuweisen, wurden im EU-Rahmen, der Empfehlung des Rates von 2013, der Richtlinie zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse und im Europäischen Semester Priorität eingeräumt. Es gibt noch immer einen anhaltenden Trend hin zur Segregation – der sich manchenorts sogar verstärkt –, wo ein bis zwei Drittel der Roma-Kinder Schulen besuchen, in denen fast alle oder alle Schüler Roma sind (Bulgarien, Slowakei, Ungarn: 60 % und mehr; Griechenland, Kroatien, Rumänien, Spanien, Tschechien: 29 bis 48 %). 19 Dies lässt sich nur teilweise mit Wohnsegregation erklären. Trotz der wachsenden Zahl von Mitgliedstaaten, die in Maßnahmen zur Förderung inklusiver Lehr- und Lernmethoden investieren, fehlt es in einigen der am stärksten betroffenen Ländern am aktiven Vorgehen, um die Segregation zu beenden. In einigen Fällen wurden EU-Mittel für segregierte Einrichtungen verwendet. Belege dafür, dass integrierte Schulen und gemischte Klassen sowohl Roma als auch Nicht-Roma zugutekommen, sind noch immer nicht allgemein anerkannt. Andere wichtige Bereiche, die für eine bessere Beschäftigungsfähigkeit unverzichtbar sind wie der zweite Bildungsweg und die Entwicklung von Kompetenzen gemäß den Erfordernissen des Arbeitsmarktes werden zu wenig beachtet.

Erfolge im Bildungsbereich sind den NRCP zufolge

üGesetzesreformen;

üinklusive Strukturen;

üdie zunehmende Beteiligung von Roma (insbesondere an der frühkindlichen Bildung, aber auch an der Pflichtschulbildung und der beruflichen Ausbildung);

üverbesserte multikulturelle Kompetenzen;

üUnterstützung für Roma-Schülerinnen und -Schüler sowie Roma-Lehrerinnen und -Lehrer und

üdie Kontaktaufnahme mit den Eltern.

Unter den verbleibenden Herausforderungen werden genannt:

ûein noch immer hoher (wenn auch rückläufiger) Anteil von vorzeitigen Schulabgängern;

ûSchwierigkeiten bei der Förderung eines erfolgreichen Übertritts von Roma in die Sekundarstufe II und die Hochschulbildung;

ûSprachdefizite und

ûDiskriminierung.

3.1.2    Beschäftigung

Fortschritte im Bildungsbereich haben sich noch nicht wirksam in der Beschäftigungssituation niedergeschlagen. Obwohl das Beschäftigungsniveau von Roma in einigen Mitgliedstaaten (Portugal und Ungarn) gestiegen ist, waren anderswo nur geringe oder gar negative Veränderungen zu verzeichnen. Der Anteil derer, die weder einen Arbeitsplatz haben noch eine schulische oder berufliche Ausbildung absolvieren, bleibt unter jungen Roma alarmierend hoch und ist in einigen Mitgliedstaaten sogar noch gestiegen (51 bis 77 % in Bulgarien, Kroatien, Rumänien, der Slowakei, Spanien, Tschechien und Ungarn, ein deutlicher Rückgang ist nur in Portugal zu verzeichnen). Ein Grund für die mangelnden Fortschritte könnte darin liegen, dass die Maßnahmen sich auf die Angebotsseite konzentrieren, d. h. auf die Beschäftigungsfähigkeit (durch eine berufliche Ausbildung, lebenslanges Lernen usw.), während gegen die Hemmnisse auf der Nachfrageseite beispielsweise durch die Überwachung und Bekämpfung von Diskriminierung nicht angemessen vorgegangen wird. Auch allgemeine Strategien könnten stärker auf die Roma ausgerichtet werden. Gegen das massive Beschäftigungsgefälle zwischen Roma-Frauen und -Männern (das in Griechenland, Portugal, Rumänien und Ungarn am stärksten ausgeprägt ist) 20 wird nicht ausreichend angegangen. Möglichkeiten, den Privatsektor zu mobilisieren und Anreize für Arbeitgeber zur Einstellung von Roma zu schaffen, die in einigen Mitgliedstaaten einen beträchtlichen und wachsenden Anteil der Erwerbsbevölkerung ausmachen, sollten weiter untersucht werden. Denkbar wären zum Beispiel eine gezielte Ausrichtung auf Roma im Rahmen der Jugendgarantie und die Berücksichtigung sozialer Belange im öffentlichen Beschaffungswesen.

In jüngster Zeit hat sich in einigen der am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten das Beschäftigungsniveau erhöht. Die wirtschaftliche Wiederbelebung gibt den Roma die lang erwartete Möglichkeit, (wieder) in den offenen Arbeitsmarkt einzusteigen – vorausgesetzt, die Mitgliedstaaten bedienen sich intelligenter Maßnahmen mit wirksamen Anreizen. Wenn die Einstiegslöhne äußerst niedrig sind, können sich Sozialleistungen, die nicht an Aktivierungsmaßnahmen geknüpft sind, als Arbeitslosigkeitsfalle erweisen.

Den NRCP zufolge ist der wichtigste Erfolgsfaktor

üeine Ausrichtung auf die Roma über die allgemeine Arbeitsvermittlung, z. B. durch individuelle Unterstützung oder die Kontaktaufnahme über Roma-Mitarbeiter vor Ort/Roma-Arbeitsvermittler.

Was die Herausforderungen angeht, verweisen die Kontaktstellen unter anderem auf

ûfehlende Kenntnisse und Fähigkeiten;

ûDiskriminierung;

û die Notwendigkeit, Arbeitgebern die Bedeutung von Diversity Management und Antidiskriminierung zu vermitteln und

ûdie gezieltere Ausrichtung auf Roma-Frauen.

3.1.3    Gesundheit

Im Gesundheitsbereich bleibt die grundlegende soziale Absicherung problematisch, eine signifikante Verbesserung der Lage ist in den am stärksten betroffenen Ländern nicht erkennbar. Dort hat etwa die Hälfte der Roma-Bevölkerung weiterhin keine Basis-Krankenversicherung (Bulgarien und Rumänien; in Griechenland ist allerdings eine Verbesserung um mehr als 30 Prozentpunkte zu verzeichnen). Daran haben auch Maßnahmen nichts geändert, die auf den Abbau der Hemmnisse abzielen, die Roma am Zugang zum Gesundheitssystem hindern – oft ist eines der Probleme das Fehlen von Personenstandsunterlagen. In ihrer Selbstwahrnehmung hat sich der Gesundheitszustand der Roma allgemein verbessert (der größte Zuwachs ist in Bulgarien, Griechenland, Portugal, Rumänien und Ungarn zu verzeichnen). Dies deutet auf erfolgreiche andere Gesundheitsmaßnahmen wie die Förderung des Gesundheitsbewusstseins, den Zugang zu Impfungen, ärztlichen Untersuchungen, vor- und nachgeburtlicher Fürsorge und Familienplanung hin. Dass der Gesundheitszustand als besser wahrgenommen wird, könnte auch damit zusammenhängen, dass in den meisten Ländern weniger Roma als früher regelmäßig Hunger leiden. Das Erbringen öffentlicher Dienstleistungen und der spezielle Zuschnitt auf Roma-Frauen sind im Gesundheitsbereich am stärksten ausgeprägt, Gesundheitsreformen sind jedoch in der Regel nicht konkret auf die Bedürfnisse der Roma ausgerichtet.

Diese Erkenntnisse werden von den NRCP bestätigt, die unter anderem folgende Erfolge vermerken:

üGesundheitsbewusstsein;

üFörderung eines gesunden Lebensstils;

üSchwerpunkt auf Prävention;

üGesundheitskompetenz;

üRoma-Gesundheitsmittler;

üzivilgesellschaftliche Beteiligung und

übereichsübergreifendes Zusammenspiel einer Vielzahl von Akteuren.

Als Herausforderungen werden unter anderem erwähnt:

ûmangelnde Gesundheitsversorgung und fehlende Allgemeinmediziner in von Roma besiedelten Gebieten;

ûGesundheitsdienstleistungen werden zu selten in Anspruch genommen;

ûseelische und körperliche Erkrankungen;

ûSchwangerschaften von Teenagern und

ûBedarf an mehr medizinischen Fachkräften aus den Roma-Gemeinschaften.

3.1.4    Wohnungswesen

Im Bereich Wohnen sind kleine Verbesserungen beim Zugang der Roma zu grundlegenden Versorgungsleistungen erkennbar. Der Anteil von Roma, die in Haushalten ohne fließendes Wasser, Toiletten, Duschen oder Badezimmer leben, geht in mehreren Mitgliedstaaten (insbesondere Bulgarien, Rumänien, der Slowakei und Tschechien) zurück. Auch der Zugang zur Stromversorgung hat sich leicht verbessert. In den meisten Mitgliedstaaten – nicht jedoch in Griechenland und Portugal – haben mehr als 90 Prozent der Haushalte Zugang. Allerdings werden Roma in mehreren Mitgliedstaaten (Italien, Portugal, Spanien und Tschechien) zunehmend diskriminiert, wenn es um die Vergabe von Wohnraum geht. In den nationalen Strategien zur Integration der Roma hatten die Mitgliedstaaten die Förderung des diskriminierungsfreien Zugangs zu Sozialwohnungen in den Fokus gerückt, einige hatten auch Maßnahmen gegen Segregation angenommen. Einige der am stärksten betroffenen Länder berichten jedoch nicht über Maßnahmen zur Bekämpfung der Segregation, während bei anderen der diskriminierungsfreie Zugang zu Sozialwohnungen gar keine Erwähnung findet. Beide Bereiche sind für weiteres entschiedenes Handeln von größter Wichtigkeit und potenziell mit EU-Mitteln – im Einklang mit den Leitlinien der Kommission zur Überwindung der Segregation – zu finanzieren. Dies ist insbesondere in Zusammenhang mit häufigen Räumungen in mehreren Mitgliedstaaten relevant.

Zu den von den NRCP gemeldeten Erfolgen (die sich in der Regel als Voraussetzungen für künftigen Wandel erweisen) gehören

üZuteilung von Wohnraum für ausgegrenzte Gemeinschaften im Rahmen der operationellen ESIF-Programme 2014-2020;

üErhebungen zur Wohnsituation;

üneue Aktionspläne oder strategische Dokumente zum Thema Wohnraum.

Was die Herausforderungen angeht, verweisen die Kontaktstellen auf

ûdie begrenzte Verfügbarkeit und schlechte Qualität von Sozialwohnungen;

ûDiskriminierung am Immobilienmarkt und

ûSegregation und Ghettobildung.

3.2    Verwendung von EU-Mitteln

Die Mitgliedstaaten stellten im Zeitraum 2014 bis 2020 zur Förderung der sozialen Inklusion und zum Kampf gegen Armut und Diskriminierung insgesamt 42,3 Mrd. EUR an ESIF-Mitteln bereit. Damit wurden Maßnahmen zugunsten sozial benachteiligter Menschen (einschließlich der Roma, aber nicht auf diese beschränkt) ermöglicht:

·21,2 Mrd. EUR aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) und damit 25,6 % des gesamten ESF-Budgets, was deutlich über den in der Verordnung geforderten mindestens 20 % liegt;

·11,9 Mrd. EUR aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und

·9,2 Mrd. EUR aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).

Zwölf Mitgliedstaaten wiesen der konkret auf die Roma ausgerichteten Priorität 1,5 Mrd. EUR (d. h. 3,5 % der gesamten Zuweisungen für die soziale Integration) zu. Zudem stellten elf Mitgliedstaaten eine Gesamtsumme von 447 Mio. EUR zur Bekämpfung der Diskriminierung bereit.

Investitionspriorität (IP)	Mitgliedstaaten, die sich für diese IP entschieden	Mittelzuweisung
Sozioökonomische Eingliederung marginalisierter Bevölkerungsgruppen wie etwa der Roma	AT, BE, BG, CZ, EL, ES, FR, HU, IT, PL, RO, SK	1,5 Mrd. EUR Die Förderung konzentriert sich überwiegend (mit 1,2 Mrd. EUR) auf BG, CZ, HU und RO.
Bekämpfung jeglicher Form von Diskriminierung und Förderung der Chancengleichheit	BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FR, IE, PL, PT, SK	447 Mio. EUR

Andere wichtige Prioritäten der sozialen Eingliederung sind die aktive Inklusion, der Zugang zu erschwinglichen, nachhaltigen und hochwertigen Dienstleistungen sowie die Gesundheits- und die soziale Infrastruktur. Auch im Rahmen der Ziele „Bildung“ (z. B. durch frühkindliche Bildung und Grundschulbildung) und „Beschäftigung“ (hier gehören der Zugang zu Beschäftigung und soziales Unternehmertum zu den wesentlichen Prioritäten) können Roma unterstützt werden. Mehrere Mitgliedstaaten setzen bei der Umsetzung von Integrationsmaßnahmen vor allem auf EU-Fördermittel, ohne Investitionen auf nationaler Ebene zu tätigen oder die Wirkung ESIF-finanzierter Maßnahmen angemessen zu überwachen oder über sie zu berichten.

3.3    Bekämpfung der Diskriminierung

Die Mitgliedstaaten haben rechtliche Rahmenbedingungen geschaffen, die Diskriminierung, Hetze und Hassdelikte verbieten, allerdings bleibt die Durchsetzung der EU-Rechtsvorschriften mit Blick auf die Roma eine große Herausforderung. Die Gesamtsituation hat sich im Laufe der Jahre nicht verbessert. Diskriminierung und Rassismus, deren Zielscheibe Roma sind, gibt es weiterhin, sie sind in allen wichtigen Bereichen verbreitet. Die Roma-Gemeinschaft hat weiter erheblich unter Hetze und Hassdelikten zu leiden.

Die mangelnden Fortschritte lassen sich durch eine Reihe weiterhin bestehender Herausforderungen erklären. Dazu gehören:

ûder fehlende politische Wille auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene, Diskriminierung zu beseitigen und Gleichbehandlung zu gewährleisten;

ûVerwaltungspraktiken, die Diskriminierung und Segregation nach sich ziehen können;

ûfehlende Daten;

ûmangelnde Berichterstattung;

ûwenig vorhandene Rechtsprechung und

ûunzureichender Schutz der Opfer von Diskriminierung und Hassdelikten aus den Roma-Gemeinschaften.

Trotz der fehlenden Fortschritte sollten einige positive Entwicklungen gewürdigt werden:

üdie Annahme neuer Rechtsvorschriften und/oder wesentlicher Gesetzesänderungen, die – insbesondere im Bildungsbereich – direkte Auswirkungen auf die Roma haben (Griechenland, Kroatien, Rumänien, Slowakei, Tschechien und Ungarn);

üverstärkte Zusammenarbeit und Netzwerkaktivitäten wichtiger Akteure wie den NRCP, Gleichstellungsstellen, Rechtspraktikern, Beamten, Dienstleistern (einschließlich Lehrern), Kommunen und Roma-Vertretern;

üBemühungen nationaler Gleichstellungsstellen um Unterstützung für Opfer aus den Roma-Gemeinschaften;

üVerhütung, Sensibilisierung, Förderung von Nichtdiskriminierungsstandards sowie von Maßnahmen, um Bürgerinnen und Bürger auf die Lage der Roma aufmerksam zu machen – und damit auch auf deren Risiko, Opfer von Menschenhandel zu werden –, Unterstützung bewährter Praktiken zum Vorgehen gegen Hassdelikte, Hetze und negative Stereotype und

üDurchsetzung der nationalen Rechtsprechung zu Diskriminierung (obwohl in zahlreichen Mitgliedstaaten gerichtliche Entscheidungen und Beschlüsse zur Diskriminierung von Roma nicht ordnungsgemäß befolgt werden).

Die Kommission unterstützt die Bemühungen der Mitgliedstaaten auf vielfältige Weise, zum Beispiel durch Aktivitäten, um die Rolle der nationalen Gleichstellungsstellen und die Erhebung von Daten zur Gleichstellung zu fördern.

3.4    Einbindung aller Akteure auf nationaler Ebene

Die Mitgliedstaaten haben im Einklang mit den Leitlinien der Kommission begonnen, die strukturellen Voraussetzungen für die erfolgreiche Umsetzung ihrer Strategien zu schaffen, wozu auch die Zusammenarbeit und Abstimmung mit einschlägigen Akteuren zählt. Auch die interne politische Koordinierung, die strategische Planung und der Dialog mit Interessenträgern rückten in den Fokus. Im Rahmen ihrer jeweiligen Verwaltungsstrukturen beauftragten sie NRCP mit der Koordination von Roma-bezogenen Strategien. Die NRCP sind zunehmend in Koordinationsaufgaben eingebunden und tragen zur Politikgestaltung und der Verwendung von nationalen und EU-Geldern bei. Eine Verstärkung ihrer Personaldecke und ihrer finanziellen Ressourcen würde es ihnen ermöglichen, ihren Aufgaben erfolgreicher nachzukommen.

Die meisten Mitgliedstaaten haben Mechanismen geschaffen, um die Bemühungen zur Roma-Integration zu koordinieren. Dank der finanziellen Unterstützung der EU für den Aufbau nationaler Plattformen zur Roma-Integration hat sich die Kommunikation erheblich verbessert. Insgesamt haben bislang 15 Mitgliedstaaten hiervon Gebrauch gemacht und auf nationaler Ebene Konsultationen auf den Weg gebracht, die von den NRCP in Gang gesetzt und gesteuert werden. Dennoch gibt es weiter beträchtliche Hindernisse. So fehlt es an Kapazitäten und nachhaltiger Finanzierung, die Einbindung der Zivilgesellschaft verläuft nicht ausreichend transparent und inklusiv, und die Behörden vor Ort haben nur begrenzte administrative Kapazitäten, um zukunftsfähige integrierte Maßnahmen umzusetzen.

Jugendliche Roma sollten stärker ermutigt werden, Politik, die sie selbst direkt betrifft, aktiv mitzugestalten. Obwohl in den meisten Mitgliedstaaten die Situation von Roma-Kindern und -Frauen in der allgemeinen Politik aufgegriffen wird, sind zielgerichtete Maßnahmen erforderlich.

4.    Bewertung des Erreichten und der Herausforderungen durch Interessenträger

Die Kommission hat europäische und nationale nichtstaatliche Organisationen, internationale Organisationen, Experten und NRCP aufgerufen, den EU-Rahmen hinsichtlich seiner wesentlichen Stärken und Schwächen, Möglichkeiten zur Verbesserung und vorrangig erforderlichen Maßnahmen zu bewerten. Die Analyse der Beiträge zeigt einen klaren Konsens über das Erreichte, die Herausforderungen und Prioritäten auf europäischer und auf nationaler Ebene. Dies legt nahe, dass die Interessenträger die bisher unternommenen Schritte gutheißen, zur Bewältigung der Herausforderungen aber weitere Reformen/Verbesserungen wünschen.

4.1    Errungenschaften

Es besteht ein allgemeiner Konsens darüber, dass die größte Errungenschaft des EU-Rahmens darin besteht, dass durch ihn das Thema Roma-Integration weit oben auf den europäischen und den nationalen politischen Agenden steht. Das schafft den politischen Willen, konkrete, breit angelegte und langfristige Maßnahmen zu ergreifen. Die Interessenträger sind im Großen und Ganzen davon überzeugt, dass die jährliche Überwachung und Berichterstattung seitens der Kommission, die gezielten politischen Leitlinien für die Mitgliedstaaten, die Datenerhebung und die neuere Berichterstattungspflicht für die Mitgliedstaaten allesamt entscheidend dafür sind, dass das Thema auf der politischen Agenda bleibt und der Wissensstand sich ebenso verbessert wie die faktengestützte Politikgestaltung.

Ein weiteres anerkanntes Ergebnis ist die Mobilisierung europäischer Rechts-, Politik- und Finanzinstrumente. Für die Interessenträger hat die Zusage der Kommission, das Diskriminierungsverbot durchzusetzen und ihr Engagement für eine inklusive Reform der allgemeinen Politik (mit Hilfe der länderspezifischen Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters) große Bedeutung. Als noch wichtiger wird die Abstimmung der EU-Mittel und der politischen Prioritäten im Zeitraum 2014 bis 2020 erachtet. Die neue, eigens den Roma gewidmete Investitionspriorität, die damit verbundene Ex-ante-Konditionalität und das Partnerschaftsprinzip im Rahmen des Europäischen Verhaltenskodexes erhalten die meiste Anerkennung.

Die Entwicklung von Koordinationsstrukturen auf europäischer und nationaler Ebene, die Raum für eine Beteiligung der Roma und die Zusammenarbeit der Interessenträger schaffen, wird anerkannt. Die Bestimmung von NRCP zur Koordination der Entwicklung, bereichsübergreifenden Umsetzung und Überwachung der nationalen Strategien zur Integration der Roma sowie ihre zunehmende Beteiligung an der Planung zur ESIF-Nutzung und allgemeiner Strategien wird gewürdigt. Weitere wichtige Punkte, die erwähnt werden, sind die Schaffung einer europäischen Plattform zur Inklusion der Roma im Jahr 2009 und der nationalen Plattformen im Jahr 2015 sowie die Rolle der Gleichstellungsstellen beim Kampf gegen Diskriminierung.

Abschließend findet auch die Tatsache Anerkennung, dass der EU-Rahmen im Laufe der Zeit angepasst wurde, um neu entstehenden Prioritäten und Bedürfnissen Rechnung zu tragen. Hier stechen insbesondere die auf EU-Ebene zunehmende Wahrnehmung des Antiziganismus und die Empfehlung des Rates, den Rahmen auf neue Bereiche auszudehnen, hervor.

Was die konkreten Ergebnisse der nationalen Strategien zur Integration der Roma betrifft, verweisen die NRCP auf die Fortschritte bei den horizontalen und strukturellen Voraussetzungen für die Umsetzung:

üÜberarbeitung der Strategien zur Integration der Roma;

üEtablierung der Roma-Inklusion in anderen Bereichen;

üErstellung von Aktionsplänen vor Ort;

üzunehmendes Engagement der örtlichen Behörden

übessere Kenntnisse (Erhebungen, Orientierungshilfen, Schulungen);

üAnerkennung der Roma-Minderheit und ihrer Sprache, Kultur und Geschichte;

üEntwicklung von Koordinationsstrukturen;

üBeteiligung der Roma und

üGesetzesreformen.

Auf konkrete Verbesserungen der Lage der Roma wird deutlich seltener verwiesen.

4.2    Herausforderungen und Prioritäten

Die wichtigste übergreifende Herausforderung und Priorität ist, dass der EU-Rahmen sich nach wie vor nur begrenzt auf eine Verbesserung der Situation der Roma auswirkt. Das wird oft mit äußeren Faktoren wie der Wirtschaftskrise, der in alarmierender Weise zunehmenden Fremdenfeindlichkeit und nationalistischen, populistischen politischen Bewegungen in Verbindung gebracht. Zu den anderen Faktoren, die hervorgehoben werden, gehören mangelndes Engagement vor Ort sowie fehlende Kapazitäten, um Integrationsmaßnahmen umzusetzen und den Zugang zu Finanzmitteln zu erschließen.

Die so wahrgenommenen Herausforderungen unterstreichen die anhaltende Bedeutung der wichtigsten Politikbereiche. Die Mehrzahl der Interessenträger hebt Bildung (insbesondere die frühkindliche Bildung und die Beseitigung der Segregation) und Wohnen (insbesondere Zwangsräumungen und räumliche Segregation) hervor. Es wird jedoch auch darauf hingewiesen, dass sich eine verbesserte Beschäftigungsfähigkeit in tatsächlicher Beschäftigung niederschlagen und der Zugang zu einer grundlegenden Gesundheitsversorgung sichergestellt werden muss. Viele zivilgesellschaftliche Interessenträger sind überzeugt, dass der EU-Rahmen von einer stärkeren Konzentration auf die Nichtdiskriminierung und insbesondere auf die Bekämpfung des Antiziganismus als einer Ursache der Ausgrenzung der Roma profitieren würde.

Andere Herausforderungen und Prioritäten überlappen sich großenteils mit den Errungenschaften. Interessenträger verweisen auf das rückläufige politische Engagement, da neu entstandene Prioritäten wie die Flüchtlingskrise die Aufmerksamkeit der Mitgliedstaaten nun stärker beanspruchen als die Inklusion der Roma. Was die Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten angeht, fordern sie mehr Transparenz, eine Weiterentwicklung und eine stärkere Beteiligung der Zivilgesellschaft an der Überwachung, was auch zu einem besseren Peer-Learning beitragen könnte. Verlangt wird zudem mehr Aufmerksamkeit für den Kampf gegen Diskriminierung, beispielsweise indem mehr Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und Sanktionen gegen Mitgliedstaaten verhängt werden, die ihre Verpflichtungen nicht einhalten. Die Tatsache, dass die Leitlinien der Kommission zu auf die Roma ausgerichteten und allgemeinen politischen Maßnahmen im Zuge des EU-Rahmens und von Europa 2020 nicht durchsetzbar sind, wird bedauert. Es werden auch Rufe laut, im Rahmen europäischer und nationaler Programme wie der Jugendgarantie und Erasmus+ stärker auf die Roma abzuzielen. Viele weisen auf mögliche weitere Verbesserungen bei der Nutzung der ESIF hin und fordern, dass nichtstaatlichen Organisationen und Behörden vor Ort direkter Zugang zu Finanzmitteln gewährt wird und dass die Ex-ante-Konditionalitäten besser durchgesetzt werden. Auch werden Sanktionen bei Verstößen gegen das Partnerschaftsprinzip verlangt, eine bessere Überwachung (durch ein verstärktes Engagement der Kommission und der Roma selbst) und Maßnahmen, um bei den Finanzmitteln deren ineffiziente Verwendung (z. B. durch Trainingsprogramme, die nicht in eine Beschäftigung münden) oder Missbrauch (etwa die Finanzierung von Förderschulen durch ESIF-Maßnahmen) zu verhindern – einschließlich eines nachvollziehbaren Beschwerdemechanismus‘.

Mit Blick auf die Koordinationsstrukturen bestehen Herausforderungen unter anderem in Mandat, Kapazität und Ressourcen der NRCP, die zwar alle im Aufbau begriffen, aber weiter unzureichend sind, der unzureichenden Beteiligung der Roma und der Notwendigkeit, für die Zivilgesellschaft eine transparentere, inklusivere Einbindung, den Kapazitätsaufbau und Zugang zu Finanzmitteln zu gewährleisten. Verschiedene Interessenträger fordern eine fortgesetzte und flexiblere Unterstützung der nationalen Roma-Plattformen, ihren Aufbau in mehr Mitgliedstaaten sowie eine länderübergreifende Zusammenarbeit. Auch könnten sich die Vertreter der Roma-Plattformen auf nationaler und auf europäischer Ebene besser koordinieren. Bezüglich der Ausrichtung des EU-Rahmens und der nationalen Strategien zur Integration der Roma wird zuweilen Kritik laut, dass der Schwerpunkt auf ausgegrenzten Roma liegt. Sie werben für mehr Investitionen in Roma-Jugendliche, -Frauen und Kinder und deren Befähigung und dafür, die Aufmerksamkeit stärker auf die Mobilität der Roma innerhalb der EU zu richten.

5.    Die Inklusion der Roma im Erweiterungsprozess

Im EU-Rahmen wird darauf hingewiesen, dass die Ziele für die Roma-Integration gleichermaßen für Erweiterungsländer gelten. Die Kommission nahm die Integration der Roma als eine klare Priorität in ihre Erweiterungsstrategie auf. 

Obwohl die Inklusion der Roma auf der politischen Agenda in der Erweiterungsregion seit 2011 Vorrang erhielt, sind vor Ort nur begrenzt Fortschritte zu verzeichnen. Die meisten Roma leiden weiter unter einer vielschichtigen sozialen Ausgrenzung insbesondere in den Bereichen Bildung, Beschäftigung, Gesundheit und Wohnen. Den Integrationsproblemen von infolge der Balkankriege binnenvertriebenen Roma wurde nicht umfassend Rechnung getragen. In einigen Ländern haben sich die Schwierigkeiten durch die Notwendigkeit zugespitzt, Rückkehrern gerecht zu werden. In den meisten Ländern führen fehlende Personenstandsunterlagen für einige Roma zu großen Problemen.

Zur Strategie der Kommission, die Integration der Roma im Erweiterungsgebiet zu fördern, gehört

·die Unterstützung aller Länder bei der Entwicklung einer Strategie und eines Aktionsplans zur Roma-Integration sowie die Überwachung der Umsetzung;

·die Zusammenarbeit mit den Regierungen der westlichen Balkanländer, um gemeinsam mit Behörden, der Zivilgesellschaft und internationalen Organisationen alle zwei Jahre Seminare zur Roma-Integration zu organisieren. Die Umsetzung der Schlussfolgerungen aus den Seminaren wird jährlich von den jeweiligen Unterausschüssen des Assoziationsabkommens kontrolliert;

·die Roma-Integration ins Zentrum des Erweiterungsprozesses zu rücken, indem für wichtige Politikbereiche wie den Fahrplan für die Visaliberalisierung und die Verhandlungen zu Kapitel 23 (Justiz und Grundrechte) im Hinblick auf die Roma konkrete Ziele gesteckt werden, und

·die Mobilisierung von EU-Finanzmitteln für die Roma-Inklusion (im Rahmen des Instruments für Heranführungshilfe für den Zeitraum 2007 bis 2013 (IPA I) wies die Kommission erhebliche Finanzmittel für die Inklusion der Roma zu und gab eine unabhängige Bewertung in Auftrag, um mögliche Verbesserungen für künftige Finanzierungsvorhaben zu ermitteln. Im Rahmen von IPA 2 (2014-2020) will die Kommission die Mittel für die Roma-Inklusion erhöhen und gezielter ausrichten, die Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen soll verbessert werden.).

Seit 2016 verfügen alle Erweiterungsländer über nationale Strategien zur Integration der Roma und Aktionspläne. Sie haben die Strukturen für NRCP und nationale Roma-Plattformen geschaffen. Die Kommission ist fest entschlossen, an ihrer Unterstützung für Interessenträger der Roma-Integration festzubehalten. Sie legt dabei einen besonderen Schwerpunkt auf die Einbindung der Zivilgesellschaft, die Zusammenarbeit mit anderen Gebern und verbesserte Überwachungstools.

6.    Fazit

Diese Überprüfung hat den Mehrwert des EU-Rahmens, die Bedeutung der EU-Integrationsziele für die Roma und den weiterhin bestehenden Bedarf sowohl an gezielten als auch an allgemeinen Konzepten bestätigt. Hierbei können gezielte Konzepte bei der Beseitigung von Hemmnissen in der allgemeinen Politik helfen, die Roma an der erfolgreichen und gleichberechtigten Wahrnehmung von Rechten und Dienstleistungen hindern. Die Konsultationen mit Interessenträgern bestätigten, dass diese ein europäisches Engagement auf Basis eines verbesserten EU-Rahmens schätzen und einen fortgesetzten Bedarf sehen. Das gilt auch für die Erweiterungsländer.

Als Reaktion auf die Aufforderung des Rates, ein europäisches Strategiekonzept für die Roma-Inklusion nach 2020 vorzulegen, wird die Kommission über diese Überprüfung hinaus eine umfassende, eingehende Evaluierung der Wirksamkeit, Effizienz, Kohärenz, Relevanz und des Zusatznutzens des EU-Rahmens für nationale Strategien zur Integration der Roma auf den Weg bringen. Darin sollen alle Schlüsselelemente der nationalen und europäischen Konzepte zur Integration der Roma behandelt werden – einschließlich der Politik-, Rechts- und Finanzinstrumente, die seit der Einführung des Rahmens 2011 eingesetzt und angepasst wurden. Die Evaluierung wird Wege zur Weiterentwicklung des EU-Rahmens sondieren und in die Planung gezielter und allgemeiner Politik-, Rechts- und Finanzinstrumente der EU für die Zeit nach 2020 einfließen.

Die Ergebnisse dieser Bestandsaufnahme zeigen, dass die nachstehenden Schlussfolgerungen die Prioritäten für die verstärkte Umsetzung des EU-Rahmens darstellen.

Antiziganismus ist weiter gefasst als der Rechtsbegriff Diskriminierung. Er kann als separater thematischer Bereich mit spezifischen Maßnahmen angegangen werden wie beispielsweise Sensibilisierung, Kommunikation über die wechselseitigen Vorteile der Inklusion der Roma und der Gemeinschaftsbildung zwischen den Volksgruppen. Das Vorgehen gegen den Antiziganismus sollte Maßnahmen zur Verhinderung und Bekämpfung von durch Vorurteile motivierten Hassdelikten und Hetze gegen Roma umfassen. Zugleich kann er als horizontale Priorität betrachtet werden, die durch Indikatoren oder die Förderung der Teilhabe von Roma in allen wesentlichen Politikbereichen in Angriff genommen werden sollte. Das Projekt zivilgesellschaftlicher Überwachung und das von der Kommission unterstützte Peer-Learning zwischen Mitgliedstaaten und wichtigen Interessenträgern bergen das Potenzial zu weiterem Handeln in diesem Bereich. Der Kampf gegen Antiziganismus und Stereotype durch die gezielte Ansprache der Mehrheitsgesellschaft ist eine Voraussetzung dafür, politischen Willen zu erzeugen und Maßnahmen zur Roma-Inklusion zum Erfolg zu machen.

Um ein intensives Zusammenwirken von Konzepten gegen Diskriminierung und für soziale Inklusion zu gewährleisten, könnte die Berichterstattung gemäß internationalen Menschenrechtsmechanismen die Überwachung von Diskriminierung und Antiziganismus innerhalb des EU-Rahmens systematischer ergänzen. Geschehen könnte dies durch eine engere Zusammenarbeit mit Organisationen wie dem Europarat, den Vereinten Nationen und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Weitere Arbeiten der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte zur Aufnahme rechtegestützter Indikatoren in den Berichterstattungsrahmen und eine tiefergehende Analyse des Vorgehens gegen Diskriminierung und Antiziganismus in jedem Bereich des Rahmens sind begrüßenswert.

Um die Einbindung der Roma zu fördern, sollten bestimmte Gruppen, die eine aktive Rolle bei der Integration der Roma spielen, weiter befähigt werden. Dazu gehört, einen integrierten lebenszyklusorientierten Ansatz bei strategischen Maßnahmen zu verfolgen, die auf Roma-Jugendliche, -Frauen und -Kinder abzielen, und ihre Beteiligung am gesamten politischen Prozess sowie an Entscheidungen, die sie betreffen, zu verbessern.

Foren zur Zusammenarbeit sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene sollten bestehen bleiben, jedoch transparenter und integrativer werden. Mehr Mitgliedstaaten sollten nationale Roma-Plattformen mit flexiblerer Unterstützung und einer engeren Bindung an die europäische Plattform schaffen. Ein konkretes Follow-up zur Tätigkeit der Arbeit der hochrangigen EU-Gruppe zur Bekämpfung von Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und anderen Formen der Intoleranz könnte auf nationaler Ebene zu wirksameren Reaktionen auf Hetze und Hassdelikte gegen Roma führen.

Eine transparentere Berichterstattung auf nationaler Ebene, eine stärkere Beteiligung der Zivilgesellschaft an Berichterstattung und Überwachung und die Entwicklung eines Instruments zum Erlernen politischen Handelns mit Blick auf die Roma-Integration zur faktengestützten strategischen Orientierung und zur Unterstützung des Peer-Learning könnten den politischen Willen und Verantwortungsübernahme bezüglich der Roma-Integration stärken.

Direkte EU-Finanzmittel, auch Gelder im Rahmen des Programms „Rechte, Gleichstellung und Unionsbürgerschaft“, könnten stärker dafür eingesetzt werden, vor Ort die Befähigung der Zivilgesellschaft und den Kapazitätsaufbau zu unterstützen und damit den Zugang zu finanziellen Mitteln, die Qualität der Umsetzung und die unabhängige Überwachung zu verbessern.

Die EU-Integrationsziele für die Roma in den politischen Schlüsselbereichen Bildung, Beschäftigung, Gesundheit und Wohnungswesen bleiben relevant. Um jedoch die Lage der Roma-Gemeinschaften schneller zu verbessern, sollten sich die Anstrengungen auf eine begrenzte Zahl wichtiger Bereiche und Ziele konzentrieren, was den kombinierten Einsatz und die abgestimmte Überwachung gezielter und allgemeiner politischer, rechtlicher und finanzieller Instrumente ermöglicht. Die Festlegung einer begrenzten Zahl spezifischer quantitativer Ziele auf nationaler Ebene mit Indikatoren für ausgewählte inklusive Reformen und großangelegte Maßnahmen in jedem Bereich könnten zu einem zielgerichteten Handeln und besseren Ergebnissen beitragen.

Eine engere Abstimmung inklusiver Reformen der allgemeinen Politik mit den Prioritäten für die Roma-Integration im Rahmen der nationalen Strategien zur Integration der Roma und Zugang zu ESIF in spezifischen Bereichen in Kombination mit einer Verstärkung der Konditionalitäten und des Partnerschaftsprinzips könnten die Aufmerksamkeit fokussieren und zu sichtbaren Resultaten führen.

(1)

     Der Terminologie der europäischen Institutionen und internationalen Organisationen entsprechend wird der Begriff „Roma“ hier für eine Reihe verschiedener Gruppen verwendet (z. B. Roma, Sinti, Kalé, Zigeuner, Romanichels, Bojasch, Aschkali, Ägypter, Jenische, Dom, Lom, Rom, Abdal) und umfasst auch Fahrende. Die Besonderheiten dieser Gruppen werden anerkannt.

(2)

      2010/2276(INI) .

(3)

     COM(2011) 113.

(4)

     EUCO 23/11, EPSCO 10665/11. Im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Rates wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, „nationale Strategien zur Einbeziehung der Roma oder integrierte Pakete mit politischen Maßnahmen im Rahmen ihrer breiter angelegten Politik der sozialen Einbeziehung auszuarbeiten bzw. ihre vorhandenen Strategien und Maßnahmenpakete zu aktualisieren“. Bis 2012 hatten alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Malta Strategien oder Pakete mit integrierten politischen Maßnahmen vorgelegt. Die Begrifflichkeiten „nationale Strategien zur Integration der Roma“ und „Strategie“ decken ebenfalls Bündel von integrierten politischen Maßnahmen ab.

(5)

     ABl. C 378 vom 24.12.2013, S. 1.

(6)

     14294/16.

(7)

     Richtlinie 2000/43/EG des Rates, Rahmenbeschluss 2008/913/JI des Rates.

(8)

Slowakei, Tschechien, Ungarn.

(9)

      2015/2615(RSP) .

(10)

   www.antigypsyism.eu

(11)

     Die Strategie der EU zur Beseitigung des Menschenhandels 2012-12016 (COM(2012) 286 final) hatte zweckdienliche Ergebnisse zur Folge, z. B. die Studie zu besonders vom Risiko des Menschenhandels bedrohten Gruppen und den Bericht über die Fortschritte bei der Bekämpfung des Menschenhandels (COM(2016) 267 final und SWD(2016) 159 final). 

(12)

Bulgarien, Rumänien, Slowakei, Tschechien, Ungarn.

(13)

 Ebenda. Der Zuschnitt findet im Zuge des Auswahlprozesses statt, bei dem Projekte zur Bewältigung der Probleme ausgegrenzter Gruppen in ländlichen Gebieten Vorrang erhalten, hauptsächlich im Rahmen von Maßnahme 7 „Basisdienstleistungen und Dorferneuerung in ländlichen Gebieten“ und Maßnahme 19 „Von der Bevölkerung betriebene Maßnahmen zur lokalen Entwicklung“.

(14)

     Sonderbericht 14/2016.

(15)

     ABl. C 191 vom 1.7.2011, S. 1.

(16)

 Informelles Treffen der EU-Bildungsminister vom 17. März 2015.

(17)

     Bericht über die Gesundheit der Roma 2014.

(18)

     Auf der Grundlage der Piloterhebung über die Roma, durchgeführt von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte aus dem Jahr 2011, und von EU-MIDIS II aus dem Jahr 2016, siehe die Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen im Anhang.

(19)

     Erhebung der Europäischen Union zu Minderheiten und Diskriminierung (EU-MIDIS II), ausgewählte Ergebnisse.

(20)

     Ebenda.