EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 10.3.2017
COM(2017) 205 final
NOTE
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BERICHT DER KOMMISSION
AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN EUROPÄISCHEN RAT UND DEN RAT
Dritter Fortschrittsbericht über den Partnerschaftsrahmen für die Zusammenarbeit mit Drittländern im Kontext der Europäischen Migrationsagenda
1. Einleitung
Der Partnerschaftsrahmen
ist nun als EU-Ansatz zur Bewältigung der Herausforderung der irregulären Migration und ihrer eigentlichen Ursachen als Teil des breiteren Rahmens der Zusammenarbeit mit Drittländern gefestigt. Der Europäische Rat hat die Fortschritte verfolgt und auf seiner letzten Tagung im Dezember 2016 die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Zusammenarbeit fortzusetzen und zu intensivieren, sodass Fortschritte bei der „Eindämmung der Flüchtlingsströme und der Steigerung der Rückkehrquoten“ erzielt werden.
Dieser Dritte Fortschrittsbericht legt die seit Dezember erzielten Fortschritte dar. Die Zusammenarbeit mit den fünf in der Mitteilung vom Juni genannten vorrangigen Ländern wurde weiter ausgebaut. Im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Dezember wird dieser Bericht über die fünf vorrangigen Länder hinausgehen.
Im Mittelpunkt des Berichts steht die zentrale Mittelmeerroute aufgrund der anhaltend hohen Zahl der Grenzübertritte auf dieser Route und der nicht hinnehmbaren Todesfälle im Mittelmeer. Ein eigener Abschnitt des Berichts legt die ersten Schritte zur Umsetzung der in der Erklärung von Malta vereinbarten Maßnahmen dar, die von den Staats- und Regierungschefs auf dem informellen Gipfel von Malta am 3. Februar 2017 angenommen wurden. Dabei geht es vor allem um Maßnahmen zur Rettung von Menschenleben, den Kampf gegen Menschenschleuser und -händler, den Schutz von Migranten sowie eine bessere Migration und ein besseres Grenzmanagement in enger Zusammenarbeit mit den nordafrikanischen Ländern, insbesondere mit Libyen.
In Anbetracht des engen Zusammenhangs zwischen dem Partnerschaftsrahmen und den Arbeiten zur Fortführung der Gemeinsamen Erklärung und des Aktionsplans von Valletta berücksichtigt der Bericht die Ergebnisse der Treffen hochrangiger Beamter im Februar.
Der Partnerschaftsrahmen ist Teil der in der Europäischen Migrationsagenda dargelegten umfassenden Reaktion auf die Herausforderung der Migration, in der alle Aktionsbereiche eng miteinander verknüpft sind. Vor diesem Hintergrund steht dieser Bericht im Zusammenhang mit dem erneuerten Aktionsplan für eine wirksamere Rückkehr-/Rückführungspolitik und der Empfehlung über die Umsetzung der Rückführungsrichtlinie, die von der Kommission gleichzeitig angenommen wurden. Erhebliche Fortschritte im Bereich Rückkehr/Rückführung hängen auch davon ab, dass die rechtlichen und administrativen Verfahren in der EU einfacher und wirksamer gestaltet werden, sowie von der uneingeschränkten Zusammenarbeit mit den Herkunftsdrittländern unter vollständiger Achtung der humanitären Erfordernisse und Wahrung der Menschenrechte.
Da der Partnerschaftsrahmen nun vorliegt und konkrete Ziele und Maßnahmen auf den Weg gebracht wurden, gilt es jetzt, konkretere Ergebnisse in allen Bereichen der Zusammenarbeit zu erzielen. Die Fortschritte bei der Verringerung der Migrationsströme und der Steigerung im Bereich Rückkehr/Rückführung müssen angesichts der bevorstehenden Sommersaison verstärkt werden. Die Arbeiten hin zu einem gemeinsamen Verständnis zwischen der EU und den Partnerländern der anliegenden Probleme und des Umgangs mit ihnen, ihrer Umwandlung in konkrete Ergebnisse und zur weiteren Stärkung der guten Zusammenarbeit zwischen der EU und den Mitgliedstaaten müssen intensiviert werden. Die Kommission wird in enger Zusammenarbeit mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst eine Bestandsaufnahme des Ansatzes und seiner Ergebnisse bei der Verringerung der irregulären Migration, der Bekämpfung ihrer eigentlichen Ursachen und der Verbesserung der Rückkehr-/Rückführungsquoten in ihrem Juni-Bericht, also ein Jahr nach der Lancierung des Partnerschaftsrahmens, vornehmen.
2.
Fortschritte/Ergebnisse mit den vorrangigen Ländern
Niger
Die Zusammenarbeit mit Niger als wichtiges Transitland ist weiterhin effektiv. Der Besuch des Präsidenten von Niger, Issoufou, im Dezember 2016 in Brüssel bot Gelegenheit, den hohen Stellenwert der Beziehungen der EU zu Niger und das gegenseitige Interesse an der Bekämpfung von Schleusern zu betonen und ein besseres Migrationsmanagement in der Sahelzone zu gewährleisten. Der dänische Minister für Entwicklungszusammenarbeit besuchte das Land im Januar parallel zu einer technischen EU-Mission. Bei einer weiteren technischen Mission im Februar wurden Daten über alternative Routen gesammelt und Optionen für mögliche neue Projekte ausgemacht. Für Ende März ist eine Mission hochrangiger Beamter aus der EU und den Mitgliedstaaten nach Niger geplant.
Bei der Abreise von Migranten aus Agadez nach Europa war ein spürbarer Rückgang zu verzeichnen (von maximal 70 000 Abreisen im Mai 2016 auf 6524 Abreisen im Januar 2017). Die Zahl der Migranten, die an die Internationale Organisation für Migration (IOM) zur Rückkehr/Rückführung verwiesen wurde, stieg zusammen mit den Zahlen für die freiwillige Rückkehr an. 2016 hat sich die Zahl der Migranten, die in den von der Internationalen Organisation für Migration (IOM) unterstützten Zentren ankamen, im Vergleich zum Vorjahr auf mehr als 15 000 unterstützte Personen verdoppelt
. Davon wurden insgesamt 4788 Migranten aus Drittländern und 301 Nigrer in den ersten elf Monaten des Jahres 2016 (mehr als das Dreifache der Zahl für 2015) bei der freiwilligen Rückkehr in ihre Herkunftsgemeinschaften unterstützt. Die Transitzentren boten sowohl für die Migranten als auch für die lokale Bevölkerung Ausbildungsmaßnahmen an, um Einkommensquellen in Bereichen wie Ziegel- und Schmuckherstellung zu entwickeln. Bis Ende 2016 profitierten über 600 Menschen von dieser Ausbildung.
Die nigrischen Strafverfolgungsbehörden setzten ihre Bemühungen zur Bewältigung des illegalen Transits und der Schleusung von Migranten fort. Dabei wurden mehr Fahrzeuge beschlagnahmt und Fahrer festgenommen. Für die Durchsetzung der Rechtsvorschriften zur Bekämpfung der Schleusung von Migranten stehen EU-Mittel bereit. Zur wirksamen Aufdeckung von oftmals grenzüberschreitend arbeitenden Schleusernetzen sind sicherlich weitere Anstrengungen erforderlich.
Die Arbeiten werden sich auf den Ausbau der EU-Unterstützung für die Umsetzung des nigrischen Notfall-Aktionsplans gegen die Schleusung von Migranten in der Region Agadez konzentrieren, der im November angenommen wurde. Ausschlaggebend dafür ist die Verstärkung der Präsenz der EU und der Mitgliedstaaten vor Ort. Maßnahmen gegen Schleusernetze werden auch durch die Unterstützung einer gemeinsamen Ermittlungsgruppe ausgebaut.
Am 1. Februar 2017 entsandte die EU einen Verbindungsbeamten für Migration in die EU-Delegation in Niamey. Darüber hinaus wird die Delegation durch weitere EU-Bedienstete wie einen Verbindungsbeamten der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache verstärkt werden. Im Rahmen der Africa-Frontex Intelligence Community werden nationale Behörden der Partnerländer entlang der Migrationsroute bei der Risikoanalyse und der Bewertung der Migrationsströme unterstützt. Anfang März findet ein Treffen der Africa-Frontex Intelligence Community in Niger statt, und im Laufe von 2017 wird eine Risikoanalyse-Zelle lanciert werden.
Zusätzlich zum Notfall-Aktionsplan soll ein von den nigrischen Behörden derzeit entwickelter mittelfristiger Aktionsplan Lücken im aktuellen Ansatz schließen. Beide werden im Rahmen einer neuen nationalen Strategie zur Migration fortgeführt, die zurzeit von den nigrischen Behörden zum Abschluss gebracht wird.
Die EU-Maßnahmen unterstützen zudem die allgemeinen Entwicklungsbemühungen Nigers sowie die Bekämpfung der eigentlichen Ursachen der Migration und der Vertreibung. Zusätzlich zu einem Programm der Haushaltsstützung profitiert Niger nun von neun Projekten im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika. Ende Januar 2017 wurden drei neue Projekte vor Ort in Agadez lanciert. Darüber hinaus wurden im Dezember weitere Projekte gebilligt, bei denen es voraussichtlich um die Hilfe für 30 000 Migranten, die Rückkehr/Rückführung von 12 000 Personen und die Sensibilisierung von 40 000 Migranten geht. Die Projekte betreffen auch die Bereitstellung von Grundstücken, Unterbringung und Zugang zu Trinkwasser für 28 000 Personen; 42 000 Personen haben mittlerweile Zugang zu Wohnraum und Trinkwasser, und 2000 Arbeitsplätze werden in der Baubranche geschaffen. Die Kommission hat zudem mit der Hohen Behörde für die Konsolidierung von Frieden einen Vertrag unterzeichnet, der auf kurzfristige Beschäftigungsmöglichkeiten für junge Menschen abzielt und somit einen Beitrag zur Bereitstellung alternativer Einkommensquellen für 65 000 Personen leistet. Andere künftige Projekte umfassen die Bewertung der Durchführbarkeit eines Projekts eines hybriden Kraftwerks in Agadez – ein wichtiger Faktor für mehr Beschäftigung und eine bessere Energieversorgungssicherheit.
Ein Projekt im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika wurde bereits in der Region Diffa genehmigt, die durch Aufstände von Boko Haram besonderem Druck ausgesetzt ist. Sicherheitsfragen beeinträchtigen jedoch die Wirksamkeit der Hilfe.
Auch wenn in den letzten Monaten ein Rückgang der Ströme über Agadez beobachtet wurde und die nigrischen Behörden die Kontrolle über die wichtigsten bekannten Transitrouten ausgebaut haben, müssen mögliche Alternativrouten sowohl in Niger als auch in den Nachbarländern (wie Mali, Tschad oder Algerien) überwacht werden. Diese alternativen Routen dürften für Migranten aufgrund ihrer geografischen Gegebenheiten, der dürftigen Infrastruktur und der Präsenz bewaffneter Gruppen gefährlicher sein. Im Januar 2017 führte die EU zwei Missionen vor Ort durch, um diese Routen zu bewerten und dabei zu helfen, rasch wirksame Projekte zur Schaffung wirtschaftlicher Alternativen für die lokalen Gemeinschaften, die auf Einnahmen aus der Migrantenschleusung angewiesen sind, auf den Weg zu bringen. Eine wirksame Überwachung und Analyse alternativer Routen bedarf der Zusammenarbeit mit der Internationalen Organisation für Migration und den europäischen bzw. nationalen Verbindungsbeamten. Darüber hinaus müssen Synergien mit den Projekten in Bereichen wie polizeiliche Zusammenarbeit und bestehende regionale Zusammenarbeit entwickelt sowie die Kooperation in anderen Politikbereichen wie dem Klimawandel (Bodensanierung, Bewässerung, Aufforstung) und Mobilität im Bildungsbereich gestärkt werden.
Eine Inangriffnahme der Entwicklungen auf der Route erfordert eine verstärkte regionale Zusammenarbeit, insbesondere mit der G5 der Sahelzone. Die EU leistet bereits Unterstützung, vor allem über ihre Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik und des EU-Treuhandfonds für Afrika. Die EU wird ihre Unterstützung für die G5 der Sahelzone weiter ausbauen. Darüber hinaus könnten neue Tätigkeiten in Erwägung gezogen werden, um die Kapazitäten der südlichen Nachbarn Libyens in Bereichen wie der Grenzkontrolle und der Nachrichtendienste zu stärken.
Nächste Schritte:
Rasche Unterzeichnung der Verträge über alle nun im Rahmen des EU-Treuhandfonds vereinbarten Maßnahmen, um eine konkrete Umsetzung sicherzustellen und alternative Einkommensmöglichkeiten anstelle der Schleusertätigkeiten zu schaffen.
Verstärkte Maßnahmen zur Bekämpfung der Schleuserkriminalität und des Menschenhandels, einschließlich der Förderung eines gemeinsamen Ermittlungsteams.
Verstärkte Überwachung möglicher alternativer Routen und Unterstützung geeigneter Gegenmaßnahmen in Anlehnung an die Vorgehensweise in der Region Agadez.
Rückmeldungen auf einen von Niger ausgearbeiteten mittelfristigen Aktionsplan, der Ende März vorliegen dürfte, mit Schwerpunkt auf zu behebenden Defiziten.
Arbeitsvereinbarung zwischen der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und den nigrischen Behörden und Abstellung eines Verbindungsbeamten in die EU-Delegation.
Volle Funktionsfähigkeit der EU-Antenne in Agadez, einschließlich für Fortbildungen.
Folgemaßnahmen zur Tagung der Africa-Frontex Intelligence Community und Vorbereitung der Lancierung der Risikoanalyse-Zelle.
Nigeria
Nigeria ist das bevölkerungsreichste Land Afrikas, und die Nigerianer bilden mit 37 811 festgestellten Grenzübertritten 2016 die größte Gruppe irregulärer Migranten in der EU. Die Wirtschafts- und Sicherheitslage ist sowohl innerhalb der Region als auch in Richtung EU ein wichtiger Push-Faktor für Migration.
Im Einklang mit dem Ziel der Ausweitung der politischen Bereiche der Zusammenarbeit mit Nigeria besuchte der Vizepräsident der Kommission Ansip das Land am 2. und 3. Februar 2017, wo er mit dem Vizepräsidenten (und damaligen amtierenden Präsidenten) Osinbajo zusammentraf, um Bereiche der Zusammenarbeit zu diskutieren, die auch für die Bewältigung der Migrationsströme von Bedeutung sind. Im Rahmen des Besuchs wurden Möglichkeiten zur Einleitung von Pilotprojekten und die Zusammenarbeit in Bereichen wie elektronische Behördendienste, Cybersicherheit, Bekämpfung der Korruption, Förderung von Investitionen und Handel sowie Migrationsmanagement untersucht. Darüber hinaus fanden unlängst Kontakte auf hoher Ebene mit den Niederlanden und Spanien statt. Auch diskutieren Nigeria und Italien über technische Hilfe, um möglicherweise Entwicklungen bei den biometrischen Datenbanken zu übernehmen.
Nigeria ist nach wie vor das wichtigste Ursprungsland für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels in der EU werden. Die meisten Schleuser in Richtung EU aus Nicht-EU-Ländern stammen aus Nigeria. Zur Lösung dieses Problems beteiligt sich Nigeria aktiv an der Africa-Frontex Intelligence Community, und die unlängst eingerichtete Plattform für Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Schleusung von Migranten, bei der EU-Agenturen und Mitgliedstaaten mitwirken, wird dazu beitragen, die Zusammenarbeit und Koordinierung bei der Bekämpfung der Schleuserkriminalität und des Menschenhandels zu verbessern.
Der Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen der EU und Nigeria auf dem Gebiet der Migration reiht sich in die 2015 unterzeichnete Gemeinsame Agenda für Migration und Mobilität ein. In Bezug auf die Rückkehr/Rückführung und die Rückübernahme arbeitet Nigeria - wenn auch uneinheitlich - mit einer Reihe von Mitgliedstaaten zusammen. 2015 führten 28 % aller Rückführungsentscheidungen zu einer tatsächlichen Rückführung. Auf der Grundlage bisher vorliegender Daten scheint sich die Rückkehr-/Rückführungsquote 2016 verbessert zu haben. Das Niveau der Zusammenarbeit bei den Rückführungen ist innerhalb der EU unterschiedlich.
2016 war Nigeria das Hauptziel der gemeinsamen Rückführungsaktionen der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache, und die Zusammenarbeit fiel recht positiv aus – so reagierte Nigeria positiv auf etwa 60 % der Anträge auf Reisedokumente. Die nigerianischen Identifizierungsmissionen in drei europäischen Ländern im November 2016 haben jedoch noch nicht die erwarteten Ergebnisse gebracht: Drei Monate später hat das Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten noch keine Notfallreisedokumente für die identifizierten Migranten ausgestellt.
Fortschritte bei den Verhandlungen über ein Rückübernahmeabkommen zwischen der EU und Nigeria sind deshalb von größter Bedeutung: Die erste Verhandlungsrunde fand im Oktober 2016 statt; eine zweite Gesprächsrunde wurde von Nigeria mehrfach verschoben. Ziel der EU ist es, das Rückübernahmeabkommen rechtzeitig vor der geplanten EU-Nigeria-Ministertagung zum Abschluss zu bringen. Seit dem 1. Februar 2017 ist ein europäischer Verbindungsbeamter für Migration entsandt.
Der EU-Treuhandfonds für Afrika ist ein wichtiges Instrument für Projekte in Nigeria mit einem starken Migrationsschwerpunkt, vor allem im Süden des Landes. Er ergänzt den umfangreichen nationalen Beitrag zur Bekämpfung der eigentlichen Ursachen irregulärer Migration und von Vertreibung im Rahmen des nationalen, aus dem Europäischen Entwicklungsfonds geförderten Finanzrahmens. Projekte, die im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika im Dezember 2016 mit der Internationalen Organisation für Migration verabschiedet wurden, werden zur Wiedereingliederung von mehr als 3800 Migranten aus der EU und Transitländern führen. Darüber hinaus erhalten mehr als 5 Mio. Schüler Bücher und Leseunterricht und mehr als 75 000 Kinder Zugang zu Dienstleistungen im Bereich der psychischen Gesundheit. Andere zu eruierende Bereiche umfassen ausländische Direktinvestitionen (auch im Rahmen der vorgeschlagenen Investitionsoffensive für Drittländer - siehe Abschnitt 4) und die digitale Wirtschaft, d. h. Interessenbereiche für Nigeria, die unmittelbare Auswirkungen auf die Bekämpfung der eigentlichen Ursachen der Migration haben.
Darüber hinaus deckt die Kommission weiterhin grundlegende humanitäre Bedürfnisse der Krisenopfer in Nigeria ab. In sieben Jahren des Konflikts in Nord-Ost-Nigeria wurden mehr als 20 000 Menschen getötet und 1,77 Mio. im Land selbst vertrieben. Die Hilfe betrifft vor allem Unterstützung im Bereich der Ernährungssicherheit, des Schutzes, der Wasser-, Sanitär- und Hygieneversorgung, von Unterkünften sowie sonstiger Hilfsgüter und der Gesundheit.
Nächste Schritte:
Abschluss der Verhandlungen über das Rückübernahmeabkommen bis Juni 2017.
Fortsetzung der aktiven Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Schleuserkriminalität und des Menschenhandels durch die Africa-Frontex Intelligence Community sowie die kürzlich ins Leben gerufene EU-Kooperationsplattform zur Bekämpfung der Schleuserkriminalität.
Ermittlung von Projekten mit einem ausgeprägten Migrationsschwerpunkt im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika.
Senegal
Senegal ist einer der wichtigsten politischen Partner der EU in der Region und darüber hinaus. Auch ist Senegal einer der zentralen Akteure im Rahmen des Rabat-Prozesses und der Folgemaßnahmen zu dem Gipfel in Valletta und arbeitet mit dem Internationalen Strafgerichtshof zusammen, so wie es auch auf dem Gebiet der Bekämpfung von Radikalisierung und Terrorismus mitwirkt. Senegals Prioritäten sind die legale Migration sowie die Bekämpfung der Schleusung von Migranten und der eigentlichen Ursachen der irregulären Migration.
Bei der Zusammenarbeit mit dem Senegal auf dem Gebiet des Migrationsmanagements ist der politische Kontext zu berücksichtigen: Die senegalesische Diaspora wird erstmals in den für Juli 2017 geplanten Parlamentswahlen direkt Mitglieder der Nationalversammlung wählen können. Dadurch erhalten die Interessen der lange im Ausland lebenden senegalesischen Staatsangehörigen eine besondere politische Bedeutung. Allgemeiner noch stellt dies ein Spiegelbild der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Bedeutung der Migration im Senegal dar: ein Unterstützungsfonds für die von der senegalesischen Diaspora finanzierten Investitionen ist ein konkretes Beispiel dafür, wie die Diaspora die Beschäftigungschancen im Senegal erhöhen und bessere Perspektiven für junge Menschen im Land schaffen kann.
Unter Berücksichtigung dieser Befindlichkeiten wurde der Dialog mit dem Senegal auf politischer Ebene fortgesetzt, darunter ein Treffen zwischen der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin Mogherini und dem Präsidenten Sall in Dakar im Dezember 2016 sowie ein Besuch von Präsident Sall in Frankreich.
Dennoch stoßen die meisten von Rückführungen in den Senegal betroffenen Mitgliedstaaten weiterhin auf Schwierigkeiten, wenn es um die Zusammenarbeit bei der Identifizierung und die dokumentarische Erfassung illegaler Migranten geht, die vermutlich senegalesische Staatsangehörige sind. Auch wurde eine Reihe geplanter Identifizierungsmissionen nicht durchgeführt. Selbst in Fällen, in denen Migranten für die Rückführung ermittelt wurden, war es schwierig, von den senegalesischen Behörden die erforderlichen Reisedokumente zu erhalten. 2016 kehrten lediglich 563 illegal in Europa aufhältige Senegalesen in den Senegal zurück. Diese Zahl steht im Kontrast zu den mehr als 10 000 senegalesischen Staatsangehörigen, die 2016 irregulär über die zentrale Mittelmeerroute kamen.
Bei der bilateralen Arbeit wurden einige Fortschritte erzielt. Sie konzentrierten sich auf die Rückkehr/Rückführung irregulärer Migranten, die erst vor kurzem über die zentrale Mittelmeerroute gekommen waren. Sollten diese ersten Schritte der Zusammenarbeit in den kommenden Wochen zu greifbaren Ergebnissen führen, werden sie durch den Austausch von Beamten und auf bilateraler Basis im EU-Rahmen zu organisierenden Fortbildungsmaßnahmen unter anderem durch die Unterstützung von Wiedereingliederungsprojekten weiter ausgebaut. Missionen in andere Mitgliedstaaten dürften nach wie vor 2017 stattfinden. Auf dieser Grundlage werden Bereiche der Zusammenarbeit, einschließlich im Bereich der legalen Migration und der Mobilität, weiter geprüft werden. Einen Anfang machen Erasmus +-Optionen.
Am 1. Februar 2017 entsandte die EU einen europäischen Verbindungsbeamten für Migration in die EU-Delegation in Dakar. Senegal hat zudem Anlaufstellen für die Identifizierung in den zuständigen Ministerien festgelegt. Auch wurden Verhandlungen zwischen der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und den senegalesischen Behörden über bessere Arbeitsvereinbarungen für eine engere Zusammenarbeit auf den Weg gebracht.
Zur Unterstützung der Bemühungen bei der Bekämpfung der eigentlichen Ursachen der irregulären Migration kann Senegal von neun Projekten im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika profitieren. Vier Projekte wurden im Dezember 2016 angenommen.. Diese neuen Projekte sollen der Wiedereingliederung, der Schaffung von Arbeitsplätzen sowie der Einführung eines biometrischen nationalen Registrierungssystems dienen. Mit diesen neuen Projekten sollen 3000 Personen wieder eingegliedert sowie 200 Gemeinschaften und 30 000 Migranten sensibilisiert werden. Auch geht man von der Schaffung von mehr als 6500 neuen Arbeitsplätzen aus. Senegal profitiert zudem vom regionalen Projekt zur Unterstützung der internen Sicherheitskräfte in sechs Ländern der Sahelzone. Dieses könnte auf der Grundlage der laufenden Kooperation durch gezielte Zusammenarbeit beispielsweise in den Bereichen Fischerei, Klimawandel, erneuerbare Energien, Landwirtschaft und Bildungsmobilität gestärkt werden.
Nächste Schritte:
Folgemaßnahmen zu den durchgeführten Missionen, Gewährleistung der effektiven Rückführung irregulärer Migranten.
Verbesserung der alltäglichen Zusammenarbeit sowohl bei der Identifizierung als auch bei der Ausstellung von Reisedokumenten.
Abschluss und Unterzeichnung der Arbeitsvereinbarungen zwischen dem Senegal und der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache bis Mitte 2017.
Intensivierung der Zusammenarbeit auf der Grundlage der erzielten Ergebnisse in anderen Bereichen, unter anderem beim Grenzmanagement.
Mali
Mali bleibt ein wichtiges Herkunfts- und Transitland für Migranten. Über die zentrale Mittelmeerroute kamen 2016 10 268 malische Staatsangehörige irregulär nach Italien. Der Dialog und die Zusammenarbeit mit Mali erlitten infolge unrichtiger Medienberichte vom Dezember 2016 über die Unterzeichnung eines formalen Rückführungsabkommens mit der EU, das niemals existierte, einen Rückschlag. Mali unterzeichnete auch keine Standardverfahren über die Rückübernahme.
Die Zahl der Rückführungsentscheidungen in Bezug auf malische Staatsangehörige blieb 2016 (3302) in etwa auf demselben Niveau wie 2015 (3505). Aber lediglich ein kleiner Teil dieser Personen wurde zurückgeführt (6,5 % im Jahr 2016). Probleme bestehen nach wie vor in Bezug auf die Bestätigung der Staatsangehörigkeit und die Ausstellung von Reisedokumenten durch die Konsulate Malis für Personen, die als malische Staatsangehörige ermittelt wurden. Diese Dimension muss in den Kontakten zu den malischen Behörden weiter angegangen werden, um einen gemeinsamen Nenner und praktikable Lösungen zu finden. Die Rolle der Diaspora in Europa könnte zwecks Unterstützung von Bereichen wie der freiwilligen Rückkehr und der Wiedereingliederung malischer irregulärer Migranten in ihre lokalen Gemeinschaften weiter ausgebaut werden.
Positiv ist zu vermerken, dass das Engagement zur Bekämpfung der Schleusung von Migranten ebenso wie der hochrangige Dialog fortgesetzt werden. Als Vorsitzender des Rabat-Prozesses spielt Mali auch weiterhin eine konstruktive Rolle bei den Folgemaßnahmen zum Gipfel von Valletta im Jahr 2015. Zudem wurden bei einem vor kurzem abgehaltenen Treffen zwischen der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin Mogherini und dem Minister für im Ausland lebende Malier Sylla gemeinsame Prioritäten für die weitere Zusammenarbeit im Bereich des Migrationsmanagements festgelegt.
Kurzfristig kommt der Bekämpfung der Schleusung von Migranten und des Menschenhandels sowie der Stärkung des Grenzmanagements Malis Priorität zu. Beim Grenzmanagement kooperieren die malischen Behörden bereits. In den vergangenen Monaten konzentrierten sich die Arbeiten auf die Kooperation mit den malischen Akteuren und internationalen Partnern, um eine nationale Grenzmanagementstrategie und den dazugehörigen Aktionsplan zu unterstützen. Die Verabschiedung dürfte kurz bevorstehen. Darüber hinaus wird der Kapazitätsausbau der für das Grenzmanagement in Mali zuständigen Polizeikräfte in den nächsten Monaten fortgesetzt. Dies erfolgt in Abstimmung mit anderen regionalen Initiativen auf dem Gebiet des Grenzmanagements und der Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Eine Mission der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist in Mali bereits tätig, und die migrationspolitische Dimension wird in den kommenden Monaten intensiviert werden.
Mit bislang neun angenommenen Projekten bleibt Mali eines der wichtigsten Empfängerländer von Mitteln aus dem EU-Treuhandfonds für Afrika. Die im Dezember 2016 angenommenen Projekte befinden sich nun in der Vertragsvergabephase. Sie umfassen Vorhaben zur Verbesserung des biometrischen Einwohnerregisters, für die Wiedereingliederung von Rückkehrern und die Beschäftigung junger Menschen. Zu den erwarteten Ergebnissen zählen die direkte Schaffung von 10 000 Arbeitsplätzen und die indirekte Schaffung von weiteren 35 000 Arbeitsplätzen. 16 000 Migranten werden unterstützt, 4000 zurückgeführt und 1900 wieder eingegliedert. Darüber hinaus werden 17 000 Migranten sensibilisiert werden. Die anderen sechs zuvor im Jahr 2016 angenommenen Projekte werden derzeit umgesetzt. So wurde z. B. ein Programm zur Unterstützung des Grenzmanagements und für die Reinstallierung malischer Sicherheitskräfte in sensiblen Regionen aufgelegt. Diese Mittel werden zusätzlich zur Unterstützung im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds bereitgestellt. Zudem besteht das Potenzial für eine weitergehende Zusammenarbeit in Bereichen wie Landwirtschaft, Anpassung an den Klimawandel und Bildungsmobilität.
Mit über 35 000 Binnenvertriebenen in Mali und fast 136 000 malischen Flüchtlingen in den Nachbarländern ist die Schutzsituation ebenfalls besorgniserregend. Trotz der sich verschlechternden Sicherheitslage im mittleren und nördlichen Mali arbeitet die Kommission weiterhin mit Akteuren der humanitären Hilfe zur Unterstützung der malischen Gemeinschaften in diesen Gebieten sowie in den Nachbarländern zusammen, in denen Flüchtlinge untergebracht sind.
Nächste Schritte
Entsendung einer Mission auf technischer Ebene, um die Optionen für die Zusammenarbeit und die Stärkung der Kapazitäten beim Grenzmanagement und der Bekämpfung der Schleuserkriminalität auszuloten.
Beschleunigung der Arbeiten mit Mali in Bezug auf die Transitdimension mit Schwerpunkt auf der freiwilligen Rückkehr durchreisender Migranten.
Verstärkte Zusammenarbeit in Bezug auf die effektive Rückführung irregulärer Migranten, einschließlich von Maliern, die irregulär die südliche libysche Grenze überqueren wollen.
Pflege eines engen Dialogs mit Mali als Vorsitzender des Rabat-Prozesses.
Äthiopien
2016 kamen 3657 äthiopische Staatsangehörige über die zentrale Mittelmeerroute, und mehr als 30 000 Äthiopier halten sich derzeit rechtmäßig in Europa auf. Jährlich werden bis zu 5000 neue Aufenthaltserlaubnisse ausgestellt. Äthiopien ist auch ein Schlüsselland für den Transit von Migranten und Flüchtlingen vom Horn von Afrika, einschließlich eritreischer Flüchtlinge und Asylbewerber – obwohl die Zahlen hier mit mehr als 21 000 Eritreern (2016), die die Küsten Europas über die zentrale Mittelmeerroute erreichen, gesunken sind.
Während die Bedeutung Äthiopiens für die regionale Stabilität allgemein anerkannt ist, bleibt die innenpolitische Lage in Äthiopien nach wie vor schwierig. Der aktuelle Ausnahmezustand führte zu einem Rückgang der Gewalt, und die Regierung hat damit begonnen, mit den Oppositionsparteien zu sprechen. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob dieses Vorgehen ausreichen wird, um dem Druck, der im Oktober letzten Jahres zum Ausbruch von Gewalt führte, zu begegnen. Die EU wird weiterhin mit allen einschlägigen Akteuren im Gespräch bleiben, um neue Gewalt zu verhindern, die notwendigen politischen Reformen zu unterstützen und einen inklusiven Dialog zu fördern.
Seit Juni 2016 sind die Beziehungen zwischen der EU und Äthiopien im Rahmen des strategischen Engagements EU-Äthiopien festgeschrieben, der auch einen sektoralen Dialog über Migration umfasst. Insbesondere als Vorsitzender des Khartum-Prozesses seit Dezember 2016 hat Äthiopien eine aktive und konstruktive Rolle beim regionalen Migrationsmanagement im Rahmen der Folgemaßnahmen zum Gipfel von Valletta im Jahr 2015 gespielt.
Das hohe Maß an Engagement wurde durch eine Zusammenkunft zwischen dem Kommissar für Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung, Neven Mimica, mit Ministerpräsident Desalegn im Januar dieses Jahres, einem Treffen zwischen der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin Mogherini und dem äthiopischen Minister für Auswärtige Angelegenheiten Gabeyehu am Rande der Münchner Sicherheitskonferenz vom Februar 2017 und einem Besuch von Minister Gabeyehu, ebenfalls im Februar in Brüssel, fortgesetzt. Die Hohe Vertreterin/Vizepräsidentin Mogherini wird voraussichtlich im März nach Äthiopien reisen.
Äthiopien profitiert bereits von einem regionalen Programm zur besseren Steuerung der Migration, das im Dezember 2015 im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika angenommen wurde. Darüber hinaus wird es von weiteren regionalen Programmen profitieren, die im Dezember 2016 im Rahmen des Treuhandfonds verabschiedet wurden. Dazu gehören ein Regionales Operationelles Zentrum für den Khartum-Prozess und eine Fazilität zur Unterstützung der Rückkehr/Rückführung und Hilfe für gestrandete Migranten sowie ihre nachhaltige Wiedereingliederung in Gemeinschaften. Äthiopien ist nach wie vor eines der Länder, das mit mehr als 790 000 Flüchtlingen aus der Region die meisten Flüchtlinge aufnimmt. Im Rahmen der Mittel für humanitäre Hilfe und des regionalen Entwicklungs- und Schutzprogramms kommt es weiterhin in den Genuss einer Unterstützung der EU für diese Flüchtlinge und deren Aufnahmegemeinschaften. Weitere Programme in der Pipeline werden dazu beitragen, die Ursachen der irregulären und erzwungenen Migration mit Schwerpunkt auf der Schaffung von Arbeitsplätzen anzugehen. Äthiopiens Verpflichtung zur Verbesserung der Lebensbedingungen für Flüchtlinge im Land wird besonders unterstützt werden, unter anderem durch die Bereitstellung von 30 % der 100 000 Arbeitsplätze in zwei geplanten Gewerbegebieten für Flüchtlinge. Der Europäische Entwicklungsfonds leistete ebenfalls einen Beitrag zu den Bemühungen Äthiopiens, das Migrationsmanagement zu verbessern, insbesondere durch die Unterstützung eines neuen dezentralen Migrationsmanagementsystems.
Während im Jahr 2016 die Kontakte auf technischer und politischer Ebene intensiviert wurden und 2015 im Rahmen der Gemeinsamen Agenda für Migration und Mobilität ein vielversprechender Dialog in Fragen der Rückkehr/Rückführung und der Rückübernahme in Gang kam, sind konkret nur sehr langsame Fortschritte zu verzeichnen. 2016 kehrten lediglich 122 illegal in Europa aufhältige Äthiopier nach Äthiopien zurück. Im Februar 2016 wurde eine kleine Zahl gut dokumentierter Rückführungsfälle an die äthiopischen Behörden als Pilottest zur Erprobung der Zusammenarbeit im Bereich Migration weitergeleitet. Reisedokumente wurden bislang jedoch noch nicht ausgestellt, und die Rückführungen gerieten ins Stocken. Der Umgang mit diesen Fällen hat die negativen Folgen der unterschiedlichen Wiedereingliederungspakete zwischen den EU-Mitgliedstaaten für die Rückkehr/Rückführung in ein und dasselbe Land verdeutlicht. Termine für einen geplanten Workshop über die Rückübernahme müssen noch bestätigt werden. Im März 2017 wird ein europäischer Verbindungsbeamter für Migration nach Äthiopien entsandt.
Nächste Schritte
Abschluss der Maßnahmen zu den Pilotprogrammen für Rückführungsfälle und deren Verwendung als Modell für schnellere Rückführungen in der Zukunft.
Weitere Unterstützung Äthiopiens als Transit- und Zielland von Migranten und Flüchtlingen, u. a. durch die im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika finanzierten Maßnahmen.
Lancierung des ‚Strategischen Engagements - sektorspezifischer Dialog zur Migration‘ (bis April 2017).
Pflege eines engen Dialogs mit Äthiopien als Vorsitzender des Khartum-Prozesses.
3. Ergebnisse und nächste Schritte mit anderen Ländern
Zentrale Mittelmeerroute
Abbildung: Wichtigste Ausgangsländer illegaler Migration in Afrika und Asien 2016 (Quelle: Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache)
Die zentrale Mittelmeerroute hat sich zur wichtigsten Route für Migranten und Flüchtlinge auf ihrem Weg nach Europa entwickelt. Beinahe 90 % der 2016 auf der Route erfassten 180 000 Personen brachen von Libyen aus auf, wo Schleuser die instabile politische und wirtschaftliche Lage ausnutzen können. Für die Europäische Union, ihre Mitgliedstaaten und internationale Partner bleibt es eine der wichtigsten Prioritäten, in Libyen eine dauerhafte Lösung für die Herausforderungen in den Bereichen Staatsführung und Sicherheit herbeizuführen. Die im Januar verabschiedete gemeinsame Mitteilung „Migration über die zentrale Mittelmeerroute - Ströme steuern, Leben retten“ enthält eine Reihe konkreter operativer Maßnahmen, um dieser Situation zu begegnen. Damit diese Maßnahmen erfolgreich sein können, bedarf es einer engen Zusammenarbeit mit den einschlägigen Partnern in Nordafrika und gemeinsamer Anstrengungen der EU-Institutionen und Mitgliedstaaten sowie einer Kooperation mit wichtigen Partnern wie dem Hohen Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen und der Internationalen Organisation für Migration. Die vorgeschlagenen Maßnahmen umfassen: Senkung der Zahl der Überfahrten, Rettung von Menschenleben auf See; Intensivierung des Kampfes gegen Schleuser und Menschenhändler, Schutz von Migranten, Ausweitung der Neuansiedlungen und Förderung unterstützter freiwilliger Rückkehr, Steuerung des Zustroms von Migranten über die südliche libysche Grenze sowie Ausbau der Zusammenarbeit mit Ägypten, Tunesien und Algerien, etwa durch regionale Initiativen wie das Seahorse-Netzwerk Mittelmeer. Einige dieser Maßnahmen können erst erfolgreich umgesetzt werden, wenn sich die Sicherheitslage gebessert hat.
Auf dem Gipfeltreffen von Malta verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs die Erklärung von Malta mit einer Reihe konkreter Maßnahmen, die - gemeinsam mit den in der Mitteilung enthaltenen Vorschlägen - entlang der Route in Angriff genommen werden sollen. Die Vorschläge werden in enger Abstimmung mit der Kommission, der Hohen Vertreterin und den Mitgliedstaaten durch einen Umsetzungsplan des maltesischen Vorsitzes vorangebracht.
Libyen
Eine klare Priorität besteht darin, die entlang der zentralen Mittelmeerroute gelegenen nordafrikanischen Länder beim Migrationsmanagement zu unterstützen. Im Jahr 2017 werden 200 Mio. EUR für Projekte bereitgestellt, wobei das Hauptaugenmerk auf migrationsbezogenen Projekten in Libyen liegt. Bereits 2016 waren die Projekte überwiegend auf Libyen ausgerichtet und hatten zum Ziel, die schutzbedürftigsten Migranten zu unterstützen und sozioökonomische Chancen auf lokaler Ebene zu schaffen. Bei einer Mission Anfang März werden die Fortschritte im Hinblick auf die gemeinsame Mitteilung und den Umsetzungsplan des maltesischen Vorsitzes analysiert. Sie folgt auf den EU-Besuch von Premierminister Serraj im Februar.
Derzeit laufen Gespräche darüber, den Schwerpunkt auf den Schutz an Ausschiffungsorten sowie auf humanitäre Hilfe für Migranten in Aufnahmezentren/Hafteinrichtungen zu legen und Alternativen zur Inhaftierung verstärkt zu fördern. Auch zur sozioökonomischen Stabilisierung Libyens wird weiterhin beigetragen, insbesondere auf kommunaler Ebene. Darüber hinaus wird an der Verbesserung der Rettungseinsätze auf See gearbeitet, und zwar unter anderem durch Schulungsmaßnahmen für die libysche Küstenwache. Mitarbeiter der libyschen Küstenwache erhielten sowohl im Rahmen der Operation Sophia als auch des Seahorse-Netzwerks Mittelmeer Schulungen. Die erste Schulungsrunde im Rahmen der Operation Sophia, bei der 93 Personen ausgebildet wurden, wurde bereits abgeschlossen, und eine zweite Runde von Fachschulungen begann in Malta. Die Bemühungen werden nun weiter ausgebaut. Des Weiteren wurde eine Bestandsaufnahme aller laufenden Schulungsmaßnahmen durchgeführt, um eine Einigung über einen umfassenden Schulungsplan für die libysche Küstenwache erzielen zu können. Zudem wurden spezifische Koordinierungsmechanismen geschaffen. Zu den unmittelbaren Maßnahmen der Kommission zählt die Ausweitung der Seahorse-Schulungen der libyschen Küstenwache, wobei für den Zeitraum Februar bis Juli 2017 15 neue Schulungen geplant sind. Ergänzt wird diese Maßnahme durch Unterstützung des Migrationsmanagements im Rahmen des regionalen Entwicklungs- und Schutzprogramms.
Auch die Koordinierung mit mehreren UN-Organisationen – darunter das Hohe Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen, die Internationale Organisation für Migration, die Weltgesundheitsorganisation, das Welternährungsprogramm, das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen und das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen – wurde ausgeweitet, um Wege für eine mögliche Zusammenarbeit zu erörtern.
Die Internationale Organisation für Migration wurde im Rahmen eines aus dem EU-Treuhandfonds für Afrika unterstützten Projekts damit betraut, die freiwillige Rückkehr und Wiedereingliederung von zunächst 5000 Migranten in Libyen umzusetzen. Es ist nach wie vor wichtig, diese Maßnahme rasch durchzuführen und an ihrer Ausweitung zu arbeiten, etwa indem eine höhere Zahl von Migranten bei der langfristigen Wiedereingliederung unterstützt wird und Maßnahmen der Mitgliedstaaten ergänzt werden. Die Wiedereingliederung von Rückkehrern wird im gesamten vom Treuhandfonds abgedeckten Gebiet gefördert. Bereits im Dezember 2016 wurde eine gemeinsame Initiative zwischen der Kommission und der Internationalen Organisation für Migration unterzeichnet, die auf den Schutz und die Wiedereingliederung von Migranten entlang der Migrationsrouten im zentralen Mittelmeerraum abzielt (100 Mio. EUR). Die EU wird die Arbeit der Internationalen Organisation für Migration auch weiterhin erleichtern, indem sie unter anderem die Zusammenarbeit mit afrikanischen Partnern fördert, um die unterstützte freiwillige Rückkehr von in Libyen gestrandeten Migranten zu beschleunigen. In Libyen wird eine wachsende Zahl von Migranten auf diese Weise unterstützt. 2015 kehrten 1113 Migranten, überwiegend aus Ländern südlich der Sahara, freiwillig in ihre Heimat zurück, 2016 waren es 2777 Migranten, und 2017 wurde die unterstützte Rückkehr bislang 744 gestrandeten Migranten angeboten, wobei Nigeria und Senegal die wichtigsten Herkunftsländer sind. Den am meisten schutzbedürftigen Rückkehrern wurden zusätzliche Wiedereingliederungsmaßnahmen angeboten, die etwa bei der Gründung kleiner Unternehmen, der Nutzung von Bildungsangeboten oder der Behandlung von gesundheitlichen Problemen helfen.
Vor Ort wird eine enge Koordinierung mit den Mitgliedstaaten angestrebt, insbesondere mit Italien, das angekündigt hat, einen Afrikafonds über 200 Mio. EUR einzurichten, der unter anderem der Umsetzung der Absichtserklärung zwischen Italien und Libyen dienen soll.
Ägypten
In den vergangenen Monaten ist die Zahl der Migranten, die von Ägypten aus über das Mittelmeer nach Europa aufbrechen, deutlich gesunken, und Ägypten bleibt ein wichtiger strategischer Partner in Migrationsfragen. Das Land ist ein wichtiger geografischer Knotenpunkt, und die ägyptischen Behörden arbeiten daran, irreguläre Übertritte nach Libyen zu unterbinden und für die rasche Rückkehr ihrer eigenen Bürger, die über die zentrale Mittelmeerroute in die EU gelangen, zu sorgen. Eine dauerhafte und verstärkte Zusammenarbeit mit Ägypten ist von entscheidender Bedeutung. Auf der Grundlage der zukünftigen Partnerschaftsprioritäten wird eine konkrete und intensivere Zusammenarbeit im Bereich Migrationsmanagement angestrebt, um insbesondere die Umsetzung nationaler Strategien zur Bekämpfung der eigentlichen Ursachen irregulärer Migration zu unterstützen. Die Teilnahme des ägyptischen Außenministers an der Tagung des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ im März wird Gelegenheit bieten, die Bemühungen nachzuverfolgen. Derzeit läuft die konkrete Nachbereitung eines Besuchs von Spitzenbeamten im Januar.
Gegenwärtig wird das Mandat für einen formellen Migrationsdialog zwischen der EU und Ägypten festgelegt, und ein erstes Treffen dürfte im März/April 2017 stattfinden. Zudem werden Gespräche zu Projekten im Rahmen des EU-Treuhandfonds für Afrika geführt. Eine intensivere Zusammenarbeit könnte Folgendes umfassen: Zusammenarbeit mit den Behörden bei der Umsetzung nationaler Strategien, Bekämpfung der eigentlichen Ursachen der irregulären Migration durch Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung auf lokaler Ebene und des Zugangs von Migranten und Aufnahmegemeinschaften zu Arbeitsplätzen, sowie Ausweitung der Hilfe für die schutzbedürftigsten Personen.
Zu den weiteren Tätigkeitsfeldern zählen ein dienstübergreifender Besuch bei der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache in Warschau im März, die Benennung einer ägyptischen Kontaktstelle für die Operation Sophia und die Prüfung von Möglichkeiten für den Informationsaustausch im Rahmen des Seahorse-Netzwerks Mittelmeer. Der Ausbau der Behördenkapazitäten der nordafrikanischen Länder zur Bekämpfung der illegalen Migration und des Menschenhandels durch eine Stärkung ihrer Grenzüberwachungssysteme ist von ausschlaggebender Bedeutung. In diesem Zusammenhang kommt der Beteiligung Ägyptens am Seahorse-Netzwerk Mittelmeer eine besondere Rolle zu.
Darüber hinaus hat Ägypten generell Interesse bekundet, Kapazitäten im Bereich des Migrationsmanagements aufzubauen, um insbesondere die Umsetzung eines neuen Gesetzes zur Bekämpfung von Schleuserkriminalität, das im Oktober 2016 verabschiedet wurde, zu fördern.
Westafrika
Im Februar 2017 dehnte die Kommission die geografische Deckung des EU-Treuhandfonds für Afrika auf die Elfenbeinküste, Ghana und Guinea aus. Gegenwärtig sind technische Missionen in diesen Ländern geplant, um deren Bedarf im Hinblick auf eine mögliche Unterstützung zu ermitteln.
Kommissar Mimica hat Gambia im Februar besucht, um den neu gewählten Präsidenten Barrow zu treffen und Unterstützung für den friedlichen und demokratischen Wandel zu bekunden. Die Gespräche auf dem Gebiet der Migration werden in Kürze fortgesetzt.
Asien
Asien zählt zu den wichtigsten Ausgangsregionen der Migrationsbewegungen in die EU. Aufgrund von Herausforderungen im Sicherheitsbereich, politischer Instabilität und Armut wird sich dieser Trend voraussichtlich fortsetzen. Der Budapest-Prozess ermöglicht es der EU, im Rahmen der Seidenroutenpartnerschaft für Migration einen strukturierten Dialog zu führen, und eine im Dezember 2016 verabschiedete Maßnahme zielt darauf ab, das Entwicklungspotenzial von Migration und Mobilität innerhalb der Region zu maximieren und einen regionalen Ansatz zu bieten.
Afghanistan zählt zu den wichtigsten Herkunftsländern. 2016 kamen 50 000 afghanische Staatsangehörige irregulär nach Europa; gegenüber 2015 ist zwar ein deutlicher Rückgang zu verzeichnen, doch der Anteil der afghanischen Migranten ist nach wie vor hoch. Afghanische Staatsangehörige sind mittlerweile die zweitgrößte Personengruppe bei Anträgen auf internationalen Schutz in der EU (2016 waren es mehr als 175 000), obwohl der Anteil der afghanischen Staatsangehörigen, die für internationalen Schutz infrage kommen, gesunken ist. Bei der unterstützten freiwilligen Rückkehr war 2016 mit beinahe 6000 Personen ein deutlicher Anstieg zu verzeichnen. Die Zahl der Rückführungen aus Mitgliedstaaten und Drittländern muss steigen, damit die hohe Zahl gestrandeter afghanischer Staatsangehöriger in Ländern entlang der Westbalkanroute sinkt. Die Kommission arbeitet mit den betroffenen Ländern und den afghanischen Behörden zusammen, um in diesem Bereich Fortschritte zu erzielen.
Die Zusammenarbeit mit Afghanistan im Bereich der Rückkehr/Rückführung wurde im Rahmen des im Oktober 2016 unterzeichneten Plans für ein gemeinsames Vorgehen sowie im Zuge bilateraler Abkommen mit Mitgliedstaaten fortgesetzt. Seit Dezember 2016 wurden vier Rückführungsflüge mit insgesamt 75 Rückkehrern organisiert. Die Kommission überwacht die Umsetzung des Plans für ein gemeinsames Vorgehen genau, und Ende März wird eine zweite Sitzung der zuständigen Arbeitsgruppe stattfinden.
Die Zusammenarbeit im Bereich irreguläre Migration wird durch Unterstützungsmaßnahmen für eine langfristige Wiedereingliederung zurückgekehrter Migranten ergänzt. Afghanistan wird der größte einzelne Begünstigte eines regionalen Programms zur Förderung der Wiedereingliederung sein. Die EU wird die langfristige Wiedereingliederung afghanischer Staatsangehöriger unterstützen, die aus Pakistan und Iran nach Afghanistan zurückkehren, und den Zugang zu existenzsichernden Diensten sowie die soziale Kohäsion in Aufnahmegemeinschaften fördern; dies entspricht dem regionalen Ansatz zur Förderung des Schutzes und der langfristigen Wiedereingliederung von vertriebenen afghanischen Staatsangehörigen in ihrer Region.
In den Beziehungen der EU zu Pakistan kommt der Migration eine zentrale Rolle zu, und die wirksame Umsetzung des Rückübernahmeabkommens zwischen der EU und Pakistan ist Thema der regelmäßigen Sitzungen der gemischten Rückübernahmeausschüsse. In der letzten Sitzung vom 28. Februar 2017 wurden die Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten im Hinblick auf Rückübernahmen erörtert und die Einrichtung einer elektronischen Plattform vereinbart, mit der die Probleme bei der Bearbeitung von Rückübernahmeersuchen beseitigt werden sollen. Die Plattform wird nach der Genehmigung durch die pakistanischen Behörden einsatzbereit sein. Im März wird ein europäischer Verbindungsbeamter für Migration in die EU-Delegation in Islamabad entsandt.
Auch bei der Bekämpfung der Schleusung von Migranten wird eine engere operative Zusammenarbeit mit der pakistanischen Regierung angestrebt. Dazu wird ein Besuch bei EU-Agenturen stattfinden, um den Informations- und Erkenntnisaustausch zu verbessern, operative Untersuchungen gezielter zu unterstützen und Risiken und Gefahren auf regionaler Ebene besser zu verstehen. 2016 wurden umgehend zusätzliche Mittel mobilisiert, um dem plötzlichen Anstieg bei Rückkehrern aus Pakistan zu begegnen, und neue Maßnahmen zur Gewährleistung der langfristigen Wiedereingliederung, des Zugangs zu existenzsichernden Diensten und der sozialen Kohäsion in Aufnahmegemeinschaften in der Region sind in Vorbereitung.
Im Februar endete die Frist für eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für Projekte entlang der Seidenroute mit dem Ziel, die Strafverfolgungskapazitäten in Afghanistan und Pakistan auszubauen. Das ausgewählte Projekt soll die Fähigkeit steigern, in Fällen organisierter Kriminalität und Schleuserkriminalität zu ermitteln, sie strafrechtlich zu verfolgen und Netzwerke zu zerschlagen.
In Bangladesch hat das politische Engagement der EU und die vereinbarte Nachbereitung des Migrationsdialogs von April 2016 bisher noch zu keinen Fortschritten im Bereich Rückkehr/Rückführung geführt. Die Behörden vor Ort zeigen sich nicht bereit, Gespräche über Standardverfahren zu führen. Derzeit laufen – auch mit den Mitgliedstaaten – Gespräche über einen neuen Ansatz und die Notwendigkeit, die Zusammenarbeit in Migrationsfragen als Teil einer umfassenderen Kooperation unter Einbeziehung anderer Politikfelder wie Sicherheit, Bildung, Entwicklungshilfe und Handel zu verankern. Im Anschluss an die jüngsten diplomatischen Konsultationen ist für März eine gemeinsame Mission der EU und einiger Mitgliedstaaten geplant, um insbesondere Gespräche über Rückkehr/Rückführung und Wiedereingliederung zu führen. Anfang 2017 wurde eine Kampagne zur Bewusstseinsbildung über die Gefahren der irregulären Migration gestartet; zudem werden Wiedereingliederungsprojekte entwickelt.
Der Startschuss für die Beteiligung des Iran an einem umfassenden Migrationsdialog, die gemäß der gemeinsamen Erklärung der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin Mogherini und des iranischen Außenministers Zarif von April 2016 ein zentrales Element der Beziehungen zwischen der EU und dem Iran darstellt, erfolgte im Februar mit einer technischen Mission der EU, bei der der Grundstein für einen umfassenden Dialog auf politischer Ebene gelegt wurde. Die EU und der Iran sind dabei, Bereiche von gemeinsamem Interesse in Bezug auf das Migrationsmanagement zu ermitteln, um sich zukünftig jährlich über relevante Fragen auszutauschen. Zu den Schlüsselbereichen zählen der rechtliche und institutionelle Rahmen, die Wissensgrundlage, legale Wege der Migration, Grenzmanagement, Vorbeugung irregulärer Migration, Schutz und die regionale Dimension. Zudem wird die EU auch weiterhin die langjährigen Bemühungen des Iran zur Integration afghanischer Flüchtlinge unterstützen. Im Iran leben immer noch rund 3 Millionen Vertriebene. Die Unterstützung der EU für humanitäre Partner ergänzt die Bemühungen der iranischen Regierung, schutzbedürftigen Flüchtlingen zu helfen und deren Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen zu gewährleisten.
4.
Wichtige Werkzeuge und Instrumente
Rückführungspolitik
Der notwendige deutliche Wandel bei der Wirksamkeit von Rückführungen innerhalb der EU muss durch die Zusammenarbeit mit Drittlandpartnern ergänzt werden. Laut den von EU-Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten sind bislang bei den Rückkehrquoten der fünf Schwerpunktländer keine oder nur begrenzte Fortschritte zu verzeichnen.
Der erneuerte Aktionsplan zum Thema Rückkehr/Rückführung enthält eine Reihe von Vorschlägen für konkrete Maßnahmen, um sicherzustellen, dass Personen, die nicht für internationalen Schutz infrage kommen, rasch identifiziert werden und für eine Rückkehr bereit stehen, und dass effektive Verfahren bestehen, sodass Lücken im System geschlossen werden. Er enthält außerdem konkrete Maßnahmen, um die Rückkehrquoten kurzfristig deutlich zu erhöhen. Einige dieser Maßnahmen können auf Ebene der Mitgliedstaaten ergriffen werden (etwa Sensibilisierung für die Möglichkeit der unterstützten freiwilligen Rückkehr und Wiedereingliederung), andere erfordern eine enge Zusammenarbeit auf EU-Ebene (etwa Angleichung des Unterstützungsangebots für eine erleichterte Wiedereingliederung von Rückkehrern; Verbesserung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, auch durch elektronische Tools; Erhöhung der Mittel). Der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache sollte dabei eine größere Rolle zukommen.
Der Austausch mit Drittländern im Rahmen des Partnerschaftsrahmens wird unter Einbeziehung aller verfügbaren Maßnahmen und Werkzeuge zu einer besseren Zusammenarbeit dahin gehend führen, dass diese ihre Staatsangehörigen identifizieren, mit Ausweisdokumenten ausstatten und rückübernehmen. Insgesamt sollten im Hinblick auf die Ermittlung einschlägiger Interessen, Anreize und Einflussmöglichkeiten mit einem Partnerland maßgeschneiderte Ansätze verfolgt werden, damit Zielvorgaben und Verpflichtungen erfüllt werden und die EU sowie Mitgliedstaaten das Partnerland mit spezifischen Maßnahmen unterstützen können. So sollen ein besseres Migrationsmanagement gewährleistet und die Zusammenarbeit im Bereich Rückkehr und Rückübernahme verbessert werden. Um dieses Ziel zu erreichen, werden die EU und die Mitgliedstaaten gemeinsam auf koordinierte und effiziente Weise Einfluss nehmen müssen.
Neuausrichtung anderer politischer Instrumente
Zur Unterstützung des Partnerschaftsrahmens werden auch andere politische Instrumente herangezogen. Auf der Grundlage der mit Jordanien vereinbarten Präferenzhandelsregelungen wurden im Januar 2017 die ersten Unternehmen ausgewählt, denen die vereinfachten Ursprungsregeln für Exporte aus Jordanien in die EU zugutekommen und die Beschäftigungsmöglichkeiten für syrische Flüchtlinge sowie Einheimische schaffen.
Für Studierende und Forschende wurden die Programme Erasmus+ und Marie Sklodowska Curie bis Ende 2016 aufgestockt, sodass nun 8000 Mobilitätsmaßnahmen für Studierende und 560 für Forschende bereitstehen. Ergänzt werden diese Maßnahmen durch Stipendien der Mitgliedstaaten. Die Möglichkeiten für Mobilität sind Gegenstand der Dialoge im Partnerschaftsrahmen.
Auch im Bereich Forschung und Innovation können konkrete Möglichkeiten und Maßnahmen zur Unterstützung des Partnerschaftsrahmens geschaffen werden, wie beispielsweise PRIMA, die Partnerschaft für Forschung und Innovation im Mittelmeerraum, die die Ursachen der Migration durch Entwicklung innovativer Lösungen für eine nachhaltige Land- und Wasserwirtschaft bekämpft.
Ein weiterer Schritt wird darin bestehen, die legale Migration vollständig in den Partnerschaftsrahmen aufzunehmen, um die Wirkung von Instrumenten für legale Migration zu steigern und die Nutzung illegaler Kanäle einzudämmen. Die in diesem Bereich ergriffenen Maßnahmen werden insbesondere die Schaffung möglicher „EU-weiter Angebote“ für legale Migration an wichtige Drittländer sowie den Bereich Visa betreffen. Dabei werden die Mitgliedstaaten und die Kommission eng und konstruktiv zusammenarbeiten.
Operative Instrumente
Stärkerer Einsatz von EU-Agenturen
Die Fachkenntnisse von EU-Agenturen, insbesondere der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache und Europol, werden eingesetzt, um eine zielgerichtetere Unterstützung für Risikoanalysen und die Verfolgung krimineller Netzwerke, die hinter der Schleusung von Migranten stehen, bereitzustellen. Konkrete Ergebnisse können in der Zusammenarbeit mit neuen Partnern wie Nigeria und Pakistan verzeichnet werden; diese knüpfen an die erfolgreichen laufenden Initiativen in Afrika, dem Westbalkan, der Türkei und den Ländern der östlichen Nachbarschaft an.
Um seine Rolle im Hinblick auf die Außendimension auszubauen, hat Eurojust kürzlich Niger und Senegal ersucht, innerhalb ihrer Justizministerien oder Staatsanwaltschaften justizielle Kontaktstellen einzurichten; die übrigen prioritären Länder werden folgen.
Europäische Verbindungsbeamte für Migration
Bis Mitte März werden elf europäische Verbindungsbeamte für Migration in wichtige Drittländer, die Herkunfts- und Transitländer sind, entsandt worden sein. Sie sind ein herausragendes Beispiel für die Zusammenarbeit zwischen der EU und den Mitgliedstaaten und werden als Anlaufstelle im Hinblick auf die gesamte Bandbreite möglicher migrationsbezogener Herausforderungen dienen.
Finanzierungsinstrumente der EU
Um die Umsetzung des Partnerschaftsrahmens zu unterstützen, greift die EU auf eine Reihe von Finanzierungsinstrumenten zurück. Das wichtigste Instrument bleibt in dieser Hinsicht der EU-Treuhandfonds für Afrika. Der Treuhandfonds deckt insgesamt 26 Länder ab und wurde kürzlich auf Ghana, Guinea und Côte d’Ivoire ausgeweitet. Er hat den Weg für eine neue, vertiefte Zusammenarbeit bereitet, indem er weitere Anreize für Kooperationen in Schwerpunktbereichen geschaffen hat.
Dem EU-Treuhandfonds für Afrika wurden Mittel in Höhe von mehr als 2,5 Mrd. EUR zugewiesen, darunter 2,4 Mrd. EUR aus dem Europäischen Entwicklungsfonds und mehreren Finanzierungsinstrumenten des EU-Haushalts sowie Zusagen der Mitgliedstaaten und anderer Geber (Schweiz und Norwegen) in Höhe von 152 Mio. EUR. Dennoch sollte die operative Umsetzung im Rahmen des EU-Treuhandfonds beschleunigt werden, und die Mitgliedstaaten und Partner sollten gewährleisten, dass die operativen Ergebnisse nicht von Verfahrensfragen behindert werden.
Erst im Dezember 2016 wurden insgesamt 42 neue Programme im Umfang von 587 Mio. EUR vereinbart. Damit wurden nun insgesamt 106 Projekte mit einem Wert von über 1,5 Mrd. EUR angenommen. Die Programme unter Vertrag machen bislang 627 Mio. EUR aus. Die Programme sollten verstärkt auf migrationsbezogene Projekte abzielen und Ergebnisse liefern. In der gemeinsamen Mitteilung über den zentralen Mittelmeerraum verpflichtete sich die Kommission, 2017 200 Mio. EUR für Maßnahmen im Rahmen des Treuhandfonds in Nordafrika bereitzustellen, wobei der Schwerpunkt auf migrationsbezogenen Projekten in Libyen liegt. In der Mitteilung wurden die Mitgliedstaaten ersucht, einen Beitrag in gleicher Höhe wie die EU zu leisten, um eine Ausweitung der Maßnahmen zu ermöglichen und größtmögliche Wirkung vor Ort zu erzielen.
Auch andere Finanzierungsinstrumente werden nach wie vor im Migrationsbereich eingesetzt. Im Dezember 2016 wurden im Rahmen des Finanzierungsinstruments für die Entwicklungszusammenarbeit mehrere Projekte im Wert von insgesamt 15 Mio. EUR auf den Weg gebracht, die zur Umsetzung des Rabat-Prozesses beitragen sollen. Die Mehrheit der Projekte wird von Organisationen der Zivilgesellschaft in Bereichen wie Schutz minderjähriger Migranten, Menschenhandel, Diaspora, Heimatüberweisungen und Rechte von Migranten umgesetzt.
Auch Instrumente wie Makrofinanzhilfen tragen zur Umsetzung des Partnerschaftsrahmens bei. Zudem hat die Kommission im September 2016 die Investitionsoffensive für Drittländer mit dem Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung vorgeschlagen. Diese Initiative wird die Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen in Partnerländern ankurbeln. Im Rahmen des Europäischen Rates vom Dezember wurde betont, wie wichtig es ist, die einschlägigen Rechtsvorschriften rasch zu verabschieden. Die Verabschiedung sollte unbedingt in der ersten Jahreshälfte 2017 erfolgen. Angesichts des möglichen Beitrags der Initiative zur Arbeit der EU und der Mitgliedstaaten im Bereich Migration sollten die beiden gesetzgebenden Organe die Rechtsvorschriften schnellstmöglich annehmen, damit die Arbeit rasch aufgenommen werden kann.
Auch zahlreiche Internationale Finanzinstitutionen wie die Europäische Investitionsbank, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, die Weltbankgruppe, die Entwicklungsbank des Europarats und der Internationale Währungsfonds haben Initiativen zur Unterstützung von Flüchtlingen vorbereitet. Der Kommission kommt eine wichtige Rolle bei der Koordinierung dieser Initiativen zu, um deren Komplementarität zu gewährleisten.
5.
Schlussfolgerungen
Die kontinuierliche Arbeit im Partnerschaftsrahmen wurde auch in den vergangenen Monaten im Einklang mit den Vorgaben des Europäischen Rates vom Dezember fortgesetzt. Der geografische Anwendungsbereich der Initiativen wurde erweitert, Pakete werden besser an den Bedarf unserer Partner angepasst und zusätzliche Maßnahmen und Instrumente werden eingebunden. Es bleibt jedoch noch viel zu tun, und dies insbesondere im Hinblick auf eine weitere Eindämmung der gefährlichen Wege nach Europa und eine Steigerung im Bereich Rückkehr/Rückführung.
In den kommenden Monaten sollten alle Akteure zusätzliche Anstrengungen unternehmen, um die Arbeit im Partnerschaftsrahmen sowie die neuen Initiativen im Anschluss an die Erklärung von Malta voranzubringen. Synergien werden insbesondere in der Sahelzone und entlang der südlichen libyschen Grenze sowie im Hinblick auf die Förderung einer raschen unterstützten freiwilligen Rückkehr von in Libyen gestrandeten Migranten geschaffen.
Auf der Tagung hoher Beamter in Valletta vom 8. und 9. Februar 2017 wurde die Verknüpfung des Partnerschaftsrahmens und des Aktionsplans von Valletta bestätigt. Bei der operativen Umsetzung ist jedoch eindeutig eine Beschleunigung erforderlich, auch wenn die Zusammenarbeit im Geiste einer echten Partnerschaft ausgeweitet wurde. Zudem sollten die Verhandlungen über den Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung in der ersten Hälfte 2017 abgeschlossen und verabschiedet werden, damit der Fonds so rasch wie möglich einsatzbereit ist.
Der im Juni fällige Bericht über den Partnerschaftsrahmen wird Gelegenheit bieten, ein Jahr nach der Einführung Bilanz zu ziehen. Auch der vorliegende Bericht zeigt deutlich, wie facettenreich und eng verknüpft die Bemühungen auf allen Ebenen sind, um das Migrationsproblem langfristig und im Geiste der Partnerschaft zu lösen. Es ist von wesentlicher Bedeutung, dass alle Tätigkeitsfelder weiterhin parallel bestehen, eindeutige Prioritäten gesetzt werden und alle Akteure ihren Beitrag zum gemeinsamen Ziel eines besseren Migrationsmanagements leisten.