EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 23.3.2017

COM(2017) 134 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Europäischer Interoperabilitätsrahmen – Umsetzungsstrategie

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

1.Einführung

Eine der von Präsident Juncker 1 genannten zehn Prioritäten der Kommission ist die Beseitigung von Barrieren für einen digitalen Binnenmarkt in Europa. Dem öffentlichen Sektor, der etwa ein Viertel der gesamten Arbeitsplätze stellt und durch die Vergabe öffentlicher Aufträge ungefähr ein Fünftel des BIP der EU erwirtschaftet, kommt als Regulierer, Diensteanbieter und Arbeitgeber eine Schlüsselrolle im digitalen Binnenmarkt zu.

Die Mitgliedstaaten digitalisieren derzeit ihre öffentlichen Verwaltungen, um Zeit zu sparen, Kosten zu senken, die Transparenz zu steigern und sowohl die Datenqualität als auch die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu verbessern. Wie der Index für die digitale Wirtschaft und Gesellschaft (DESI) in Bezug auf eGovernment 2 für das Jahr 2016 belegt, sind digitale öffentliche Dienste aber noch keine Wirklichkeit in der Europäischen Union. Im Hinblick auf grenzübergreifende Dienste in der Union ist die Situation sogar noch problematischer, da noch immer Hindernisse beim Zugang zu solchen Diensten bestehen 3 .

Es gibt noch erheblichen Raum für Verbesserungen der öffentlichen Dienste mittels durchgehender Integration und Automatisierung, einer besseren Nutzung verlässlicher Informationsquellen und der freien Veröffentlichung öffentlicher Daten, wobei zu gewährleisten ist, das die Akten über Bürger und Unternehmen im Einklang mit den Datenschutzvorschriften behandelt werden, um das Vertrauen zu stärken. Nationale öffentliche Dienste sollten über nationale Grenzen hinweg miteinander verknüpft werden, damit sie auf EU-Ebene einen Verbund mit ähnlichen Diensten bilden und so einen Beitrag zum digitalen Binnenmarkt leisten. Um dies zu erreichen, sollte ein koordinierter Ansatz verfolgt werden, wenn Rechtsvorschriften ausgearbeitet werden, wenn öffentliche Verwaltungen ihre Geschäftsprozesse organisieren, wenn Informationen verwaltet werden und wenn IT-Systeme für den öffentlichen Dienst entwickelt werden. Anderenfalls dürfte sich die digitale Fragmentierung weiter verstärken, was die Erbringung vernetzter öffentlicher Dienste in der gesamten EU noch erheblich erschweren würde.

Interoperabilität ist ein entscheidender Faktor, wenn es darum geht, den digitalen Wandel möglich zu machen. Dank Interoperabilität können Verwaltungsstellen wichtige Informationen untereinander und mit Bürgern und Unternehmen in einer für alle Beteiligten verständlichen Weise elektronisch austauschen. Davon betroffen sind alle Aspekte, die die Erbringung digitaler öffentlicher Dienste in der EU beeinflussen:

rechtliche Fragen: z. B. dürfen durch Vorschriften keine ungerechtfertigten Hindernisse für die Weiterverwendung von Daten in verschiedenen Politikbereichen geschaffen werden;

organisatorische Aspekte: z. B. werden förmliche Vereinbarungen über die Bedingungen eines organisationsübergreifenden Zusammenwirkens verlangt;

Datenstruktur/Semantik: z. B. durch Gewährleistung der Verwendung gemeinsamer Beschreibungen in den ausgetauschten Daten;

technische Fragen: z. B. Einrichtung der für einen unterbrechungsfreien Fluss der Bits und Bytes nötigen Informationssystemumgebung.

Die Kommission hat die Notwendigkeit der Interoperabilität zwischen öffentlichen Verwaltungen schon im Jahr 1999 4 erkannt und seitdem mehrere Programme für die Entwicklung, Förderung und Nutzung von Interoperabilitätslösungen in der EU unterstützt. Im Jahr 2010 legte sie eine Mitteilung mit dem Titel „Interoperabilisierung europäischer öffentlicher Dienste“ 5 vor, die im Anhang die „Europäische Interoperabilitätsstrategie“ 6 (EIS) und den „Europäischen Interoperabilitätsrahmen“ 7 (EIF) enthielt. Seitdem dient der Europäische Interoperabilitätsrahmen als Bezugsrahmen für die gesamte Union und darüber hinaus und bildete die Grundlage für die meisten nationalen Interoperabilitätsrahmen (NIF) und strategien. Ausgehend von diesem Erfolg ist es nun an der Zeit, den gegenwärtigen Europäischen Interoperabilitätsrahmen auf den neuesten Stand zu bringen und zu erweitern, um neue oder überarbeitete Interoperabilitätsanforderungen zu berücksichtigen, die sich aus der Politik und den Programmen der Union ergeben oder von öffentlichen Verwaltungen eingebracht werden, und um den technischen Entwicklungen und Trends Rechnung zu tragen.

In diesen Zusammenhang sei daran erinnert, dass in der Mitteilung der Kommission vom 6. Mai 2015 über die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa 8 die Interoperabilität als eine Voraussetzung für „effizientere Verbindungen – über Grenzen hinweg, zwischen Gemeinschaften und zwischen öffentlichen Diensten und Behörden“ anerkannt und eine Überarbeitung und Erweiterung des bestehenden Europäischen Interoperabilitätsrahmens gefordert wurde.

2.Stand der Interoperabilität und Perspektiven

Das Programm für Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen (ISA) (2010–2015) 9 und sein Nachfolger, das Programm ISA² (2016–2020) 10 , bilden die Hauptinstrumente, mit denen die gegenwärtige Europäische Interoperabilitätsstrategie und der gegenwärtige Europäische Interoperabilitätsrahmen umgesetzt werden. Dies umfasst eine Vielzahl verschiedener Maßnahmen, die darauf abzielen, die digitale Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Verwaltungen in Europa zu verbessern.

Nach Angaben der Beobachtungsstelle für die nationalen Interoperabilitätsrahmen (NIFO), die von der Kommission im Zusammenhang mit der Durchführung des Programms ISA eingerichtet wurde, um die Fortschritte zu messen und den Stand der Interoperabilität in der Union zu beobachten, hat die Angleichung der nationalen Interoperabilitätsrahmen an den Europäischen Interoperabilitätsrahmen im Jahr 2014 einen Durchschnittswert von 72 % erreicht 11 . Dennoch lag das Niveau der Umsetzung nationaler Interoperabilitätsrahmen im Jahr 2015 bei bestimmten nationalen Projekten bei 45 %, was darauf hindeutet, dass noch immer Schwierigkeiten bei der praktischen Anwendung der derzeit geltenden Empfehlungen bestehen.

Öffentliche Verwaltungen brauchen konkretere Leitlinien dafür, wie sie die Lenkung ihrer Interoperabilitätsaktivitäten verbessern, organisationsübergreifende Beziehungen aufbauen, Verfahren zur Unterstützung durchgehender digitaler Dienste straffen und dafür sorgen können, dass die Interoperabilitätsbemühungen durch bestehende und neue Vorschriften nicht beeinträchtigt werden. Diese Leitlinien werden in Form überarbeiteter Interoperabilitätsempfehlungen als Teil des Europäischen Interoperabilitätsrahmens in Anhang 2 dieser Mitteilung vorgelegt.

Diese Empfehlungen sollen den öffentlichen Verwaltungen helfen,

die nationale Lenkung ihrer Interoperabilitätsbemühungen zu verbessern,

gemeinsame Betriebsmodelle zur Entwicklung besserer digitaler öffentlicher Dienste zu nutzen und die Bedürfnisse der Bürger und Unternehmen aus anderen EU-Mitgliedstaaten einzubeziehen,

die in ihrem Besitz befindlichen Daten in gemeinsamen semantischen und syntaktischen Formaten zu verwalten, damit sie leichter in Portalen veröffentlicht sowie aggregiert, gemeinsam genutzt und weiterverwendet werden können.

Die überarbeiteten Interoperabilitätsempfehlungen werden fortgeschrieben, um den Maßnahmen der EU-Politik wie der geänderten Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors 12 , der INSPIRE-Richtlinie 13 und der eIDAS-Verordnung 14 Rechnung zu tragen.

Ebenfalls berücksichtigt werden neue EU-Initiativen wie die europäische Cloud-Initiative 15 und der EU-eGovernment-Aktionsplan 2016–2020 16 , aber auch geplante Initiativen wie das zentrale digitale Zugangstor 17 , damit die überarbeiteten Interoperabilitätsempfehlungen zur ihrer Verwirklichung beitragen können.

Die Notwendigkeit einer Überarbeitung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens hat sich in den Konsultationen 18 aller betroffenen Interessenträger bestätigt, zu denen vor allem die öffentlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten, die Bürger und Unternehmen sowie andere interessierte Kreise wie die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union zählen.

3.Die Notwendigkeit eines neuen Europäischen Interoperabilitätsrahmens

Zur Bewältigung der festgestellten Interoperabilitätsprobleme stellt die Kommission in dieser Mitteilung den neuen Europäischen Interoperabilitätsrahmen und die Strategie für seine Umsetzung vor.

Im neuen Europäischen Interoperabilitätsrahmen wird mehr Gewicht darauf gelegt, wie Interoperabilitätsgrundsätze und modelle in der Praxis angewandt werden sollten. Außerdem werden auch neu aufkommende politikbezogene und technische Anforderungen berücksichtigt. Der Anzahl der Empfehlungen steigt von 25 auf 47. Sie werden konkreter formuliert, um ihre Umsetzung zu erleichtern. Offenheit und Informationsmanagement, Datenübertragbarkeit, Interoperabilitätsgovernance und integrierte Dienstleistungserbringung rücken stärker in den Mittelpunkt 19 .

Der Umsetzung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens liegt folgende Zielvorstellung zugrunde: „Öffentliche Verwaltungen sollten auf nationaler Ebene wie auf Unionsebene für Unternehmen und Bürger wichtige interoperable nutzerorientierte digitale öffentliche Dienste bereitstellen, die den freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Daten in der gesamten Union fördern.“ Diese Zielvorstellung findet die breite Unterstützung 20 der konsultierten Vertreter der Mitgliedstaaten im ISA- bzw. ISA²-Ausschuss, der öffentlichen Verwaltungen und anderer Interessenträger.

Zusammen mit dieser Mitteilung wird ein Aktionsplan für Interoperabilität (beigefügt als Anhang 1) vorgelegt, der in fünf strategische Schwerpunkbereiche gegliedert ist. Er beruht auf Interoperabilitätsprioritäten, die die Umsetzung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens im Zeitraum 2016–2020 unterstützen sollen.

Der Aktionsplan für Interoperabilität sollte als Leitfaden für die Umsetzung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens dienen. Überdies wird von den Mitgliedstaaten erwartet, dass sie die auf EU-Ebene ergriffenen Maßnahmen (die im Aktionsplan für Interoperabilität aufgeführt sind) durch nationale Maßnahmen ergänzen und so für ein abgestimmtes Vorgehen sorgen, das für eine erfolgreiche Interoperabilität im öffentlichen Sektor in der Union unverzichtbar ist. Der Aktionsplan für Interoperabilität betrifft Fragen in Bezug auf die Ermittlung robuster Mechanismen für die Lenkung der Interoperabilität auf nationaler und grenzüberschreitender Ebene, die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Organisationen, die Einbeziehung von Interessenträgern und die Sensibilisierung für die Vorteile der Interoperabilität. Außerdem beinhaltet er die Entwicklung, Verbesserung und Förderung von wesentlichen Voraussetzungen für die Interoperabilität und von Unterstützungsinstrumenten, ohne dabei die Bedürfnisse und Prioritäten der Endnutzer zu vernachlässigen.

4.Schwerpunktbereiche

4.1Interoperabilitätsgovernance, Koordinierung und Austausch über Interoperabilitätsinitiativen

Zur Verwirklichung der Interoperabilität öffentlicher Verwaltungen werden Leitungs- und Koordinierungsstellen sowie Verfahren für die Planung, Einführung und Verwendung von Interoperabilitätslösungen sowohl auf nationaler als auch auf Unionsebene benötigt.

In diesem Zusammenhang kommt der Kommission und den Mitgliedstaaten eine zweifache Schlüsselrolle zu:

i)Leitung und Koordinierung aller Interoperabilitätsinitiativen 21 und Austausch hierüber auf nationaler wie auch auf Unionsebene, damit sich die öffentlichen Verwaltungen an die Grundsätze und Empfehlungen des Europäischen Interoperabilitätsrahmens halten 22 ,

ii)Förderung einer besseren Zusammenarbeit auf allen Ebenen der öffentlichen Verwaltungen in der Union und Beseitigung der noch bestehenden organisatorischen und digitalen Abschottungen.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten den Europäischen Interoperabilitätsrahmen umsetzen. Die Kommission wird die Umsetzung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens mithilfe des Programms ISA² überwachen 23 .

Das Programm ISA² wird eine Schlüsselrolle bei der Entwicklung, dem Aufbau, der Ausreifung, dem Betrieb, der Weiterverwendung, der Verbesserung und der weiteren Förderung von Interoperabilitätslösungen spielen, die die Zusammenarbeit öffentlicher Verwaltungen erleichtern. Die Kommission wird mit Unterstützung des Programms ISA² die angemessene Lenkung der Interoperabilität sicherstellen, Interoperabilitätslösungen klassifizieren und fördern und die verschiedenen Interoperabilitätsinitiativen in der EU koordinieren 24 .

4.2Entwicklung organisatorischer Interoperabilitätslösungen

Unternehmen und Bürger sollten von interoperablen öffentlichen Diensten profitieren können, die aus einer besseren Integration der Betriebsverfahren und des Informationsaustauschs zwischen öffentlichen Verwaltungen in der Union resultieren.

Organisatorische Interoperabilität bedeutet in diesem Zusammenhang, dass Betriebsprozesse über Organisationsgrenzen hinweg integriert oder abgestimmt werden und dass Beziehungen zwischen Dienstleistern und Verbrauchern europäischer öffentlicher Dienste formalisiert werden.

4.3Einbeziehung von Interessenträgern und Sensibilisierung für die Interoperabilität

Jeder Interoperabilitätsinitiative sollte ein konkreter Anwendungsfall zugrunde liegen, der verdeutlicht, dass die Herstellung der Interoperabilität eine lohnenswerte Investition darstellt und dass die Anforderungen der Nutzer besser erfüllt werden können, wenn Informationssysteme miteinander kommunizieren können.

In diesem Zusammenhang sollten öffentliche Verwaltungen

i)die hauptsächlichen Vorteile beziffern und mitteilen, die mit der Anwendung der Grundsätze und Empfehlungen des Europäischen Interoperabilitätsrahmens erzielt werden können,

ii)die Anwendung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens und der von ihm vorgeschlagenen Lösungen fördern.

Auch die Unternehmen und Bürger sollten als Endnutzer in die Gestaltung, Analyse, Bewertung und weitere Entwicklung europäischer öffentlicher Dienste einbezogen werden. Deshalb enthält der Aktionsplan für Interoperabilität eine besondere Maßnahme für die Einbeziehung der Nutzer, um die Meinungen der Unternehmen und Bürger (auch solcher mit Behinderungen) einzuholen und ihre Bedürfnisse in partizipativer und kooperativer Weise zu berücksichtigen. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die Gestaltung und Entwicklung öffentlicher Dienste ausgehend von den Anforderungen der Nutzer soweit wie möglich lenkend begleiten.

4.4Entwicklung, Pflege und Förderung wesentlicher Voraussetzungen für die Interoperabilität

Öffentliche Verwaltungen verwalten heutzutage große Mengen von Daten in unterschiedlichen Formaten mit unterschiedlichen Datenmanagementmethoden, halten mehrere Kopien in vielen verschiedenen Datenspeichern vor und veröffentlichen sie oft in Portalen in ganz Europa ohne jegliche Vereinheitlichung der Inhalte und ihrer Darstellung. Dies erklärt auch, warum vorhandene Informationen über Bürger und Unternehmen nur in 48 % der Fälle 25 weiterverwendet werden. Dadurch wird die Bereitstellung öffentlicher Dienste für Bürger und Unternehmen oft umständlich und zeitraubend. Außerdem können dadurch Fragen des Vertrauens im Hinblick auf den Datenschutz aufgeworfen werden.

Im Hinblick auf die Verbesserung der Qualität europäischer öffentlicher Dienste, die digital für Endnutzer bereitgestellt werden, sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten eine Reihe wesentlicher Voraussetzungen für die Interoperabilität 26 festlegen, entwickeln, verbessern, betriebsbereit machen, pflegen und fördern sowie dabei zugleich die Sicherheit ausgetauschter Daten gewährleisten.

4.5Entwicklung, Pflege und Förderung von Instrumenten zur Unterstützung der Interoperabilität

Bei der Gestaltung, Umsetzung und Verwendung von Interoperabilitätslösungen benötigen die Mitgliedstaaten die Unterstützung durch praktische Instrumente wie Werkzeuge, Rahmen, Leitlinien und Spezifikationen, damit die Interoperabilität auf nationaler Ebene sowie grenzüberschreitend verwirklicht werden kann. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sollten die Weiterverwendung bestehender Instrumente und die weitere Entwicklung neuer Instrumente fördern, insbesondere

der Europäischen Interoperabilitäts-Referenzarchitektur (EIRA) und der Europäischen Interoperabilitätskartografie (EIC) 27 ;

der Möglichkeiten der Beurteilung der IKT-Auswirkungen des Unionsrechts 28 und der Ermittlung von Rechtsetzungslücken, die die Interoperabilität beeinträchtigen 29 ;

des im Zuge des Programms ISA² entwickelten „Rahmens für die gemeinsame Nutzung und Weiterverwendung von IT-Lösungen“ im Hinblick auf die Förderung und Verbesserung der gemeinsamen Nutzung, der kooperativen Entwicklung und der Weiterverwendung von IT-Lösungen (einschließlich Open-Source) durch öffentliche Verwaltungen.

5.Finanzierungsinstrumente

Die Kommission wird die Umsetzung des Aktionsplans für Interoperabilität sowie allgemein des Europäischen Interoperabilitätsrahmens in erster Linie mithilfe des Programms ISA² unterstützen, fördern und überwachen.

Geplante Maßnahmen können auch ganz oder teilweise durch andere Instrumente finanziert werden:

Das Programm Horizont 2020 30 kann Maßnahmen im Zusammenhang mit der Innovation im öffentlichen Sektor unterstützen 31 .

Die Fazilität „Connecting Europe“ 32 kann die Entwicklung und Verwendung wichtiger grenzüberschreitender ausgereifter digitaler Dienste wie der elektronischen Identifizierung, der elektronischen Auftragsvergabe und interoperabler elektronischer Gesundheitsdienste unterstützen.

Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds 33 können Maßnahmen in Bezug auf das digitale Wachstum durch die Entwicklung von IKT-Produkten und Diensten 34 und in Bezug auf die Stärkung der institutionellen Kapazitäten und die Steigerung der Effizienz öffentlicher Verwaltungen 35 unterstützen.

Das Programm zur Unterstützung von Strukturreformen 36 kann öffentliche Verwaltungen bei der Umsetzung der nationalen Aspekte des Europäischen Interoperabilitätsrahmens unterstützen.

Andere Finanzierungsinstrumente können die Umsetzung des Aktionsplans für Interoperabilität oder des Europäischen Interoperabilitätsrahmens mit gezielten Maßnahmen in bestimmten Politikbereichen unterstützen.

6.Überwachung und Berichterstattung

Die Umsetzung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens und insbesondere des Aktionsplans für Interoperabilität ist nur in gemeinsamer Verantwortung der Kommission und der Mitgliedstaaten möglich. Die Kommission sollte die Umsetzung und Überwachung mit Unterstützung des Programms ISA² leiten und koordinieren.

Die Kommission wird einen integrierten Rahmen für die Überwachung, Beurteilung und Berichterstattung in Bezug auf die Fortschritte bei der Umsetzung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens und des Aktionsplans für Interoperabilität aufstellen. Die Durchführung dieser Tätigkeiten wird im Zuge der Erfüllung des Auftrags der Beobachtungsstelle für Interoperabilität im Rahmen des Programms ISA² anhand wichtiger Leistungsindikatoren und messbarer Ziele erfolgen.

Bis Ende 2019 wird die Kommission eine Bewertung der Umsetzung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens durchführen. Ausgehend von den Bewertungsergebnissen und im Einklang mit den Grundsätzen einer besseren Rechtsetzung kann die Kommission sodann prüfen, ob die konkreten Empfehlungen des Europäischen Interoperabilitätsrahmens in ein verbindliches Instrument übernommen werden sollten.

7.Schlussfolgerung

Unter den Interessenträgern besteht ein breiter Konsens über die Notwendigkeit, den bestehenden Europäischen Interoperabilitätsrahmen zu überarbeiten. Wird jetzt nicht gehandelt, könnten sich die Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen zur Bewältigung der gegenwärtigen Herausforderungen für individuelle und voneinander abweichende Interoperabilitätskonzepte entscheiden. Das Ergebnis eines solchen Vorgehens wären inkompatible Lösungen, welche die digitale Fragmentierung in der EU noch steigern und die Verwirklichung des digitalen Binnenmarkts weiter verhindern würden.

Die Ausarbeitung des neuen Europäischen Interoperabilitätsrahmens erfolgte in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und im Anschluss an einen breit angelegten Konsultationsprozess unter Einbeziehung aller einschlägigen Interessenträger. Für seine erfolgreiche Umsetzung wird die aktive Mitwirkung aller Beteiligten, insbesondere der öffentlichen Verwaltungen, erforderlich sein. Die geplanten Maßnahmen werden dafür sorgen, dass das mit dem neuen Europäischen Interoperabilitätsrahmen verfolgte Ziel, nämlich letztlich die Bereitstellung interoperabler nutzerorientierter öffentlicher Dienste in der EU, verwirklicht wird.

(1)

Ein neuer Start für Europa: Meine Agenda für Jobs, Wachstum, Fairness und demokratischen Wandel. Politische Leitlinien für die nächste Europäische Kommission, Eröffnungsrede auf der Plenarsitzung des Europäischen Parlaments, Straßburg, 15. Juli 2014.

(2)

Der Anteil elektronischer Behördendienste (eGovernment) liegt bei 55,4 %, wobei es zwischen den Mitgliedstaaten mit den höchsten und den niedrigsten Anteilen einen beträchtlichen Abstand gibt.

(3)

Dies geht aus dem Bericht des Binnenmarktanzeigers für 2014 in Bezug auf die „einheitlichen Ansprechpartner“ hervor.

(4)

Im Jahr 1999 ergriff die Kommission eine eigens auf Interoperabilität ausgerichtete Initiative: Entscheidung Nr. 1719/1999/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 1999 über Leitlinien einschließlich der Festlegung von Projekten von gemeinsamem Interesse für transeuropäische Netze zum elektronischen Datenaustausch zwischen Verwaltungen (IDA).

(5)

KOM(2010) 744 endg., Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen „Interoperabilisierung europäischer öffentlicher Dienste“, Brüssel, 16.12.2010.

(6)

KOM(2010) 744 endg., Anhang 1.

(7)

KOM(2010) 744 endg., Anhang 2.

(8)

  COM(2015) 192 final, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa, Brüssel, 6.5.2015 .

(9)

Beschluss Nr. 922/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009 über Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen (ISA).

(10)

Beschluss (EU) 2015/2240 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 zur Einrichtung eines Programms über Interoperabilitätslösungen und gemeinsame Rahmen für europäische öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger (Programm ISA²) als Mittel zur Modernisierung des öffentlichen Sektors.

(11)

 State of Play of Interoperability in Europe (Stand der Interoperabilität in Europa), Bericht 2014.

(12)

Richtlinie 2003/98/EG, geändert durch die Richtlinie 2013/37/EU.

(13)

Richtlinie 2007/2/EG vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE).

(14)

Verordnung (EU) Nr. 910/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/93/EG.

(15)

COM(2016) 178 final, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Europäische Cloud-Initiative – Aufbau einer wettbewerbsfähigen Daten- und Wissenswirtschaft in Europa.

(16)

COM(2016) 179 final, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: EU-eGovernment-Aktionsplan 2016–2020 – Beschleunigung der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung.

(17)

Eine im Zuge der eGovernment-Maßnahmen ergriffene Initiative für den digitalen Binnenmarkt.

(18)

Wie aus dem Arbeitsdokument SWD(2017) 113 zum zusammenfassenden Bericht über die Konsultationen hervorgeht, haben Mitgliedstaaten und EU-Organe darauf hingewiesen, dass ein neuer Europäischer Interoperabilitätsrahmen nötig ist, um i) neue technische Entwicklungen zu berücksichtigen (73 %), ii) praktische und gezieltere Leitlinien für die Umsetzung von Interoperabilitätsanforderungen zu geben (73 %) und iii) eine Angleichung an die Entwicklung der EU-Strategien, insbesondere an die Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, vorzunehmen (65 %).

(19)

Das Arbeitsdokument SWD(2017) 112 zur Analyse der Überarbeitung des Europäischen Interoperabilitätsrahmens enthält nähere Einzelheiten über die Zunahme der Anzahl der Empfehlungen und den Mehrwert der Aktualisierungen.

(20)

Wie das Arbeitsdokument SWD(2017) 113 zum zusammenfassenden Bericht über die Konsultationen belegt, stimmen 87 % der Befragten dieser Zielvorstellung zu.

(21)

Unter Interoperabilitätsinitiativen werden Maßnahmen und Lösungen (d. h. Rahmen, Dienste und Werkzeuge) verstanden, die dazu beitragen, auf allen Ebenen das Zusammenwirken zwischen europäischen öffentlichen Verwaltungen zu verbessern, auch in Bezug auf den Informations- und Wissensaustausch zwischen Organisationen. Diese Initiativen sollten alle Interoperabilitätsebenen einbeziehen: rechtlich, organisatorisch, semantisch und technisch.

(22)

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt das Eingreifen der EU auf das Maß, das erforderlich ist, um die vereinbarten politischen Ziele zu erreichen. Das bedeutet, dass die EU stets die Lösungen wählt, die den Mitgliedstaaten den größtmöglichen Freiraum einräumen.

(23)

Beschluss (EU) 2015/2240 über das Programm ISA², Artikel 1 Absatz 2.

(24)

Beschluss (EU) 2015/2240 über das Programm ISA², Artikel 1 und Artikel 3.

(25)

Siehe Abschnitt 4.3.2 „Elektronische Behördendienste (e-Government)“ der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt, COM(2015) 192 final.

(26)

Laut Artikel 2 Absatz 14 des ISA²-Programmbeschlusses sind „wesentliche Voraussetzungen für die Interoperabilität“ Interoperabilitätslösungen (z. B. Dienste, Werkzeuge, Normen, Spezifikationen), die verwendet werden müssen, um zwischen den Verwaltungen die effiziente und wirkungsvolle Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen zu ermöglichen.

(27)

Beschluss (EU) 2015/2240 über das Programm ISA², Artikel 3 Buchstabe f.

(28)

Beschluss (EU) 2015/2240 über das Programm ISA², Artikel 3 Buchstabe c.

(29)

Beschluss (EU) 2015/2240 über das Programm ISA², Artikel 3 Buchstabe d.

(30)

Verordnung (EU) Nr. 1291/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über das Rahmenprogramm für Forschung und Innovation Horizont 2020 (2014–2020) und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 1982/2006/EG (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 104).

(31)

Gesellschaftliche Herausforderung 6 des Programms Horizont 2020: „Europa in einer sich verändernden Welt – integrative, innovative und reflektierende Gesellschaften“.

(32)

Verordnung (EU) Nr. 283/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2014 über Leitlinien für transeuropäische Netze im Bereich der Telekommunikationsinfrastruktur und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 1336/97/EG.

(33)

  http://ec.europa.eu/regional_policy/de/information/legislation/guidance/

(34)

Thematisches Ziel Nr. 2 der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESIF).

(35)

Thematisches Ziel Nr. 11 der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESIF).

(36)

  http://ec.europa.eu/about/srss/index_en.htm

EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ANHANG

der

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

Europäischer Interoperabilitätsrahmen – Umsetzungsstrategie

Aktionsplan für Interoperabilität

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Aktionsplan für Interoperabilität

Der Aktionsplan für Interoperabilität geht die Ursachen 1 für bestehende interoperabilitätsbezogene Probleme an und ist vorläufiger Natur. Er kann eine Aktualisierung dadurch erfahren, dass weitere Maßnahmen ermittelt und darin aufgenommen und andere zurückgezogen werden. Änderungen können von der Europäischen Kommission jederzeit vorgeschlagen werden, wofür gute Gründe angeführt werden sollten, die beispielsweise in Erkenntnissen bestehen können, die sich aus der Überwachung von Interoperabilitätsmaßnahmen ergeben. Die Kommission ist in Abstimmung mit dem ISA²-Ausschuss oder ggf. mit den Leitungsgremien von Initiativen, die den Aktionsplan für Interoperabilität unterstützen, für Entscheidungen über jegliche Aktualisierung der Liste zuständig.

Ziele	Maßnahmen	Zeitplan	Zuständigkeit
Schwerpunktbereich 1: Interoperabilitätsgovernance, Koordinierung und Austausch über Interoperabilitätsinitiativen
Lenkung und Koordinierung von Interoperabilitätsinitiativen auf EU- und einzelstaatlicher Ebene.	1.Ermittlung anderer maßgeblicher Politikfelder und deren Governancestrukturen auf EU- und einzelstaatlicher Ebene (einschließlich der Sektorausschüsse) sowie Knüpfung einer Zusammenarbeit mit denselben.	2017–2020	Europäische Kommission (EK) Mitgliedstaaten (MS)
	2.Ermittlung und Beschreibung von Governancestrukturen und bewährten Verfahren für die Interoperabilitätskoordinierung.	2017–2020	EK, MS
	3.Sorge dafür, dass beim Abfassen von Rechtsakten die Interoperabilität Berücksichtigung findet und relevante Verweise darauf im erforderlichen Umfang darin aufgenommen werden.	2017–2020	EK, MS
Sorge für die Ausführung und Überwachung der Umsetzung des EIF.	4.Erweiterung und Fortführung der Beobachtungsstelle für die nationalen Interoperabilitätsrahmen (NIF) zur Überwachung der Umsetzung des EIF und der Übereinstimmung der nationalen Interoperabilitätsstrategien/rahmen mit dem EIF. Ferner Überwachung und Bewertung der Umsetzung des Aktionsplans für Interoperabilität.	2017–2020	EK, MS
	5.Gezielte Unterstützung und Schulungsangebote für öffentliche Verwaltungen der Mitgliedstaaten zur Sicherstellung der Umsetzung des EIF auf allen Ebenen der nationalen Verwaltungen.	2017–2020	EK, MS
Schwerpunktbereich 2: Entwicklung organisatorischer Interoperabilitätslösungen
Bereitstellung und Verwendung maßgeblicher Voraussetzungen (z. B. Interoperabilitätsvereinbarungen) und Artefakte (z. B. Geschäftsprozessmodelle).	6.Klärung und Vorschlag von Möglichkeiten zur Formalisierung der organisatorischen Beziehungen der öffentlichen Verwaltungen im Rahmen der Einrichtung EU-weiter öffentlicher Dienste. Ermittlung und Entwicklung gemeinsamer Prozessmodelle zur Beschreibung von Geschäftsprozessen. Ermittlung bewährter Verfahren.	2017–2020	EK, MS
	7.Ermittlung zentraler grenzübergreifender Geschäftsprozesse, die mit einem Austausch von administrativen Angaben (einschließlich Dokumenten) verbunden sind, und deren Umsetzung in verschiedenen Mitgliedstaaten, sowie Ausarbeitung von Leitlinien für deren Vereinfachung und bessere Abstimmung.	2017–2020	EK, MS
Schwerpunktbereich 3. Einbeziehung von Interessenträgern und Sensibilisierung für die Interoperabilität
Ermunterung öffentlicher Verwaltungen zur Nutzung bestehender und neuer Interoperabilitätslösungen unter Anwendung der Grundsätze, Empfehlungen und Modelle des EIF. Festlegung, Messung und Mitteilung der Hauptvorteile, die sich durch eine Anwendung der Grundsätze, Empfehlungen und Modelle des EIF erzielen ließen.	8.Konzeption und Durchführung von Kommunikationskampagnen zur Schaffung von Bewusstsein für die Bedeutung der Interoperabilität und der aus der Anwendung des EIF erwachsenden Vorzüge.	2017–2020	EK, MS
	9.Knüpfung einer Zusammenarbeit mit EU-Länderreferaten im Hinblick auf die Umsetzung auf einzelstaatlicher Ebene (z. B. Unterstützung der Schaffung einer Governancestruktur, Umsetzung von Lösungen, Ermunterung zur Teilnahme an Pilotprojekten der EU).	2018–2020	EK, MS
	10.Fortführung, Verbesserung und Belebung der Joinup-Plattform im Sinne einer größeren Nutzerbeteiligung und Gemeinschaftsbildung.	2017–2020	EK, MS
Anleitung bei Planung und Entwicklung von öffentlichen Diensten auf Grundlage der Nutzeranforderungen.	11.Ermittlung oder Einführung von Formen der Nutzerbeteiligung an der Entwicklung digitaler öffentlicher Dienste.	2018–2020	EK, MS
Schwerpunktbereich 4. Entwicklung, Pflege und Förderung wesentlicher Voraussetzungen für die Interoperabilität
Festlegung, Entwicklung, Verbesserung, Operationalisierung, Pflege und Förderung interoperabler Dienste und Instrumente, Normen und Spezifikationen.	12.Festlegung und Umsetzung gemeinsamer Spezifikationen in Bezug auf die Bestimmungen und Bedingungen des Zugangs zu und der Verwaltung von Basisregistern. Ausdehnung der Kartografie bestehender Lösungen auf den Bereich der Basisregister.	2017–2020	EK, MS
	13.Umsetzung und Förderung gemeinsamer Modelle für die Beschreibung und Katalogisierung öffentlicher Dienste innerhalb der EU.	2017–2020	EK, MS
	14.Entwicklung von Datenspezifikationen und Instrumenten zur Unterstützung von Initiativen zum Thema offene Daten.	2018–2020	EK, MS
	15.Ermittlung von Maßnahmen zur Vertrauensbildung bei der Erbringung von EU-weiten digitalen öffentlichen Diensten. In diesem Zusammenhang Beschleunigung der Einführung von eIDAS-Diensten einschließlich eID und eSignature.	2018–2020	EK, MS
	16.Analyse des Dateninhalts in bestehenden Metadaten-Schemata für von öffentlichen Verwaltungen stammende Informationen (einschließlich Dokumente), die in einem grenz- und sektorübergreifenden Kontext verwendet werden. Ermittlung von Hindernissen für die wechselseitige Anerkennung, Festlegung von Entsprechungen und Unterstützung von Harmonisierungsbemühungen.	2018–2020	EK, MS
	17.Weitere Unterstützung der Umsetzung und Erweiterung der INSPIRE-Richtlinie durch die Verwendung von Geodaten in digitalen öffentlichen Diensten.	2017–2020	EK, MS
	18.Knüpfung einer Zusammenarbeit mit den Initiativen der Kommission zur „Cloud“ und weitere Initiativen mit Bezug auf den „Aufbau einer Datenwirtschaft“ des digitalen Binnenmarkts (insoweit dies Behördendienste betrifft) und Bereitstellung der erforderlichen Interoperabilitätsempfehlungen und spezifikationen unter gebührender Berücksichtigung der Mitteilung zum Thema Schwerpunkte der IKT-Normung für den digitalen Binnenmarkt (COM(2016) 176).	2018–2020	EK, MS
Schwerpunktbereich 5. Entwicklung, Pflege und Förderung von Instrumenten zur Unterstützung der Interoperabilität
Festlegung, Entwicklung, Verbesserung, Operationalisierung, Pflege und Förderung von Instrumenten, welche die Umsetzung, Bewertung und Überwachung von Interoperabilitätstätigkeiten unterstützen.	19.Ausarbeitung eines Verfahrens zur Abschätzung der möglichen IKT-Folgen der Rechtsetzung auf EU- oder, soweit möglich, einzelstaatlicher Ebene; Ermittlung von Rechtsvorschriften, welche die Interoperabilität behindern (einschließlich einer rechtlichen Durchleuchtung); Durchführung digitaler Kontrollen vorgeschlagener oder bestehender Strategien und Gesetze. Unterstützung von Maßnahmen zur Erleichterung der Vorbereitung und Kohärenz von Rechtsvorschriften.	2017–2020	EK, MS
	20.Ausarbeitung, Pflege und Verwendung von Mechanismen und Instrumenten zur Einschätzung der Reife, der Kosten und Vorzüge von Interoperabilität.	2017–2020	EK, MS
	21.Pflege und Förderung des im Zusammenhang mit dem Programm ISA² ausgearbeiteten „Rahmens für eine gemeinsame Nutzung und die Weiterverwendung von IT-Lösungen“ (unter Einschluss quelloffener Systeme).	2017–2020	EK, MS
	22.Sorge für die Pflege, Verbesserung und Förderung der „Europäischen Interoperabilitäts-Referenzarchitektur“ (EIRA) und der „Europäischen Interoperabilitätskartografie“ (EIC) als Instrumente zur Erleichterung der Weiterverwendung bestehender Interoperabilitätslösungen in einem einzelstaatlichen oder grenzübergreifenden Zusammenhang.	2017–2020	EK, MS

(1)

Die Interoperabilitätsanliegen sind im Haupttext der Mitteilung erwähnt. Zwischen den Schwerpunktbereichen und den zugrundeliegenden Ursachen besteht keine Eins-zu-eins-Entsprechung; jedoch werden die Ursachen sämtlich mit einer der vorgeschlagenen Maßnahmen oder einer Kombination aus mehreren hiervon angegangen.

EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 23.3.2017

COM(2017) 134 final

ANHANG

der

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen

Europäischer Interoperabilitätsrahmen – Umsetzungsstrategie

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Inhalt

1.    Einleitung    

1.1    Begriffsbestimmungen    

1.2    Aufgabe und Rechtsrahmen des EIF    

1.3    Umfang, Adressatenkreis und Verwendung des EIF    

2.    Grundsätze für europäische öffentliche Dienste    

2.1    Einführung    

2.2    Grundsatz 1: Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit    

2.3    Grundsatz 2: Offenheit    

2.4    Grundsatz 3: Transparenz    

2.5    Grundsatz 4: Weiterverwendbarkeit    

2.6    Grundsatz 5: Technologieneutralität und Datenportabilität    

2.7    Grundsatz 6: Nutzerorientierung    

2.8    Grundsatz 7: Inklusion und Barrierefreiheit    

2.9    Grundsatz 8: Sicherheit und Privatsphäre    

2.10    Grundsatz 9: Mehrsprachigkeit    

2.11    Grundsatz 10: Verwaltungsvereinfachung    

2.12    Grundsatz 11: Informationsbewahrung    

2.13    Grundsatz 12: Bewertung von Effektivität und Effizienz    

3.    Interoperabilitätsschichten    

3.1    Interoperabilitätsgovernance    

3.2    Governance integrierter öffentlicher Dienste    

3.3    Rechtliche Interoperabilität    

3.4    Organisatorische Interoperabilität    

3.5    Semantische Interoperabilität    

3.6    Technische Interoperabilität    

4.    Das konzeptionelle Modell für die Bereitstellung integrierter öffentlicher Dienste    

4.1    Einführung    

4.2    Modellübersicht    

4.3    Grundbestandteile    

5.    Schlussfolgerung    

6    Anhang:    

6.1    Abkürzungen    

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Beziehung zwischen EIF, NIF und DIF    

Abbildung 2: Interoperabilitätsgrundsätze    

Abbildung 3: Interoperabilitätsmodell    

Abbildung 4: Konzeptionelles Modell für integrierte öffentliche Dienste    

Abbildung 5: Beziehungen innerhalb des konzeptionellen Modells des EIF    

1.Einleitung

Wie in den Verträgen über die Europäische Union (EU) festgelegt, garantiert der EU-Binnenmarkt vier „Freiheiten“: den freien Waren-, Kapital-, Dienstleistungs- und Personenverkehr zwischen den 28 Mitgliedstaaten. Die Grundlage für diese Freiheiten bildet eine gemeinsame Politik, die sich auf untereinander verknüpfte, interoperable Netze und Systeme stützt. Den Bürgern steht es danach frei, ihren Wohnsitz und den Ort ihres Arbeitsplatzes innerhalb der EU frei zu wählen, und den Unternehmen, in allen EU-Mitgliedstaaten Handel zu treiben und ihrer Geschäftstätigkeit nachzugehen. Dabei ergibt sich zwangsläufig die Notwendigkeit, mit den öffentlichen Verwaltungen der Mitgliedstaaten auf elektronischem Wege in Kontakt zu treten.

Um solche Behördenkontakte effizient, nutzbringend, zeitgemäß und hochwertig zu gestalten sowie, um zur Entbürokratisierung derselben beizutragen und den damit verbundenen Aufwand zu verringern, sind die Mitgliedstaaten dabei, ihre öffentlichen Verwaltungen durch die Einführung digitaler öffentlicher Dienste zu modernisieren. Dabei laufen sie allerdings Gefahr, ein inhomogenes digitales Umfeld und damit elektronische Hürden zu schaffen, die einerseits öffentliche Verwaltungen daran hindern können, miteinander in Kontakt zu treten, sowie andererseits Bürgern und Unternehmen, in einem anderen als ihrem Wohnsitzland angebotene digitale öffentliche Dienste als solche zu erkennen und in Anspruch zu nehmen. Daher gilt es, die Digitalisierung des öffentlichen Sektors auf europäischer wie auf einzelstaatlicher Ebene sorgsam zu koordinieren, um einer Fragmentierung von Diensten und Daten entgegenzuwirken und dazu beizutragen, dass der digitale Binnenmarkt der EU reibungslos funktioniert.

Daneben machen die Herausforderungen, denen sich die Union zu stellen hat, gemeinsame politische Antworten von Seiten sowohl der Mitgliedstaaten als auch der Kommission in Form von EU-Vorschriften erforderlich, wofür es eines grenz- und sektorübergreifenden Zusammenwirkens bedarf. Dies schließt auch die Einrichtung und den Betrieb interoperabler Systeme ein. Wie aus der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt 1 hervorgeht, ist es die Aufgabe solcher Systeme, für eine wirksame Kommunikation zwischen digitalen Komponenten wie Geräten, Netzen oder Datenspeichern zu sorgen. Zugleich stellen sie effizientere Verbindungen bereit – über Grenzen hinweg, gemeinschaftsübergreifend und zwischen öffentlichen Diensten und Behörden.

Der EIF bietet öffentlichen Verwaltungen anhand einer Reihe von Empfehlungen Orientierung dabei, wie sie die Governance ihrer Interoperabilitätsmaßnahmen verbessern, organisationsübergreifende Beziehungen herstellen, durchgehende digitale Dienste unterstützende Prozesse optimieren und sicherstellen, dass neue Rechtsvorschriften den Bemühungen um Interoperabilität nicht entgegenwirken.

1.1Begriffsbestimmungen

1.1.1Interoperabilität

Im Sinne des EIF bezeichnet Interoperabilität die Fähigkeit von Organisationen 2 im Interesse der Verfolgung von Zielen von beiderseitigem Nutzen zusammenzuwirken; dies schließt den Austausch von Informationen und Wissen zwischen den beteiligten Organisationen durch von ihnen unterstützte Geschäftsprozesse mittels Datenaustausch zwischen ihren IKT-Systemen ein.

1.1.2Europäischer öffentlicher Dienst

Ein europäischer öffentlicher Dienst umfasst jeglichen Dienst des öffentlichen Sektors, der eine über Landesgrenzen hinausgehende Dimension besitzt und von öffentlichen Verwaltungen entweder untereinander oder für Unternehmen und Bürger innerhalb der Europäischen Union erbracht wird.

1.1.3Europäischer Interoperabilitätsrahmen (EIF)

Der Europäische Interoperabilitätsrahmen steht für ein gemeinsam beschlossenes Konzept für die Bereitstellung europäischer öffentlicher Dienste in einer interoperablen Form. Er macht grundlegende Interoperabilitätsvorgaben in Form von gemeinsamen Grundsätzen, Modellen und Empfehlungen.

1.2Aufgabe und Rechtsrahmen des EIF

Der EIF soll:

den öffentlichen Verwaltungen der EU Anregung bei deren Bemühungen um die Gestaltung und Bereitstellung nahtloser europäischer öffentlicher Dienste für andere öffentliche Verwaltungen sowie für Bürger und Unternehmen bieten, die im weitestmöglichen Umfang „standardmäßig digital“ (indem sie beispielsweise Dienstleistungen und Daten vorzugsweise über digitale Kanäle bereitstellen), „standardmäßig grenzüberschreitend“ (indem sie beispielsweise allen Bürgern der EU zur Verfügung stehen) und „standardmäßig offen“ (indem sie beispielsweise Weiterverwendung, Teilnahme/Zugang und Transparenz ermöglichen) sind;

öffentlichen Verwaltungen bei der Gestaltung und Aktualisierung nationaler Interoperabilitätsrahmen (NIF), nationaler politischer Konzepte, Strategien und Leitlinien zur Förderung der Interoperabilität Orientierung geben;

zur Schaffung des digitalen Binnenmarkts durch die Förderung grenz- und sektorübergreifender Interoperabilität für die Erbringung europäischer öffentlicher Dienste beitragen.

Der Mangel an Interoperabilität stellt für Fortschritte beim digitalen Binnenmarkt ein zentrales Hindernis dar. Die Verwendung des EIF zur Steuerung europäischer Interoperabilitätsinitiativen trägt zu einem kohärenten europäischen interoperablen Umfeld bei und vereinfacht die Erbringung von Dienstleistungen, die sowohl innerhalb von Organisationen und Bereichen, zwischen solchen als auch über solche hinausgehend zusammenwirken.

Gefördert und weitergeführt wird der EIF in erster Linie durch das „Programm ISA²“ 3 in enger Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission im Geiste der Artikel 26, 170 und 171 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union 4 , der die Schaffung interoperabler europaweiter Netze fordert, die Bürger in die Lage versetzen, aus dem europäischen Binnenmarkt uneingeschränkten Nutzen zu ziehen.

1.3Umfang, Adressatenkreis und Verwendung des EIF

Der EIF ist als allgemeiner Rahmen gedacht, der sich an alle öffentlichen Verwaltungen innerhalb der EU richtet. Er legt die Grundvoraussetzungen für die Herstellung der Interoperabilität dar, fungiert als gemeinsamer Nenner für die maßgeblichen Initiativen auf allen Ebenen, darunter der europäischen, nationalen, regionalen und lokalen, und bezieht öffentliche Verwaltungen, Bürger und Unternehmen ein. Das vorliegende Dokument richtet sich an alle, die an der Festlegung, Gestaltung, Weiterentwicklung und Erbringung europäischer öffentlicher Dienste beteiligt sind.

Da die Mitgliedstaaten unterschiedliche Verwaltungsstrukturen und politische Systeme aufweisen, sind bei der Übertragung des EIF in den einzelstaatlichen Kontext nationale Besonderheiten zu berücksichtigen. Das Handeln der EU und einzelstaatliche politische Konzepte (z. B. die einzelnen NIF) sollten auf dem EIF aufbauen und dabei neue Elemente hinzufügen oder vorhandene verfeinern. In ähnlicher Weise sollten bereichsspezifische Interoperabilitätsrahmen (DIF) 5 mit dem Anwendungsbereich des EIF vereinbar bleiben, diesen jedoch gegebenenfalls auch erweitern, soweit dies zur Erfassung spezifischer Interoperabilitätsanforderungen des betreffenden Bereichs erforderlich ist. Dies bedeutet, dass manche der EIF-Elemente sich in unveränderter Form in einen NIF oder DIF übernehmen lassen, während andere dem Kontext entsprechend angepasst und auf spezifische Bedürfnisse hin zugeschnitten werden müssen.

Die Beziehung zwischen dem EIF und den verschiedenen NIF und DIF ist in Abbildung 1 beschrieben. Der EIF stellt den NIF und DIF einen gemeinsamen Kern an Interoperabilitätselementen bereit. Die Übereinstimmung mit dem EIF bietet Gewähr dafür, dass NIF und DIF in koordinierter und angeglichener Weise entwickelt werden, während Letztere zugleich die Flexibilität bieten, derer es bedarf, um aus einzelstaatlichen oder bereichsspezifischen Erfordernissen erwachsende spezifische Anforderungen anzugehen.

Abbildung 1: Beziehung zwischen EIF, NIF und DIF

Im Allgemeinen stiftet der EIF Nutzen in zweierlei Richtung:

Von unten nach oben: Wenn ein an den EIF angeglichener NIF zur Umsetzung von öffentlichen Diensten auf allen Ebenen nationaler Verwaltungen verwendet wird, schafft er die Interoperabilitätsvoraussetzungen für eine Erweiterung des Umfangs dieser Dienste über Landesgrenzen hinweg;

Von oben nach unten: Wenn der EIF in EU-Vorschriften und Politikfeldern – entweder durch entsprechende Verweise oder eher strukturell in Form von DIF – Berücksichtigung findet, erhöht er das Interoperabilitätspotential der sich daran anschließenden, aus der Umsetzung ergebenden einzelstaatlichen Maßnahmen.

In beiden Fällen besteht das Endergebnis in der Entwicklung eines Ökosystems für europäische öffentliche Dienste, in dem die Eigner und Gestalter von Systemen und öffentlichen Diensten sich der Interoperabilitätsanforderungen bewusst werden, die öffentlichen Verwaltungen zur Zusammenarbeit sowohl untereinander als auch mit Bürgern und Unternehmen bereit sind und Informationen nahtlos über Grenzen hinweg fließen und das der Schaffung eines digitalen Binnenmarkts in Europa förderlich ist.

1.3.1Interoperabilitätsbereiche

Der Anwendungsbereich des EIF erstreckt sich auf drei Formen von Interaktionen:

A2A (Administration to Administration/von Verwaltung zu Verwaltung), womit Interaktionen zwischen öffentlichen Verwaltungen (z. B. Mitgliedstaaten oder EU-Institutionen) gemeint sind;

A2B (Administration to Business/von Verwaltung zu Unternehmen), womit Interaktionen zwischen öffentlichen Verwaltungen (z. B. Mitgliedstaaten oder EU-Institutionen) und Unternehmen gemeint sind;

A2C (Administration to Citizen/von Verwaltung zu Bürger), womit Interaktionen zwischen öffentlichen Verwaltungen (z. B. Mitgliedstaaten oder EU-Institutionen) und Bürgern gemeint sind;

1.3.2Inhalt und Struktur

Inhalt und Struktur des EIF werden im Folgenden erläutert:

In Kapitel 2 wird eine Reihe von Grundsätzen vorgestellt, mit denen allgemeine Verhaltensweisen zur Interoperabilität etabliert werden sollen;

In Kapitel 3 wird ein aus mehreren Schichten bestehendes Interoperabilitätsmodell präsentiert, das die verschiedenen Interoperabilitätsaspekte zu Schichten anordnet, mit denen man sich bei der Ausarbeitung europäischer öffentlicher Dienste zu befassen hat;

In Kapitel 4 wird ein konzeptionelles Modell für interoperable öffentliche Dienste vorgestellt. Das Modell ist an die Interoperabilitätsgrundsätze angeglichen und fördert das Konzept einer „inhärenten Interoperabilität“ als einer Standard-Herangehensweise bei der Konzeption und Bereitstellung europäischer öffentlicher Dienste;

Kapitel 5 beschließt das Dokument: Es enthält eine Übersicht und verknüpft die wesentlichen Elemente des EIF miteinander;

Eine sich an öffentlichen Verwaltungen richtende Reihe von 47 Handlungsempfehlungen wird in den verschiedenen Kapiteln erörtert.

2Grundsätze für europäische öffentliche Dienste

2.1Einführung

Der Begriff Interoperabilitätsgrundsätze bezeichnet grundlegende Verhaltensaspekte, die es bei Interoperabilitätsmaßnahmen zu beachten gilt. In diesem Kapitel werden allgemeine Interoperabilitätsgrundsätze dargelegt, die für den Prozess des Aufbaus interoperabler europäischer öffentlicher Dienste von Bedeutung sind. Sie beschreiben den Kontext für die Gestaltung europäischer öffentlicher Dienste und deren Umsetzung.

Die zwölf Grundsätze 6 des EIF lassen sich in vier Kategorien unterteilen:

1.Der Grundsatz, der den Kontext für auf Interoperabilität zielende Maßnahmen der EU festlegt (Nr. 1);

2.Zentrale Interoperabilitätsgrundsätze (Nr. 2 bis Nr. 5);

3.Grundsätze mit Bezug auf allgemeine nutzerseitige Bedürfnisse und Erwartungen (Nr. 6 bis Nr. 9);

4.Grundsätze für die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Verwaltungen (Nr. 10 bis Nr. 12).

Abbildung 2: Interoperabilitätsgrundsätze

2.2Grundsatz 1: Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

Der Grundsatz der Subsidiarität besagt, dass EU-Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden müssen. Das heißt, dass die EU nur dann tätig werden darf, wenn dies wirksamer ist, als wenn die gleichen Maßnahmen auf einzelstaatlicher Ebene ergriffen würden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt das Eingreifen der EU auf das Maß, das erforderlich ist, um die in den Verträgen dargelegten politischen Ziele zu erreichen.

Mit Blick auf die Interoperabilität ist ein EU-weiter Rahmen gerechtfertigt, um politische Differenzen zu überwinden, die Inhomogenität und unzureichende Interoperabilität zur Folge haben und so den digitalen Binnenmarkt gefährden.

Der EIF soll als „gemeinsamer Nenner“ der unterschiedlichen Interoperabilitätsstrategien der Mitgliedstaaten dienen. Mitgliedstaaten sollten in Bezug auf die im EIF dargelegten Empfehlungen bei der Ausarbeitung ihrer NIF über einen hinreichenden Spielraum verfügen. Die NIF sind so zuzuschneiden und zu erweitern, dass nationale Besonderheiten darin angemessen Berücksichtigung finden.

2.3Grundsatz 2: Offenheit

Im Kontext interoperabler öffentlicher Dienste bezieht sich der Begriff der Offenheit in erster Linie auf Daten, Spezifikationen und Software.

Offene staatliche Daten (nachfolgend einfach als offene Daten bezeichnet) bezieht sich auf das Konzept, wonach sämtliche öffentlichen Daten zur Verwendung und Weiterverwendung durch andere frei verfügbar sein sollten, insoweit diese nicht Beschränkungen etwa in Bezug auf den Schutz personenbezogener Daten, Vertraulichkeit oder auch Rechte geistigen Eigentums unterliegen. Öffentliche Verwaltungen erheben und erzeugen riesige Datenmengen. Die Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (PSI) 7 hält Mitgliedstaaten dazu an, öffentliche Informationen für den Zugriff und die Weiterverwendung als offene Daten verfügbar zu machen. Die INSPIRE-Richtlinie 8 verlangt darüber hinaus den Austausch von Geodatensätzen und diensten zwischen Behörden ohne Beschränkungen und praktische Hindernisse in Bezug auf deren Weiterverwendung. Die Daten sollten mit so wenigen Beschränkungen wie möglich und mit eindeutigen Lizenzen für deren Verwendung veröffentlicht werden, um eine bessere Prüfung der Entscheidungsprozesse der Verwaltung zu ermöglichen und Transparenz in der Praxis zu erzielen. Auf das Thema offene Daten wird im Abschnitt 4.3.4 näher eingegangen.

Die Verwendung quelloffener Software-Technologien und Produkte kann dazu beitragen, Entwicklungskosten zu sparen, einen Lock-in-Effekt zu vermeiden und eine rasche Anpassung an spezifische unternehmerische Erfordernisse zu ermöglichen, weil die Entwicklergemeinschaften, die solche Technologien und Produkte unterstützen, diese laufend anpassen. Öffentliche Verwaltungen sollten sich nicht darauf beschränken, quelloffene Software zu verwenden, sondern den einschlägigen Entwicklergemeinschaften nach Möglichkeit auch Beiträge liefern. Quelloffenheit stellt eine maßgebliche Voraussetzung des EIF-Grundsatzes der Weiterverwendbarkeit dar.

Das Maß an Offenheit einer Spezifikation/einer Norm ist entscheidend für die Weiterverwendung von Software-Komponenten, die zur Umsetzung dieser Spezifikation dienen. Dies gilt auch für die Verwendung solcher Komponenten bei der Einführung neuer europäischer öffentlicher Dienste. Wenn der Grundsatz der Offenheit vollständig erfüllt ist:

haben alle Beteiligten Gelegenheit, an der Entwicklung der Spezifikation mitzuwirken, und eine öffentliche Überprüfung ist Bestandteil des Entscheidungsprozesses;

steht die Spezifikation jedermann zur Einsichtnahme zur Verfügung;

erfolgt die Lizenzierung der geistigen Eigentumsrechte an der Spezifikation zu FRAND 9 -Bedingungen in einer Weise, die eine Integration sowohl in proprietäre als auch quelloffene Software zulässt 10 , und dies vorzugsweise in gebührenfreier Form.

Die Verwendung solcher offener Spezifikationen wird wegen ihrer positiven Wirkung auf die Interoperabilität in vielen politischen Erklärungen befürwortet und für die Erbringung europäischer öffentlicher Dienste empfohlen. Die positive Wirkung offener Spezifikationen wird durch das Ökosystem des Internets verdeutlicht. Dennoch können sich öffentliche Verwaltungen für die Verwendung weniger offener Spezifikationen entscheiden, sofern keine offenen vorliegen oder diese den funktionellen Anforderungen nicht genügen. Außer bei deren Anwendung zur Schaffung innovativer Lösungen sollten die Spezifikationen indes auf jeden Fall ausgereift sein und in hinreichendem Umfang vom Markt unterstützt werden.

Schließlich noch bedeutet Offenheit auch, Bürger ebenso wie Unternehmen zu ermächtigen, sich an der Ausgestaltung neuer Dienste zu beteiligen, zur Verbesserung der Dienste beizutragen und sich zur Qualität der erbrachten öffentlichen Dienste zu äußern.

2.4Grundsatz 3: Transparenz

Transparenz bedeutet im EIF-Kontext:

I.Sorge für Sichtbarkeit im administrativen Umfeld einer öffentlichen Verwaltung. Dabei geht es darum, anderen öffentlichen Verwaltungen, Bürgern und Unternehmen Einblick in Bestimmungen, Abläufe 11 , Daten, Dienstleistungen und Entscheidungsprozesse der Verwaltung zu geben und diese verständlich zu machen.

II.Sorge für die Verfügbarkeit von Schnittstellen zu internen Informationssystemen. Öffentliche Verwaltungen betreiben zur Abwicklung ihrer internen Abläufe oftmals eine Vielzahl an verschiedenartigen Informationssystemen. Für Interoperabilität muss sichergestellt sein, dass zu diesen Systemen und den von diesen verarbeiteten Daten Schnittstellen zur Verfügung stehen. Im Gegenzug erleichtert Interoperabilität die Weiterverwendung von Systemen und Daten und ermöglicht deren Integration in größere Systeme.

III.Sicherung des Rechts auf Schutz personenbezogener Daten durch die Einhaltung des geltenden rechtlichen Rahmens für die großen Mengen an personenbezogenen Daten von Bürgern, die sich im Besitz öffentlicher Verwaltungen befinden und von diesen verwaltet werden.

2.5Grundsatz 4: Weiterverwendbarkeit

Weiterverwendung bedeutet, dass öffentliche Verwaltungen, die vor einem bestimmten Problem stehen, versuchen sollten, sich die Arbeit anderer nutzbar zu machen, indem sie vorhandene Lösungen suchen, deren Nützlichkeit und Zweckmäßigkeit prüfen und dort, wo dies sinnvoll ist, Lösungen nutzen, die sich anderweitig bereits bewährt haben. Dies setzt voraus, dass die öffentlichen Verwaltungen bereit sind, ihre Interoperabilitätslösungen, Konzepte, Rahmen, Spezifikationen, Instrumente und Komponenten auch an andere weiterzugeben.

Die Weiterverwendbarkeit von IT-Lösungen (z. B. Softwarekomponenten, Anwendungsprogrammierschnittstellen, Normen), Informationen und Daten bildet eine Grundvoraussetzung der Interoperabilität und sorgt durch deren erweiterte operative Nutzung für Qualitätsverbesserungen; zudem spart sie Zeit und Geld. Hierdurch trägt sie maßgeblich zur Entwicklung eines digitalen Binnenmarkts in der EU bei. Verschiedene EU-Normen und Spezifikationen finden sich auch in den DIF wieder und sollten umfassendere Anwendung finden. So sind in der INSPIRE-Richtlinie Interoperabilitätsnormen in Bezug auf Adressen, Kataster, Straßen und eine Vielzahl weiterer datenbezogener Themen dargelegt, die für viele öffentliche Verwaltungen von Belang sind. Diese bestehenden Normen und Spezifikationen können und sollten weitergehende Verwendung über den Bereich hinaus finden, für den sie ursprünglich entwickelt wurden.

Verschiedene öffentliche Verwaltungen und Regierungen fördern bereits die gemeinsame Nutzung und Weiterverwendung von IT-Lösungen durch die Einführung neuer Geschäftsmodelle und befürworten die Verwendung von quelloffener Software für zentrale IKT-Dienstleistungen sowie bei Schaffung von Infrastrukturen für digitale Dienste.

Eine Reihe zentraler Herausforderungen steht einer umfangreicheren gemeinsamen Nutzung und Weiterverwendung von IT-Lösungen auf technischer, organisatorischer, rechtlicher und kommunikativer Ebene entgegen. Der ISA²-Rahmen für die gemeinsame Nutzung und die Weiterverwendung von IT-Lösungen 12 enthält Empfehlungen für öffentliche Verwaltungen, die diesen dabei helfen, diese Herausforderungen zu bewältigen und gemeinsame IT-Lösungen untereinander austauschen und weiterzuverwenden. Die Weiterverwendung und gemeinsame Nutzung lassen sich mittels Kooperationsplattformen wirksam unterstützen. 13

2.6Grundsatz 5: Technologieneutralität und Datenportabilität

Bei der Einrichtung europäischer öffentlicher Dienste sollten sich öffentliche Verwaltungen auf ihre funktionellen Anforderungen konzentrieren und Entscheidungen über die zugrundeliegende Technik so lange wie möglich hinausschieben, damit sie denen, die solche in Anspruch nehmen, nicht von vornherein bestimmte technische Umsetzungen oder Produkte aufzwingen und später noch in der Lage sind, sich an ein sich schnell veränderndes technologisches Umfeld anzupassen.

Öffentliche Verwaltungen sind aufgefordert, für einen technologie- und produktübergreifenden Zugang und eine ebensolche Weiterverwendbarkeit der von ihnen angebotenen Dienstleistungen und Daten zu sorgen.

Die Funktionsweise des digitalen Binnenmarkts erfordert es, dass Daten sich problemlos zwischen verschiedenen Systemen austauschen lassen, um einen Lock-in-Effekt zu vermeiden und den freien Datenverkehr zu unterstützen. Diese Anforderung bezieht sich auf die Datenportabilität – die Fähigkeit, Daten mühelos anwendungs- und systemübergreifend zu verschieben und weiterzuverwenden, was in grenzüberschreitenden Szenarien eine noch größere Herausforderung darstellt.

2.7Grundsatz 6: Nutzerorientierung

Der Begriff des Nutzers europäischer öffentlicher Dienste bezeichnet jede öffentliche Verwaltung, jeden Bürger und jedes Unternehmen, die/der/das auf diese Dienste zugreift und Nutzen daraus zieht. Die nutzerseitigen Bedürfnisse sind bei der Festlegung zu berücksichtigen, welche öffentlichen Dienste bereitgestellt werden sollen und auf welche Weise dies geschehen soll.

Daher sollten die Gestaltung und die Entwicklung öffentlicher Dienste im weitestmöglichen Umfang von den nutzerseitigen Bedürfnissen und Anforderungen geleitet werden:

Ein Konzept einer Diensteerbringung über mehrere Zugangswege, d. h. die Verfügbarkeit alternativer – physischer ebenso wie digitaler – Kanäle, ist ein wichtiger Bestandteil der Gestaltung öffentlicher Dienste, da die Nutzer nach Umständen und Bedürfnissen möglicherweise unterschiedliche Zugangswege bevorzugen;

Den Nutzern sollte eine zentrale Anlaufstelle bereitgestellt werden, um sowohl die interne Komplexität der Verwaltung zu kaschieren als auch den Zugang zu öffentlichen Diensten zu erleichtern, z. B. wenn mehrere Stellen zur Erbringung eines öffentlichen Dienstes zusammenarbeiten müssen;

Rückmeldungen der Anwender sind systematisch zu erfassen, zu bewerten und bei der Schaffung neuer öffentlicher Dienste wie auch zur Verbesserung bestehender zu nutzen;

Im weitestmöglichen Umfang sollten die Nutzer nach der geltenden Gesetzgebung in der Lage sein, Daten nur einmal übermitteln zu müssen, und die Verwaltungen sollten in der Lage sein, ihre Daten im Einklang mit den Datenschutzbestimmungen zum Vorteil des Nutzers abzurufen und auszutauschen;

Die Nutzer sollten dazu aufgefordert werden, lediglich diejenigen Angaben zu übermitteln, die zur Inanspruchnahme einer bestimmten öffentlichen Dienstleistung unbedingt erforderlich sind.

2.8Grundsatz 7: Inklusion und Barrierefreiheit

Bei Inklusion geht es darum, jedem die Gelegenheit zu verschaffen, die sich mit neuen Technologien bietenden Chancen zum Zugriff auf und zur Nutzung von europäischen öffentlichen Diensten in vollem Umfang Gebrauch zu machen und so soziale und ökonomische Gräben und eine bestehende Ausgrenzung zu überwinden.

Durch Zugänglichkeit wird sichergestellt, dass Personen mit Behinderungen, ältere Menschen und sonstige benachteiligte Gruppen öffentliche Dienste in einer Qualität in Anspruch nehmen können, die sich mit der anderen Bürgern gegenüber gebotenen vergleichen lässt. 14

Aspekte der Inklusion und Barrierefreiheit müssen über den gesamten Lebenszyklus eines europäischen öffentlichen Dienstes in Entwurf, Informationsinhalten und Erbringung berücksichtigt werden. Letzterer sollte den auf europäischer und internationaler Ebene weithin anerkannten Spezifikationen für einen barrierefreien Zugang für alle Bürger auf europäischer und internationaler Ebene gerecht werden. 15

Inklusion und Barrierefreiheit bedeuten in der Regel, dass die Leistungserbringung über mehrere Zugangskanäle erfolgt. Neben der elektronischen Bereitstellung wird möglicherweise ein herkömmliches papiergestütztes oder mit persönlicher Vorsprache verbundenes Angebot erforderlich sein.

Inklusion und Barrierefreiheit kann auch durch ein System verbessert werden, das es Dritten ermöglicht, in Namen von Bürgern zu handeln, die selbst vorübergehend oder dauerhaft nicht in der Lage sind, öffentliche Dienste unmittelbar in Anspruch zu nehmen.

2.9Grundsatz 8: Sicherheit und Privatsphäre

Bürger müssen ebenso wie Unternehmen darauf vertrauen können, dass ihre Behördenkontakte in einem sicheren und vertrauenswürdigen Umfeld stattfinden, in dem die maßgeblichen Vorschriften, z. B. die Richtlinie und die Verordnung über den Datenschutz 16 oder auch die Verordnung über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste 17 vollständig eingehalten werden. Öffentliche Verwaltungen müssen die Privatsphäre und die Vertraulichkeit, Authentizität, Integrität und Nichtabstreitbarkeit der von Bürgern und Unternehmen zur Verfügung gestellten Daten garantieren. Auf das Thema Sicherheit und Privatsphäre wird im Abschnitt 4.3.7 näher eingegangen.

2.10Grundsatz 9: Mehrsprachigkeit

Europäische öffentliche Dienste können prinzipiell von jedermann in jedem Mitgliedstaat in Anspruch genommen werden. Bei ihrer Gestaltung ist daher die Mehrsprachigkeit gebührend zu berücksichtigen. Bürger in ganz Europa haben oftmals Probleme dabei, auf digitale öffentliche Dienste zuzugreifen und solche in Anspruch zu nehmen, wenn diese nicht in der von ihnen gesprochenen Sprache zur Verfügung stehen.

Es gilt daher, ein Gleichgewicht herzustellen zwischen der Erwartung der Bürger und Unternehmen, in ihrer/ihren eigenen oder der/den von ihnen bevorzugten Sprache/n bedient zu werden, und der Fähigkeit der öffentlichen Verwaltungen eines Mitgliedstaats, ihre Dienste in allen EU-Amtssprachen anzubieten. Ein geeignetes solches Gleichgewicht könnte darin bestehen, dass europäische öffentliche Dienste in den Sprachen der erwarteten Endanwender angeboten werden, d. h. die Festlegung der Zahl an angebotenen Sprachen auf Grundlage der nutzerseitigen Bedürfnisse erfolgt, beispielsweise des Grades, zu dem der Dienst für die Umsetzung des digitalen Binnenmarktes oder einzelstaatlicher politischer Konzepte von Bedeutung ist, oder auch der Größe des betreffenden Publikums.

Dabei sind die Aspekte der Mehrsprachigkeit nicht nur für die Benutzeroberfläche, sondern auf allen Gestaltungsebenen europäischer öffentlicher Dienste von Bedeutung. So sollte die gewählte Form der Darstellung von Daten in einer elektronischen Datenbank nicht die Möglichkeit zur Unterstützung unterschiedlicher Sprachen beschränken.

Der Aspekt der Mehrsprachigkeit erlangt für die Interoperabilität auch dort besondere Bedeutung, wo ein öffentlicher Dienst einen Datenaustausch zwischen Informationssystemen über Sprachgrenzen hinweg erforderlich macht, weil dabei die Bedeutung der ausgetauschten Informationen erhalten bleiben muss.

2.11Grundsatz 10: Verwaltungsvereinfachung

Auf dem Wege von Verbesserungen oder auch der Beseitigung all dessen, was der Öffentlichkeit keinen Nutzwert bietet, sollten öffentliche Verwaltungen ihre administrativen Abläufe so weit wie möglich verschlanken und vereinfachen. Verwaltungsvereinfachung kann Unternehmen und Bürgern dabei helfen, den Verwaltungsaufwand für die Einhaltung der EU-Vorschriften oder einzelstaatlicher Verpflichtungen zu verringern. Ebenso sollten öffentliche Verwaltungen europäische öffentliche Dienste einführen, die sich unter anderem bei ihren Interaktionen mit anderen öffentlichen Verwaltungen, Bürgern und Unternehmen auf elektronische Mittel stützen.

Die Digitalisierung öffentlicher Dienste sollte im Einklang mit den folgenden Konzepten erfolgen:

„standardmäßig digital“, soweit dies angezeigt ist, so dass mindestens ein digitaler Kanal für den Zugang zu einem europäischen öffentlichen Dienst und für dessen Inanspruchnahme zur Verfügung steht;

„vorrangig digital“, was bedeutet, dass bei der Anwendung des Konzepts einer Bereitstellung über mehrere Zugangskanäle und eines Systems, bei dem es keinen falschen Ansprechpartner gibt (weil Vorgänge stets intern der zuständigen Stelle zugeleitet werden), d. h. physische und digitale Kanäle nebeneinander existieren, der Nutzung öffentlicher Dienste über digitale Kanäle Vorrang einzuräumen ist.

2.12Grundsatz 11: Informationsbewahrung

Entscheidungen und Daten müssen nach den gesetzlichen Vorschriften über einem bestimmten Zeitraum gespeichert und bereitgehalten werden. Dies bedeutet, dass Aufzeichnungen 18 und Angaben in elektronischer Form, die sich zum Zwecke der Dokumentierung von Abläufen und Entscheidungen von öffentlichen Verwaltungen in deren Besitz befinden, aufbewahrt und im Falle, dass die bislang genutzten Speichermedien veralten sollten, auf neue Medien übertragen werden müssen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass Aufzeichnungen und andere Formen von Informationen ihre Lesbarkeit, Zuverlässigkeit und Unversehrtheit bewahren und so lange wie notwendig den Sicherheits- und Datenschutzbestimmungen entsprechend zugänglich bleiben.

Um die langfristige Bewahrung elektronischer Aufzeichnungen und anderer Arten von Informationen zu garantieren, müssen dazu Formate gewählt werden, die eine langfristige Zugänglichkeit einschließlich der Bewahrung von zugehörigen elektronischen Signaturen oder Siegeln sicherstellen. Diesbezüglich lässt sich durch die Nutzung qualifizierter Bewahrungsdienste gemäß der Verordnung (EU) Nr. 910/2014 die langfristige Bewahrung von Informationen sicherstellen.

Bei Informationsquellen, die sich im Besitz und unter der Kontrolle nationaler Verwaltungen befinden, ist dies eine rein nationale Angelegenheit. Bei Informationen, die nicht rein nationaler Art sind, wird die Aufbewahrung zu einer europäischen Angelegenheit. In einem solchen Falle sollte im Hinblick auf mögliche Schwierigkeiten, die sich aus einer Verwendung der betreffenden Informationen in unterschiedlichen Rechtsräumen ergeben, von den betreffenden Mitgliedstaaten eine geeignete Aufbewahrungspolitik praktiziert werden.

2.13Grundsatz 12: Bewertung von Effektivität und Effizienz

Es gibt viele Möglichkeiten für die Bewertung des Nutzens, der mit interoperablen öffentlichen Diensten erzielt wird, z. B. Rentabilität, Gesamtbetriebskosten, das Maß an Flexibilität und Anpassungsfähigkeit, verringerte Verwaltungslasten, Effizienz, geringeres Risiko, Transparenz, Vereinfachung, verbesserte Arbeitsmethoden und das Maß der Nutzerzufriedenheit.

Bei den Bemühungen um die Gewährleistung der Effektivität und Effizienz eines europäischen öffentlichen Dienstes sollten verschiedene technische Lösungen 19 geprüft werden.

3Interoperabilitätsschichten

Im vorliegenden Kapitel wird ein Interoperabilitätsmodell beschrieben, das sich auf alle digitalen öffentlichen Dienste anwenden und zugleich als Bestandteil des Paradigmas einer „standardmäßigen Interoperabilität“ betrachten lässt. Es umfasst:

vier Interoperabilitätsschichten: eine rechtliche, eine organisatorische, eine semantische und eine technische;

eine bereichsübergreifende Komponente der vier Schichten: „Governance integrierter öffentlicher Dienste“;

eine Schicht im Hintergrund: „Interoperabilitätsgovernance“.

Das Modell ist in der nachfolgenden Abbildung dargestellt:

Abbildung 3: Interoperabilitätsmodell

 

3.1Interoperabilitätsgovernance

Interoperabilitätsgovernance bezieht sich auf Entscheidungen über Interoperabilitätsrahmen, institutionelle Regelungen, Organisationsstrukturen, Aufgabenfelder und Zuständigkeiten, Strategien, Übereinkommen und sonstige Aspekte der Gewährleistung und Überwachung der Interoperabilität auf einzelstaatlicher und auf EU-Ebene.

Der Europäische Interoperabilitätsrahmen, der Aktionsplan für Interoperabilität (Anhang 1 der Mitteilung) und die Europäische Interoperabilitäts-Referenzarchitektur (EIRA) stellen wichtige Bestandteile der Interoperabilitätsgovernance auf EU-Ebene dar.

Die INSPIRE-Richtlinie stellt eine wichtige bereichsspezifische Veranschaulichung 20 eines Interoperabilitätsrahmens dar, der rechtliche Interoperabilität, Koordinierungsstrukturen und technische Vorgaben für die Interoperabilität beinhaltet.

Europäische öffentliche Dienste werden in einem komplexen und sich wandelnden Umfeld erbracht. Bei den auf eine Vereinfachung der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Verwaltungen zielenden Bemühungen um Interoperabilität über Sektoren und Grenzen hinweg bedarf es der Unterstützung durch die Politik. 21 Für eine effektive Zusammenarbeit müssen alle Interessenträger eine gemeinsame Vorstellung von den Zielen und Zeitspannen haben und die Prioritäten untereinander angleichen. Interoperabilität zwischen öffentlichen Verwaltungen auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen wird nur dann erfolgreich sein, wenn die Regierungen ihren jeweiligen Bemühungen um die Schaffung von Interoperabilität hinreichende Priorität einräumen und Ressourcen zuweisen. 22

Das Fehlen der erforderlichen internen Kompetenzen stellt eine weitere Hürde für die Umsetzung der Interoperabilitätspolitik dar. Die Mitgliedstaaten sollten Kompetenzen auf dem Gebiet der Interoperabilität in ihre Interoperabilitätsstrategien aufnehmen und auf diese Weise anerkennen, dass Interoperabilität eine multidimensionale Angelegenheit darstellt, die Problembewusstsein und Qualifikationen in rechtlicher, organisatorischer, semantischer und technischer Hinsicht erfordert.

Die Einführung und Erbringung eines bestimmten europäischen öffentlichen Dienstes hängt oftmals von Komponenten ab, die in vielen europäischen öffentlichen Diensten gemeinsam zur Anwendung gelangen. Die Nachhaltigkeit solcher Komponenten, die von Interoperabilitätsvereinbarungen erfasst werden, welche über den Tätigkeitsbereich eines bestimmten europäischen öffentlichen Dienstes hinausreichen, sollte dauerhaft gewährleistet sein. Dies ist von fundamentaler Bedeutung, da Interoperabilität in nachhaltiger Form und nicht als ein einmaliges Ziel oder Projekt gewährleistet werden sollte. Da gemeinsame Komponenten und Interoperabilitätsvereinbarungen aus der Arbeit öffentlicher Verwaltungen unterschiedlicher Ebenen (örtlich, regional, national, EU) hervorgehen, muss die Koordinierung und Überwachung in ganzheitlicher Weise erfolgen.

Interoperabilitätsgovernance ist der Schlüssel zu einem ganzheitlichen Konzept für die Interoperabilität, da sie alle zu dessen Anwendung benötigten Instrumente zusammenführt.

Koordinierung, Kommunikation und Überwachung sind für eine erfolgreiche Governance von größter Wichtigkeit. Die Europäische Kommission unterstützt über das Programm ISA² eine Beobachtungsstelle für die nationalen Interoperabilitätsrahmen (NIFO). Ihr Hauptziel besteht darin, Informationen über NIF und damit zusammenhängende interoperabilitätsbezogene und digitale Strategien und politische Konzepte zur Verfügung zu stellen, um öffentlichen Verwaltungen dabei zu helfen, Erfahrungen auszutauschen und zu nutzen und um die Umsetzung des EIF auf einzelstaatlicher Ebene zu unterstützen. Bei einem NIF kann es sich um ein oder mehrere Dokumente handeln, die Rahmen, politische Konzepte, Strategien, Leitlinien und Aktionspläne zur Interoperabilität in einem Mitgliedstaat festlegen.

3.1.1Ermittlung und Auswahl von Normen und Spezifikationen

Normen und Spezifikationen spielen für die Interoperabilität eine entscheidende Rolle. Für ihre angemessene Verwaltung sind sechs Schritte erforderlich:

Ermitteln der in Frage kommenden Normen und Spezifikationen auf Grundlage spezifischer Bedürfnisse und Anforderungen;

Beurteilen der in Frage kommenden Normen und Spezifikationen unter Verwendung standardisierter, transparenter, fairer und nicht diskriminierender Methoden 23 ;

Umsetzen der Normen und Spezifikationen gemäß den Plänen und praktischen Anleitungen;

Überwachen der Einhaltung 24 der Normen und Spezifikationen;

Bewältigen des Wandels mittels geeigneter Verfahren;

Dokumentieren von Normen und Spezifikationen in offenen Katalogen unter Verwendung einer standardisierten Beschreibung 25 .

In Normen und Spezifikationen kann auf die EIRA konkret Bezug genommen werden, und die Normen und Spezifikationen können in der europäischen Interoperabilitätskartographie (EIC) katalogisiert werden.

Es kann vorkommen, dass öffentliche Verwaltungen für eine bestimmte Anforderung auf einem bestimmten Gebiet keine geeigneten Normen/Spezifikationen finden. Eine aktive Beteiligung am Normungsprozess zerstreut Bedenken über Verzögerungen, verbessert die Übereinstimmung der Normen und Spezifikationen mit den Anforderungen des öffentlichen Sektors und hilft den Behörden, mit der technologischen Entwicklung Schritt zu halten.

3.2Governance integrierter öffentlicher Dienste

Bei der Erbringung europäischer öffentlicher Dienste ist es oftmals erforderlich, dass unterschiedliche öffentliche Verwaltungen zusammenarbeiten, um den Bedürfnissen der Endnutzer gerecht zu werden und die öffentlichen Dienste in integrierter Form darzubieten. Eine Beteiligung mehrerer Organisationen hieran schafft einen Bedarf an Koordinierung und Leitung durch die mit Planung, Umsetzung und Betrieb europäischer öffentlicher Dienste beauftragten Behörden. Die Governance der Dienste sollte in einer Weise erfolgen, welche die Integration, reibungslose Abwicklung, Weiterverwendung von Dienstleistungen und Daten und die Entwicklung neuer Dienste und „Bausteine“ 26 sicherstellt. Auf das Thema „Erbringung integrierter öffentlicher Dienste“ wird in Abschnitt 4.3.1 näher eingegangen.

Während an dieser Stelle in erster Linie auf den Governance-Aspekt eingegangen wird, sollte dies sämtliche – rechtliche, organisatorische, semantische und technische – Schichten erfassen. Die Gewährleistung der Interoperabilität bei der Vorbereitung von Rechtsinstrumenten, Geschäftsprozessen der Organisation, des Informationsaustauschs, von Diensten und Komponenten, auf die sich europäische öffentliche Dienste stützen, ist eine dauerhafte Aufgabe, denn die Interoperabilität wird durch Änderungen des Umfelds regelmäßig beeinträchtigt, wenn sich beispielsweise Vorschriften, Bedürfnisse der Unternehmen und Bürger, die Organisationstruktur öffentlicher Verwaltungen oder Geschäftsprozesse ändern oder neue Technik aufkommt. Dies macht unter anderem Organisationsstrukturen sowie die Zuweisung von Aufgabenfeldern und Zuständigkeiten im Hinblick auf die Erbringung und dem Betrieb öffentlicher Dienste, Leistungsvereinbarungen, die Einrichtung und Verwaltung von Interoperabilitätsvereinbarungen, Verfahren für das Änderungsmanagement sowie Pläne für Geschäftskontinuität und Datenqualität erforderlich.

Eine Governance integrierter öffentlicher Dienste sollte mindestens umfassen:

die Festlegung von Organisationsstrukturen, Aufgabenfeldern und Zuständigkeiten sowie des Entscheidungsprozesses für die beteiligten Interessenträger;

die Auferlegung von Anforderungen im Hinblick auf:

oAspekte der Interoperabilität wie Qualität, Skalierbarkeit und Verfügbarkeit weiterverwendbarer Bausteine einschließlich Informationsquellen (Basisregister, Portale für offene Daten usw.) und andere verknüpfte Dienste;

oin klare Leistungsvereinbarungen übersetzte externe Informationen/Dienstleistungen (einschließlich solcher zur Interoperabilität);

einen Plan für das Änderungsmanagement zur Festlegung der Verfahren und Prozesse, die für die Bewältigung von Änderungen und deren Kontrolle benötigt werden;

einen Geschäftskontinuitäts- und Wiederherstellungsplan um sicherzustellen, dass digitale öffentliche Dienste und deren Bausteine in verschiedenen Problemsituationen – beispielsweise bei Cyberangriffen oder dem Ausfall von Bausteinen – weiterhin funktionieren.

3.2.1Interoperabilitätsvereinbarungen

Die an der Erbringung europäischer öffentlicher Dienste beteiligten Organisationen sollten förmliche Vereinbarungen über die Zusammenarbeit auf dem Wege von Interoperabilitätsvereinbarungen treffen. Die Einrichtung und die Verwaltung dieser Vereinbarungen ist Teil der Governance öffentlicher Dienste.

Die Vereinbarungen sollten detailliert genug sein, um ihr Ziel zu erreichen, d. h. europäische öffentliche Dienste bereitzustellen, während sie dabei zugleich den einzelnen Organisationen so viel interne und nationale Autonomie wie möglich belassen.

Auf semantischer und technischer Ebene, in manchen Fällen jedoch auch auf organisatorischer Ebene beinhalten Interoperabilitätsvereinbarungen in der Regel Normen und Spezifikationen. Auf rechtlicher Ebene werden Interoperabilitätsvereinbarungen durch Rechtsvorschriften auf EU- und/oder einzelstaatlicher Ebene oder bilaterale und multilaterale Abkommen konkret anwendbar und verbindlich gemacht.

Übereinkommen anderer Art können Interoperabilitätsvereinbarungen dadurch ergänzen, dass sie operative Fragen behandeln. Beispiel hierfür sind gemeinsame Absichtserklärungen (MoU), Leistungsvereinbarungen (SLA), Unterstützungs- und Eskalationsverfahren sowie Kontaktdaten, erforderlichenfalls mit Verweis auf zugrunde liegende Vereinbarungen auf semantischer und technischer Ebene.

Die Bereitstellung eines europäischen öffentlichen Dienstes ist das Ergebnis einer kollektiven Zusammenarbeit mit Parteien, die jeweils einen Teil dieses Dienstes erbringen oder in Anspruch nehmen. Unverzichtbar ist dabei die Aufnahme von Änderungsmanagementprozessen in die Interoperabilitätsvereinbarungen, um die Exaktheit, die Verlässlichkeit, die Kontinuität und die Weiterentwicklung des Dienstes zu gewährleisten, der für andere öffentliche Verwaltungen, für Unternehmen und Bürger erbracht wird.

3.3Rechtliche Interoperabilität

Jede öffentliche Verwaltung, die an der Erbringung eines europäischen öffentlichen Dienstes mitwirkt, ist innerhalb ihres eigenen nationalen Rechtsrahmens tätig. Mit rechtlicher Interoperabilität wird sichergestellt, dass Organisationen, die bei ihrer Arbeit unterschiedlichen Rechtsrahmen, politischen Konzepten und Strategien unterliegen, zusammenarbeiten können. Dies könnte es erforderlich machen, dass keine Rechtsvorschriften der Schaffung eines europäischen öffentlichen Dienstes innerhalb von oder zwischen Mitgliedstaaten entgegenstehen und klare Vereinbarungen darüber bestehen, wie mit Unterschieden in den Rechtsvorschriften über Grenzen hinweg umzugehen ist, was die Möglichkeit des Erlasses neuer Rechtsvorschriften einschließt.

Der erste Schritt dabei, rechtliche Interoperabilität anzugehen, besteht in der Durchführung von „Interoperabilitäts-Checks“ auf dem Wege einer Prüfung der bestehenden Rechtsvorschriften auf Interoperabilitätshürden: sektorielle oder geografische Beschränkungen hinsichtlich der Verwendung und Speicherung von Daten, unterschiedliche und unpräzise Datenlizenzmodelle, übermäßig restriktive Auflagen zur Verwendung bestimmter digitaler Technik oder Formen, in denen öffentliche Dienste bereitzustellen sind, widersprüchliche Anforderungen an die gleichen oder ähnliche Geschäftsprozesse, veraltete Sicherheits- und Datenschutzanforderungen usw.

Kohärenz zwischen Rechtsvorschriften im Hinblick auf die Gewährleistung der Interoperabilität sollte vor der Annahme sowie nach erfolgter Umsetzung regelmäßig auf ihre Wirksamkeit hin geprüft werden.

Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die klare Zielvorgabe besteht, europäische öffentliche Dienste – unter anderem – über digitale Kanäle bereitzustellen, sind IKT im Gesetzgebungsverfahren so früh wie möglich zu berücksichtigen. Insbesondere sollten die Gesetzesvorhaben einem „digitalen Check“ unterzogen werden:

um sicherzustellen, dass sie nicht nur für die physische, sondern auch für die digitale Welt (z. B. das Internet) geeignet sind;

um bestehende Hürden für einen digitalen Informationsaustausch zu ermitteln und

um die davon ausgehenden IKT-Auswirkungen auf die Interessenträger zu ermitteln und einzuschätzen.

Dies wird auch der Interoperabilität zwischen öffentlichen Diensten auf unterer (semantischer und technischer) Ebene zugutekommen und das Potential für eine Weiterverwendung bestehender IKT-Lösungen steigern und auf diese Weise die Kosten und den Zeitbedarf für die Umsetzung verringern.

Die Rechtskraft jeglicher zwischen den Mitgliedstaaten ausgetauschter Informationen sollte grenzübergreifend erhalten bleiben, und die datenschutzrechtlichen Anforderungen sowohl im Ausgangs- als auch im Zielland eingehalten werden. Unter Umständen macht dies zusätzliche Vereinbarungen zur Ausräumung möglicher Differenzen bei der Umsetzung der anzuwendenden Rechtsvorschriften erforderlich.

3.4Organisatorische Interoperabilität

Dieser Begriff bezieht sich auf die Art und Weise, in der öffentliche Verwaltungen ihre Geschäftsprozesse, Zuständigkeiten und Erwartungen zur Erzielung gemeinsamer Ziele von gegenseitigem Vorteil einander angleichen. In der Praxis bedeutet organisatorische Interoperabilität, Geschäftsprozesse und maßgebliche ausgetauschte Informationen zu dokumentieren und zu integrieren oder aufeinander abzustimmen. Ferner zielt organisatorische Interoperabilität darauf ab, den Anforderungen der Nutzergemeinschaft durch die Bereitstellung verfügbarer, auffindbarer, barrierefreier und benutzerorientierter Dienste gerecht zu werden.

3.4.1Abstimmung der Geschäftsprozesse

Damit unterschiedliche Verwaltungsstellen effizient und effektiv zusammenarbeiten können, um europäische öffentliche Dienste zu erbringen, müssen sie möglicherweise erst ihre bestehenden Geschäftsprozesse aneinander angleichen oder neue festlegen und einführen.

Die Angleichung von Geschäftsprozessen ist mit deren einvernehmlicher Dokumentierung und mit allseits akzeptierten Modellierungstechniken verbunden, was auch für den damit einhergehenden Informationsaustausch gilt, sodass alle an der Erbringung des europäischen öffentlichen Dienstes mitwirkenden öffentlichen Verwaltungen den gesamten Geschäftsprozess und ihre Rolle darin (über den kompletten Ablauf) verstehen.

3.4.2Organisatorische Beziehungen

Das konzeptionelle Modell ist diensteorientiert. Das bedeutet, dass die Beziehungen zwischen den Dienstleistern und den Benutzern der Dienste genau definiert werden müssen.

Dazu gehören die Suche nach Instrumenten zur formalisierten Festschreibung der wechselseitigen Unterstützung, ein gemeinsames Vorgehen und miteinander verknüpfte Geschäftsprozesse als Teil der Erbringung des Dienstes, z. B. MoU und SLA zwischen teilnehmenden öffentlichen Verwaltungen. Für grenzübergreifende Maßnahmen sollten vorzugsweise multilaterale oder globale Vereinbarungen auf EU-Ebene geschlossen werden.

3.5Semantische Interoperabilität

Durch semantische Interoperabilität wird sichergestellt, dass das Format und die Bedeutung der ausgetauschten Daten und Informationen in ihrer ursprünglichen Form bewahrt und bei allen Austauschvorgängen zwischen Parteien verstanden werden, oder anders ausgedrückt: „Alles, was gesendet wird, wird auch richtig verstanden.“ Innerhalb des EIF erstreckt sich semantische Interoperabilität sowohl auf semantische als auch syntaktische Aspekte:

Der semantische Aspekt bezieht sich auf die Bedeutung von Datenelementen und die Beziehungen zwischen ihnen. Er beinhaltet die Ausarbeitung von Vokabularen und Schemata zur Beschreibung des Datenaustauschs und sorgt dafür, dass die Datenelemente von allen Beteiligten in gleicher Weise verstanden werden;

Der syntaktische Aspekt bezieht sich auf die Beschreibung des genauen Formats der auszutauschenden Informationen (Grammatik und Format).

Ein Ausgangspunkt für eine Verbesserung der semantischen Interoperabilität besteht darin, Daten und Informationen als ein wertvolles öffentliches Gut anzusehen.

Eine Strategie für das Informationsmanagement sollte auf der höchstmöglichen (Organisations- oder Unternehmens-)Ebene entworfen und koordiniert werden, um sowohl Fragmentierung zu vermeiden als auch Prioritäten zu setzen.

Beispielsweise stellen Vereinbarungen über Referenzdaten in Gestalt von Klassifizierungen, kontrollierten Vokabularen, Thesauri, Code-Listen 27 und weiterverwendbaren Datenstrukturen/modellen 28 Grundvoraussetzungen für die Erzielung semantischer Interoperabilität dar. Bei Ansätzen wie datengestützte Konzeption verbunden mit Linked-Data-Technologien handelt es sich um innovative Formen einer substantiellen Verbesserung der semantischen Interoperabilität.

In ähnlicher Weise, wie technische Normen seit Jahrzehnten die technische Interoperabilität (z. B. Netzwerkfähigkeit) voranbringen, bedarf es robuster, kohärenter und universell anwendbarer Normen und Spezifikationen in Bezug auf Informationen, um einen sachdienlichen Informationsaustausch unter europäischen öffentlichen Einrichtungen zu ermöglichen. 29

In Anbetracht der verschiedenartigen sprachlichen, kulturellen, rechtlichen und administrativen Umgebungen in den Mitgliedstaaten gehen von der Interoperabilitätsschicht erhebliche Herausforderungen aus. Solange indes die Bemühungen um Standardisierung in der semantischen Interoperabilitätsschicht noch nicht einen gewissen Reifegrad erreicht haben, bleibt es schwierig, einen nahtlosen Integrationsaustausch, einen freien Datenverkehr sowie Datenportabilität zwischen den Mitgliedstaaten als Grundlage für einen digitalen Binnenmarkt innerhalb der EU sicherzustellen.

3.6Technische Interoperabilität

Dieser Begriff erfasst die Anwendungen und Infrastrukturen, über die Systeme und Dienste miteinander verknüpft sind. Aspekte der technischen Interoperabilität sind: Schnittstellenspezifikationen, Verbunddienste, Datenintegrationsdienste, Datendarstellung und austausch sowie Protokolle für eine gesicherte Kommunikation.

Eines der zentralen Hindernisse für die Interoperabilität erwächst aus Altsystemen. Traditionell wurden Anwendungen und Informationssysteme in öffentlichen Verwaltungen nach einem Bottom-up-Konzept entwickelt, mit dem man sich um die Lösung bereichsspezifischer und lokaler Probleme bemühte. Dies führte zu fragmentierten IKT-Inseln, die sich nur mit Mühe zur Interaktion führen lassen.

Aufgrund der Größe der öffentlichen Verwaltung und der Fragmentierung von IKT-Lösungen schafft die Unzahl an Altsystemen für die Interoperabilität eine zusätzliche Hürde innerhalb der Technikschicht.

Für technische Interoperabilität sollte nach Möglichkeit durch die Verwendung förmlicher technischer Spezifikationen gesorgt werden.

4Das konzeptionelle Modell für die Bereitstellung integrierter öffentlicher Dienste

4.1Einführung

In diesem Kapitel wird ein konzeptionelles Modell für integrierte öffentliche Dienste vorgestellt, das bei deren Planung, Entwicklung, Betrieb und Wartung durch die Mitgliedstaaten Orientierung bietet. Von Bedeutung ist es auf allen Verwaltungsebenen, von der lokalen bis zur EU-Ebene. Das Modell ist modular aufgebaut und umfasst lose miteinander gekoppelte Dienstekomponenten 30 , die über eine gemeinsam genutzte Infrastruktur miteinander verknüpft sind.

Öffentliche Verwaltungen müssen ein gemeinsames Konzept zur Verknüpfung von Dienstekomponenten untereinander ermitteln, verhandeln und sich auf ein solches verständigen. Dies geschieht auf unterschiedlichen Ebenen der nationalen Verwaltung entsprechend der Organisationsstruktur eines jeden Landes. Die Festlegung der Grenzen für den Zugang zu Diensten und Informationen sollten über Schnittstellen und Zugangsbedingungen erfolgen.

Hierfür gibt es wohlbekannte und weithin genutzte technische Lösungen, z. B. Webdienste; die Verwirklichung auf EU-Ebene wird jedoch ein abgestimmtes Vorgehen der öffentlichen Verwaltungen unter anderem im Hinblick auf gemeinsame oder untereinander kompatible Modelle, Normen und Vereinbarungen über eine gemeinsame Infrastruktur erfordern.

4.2Modellübersicht

Das konzeptionelle Modell dient dem Konzept einer „standardmäßigen Interoperabilität“. Darunter ist zu verstehen, dass zur Schaffung von Interoperabilität zwischen den europäischen öffentlichen Diensten diese nach dem vorgeschlagenen Modell sowie unter Berücksichtigung gewisser Anforderungen an die Interoperabilität und Weiterverwendbarkeit 31 gestaltet werden sollten. Das Modell fördert die Weiterverwendbarkeit als treibende Kraft für die Interoperabilität; es erkennt an, dass die europäischen öffentlichen Dienste die bereits vorhandenen Informationen und Dienste weiterverwenden sollten, die möglicherweise in verschiedenen Quellen innerhalb der organisatorischen Grenzen öffentlicher Verwaltungen oder auch jenseits davon zur Verfügung stehen. Informationen und Dienste sollten abrufbar sein und in interoperablen Formaten bereitgestellt werden.

Die Grundbestandteile des konzeptionellen Modells werden nachfolgend vorgestellt.

Abbildung 4: Konzeptionelles Modell für integrierte öffentliche Dienste

Die Struktur des Modells umfasst:

„integrierte Leistungserbringung“ auf Grundlage einer „Koordinierungsfunktion“ zur Beseitigung der Komplexität für den Endnutzer;

eine Leistungserbringungspolitik, bei der es keine „falschen“ Ansprechpartner gibt, um alternative Möglichkeiten und Kanäle für die Dienstleistungserbringung anzubieten, dabei jedoch die Verfügbarkeit digitaler Kanäle sicherzustellen („standardmäßig digital“);

Weiterverwendung von Daten und Diensten zur Senkung der Kosten und zur Steigerung der Qualität und der Interoperabilität der Dienste;

Kataloge, die weiterverwendbare Dienste und sonstige Bestände beschreiben, um deren Sichtbarkeit und Nutzung zu steigern;

Governance integrierter öffentlicher Dienste;

Sicherheit und Privatsphäre.

4.3Grundbestandteile

4.3.1Koordinierungsfunktion

Die Koordinierungsfunktion sorgt dafür, dass zur Bereitstellung eines europäischen öffentlichen Dienstes Bedürfnisse erkannt und die betreffenden Dienste aufgerufen und orchestriert werden. Diese Funktion sollte die geeigneten Quellen und Dienste auswählen und integrieren. Die Koordinierung kann automatisch oder auf manuellem Wege erfolgen. Die folgenden Prozessabschnitte sind Teil der „Erbringung integrierter öffentlicher Dienste“ und werden von der für die Koordinierung zuständigen Funktion ausgeführt.

I.Bedarfsermittlung: Diese wird durch eine von einem Bürger oder einem Unternehmen vorgebrachte Dienstanfrage ausgelöst.

II.Planung: Dies umfasst die Ermittlung der benötigten Dienste und Informationsquellen, die Verwendung der zur Verfügung stehenden Kataloge und deren Bündelung zu einem einzelnen Prozess unter Berücksichtigung der spezifischen Nutzerbedürfnisse (z. B. Personalisierung).

III.Ausführung: Dies umfasst die Erhebung und den Austausch von Informationen, die Anwendung von Geschäftsregeln (in der von der maßgeblichen Rechtsetzung und Politik geforderten Form), um Zugang zu einem Dienst zu gewähren oder aber zu verwehren und anschließend den angefragten Dienst dem Bürger bzw. dem Unternehmen bereitzustellen.

IV.Beurteilung: Nach erfolgter Leistungserbringung werden die Rückmeldungen der Anwender erfasst und bewertet.

4.3.2Interne Informationsquellen und Dienste

Öffentliche Verwaltungen erbringen eine Vielzahl von Dienstleistungen und machen diese zugänglich, während sie zugleich Informationsquellen in riesiger Zahl und Vielfalt pflegen und verwalten. Solche Informationsquellen sind außerhalb der Grenzen einer gegebenen Verwaltung (und mitunter sogar innerhalb derselben) oftmals unbekannt. Dies hat doppelten Aufwand und eine unzureichende Nutzung der zur Verfügung stehenden Ressourcen und Lösungen zur Folge.

Informationsquellen (Basisregister, Portale für offene Daten und sonstige authentische Informationsquellen) und Dienste, die nicht nur innerhalb des Verwaltungssystems, sondern auch in der äußeren Umgebung zur Verfügung stehen, lassen sich dazu verwenden, integrierte öffentliche Dienste als Bausteine zu erschaffen. Bausteine (Informationsquellen und Dienste) sollten ihre Daten oder Funktionalitäten nach diensteorientierten Konzepten zugänglich machen.

Öffentliche Verwaltungen sollten eine Politik der gemeinsamen Nutzung von Diensten und Informationsquellen auf dreierlei Art fördern:

I.Weiterverwenden: Bei der Gestaltung neuer oder der Überarbeitung bestehender Dienste sollte der erste Schritt in der Prüfung bestehen, welche Dienste und Informationsquellen sich weiterverwenden lassen;

II.Veröffentlichen: Bei der Gestaltung neuer oder der Überarbeitung bestehender Dienste und Informationsquellen sollten weiterverwendbare Dienste und Informationsquellen anderen zur Weiterverwendung zur Verfügung gestellt werden;

III.Aggregieren: Sind geeignete Dienste und Informationsquellen ermittelt, sollten diese zu einem integrierten Prozess der Diensterbringung aggregiert werden. Die Bausteine sollten eine von Natur aus vorhandene Fähigkeit zur Kombination miteinander aufweisen („standardmäßige Interoperabilität“), damit sie sich in unterschiedlichen Umgebungen mit nur minimaler Anpassung nutzen lassen. Eine solche Aggregation ist auf Informationen, Dienste und sonstige Interoperabilitätslösungen (z. B. Software) anwendbar.

Das Konzept weiterverwendbarer Bausteine findet eine geeignete Anwendung, indem man sich in Lösungen auf die konzeptionellen Bausteine einer Referenzarchitektur 32 bezieht, anhand derer sich weiterverwendbare Komponenten ermitteln lassen, was zugleich einer Rationalisierung förderlich ist. Das Ergebnis dieser Abbildung ist eine Kartografie 33 von Lösungen einschließlich ihrer Bausteine, die sich weiterverwenden lassen, um gemeinsamen geschäftlichen Erfordernissen gerecht zu werden und die Interoperabilität sicherzustellen.

Insbesondere zur Vermeidung von doppeltem Aufwand, Zusatzkosten und weiteren Interoperabilitätsproblemen bei gleichzeitiger Verbesserung der Qualität der angebotenen Dienste bietet das konzeptionelle Modell zwei Formen der Weiterverwendung an.

Weiterverwendung von Diensten: Verschiedene Arten von Diensten lassen sich weiterverwenden. Als Beispiele hierfür seien grundlegende öffentliche Dienstleistungen, beispielsweise die Ausstellung einer Geburtsurkunde, und gemeinsam genutzte Dienste wie elektronische Identifizierung und elektronische Unterschrift genannt. Gemeinsame Dienste können vom öffentlichen Sektor, dem Privatsektor oder nach Modellen einer öffentlich-privaten Partnerschaft (public-private partnership, PPP) erbracht werden;

Weiterverwendung von Informationen: Öffentliche Verwaltungen speichern bereits große Mengen an Informationen, die sich potentiell weiterverwenden lassen. Beispiele hierfür sind Masterdaten aus Basisregistern als authentische Daten, die von einer Vielzahl von Anwendungen und Systemen verwendet werden, aber auch von öffentlichen Einrichtungen veröffentlichte offene Daten, die im Rahmen offener Nutzungslizenzen verwendet werden dürfen, sowie sonstige Arten authentischer Daten, die unter behördlicher Aufsicht validiert und gemanagt werden. Basisregister und offene Daten werden eingehender im nächsten Abschnitt behandelt.

4.3.3Basisregister

Basisregister bilden den Grundpfeiler für die Erbringung europäischer öffentlicher Dienste. Ein Basisregister stellt eine vertrauenswürdige und authentische Quelle dar, die von anderen digital weiterverwendet werden kann und sollte, wobei eine einzelne Organisation für die Erhebung, Verwendung, Aktualisierung und Bewahrung von Informationen zuständig und rechenschaftspflichtig ist. Basisregister sind zuverlässige Quellen für grundlegende Informationen über Datenelemente wie Menschen, Unternehmen, Fahrzeuge, Lizenzen, Gebäude, Orte und Straßen. Informationen dieser Art bilden die „Masterdaten“ für öffentliche Verwaltungen und die Erbringung europäischer öffentlicher Dienste. „Authentisch“ bedeutet in diesem Zusammenhang, dass ein Basisregister als „zuverlässige Quelle“ von Informationen angesehen wird, d. h. es korrekte Angaben zum Status enthält, aktuell ist und die größtmögliche Qualität und Integrität bietet.

Im Falle zentralisierter Register ist eine einzelne Organisationseinheit für die Gewährleistung der Datenqualität sowie für das Vorhandensein von Maßnahmen zuständig und rechenschaftspflichtig, welche die Korrektheit der Daten sicherstellen. Solche Register unterliegen der rechtlichen Aufsicht durch öffentliche Verwaltungen, wohingegen Betrieb und Pflege erforderlichenfalls auf andere Organisationen ausgelagert werden können. Es gibt verschiedene Arten von Basisregistern, z. B. zur Bevölkerung, zu Unternehmen, zu Fahrzeugen oder auch zu Katastern. Aus Sicht der Verwaltungen ist es wichtig, einen Gesamtüberblick über den Betrieb von Basisregistern und die darin gespeicherten Daten (ein Register der Register) zu erhalten.

Im Falle verteilter Register muss eine einzelne Organisationseinheit für jeden Teilbereich des Registers zuständig und rechenschaftspflichtig sein. Zudem muss eine einzelne Stelle auch für die Koordinierung sämtlicher Teilbereiche des verteilten Registers zuständig und rechenschaftspflichtig sein.

Ein Basisregisterrahmen, „beschreibt die Vereinbarungen und die Infrastruktur für den Betrieb von Basisregistern und die Beziehungen zu anderen Stellen“.

Der Zugang zu Basisregistern sollte so geregelt sein, dass die datenschutzrechtlichen und sonstigen Bestimmungen eingehalten werden; Basisregister unterliegen den Grundsätzen einer sorgsamen Informationsverwaltung.

Beim Informationsverwalter handelt es sich um die Stelle (möglicherweise auch um eine Einzelperson), die für die Erhebung, Nutzung, Aktualisierung, Pflege und Löschung von Daten zuständig und rechenschaftspflichtig ist. Dies schließt die Festlegung der zulässigen Verwendung von Informationen, die Einhaltung datenschutzrechtlicher Bestimmungen und von Sicherheitsvorgaben ein, die Sorge dafür, dass sich die Informationen auf dem aktuellen Stand befinden, sowie die Gewähr dafür, dass die Daten befugten Nutzern zur Verfügung stehen.

Zur Sicherstellung der Qualität der darin enthaltenen Daten sollte für Basisregister ein Datenqualitätssicherungsplan ausgearbeitet und umgesetzt werden. Bürger und Unternehmen sollten in der Lage sein, die Genauigkeit, Richtigkeit und Vollständigkeit der in Basisregistern über sie gespeicherten Daten zu kontrollieren.

Ein Leitfaden zur verwendeten Technologie und/oder ein Glossar der in jedem Basisregister verwendeten maßgeblichen Begriffe sollten sowohl zur Einsichtnahme als auch in maschinenlesbarer Form zur Verfügung stehen.

4.3.4Offene Daten

Die Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors bildet einen gemeinsamen Rechtsrahmen für die Weiterverwendung von Daten des öffentlichen Sektors. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Freigabe von maschinenlesbaren Daten zur Verwendung durch andere zur Förderung von Transparenz, fairem Wettbewerb, Innovation sowie einer datengestützten Wirtschaft. Zur Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen muss die Zugänglichmachung und Weiterverwendung von Daten in nichtdiskriminierender Weise erfolgen, d. h. die Daten müssen interoperabel sein, damit sie sich auffinden, erkunden und verarbeiten lassen.

Derzeit steht der Nutzung offener Daten eine Vielzahl von Hindernissen entgegen. Ihre Veröffentlichung erfolgt vielfach in unterschiedlichen Formaten oder aber in Formaten, die einer einfachen Nutzung hinderlich sind, mitunter fehlt es diesen auch an den geeigneten Metadaten oder die Daten selbst sind von minderer Qualität usw. Im Idealfall sollten grundlegende Metadaten 34 und die Semantik von Sätzen offener Daten in einem maschinenlesbaren Standardformat beschrieben sein.

Daten lassen sich in verschiedenerlei Weise und zu unterschiedlichen Zwecken nutzen, und die Veröffentlichung offener Daten sollte dies zulassen. Dessen ungeachtet können Nutzer beim Umgang mit Datenbeständen auf Probleme stoßen oder deren Qualität kommentieren oder auch andere Form der Veröffentlichung bevorzugen. Rückmeldeschleifen können dabei helfen, mehr über die Art und Weise zu erfahren, in der Datensätze verwendet werden und wie sich deren Veröffentlichung verbessern lässt.

Um das in der Weiterverwendung offener Daten begründete Potential vollständig ausschöpfen zu können, sind rechtliche Interoperabilität und Rechtssicherheit unverzichtbar. Das Recht eines jeden, offene Daten weiter zu verwenden, sollte daher in allen Mitgliedstaaten deutlich kommuniziert werden, und die gesetzlichen Regelungen zur Ermöglichung der Weiterverwendung von Daten wie z. B. Lizenzen sollten weitestmöglich bekanntgemacht und standardisiert werden.

4.3.5Kataloge

Kataloge helfen anderen beim Auffinden weiterverwendbarer Ressourcen (z. B. Diensten, Daten, Software, Datenmodellen). Es gibt verschiedene Formen von Katalogen, z. B. Diensteverzeichnisse, Bibliotheken von Software-Komponenten, Portale für offene Daten, Register von Basisregistern, Metadatenkataloge, Kataloge von Normen, Spezifikationen und Leitlinien. Zur Schaffung von Interoperabilität zwischen Katalogen werden allgemein anerkannte Beschreibungen der in solchen Katalogen veröffentlichten Dienste, Daten, Register und interoperablen Lösungen benötigt. 35 Eine besondere Form von Katalog stellt die Europäische Interoperabilitätskartografie (EIC) dar, in der die Interoperabilitätslösungen verzeichnet sind, die zur Weiterverwendung und gemeinsamen Nutzung zur Verfügung stehen.

4.3.6Externe Informationsquellen und dienste

Öffentliche Verwaltungen müssen auch Dienste nutzen, die außerhalb ihrer organisatorischen Grenzen von dritter Seite bereitgestellt werden, etwa von Finanzinstituten geleistete Zahlungsdienste oder auch von Telekommunikationsdienstleistern bereitgestellte Konnektivitätsdienste. Ebenso müssen sie externe Informationsquellen wie z. B. offene Daten und von internationalen Organisationen, Handelskammern usw. stammende Daten auswerten. Überdies lassen sich über das Internet der Dinge (z. B. Messfühler) und Social-Web-Anwendungen nützliche Daten erheben.

4.3.7Sicherheit und Privatsphäre

Sicherheit und Privatsphäre stellen bei der Bereitstellung öffentlicher Dienste vorrangige Anliegen dar. Öffentliche Verwaltungen sollten sicherstellen, dass:

sie zur vollständigen Absicherung ihrer Infrastruktur und Bausteine den Konzepten des „eingebauten Datenschutzes“ und der „eingebauten Sicherheit“ folgen;

bereitgestellte Dienste nicht anfällig für Angriffe sind, die ihren Betrieb stören und Datendiebstahl oder beschädigung verursachen könnten, und

sie die gesetzlichen Anforderungen und Auflagen in Bezug auf Datenschutz und Privatsphäre erfüllen, indem sie den von einer erweiterten Datenverarbeitung und analyse ausgehenden Bedrohungen der Privatsphäre Rechnung tragen.

Ebenso sollten sie dafür Sorge tragen, dass die für die Verarbeitung verantwortlichen Stellen die datenschutzrechtlichen Bestimmungen befolgen, indem sie die folgenden Punkte berücksichtigen:

„Risikomanagementpläne “ zur Ermittlung der Risiken, Einschätzung der von diesen möglicherweise ausgehenden Auswirkungen und Planung von Reaktionen in Form geeigneter technischer und organisatorischer Maßnahmen. Diese auf den neuesten technischen Entwicklungen basierenden Maßnahmen müssen sicherstellen, dass das Maß an Sicherheit in einem angemessenen Verhältnis zum Gefährdungsgrad steht;

„Geschäftskontinuitätspläne“ und „Datensicherungs- und wiederherstellungspläne“ zur Einrichtung der Verfahren, derer es bedarf, damit nach einem Katastrophenereignis sämtliche Funktionen so rasch wie möglich wieder normal zur Verfügung stehen;

ein „Datenzugangs- und Genehmigungsplan“, in welchem zur Gewährleistung der Privatsphäre festgelegt ist, wer auf welche Daten unter welchen Bedingungen zugreifen darf. Unbefugter Zugang und Verstöße gegen die Sicherheitsvorschriften sollten überwacht und durch geeignete Maßnahmen weitere Verstöße dieser Art unterbunden werden;

Nutzung von qualifizierten Vertrauensdiensten im Einklang mit der eIDAS-Verordnung 36 zur Gewährleistung der Integrität, Authentizität, Vertraulichkeit und Nichtabstreitbarkeit von Daten.

Beim Austausch amtlicher Informationen durch öffentliche Verwaltungen und sonstige Stellen sollte die Datenübertragung über ein gesichertes, harmonisiertes, verwaltetes und kontrolliertes Netz erfolgen 37 . Die Übertragungsmechanismen sollten einen Informationsaustausch zwischen Verwaltungen, Unternehmen und Bürgern ermöglichen, der:

in registrierter und geprüfter Form erfolgt – dergestalt, dass die Identität sowohl des Absenders als auch des Empfängers nach vereinbarten Verfahren und Mechanismen festgestellt und bestätigt worden ist;

verschlüsselt erfolgt – sodass die Vertraulichkeit der ausgetauschten Daten gewahrt wird;

mit einem Zeitstempel versehen erfolgt, damit der genaue Zeitpunkt der Übertragung elektronischer Datensätze und des Zugriffs darauf dauerhaft bewahrt werden;

protokolliert wird, damit elektronische Aufzeichnungen archiviert werden und so eine rechtliche Nachprüfbarkeit sichergestellt ist.

Geeignete Mechanismen sollten einen gesicherten Austausch von elektronisch geprüften Mitteilungen, Aufzeichnungen, Formularen und anderweitigen Formen von Informationen zwischen den einzelnen Systemen ermöglichen; sie sollten spezifische Sicherheitsanforderungen und elektronische Identifizierungs- und Vertrauensdienste wie die Erstellung und Überprüfung elektronischer Signaturen/Siegel unterstützen; und sie sollten den Datenverkehr zur Ermittlung eines unbefugten Eindringens, von Datenmanipulationen und sonstigen Angriffsformen überwachen.

Die Informationen müssen ferner bei der Übertragung, Verarbeitung und Speicherung in angemessener Weise geschützt werden, wobei auf verschiedene Sicherheitsverfahren zurückzugreifen ist wie u. a.:

Festlegung und Anwendung von Sicherheitsvorgaben;

Sicherheitsschulung und sensibilisierung;

physische Sicherheit (einschließlich Zugangskontrolle);

Sicherheit bei der Entwicklung;

Sicherheit im Betrieb (einschließlich Sicherheitsüberwachung, Vorfallsmanagement, Schwachstellenmanagement);

Sicherheitsüberprüfungen (einschließlich Audits und technischer Kontrollen).

Da Daten aus verschiedenen Mitgliedstaaten auch einer unterschiedlichen datenschutzrechtlichen Praxis unterliegen können, sollten vor einer Bereitstellung aggregierter Dienste gemeinsame Datenschutzanforderungen vereinbart werden.

Die Bereitstellung eines sicheren Datenaustauschs macht überdies die Einbindung verschiedener Managementfunktionen erforderlich, darunter:

die Verwaltung der Dienste zur Beaufsichtigung der gesamten Kommunikation in Bezug auf Feststellung und Bestätigung der Identität, Autorisierung, Datenübermittlung usw., einschließlich der Erteilung und des Widerrufs von Zugangsgenehmigungen sowie der Durchführung von Audits;

die Registrierung der Dienste zur Gewährung des Zugangs – mit entsprechender Genehmigung – zu verfügbaren Diensten nach vorangegangener Überprüfung von Zugangsort und Vertrauenswürdigkeit der Dienste;

die Protokollierung der Dienste, damit der gesamte Datenaustausch für eine spätere Nachprüfbarkeit protokolliert und im erforderlichen Umfang archiviert wird.

5Schlussfolgerung

In den zurückliegenden Jahrzehnten haben europäische öffentliche Verwaltungen Investitionen in IKT getätigt, um ihre internen Abläufe zu modernisieren, ihre Kosten zu senken und ihr Diensteangebot für Bürger und Unternehmen zu verbessern. Trotz der erheblichen dabei erreichten Fortschritte und der bereits erzielten Vorteile sehen sich Verwaltungen beim Austausch von Informationen und bei der Zusammenarbeit auf elektronischem Wege nach wie vor erheblichen Hindernissen gegenüber. Hierzu zählen rechtliche Hürden, untereinander inkompatible Geschäftsprozesse und Informationsmodelle sowie die Vielfalt der verwendeten Technik. Historisch hat dies seine Ursache darin, dass Informationssysteme im öffentlichen Sektor unabhängig voneinander und in unkoordinierter Weise eingerichtet wurden. Die Vielzahl unterschiedlicher institutioneller Konfigurationen in Europa fügt der Komplexität auf EU-Ebene eine weitere Schicht hinzu.

Interoperabilität stellt eine Grundvoraussetzung für die Ermöglichung elektronischer Kommunikation und den Austausch von Informationen zwischen öffentlichen Verwaltungen dar. Dies macht sie zugleich zu einer Grundvoraussetzung für die Verwirklichung eines digitalen Binnenmarkts. Die Interoperabilitätsprogramme innerhalb der EU haben sich im Laufe der Zeit weiterentwickelt. Im Mittelpunkt des Interesses stand zu Beginn die Erzielung von Interoperabilität in bestimmten Bereichen, sodann in der Einrichtung einer gemeinsamen Infrastruktur. In jüngerer Zeit wurde damit begonnen, Fragen der Interoperabilität auch auf semantischer Ebene anzugehen. Governance, Kompatibilität gesetzlicher Regelungen, Angleichung von Geschäftsprozessen und gesicherter Zugang zu Datenquellen gehören zu den Fragen, die es zur Bereitstellung vollwertiger öffentlicher Dienste als nächstes anzugehen gilt.

Der EIF fördert die elektronische Kommunikation zwischen europäischen öffentlichen Verwaltungen durch die Bereitstellung einer Reihe gemeinsamer Modelle, Grundsätze und Empfehlungen. Er bekräftigt und betont die Tatsache, dass Interoperabilität nicht allein eine Angelegenheit der IKT darstellt, da ihre Herstellung auch rechtliche und technische Fragen aufwirft. All diese Fragen mit einem ganzheitlichen Konzept und auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen von der lokalen bis zur EU-Ebene anzugehen, stellt nach wie vor eine Herausforderung dar. Der EIF benennt vier Schichten (rechtlich, organisatorisch, semantisch und technisch), innerhalb derer sich interoperabilitätsbezogene Herausforderungen stellen, und hebt zugleich die entscheidende Bedeutung hervor, die der Governance dabei zukommt, die Koordinierung der diesbezüglichen Aktivitäten auf allen Ebenen und in allen Bereichen der Verwaltung zu gewährleisten.

Das konzeptionelle Modell des EIF für öffentliche Dienste erfasst den Entwurf, die Planung, die Entwicklung, den Betrieb und die Pflege integrierter öffentlicher Dienste auf allen Verwaltungsebenen von der lokalen bis zur EU-Ebene. Die an dieser Stelle dargelegten Grundsätze bieten Anleitung für die Entscheidungsfindung beim Aufbau interoperabler europäischer öffentlicher Dienste. Darüber hinaus hält der EIF praktische Instrumente in Gestalt einer Reihe von Handlungsempfehlungen bereit.

Die Bestandteile des EIF sind in Abbildung 5 veranschaulicht.

Abbildung 5: Beziehungen innerhalb des konzeptionellen Modells des EIF

Der überarbeitete EIF ist ein zentrales Instrument für die Schaffung interoperabler digitaler Dienste auf regionaler, nationaler und EU-Ebene und trägt auf diese Weise zur Verwirklichung des digitalen Binnenmarktes bei.

6Anhang

6.1Abkürzungen

Abkürzung	Bedeutung
A2A	Administration to Administration (von Verwaltung zu Verwaltung)
A2B	Administration to Business (von Verwaltung zu Unternehmen)
A2C	Administration to Citizen (von Verwaltung zu Bürger)
DIF	Domain-specific Interoperability Framework (bereichsspezifischer Interoperabilitätsrahmen)
DSM	Digital Single Market (Digitaler Binnenmarkt)
EK	Europäische Kommission
EIC	European Interoperability Cartography (Europäische Interoperabilitätskartografie)
EIF	European Interoperability Framework (Europäischer Interoperabilitätsrahmen)
EIRA	European Interoperability Reference Architecture (Europäische Interoperabilitäts-Referenzarchitektur)
EU	Europäische Union
EUPL	European Union Public Licence (Open-Source-Lizenz für die Europäische Union)
IKT	Informations- und Kommunikationstechnologien
INSPIRE	Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE)
ISA	Interoperability Solutions for European Public Administrations (Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen)
ISA²	Interoperability solutions and common frameworks for European public administrations, business and citizens (Interoperabilitätslösungen und gemeinsame Rahmen für europäische öffentliche Verwaltungen, Bürger und Unternehmen)
MoU	Memorandum of Understanding (Absichtserklärung)
MS	Mitgliedstaat
NIF	National Interoperability Framework (Nationaler Interoperabilitätsrahmen)
NIFO	National Interoperability Framework Observatory (Beobachtungsstelle für die nationalen Interoperabilitätsrahmen)
PSI	Public Sector Information (Informationen des öffentlichen Sektors)
SLA	Service Level Agreement (Leistungsvereinbarung)
SOA	Service-Oriented Architecture (diensteorientierte Architektur)

(1) COM(2015) 192 final, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für Europa, Brüssel, 6.5.2015.  

(2) Der Begriff „Organisationen“ bezeichnet an dieser Stelle öffentliche Verwaltungen, die in ihrem Namen handelnden Stellen sowie auch EU-Organe und Einrichtungen.

(3) Aufgestellt durch den Beschluss (EU) 2015/2240 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015.

(4) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT  

(5) Beispielsweise Richtlinie 2007/2/EG zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) und die betreffenden Durchführungsverordnungen und Leitlinien.

(6) Die Grundsätze sind gegenüber dem vorherigen EIF nahezu unverändert geblieben. Ihre Eingruppierung und der genaue Umfang jeder Empfehlung wurden jedoch an die jüngsten politischen und technischen Entwicklungen angepasst.

(7) Richtlinie 2003/98/EG, geändert durch die Richtlinie 2013/37/EU.

(8) Richtlinie 2007/2/EG zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE). Die unlängst durchgeführte REFIT-Evaluierung (COM(2016) 478 und SWD(2016) 273) hat gezeigt, dass der Grundsatz der Offenheit EU-weit nach wie vor auf erhebliche Hindernisse trifft.

(9) FRAND: Fair, Reasonable And Non Discriminatory (fair, angemessen und diskriminierungsfrei).

(10) Dies belebt den Wettbewerb, da Anbieter mit unterschiedlichen Geschäftsmodellen um die Bereitstellung von auf solchen Spezifikationen beruhenden Produkten, Technologien und Diensten konkurrieren können.

(11) Beispielsweise im Rahmen der Schaffung des zentralen digitalen Zugangstors (Digital Single Gateway), einer Maßnahme für den digitalen Binnenmarkt.

(12) https://joinup.ec.europa.eu/community/isa/document/sharing-and-reuse-framework-fostering-collaboration-among-public-administrati   (in englischer Sprache).

(13) https://joinup.ec.europa.eu/ Auf EU-Ebene wurde für den Austausch von quelloffenen Software-Komponenten, semantischen Beständen, Bausteinen und bewährten Verfahren die Joinup-Plattform (, in englischer Sprache) geschaffen. Zur Förderung eines Austauschs von Software-Komponenten hat die Europäische Kommission daneben die European Union Public License (EUPL, Open-Source-Lizenz für die Europäische Union) eingeführt.

(14) Richtlinie (EU) 2016/2102 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2016 über den barrierefreien Zugang zu den Websites und mobilen Anwendungen öffentlicher Stellen sowie von der Kommission eingeleitete Arbeiten zu einem „Europäischen Gesetz über Barrierefreiheit“.

(15) Vgl. a. den Normungsauftrag Nr. 376 der Europäischen Kommission zur Entwicklung europäischer Normen für die Vergabe öffentlicher Aufträge für barrierefreie IKT-Produkte und Dienste.

(16) Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr.Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung.

(17) Verordnung (EU) Nr. 910/2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt.

(18) Entsprechend der zweiten Fassung der Begriffsbestimmung in den Model Requirements for the Management of Electronic records (MoReq2) bezeichnet der Begriff der Aufzeichnung „Angaben, die von einer juristischen oder einer natürlichen Person zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Verpflichtungen oder im Rahmen der Abwicklung von Geschäften zum Nachweis oder zur Information erstellt, empfangen und gepflegt werden“.

(19) z. B. Cloud-Computing, Internet der Dinge, Big-Data und Software-as-a-service.

(20) Artikel 1 der INSPIRE-Richtlinie beschränkt deren Anwendungsbereich auf „die Zwecke der gemeinschaftlichen Umweltpolitik sowie anderer politischer Maßnahmen oder sonstiger Tätigkeiten, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können“.

(21) Ein Beispiel für eine solche politische Unterstützung liefert das Programm ISA².

(22) Vgl. dazu den Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Durchführung der Richtlinie 2007/2/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE) (Bericht gemäß Artikel 23 der Richtlinie), 2016.

(23) Beispielsweise das im Kontext des Programms ISA entwickelte einheitliche Verfahren zur Beurteilung von Normen und Spezifikationen (Common Assessment Method for Standards and Specifications, CAMSS).

(24) Modelle in Bezug auf die Einhaltung könnten Optionen wie „obligatorisch“, „Nichteinhaltung ist zu begründen“, „nützlich“, „optional“ usw. beinhalten.

(25) Beispielsweise das im Kontext des Programms ISA entwickelte Asset Description Metadata Schema (ADMS).

(26) Bei einem „Baustein“ handelt es sich um eine in sich geschlossene, interoperable und austauschbare Einheit, die eine innere Struktur in sich einschließt.

(27) Beispielsweise der Eurovoc-Thesaurus und die europäische Klassifizierung für Fähigkeiten/Kompetenzen, Qualifikationen und Berufe (ESCO).

(28) Die vom Programm ISA entwickelten Modelle einer Core person (Kernperson), eines Core business (Kerngeschäfts), einer Core location (eines Kernstandorts) und eines Core public service (öffentlichen Kerndienstes) stellen Beispiele für sektorübergreifende, weiterverwendbare Datenmodelle dar.

(29) Peristeras V., „Semantic Standards: Preventing Waste in the Information Industry“, IEEE Intelligent Systems, Nr. 4, Juli-Aug. 2013, Band 28, S. 72-75.

(30) Bei der diensteorientierten Architektur (SOA) handelt es sich um eine Umsetzung dieses Konzepts.

(31) Das im Zusammenhang mit dem Programm ISA entwickelte Interoperability Maturity Model (IMM) lässt sich zur Beurteilung der Bereitschaft eines Dienstes für Interoperabilität verwenden.

(32) Beispielsweise die europäische Interoperabilitäts-Referenzarchitektur (EIRA).

(33) Auf europäischer Ebene stellt die Europäische Interoperabilitätskartografie (EIC), auf die über die Joinup-Plattform zugegriffen werden kann, ein wertvolles Instrument zur Ermittlung weiterverwendbarer Interoperabilitätslösungen dar.

(34) Beispielsweise diejenigen, welche in der in Zusammenhang mit dem Programm ISA geschaffenen DCAT-AP-Spezifikation enthalten sind.

(35) DCAT-AP, das Core Public Service Vocabulary und das Asset Description Metadata Schema stellen Beispiele für Spezifikationen dar, die zur Beschreibung offener Daten, öffentlicher Dienste bzw. von Interoperabilitätslösungen dienen. Z. B.: Bei GeoDCAT-AP handelt es sich um eine Erweiterung von DCAT-AP für die Beschreibung von Geodatensätzen, Datensatzreihen und Diensten. Es stellt eine RDF-Syntax-Entsprechung für die Zusammenführung von im Kernprofil von ISO 19115:2003 einerseits und im Rahmen der INSPIRE-Richtlinie andererseits definierten Metadaten-Elementen bereit.

(36) Verordnung (EU) Nr. 910/2014.

(37) Beispielsweise über das gesicherte Netz TESTA-ng.