EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 28.1.2016

COM(2016) 29 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Bericht zum Schema allgemeiner Zollpräferenzen im Zeitraum 2014-2015

{SWD(2016) 8 final}

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Bericht zum Schema allgemeiner Zollpräferenzen im Zeitraum 2014-2015

1.Einleitung

1.1.Das Schema allgemeiner Zollpräferenzen (APS)

Seit dem Jahr 1971 unterstützt das EU-Schema allgemeiner Zollpräferenzen (im Folgenden „APS“) Entwicklungsländer in ihren Anstrengungen um Bekämpfung der Armut und Förderung einer verantwortungsvollen Staatsführung und einer nachhaltigen Entwicklung. Indem das Schema einen Präferenzzugang zum Unionsmarkt gewährt, hilft es Entwicklungsländern, zusätzliche Einnahmen durch internationalen Handel zu erzielen. Die Verordnung (EU) Nr. 978/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über ein Schema allgemeiner Zollpräferenzen 1 (im Folgenden „APS-Verordnung“) bildet den rechtlichen Rahmen für das APS. Das Schema steht im Einklang mit dem WTO-Recht, denn es wurde im Rahmen der „Ermächtigungsklausel“ eingeführt, nach der eine Ausnahme von dem Meistbegünstigungsgrundsatz der WTO zulässig ist.

1.2.Die drei Regelungen im Rahmen des APS

Um die Präferenzen im Rahmen des APS besser auf die bedürftigsten Länder, insbesondere auf die am wenigsten entwickelten Länder sowie auf Entwicklungsländer mit niedrigem Einkommen und Entwicklungsländer mit mittlerem Einkommen (untere Einkommenskategorie) auszurichten, wurde das APS durch Erlass der APS-Verordnung reformiert. Die Reform hatte zur Folge, dass sich die Zahl der Begünstigten erheblich verringerte, nämlich von 178 auf 92. 2 Länder, die von der Weltbank als Länder mit mittlerem Einkommen (obere Einkommenskategorie) oder höher eingestuft wurden, sind von den APS-Präferenzen ausgeschlossen. Ebenfalls ausgeschlossen sind Länder, die in den Genuss einer präferenziellen Marktzugangsregelung mit der EU kommen, welche Zollpräferenzen in mindestens demselben Umfang vorsieht wie das praktisch den Gesamthandel abdeckende Schema.

Um dem Handel, der Entwicklung und dem Finanzbedarf von Entwicklungsländern wirksam zu entsprechen, sind im Rahmen des APS drei verschiedene Präferenzregelungen vorgesehen, nämlich eine allgemeine APS-Regelung und zwei Sonderregelungen.

−Im Rahmen der allgemeinen Regelung (im Folgenden „allgemeine APS-Regelung“) werden Ländern mit niedrigem Einkommen bzw. Ländern mit mittlerem Einkommen (untere Einkommenskategorie), die nicht in den Genuss eines anderen Präferenzzugangs zum Handel im Markt der EU kommen, Zollermäßigungen für rund 66 % aller Zolltarifpositionen gewährt. Gegenwärtig gibt es im Rahmen der allgemeinen APS-Regelung 30 begünstigte Länder.

−Im Rahmen der Sonderregelung für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (im Folgenden „APS+-Regelung“) wird Ländern, die aufgrund der fehlenden Diversifizierung ihrer Volkswirtschaften und der Einfuhrmengen besonders gefährdet sind, die vollständige Aussetzung der Zölle für fast dieselben 66 % Zolltarifpositionen wie im Rahmen der allgemeinen APS-Regelung gewährt. Im Gegenzug müssen die begünstigten Länder 27 wesentliche, internationale Übereinkommen, die in Anhang VIII der APS-Verordnung aufgeführt sind, ratifizieren und tatsächlich anwenden. Diese Übereinkommen erstrecken sich auf die Menschen- und Arbeitnehmerrechte, den Umweltschutz und die verantwortungsvolle Staatsführung. Gegenwärtig gibt es 13 APS+-begünstigte Länder.

−Im Rahmen der Sonderregelung Everything But Arms (EBA, Alles außer Waffen) (im Folgenden „EBA-Regelung“) wird Ländern, die von den VN als am wenigsten entwickelte Länder eingestuft sind, für alle Waren mit Ausnahme von Waffen und Munition ein vollkommen zoll- und kontingentfreier Marktzugang gewährt. Gegenwärtig gibt es 49 EBA-begünstigte Länder.

Im Jahr 2014 wurden APS-Präferenzen für Einfuhren im Wert von fast 50,8 Mrd. EUR 3 gewährt, nämlich für Einfuhren im Wert von 27,3 Mrd. EUR aus Ländern, die unter die allgemeine APS-Regelung fallen, für Einfuhren im Wert von rund 6,5 Mrd. EUR aus APS+-begünstigten Ländern und für Einfuhren im Wert von 17 Mrd. EUR aus EBA-begünstigten Ländern. Die Einzelheiten hierzu sind den Tabellen 1 bis 4 dieses Berichts zu entnehmen.

Die Abbildungen 1 und 2 geben einen Überblick über die Einfuhren im Rahmen der drei APS-Regelungen.

1.3.Zweck des Berichts

Nach der APS-Verordnung muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat ab dem 1. Januar 2016 zweijährlich über das Funktionieren des APS Bericht erstatten.

Der Bericht muss sich auf die Auswirkungen aller drei APS-Präferenzregelungen während des letzten Zweijahreszeitraums erstrecken. 4 Allerdings muss nach der APS-Verordnung in dem Bericht insbesondere auf die APS+-Regelung eingegangen werden. Der Bericht soll ausführliche Angaben zur Ratifizierung der einschlägigen Übereinkommen, zur Erfüllung der Berichtspflichten und zur tatsächlichen Anwendung der Übereinkommen durch die begünstigten Länder enthalten. 5  

Daher erstreckt sich dieser Bericht auf alle drei Elemente des APS: die allgemeine APS-Regelung, die EBA-Regelung und insbesondere die APS+-Regelung. 6

2.Die allgemeine APS-Regelung

Um dem Ausscheiden von Ländern nach den Kriterien von Artikel 4 der APS-Verordnung (d. h. von Ländern, die von der Weltbank in drei aufeinanderfolgenden Jahren als Länder mit mittlerem Einkommen (obere Einkommenskategorie) eingestuft wurden oder für die nunmehr eine Regelung für einen präferenziellen Marktzugang gilt, in deren Rahmen dieselben oder bessere Zollpräferenzen als im Rahmen des Schemas gewährt werden) aus dem APS Rechnung zu tragen, wurde die Liste der APS-begünstigten Länder mehrfach geändert.

Die Liste der begünstigten Länder wurde außerdem geändert, um Länder darin aufzunehmen, die nunmehr die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des APS erfüllen. Insbesondere waren folgende Änderungen zu verzeichnen:

−Iran und Aserbaidschan schieden am 23. Februar 2014 aus; 7

−Kroatien war kein förderfähiges Land mehr und mit seinem Beitritt zur EU auch kein begünstigtes Land mehr; 8  

−Südsudan und Myanmar/Birma wurden am 1. Januar 2014 aufgenommen; 9

−China, Ecuador, Thailand und die Malediven wurden zum 1. Januar 2015 ausgegliedert; 10

−Botsuana, Kamerun, Cote d'Ivoire, Fidschi, Ghana, Kenia, Namibia und Swasiland wurden am 1. Oktober 2014 aufgenommen. 11

Die folgenden 30 Länder kommen in den Genuss der allgemeinen APS-Regelung: 12

−Afrika: Botsuana*, Kamerun, Cote d'Ivoire, die Republik Kongo, Kenia, Ghana, Namibia, Nauru, Nigeria, Swasiland

−Asien: Kirgisistan, Indien, Indonesien, Sri Lanka, Vietnam, Tadschikistan, Turkmenistan**, Usbekistan

−Australien und Pazifischer Raum: Cookinseln, Fidschi, Marshallinseln, die Föderierten Staaten von Mikronesien, Niue, Tonga

−Europa: Ukraine

−Nahost: Irak, Syrien

−Südamerika: Kolumbien**, Honduras**, Nicaragua**

Wie aus den nachstehenden Abbildungen 3 und 4 hervorgeht, wirkte sich das Ausscheiden Chinas erheblich auf den Anwendungsbereich des Schemas aus. Infolge dieses Ausscheidens wurden sowohl die Graduierungsschwelle nach Anhang VI 13 als auch die Gefährdungsschwelle nach Anhang VII 14  geändert.

Die Liste der in Abschnitte eingereihten Waren mit Ursprung in Ländern, die unter die allgemeine APS-Regelung fallen, wird dreijährlich im Hinblick darauf überprüft, ob die Länder zu wettbewerbsfähig geworden sind (und ob ihre Präferenzbehandlung daher auszusetzen ist). 15 Die nächste Liste wird ab 1. Januar 2017 gelten.

Tabelle 2 16 enthält Angaben zum Wert der Gesamteinfuhren, der begünstigungsfähigen Einfuhren und der Präferenzeinfuhren 17  in die EU aufgeschlüsselt nach Land, das unter die allgemeine APS-Regelung fällt. Obwohl die Gesamteinfuhren leicht zunahmen, war der Wert der begünstigungsfähigen Einfuhren leicht rückläufig (nämlich von 43,5 Mrd. EUR im Jahr 2013 auf 38,7 Mrd. EUR im Jahr 2014). Ferner war der Nutzungsgrad der allgemeinen Präferenzen im Jahr 2014 mit 70,3 % etwas geringer als ein Jahr zuvor mit 71,5 %. Der Nutzungsgrad ist von Land zu Land sehr unterschiedlich. Aus Abbildung 5 geht hervor, dass Indien dasjenige Land ist, das die allgemeine APS-Regelung mit Abstand am stärksten in Anspruch nimmt, gefolgt von Vietnam und Indonesien. Im Jahr 2014 entfielen auf diese drei begünstigten Länder insgesamt 87,8 % aller Einfuhren, für die Präferenzen im Rahmen der allgemeinen APS-Regelung in Anspruch genommen wurden.

3.Die EBA-Regelung

Die folgenden 49 Länder kommen gegenwärtig in den Genuss der EBA-Regelung:

−Afrika: Angola, Burkina Faso, Burundi, Benin, Tschad, die Demokratische Republik Kongo, die Zentralafrikanische Republik, Dschibuti, Eritrea, Äthiopien, Gambia, Guinea, Äquatorialguinea, Guinea-Bissau, Komoren, Liberia, Lesotho, Madagaskar, Mali, Mauretanien, Malawi, Mosambik, Niger, Ruanda, Sierra Leone, Senegal, Somalia, Südsudan, Sudan, São Tomé und Príncipe, Togo, Tansania, Uganda, Sambia

−Asien: Afghanistan, Bangladesch, Bhutan, Kambodscha, die Demokratische Volksrepublik Laos, Myanmar/Birma, Nepal, Timor-Leste, Jemen

−Australien und Pazifischer Raum: Kiribati, Samoa 18 , Salomonen, Tuvalu, Vanuatu

−Karibische Inseln: Haiti.

Tabelle 3 19  enthält Angaben zum Wert der Gesamteinfuhren, der begünstigungsfähigen Einfuhren und der Präferenzeinfuhren in die EU, aufgeschlüsselt nach EBA-begünstigtem Land. Ein Anstieg war sowohl bei den begünstigungsfähigen Einfuhren (nämlich von 17,4 Mrd. EUR im Jahr 2013 auf 19,5 Mrd. EUR im Jahr 2014) als auch beim Nutzungsgrad (nämlich von 83,1 % auf 87,1 %) zu verzeichnen. Auch im Rahmen dieser Regelung ist der Nutzungsgrad von Land zu Land sehr unterschiedlich. Aus Abbildung 6 geht hervor, dass Bangladesch dasjenige Land ist, das die EBA-Regelung mit Abstand am stärksten in Anspruch nimmt, gefolgt von Kambodscha. Im Jahr 2014 entfielen auf diese beiden begünstigten Länder insgesamt 85,4 % aller Einfuhren, für die Präferenzen im Rahmen der EBA-Regelung in Anspruch genommen wurden.

4.Die APS+-Regelung

4.1.APS+-begünstigte Länder

Im Rahmen der APS+-Regelung sind zusätzliche Zollpräferenzen für Entwicklungsländer vorgesehen, die aufgrund einer fehlenden Diversifizierung beim Export in die EU und einer unzureichenden Einbindung in das internationale Handelssystem gefährdet sind. Die Regelung dient zur Unterstützung dieser Länder bei der tatsächlichen Anwendung der 27 wesentlichen internationalen Übereinkommen über die Menschen- und Arbeitnehmerrechte, den Umweltschutz und die verantwortungsvolle Staatsführung. 20

Ein Land, das APS+-Präferenzen beantragt, muss diese 27 Übereinkommen bereits ratifiziert haben. Außerdem müssen Länder, die einen Antrag auf Gewährung der APS+-Regelung stellen, schriftlich die bindende Zusage erteilen 21 , dass sie die Ratifizierung dieser Übereinkommen beibehalten und sie tatsächlich anwenden. Des Weiteren müssen die antragstellenden Länder vorbehaltlos die Berichtspflicht dieser Übereinkommen und die Überwachung des Umsetzungsgrads akzeptieren und sich damit einverstanden erklären, an dem Überwachungsverfahren der EU unter Leitung der Europäischen Kommission mitzuarbeiten.

Im Berichtszeitraum 2014-2015 gab es insgesamt 14 APS+-begünstigte Länder. 22 Armenien, Bolivien, Cabo Verde, Costa Rica, Ecuador 23 , Georgien, der Mongolei, Pakistan, Paraguay und Peru wurde der APS+-Status zum 1. Januar 2014 gewährt. 24 El Salvador, Guatemala und Panama wurde der APS+-Status zum 28. Februar 2014 25 gewährt, den Philippinen zum 25. Dezember 2014 26 .

Seit dem 1. Januar 2016 sind Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Panama und Peru nicht länger APS-begünstigte bzw. APS+-begünstigte Länder 27 , da sie im Rahmen bilateraler Handelsabkommen in den Genuss eines präferenziellen Marktzugangs kommen. Ab dem 1. Januar 2017 28 wird auch Georgien nicht länger ein APS-begünstigtes bzw. ein APS+-begünstigtes Land sein. Am 25. November 2015 beschloss die Kommission, Kirgisistan den APS+-Status zu gewähren; 29 der Beschluss wird gegenwärtig vom Rat und vom Europäischen Parlament geprüft.

Tabelle 4 enthält Angaben zum Wert der Gesamteinfuhren und der Präferenzeinfuhren in die EU, aufgeschlüsselt nach APS+-begünstigtem Land. Insgesamt war bei den Präferenzeinfuhren aus APS+-begünstigten Ländern ein Anstieg zu verzeichnen (nämlich von 5,99 Mrd. EUR im Jahr 2013 auf 6,48 Mrd. EUR im Jahr 2014). Da mehrere begünstigte Länder begannen, neue Freihandelsabkommen 30 mit der EU anzuwenden, ging der Nutzungsgrad insgesamt leicht zurück (von 69,7 % im Jahr 2013 auf 66,1 % im Jahr 2014). Aufgrund dieser neuen Marktzugangsregelungen war der Nutzungsgrad von Land zu Land sehr unterschiedlich. Wie aus Abbildung 7 hervorgeht, entfielen auf Pakistan und die Philippinen im Jahr 2014 insgesamt 87,8 % der Präferenzeinfuhren im Rahmen der APS+-Regelung.

   

4.2.Die APS+-Überwachung

4.2.1.Zweck und Ziel der APS+-Überwachung

Bei der APS+-Regelung handelt es sich um ein anreizorientiertes Instrument, mit dem die Begünstigten bei der tatsächlichen Anwendung der 27 internationalen Übereinkommen unterstützt werden sollen. Nach der APS-Verordnung gilt die APS+-Regelung während einer Dauer von 10 Jahren (also bis zum 31. Dezember 2023 31 ). Sie ist somit langfristig angelegt. Die Mängel, die die tatsächliche Anwendung der Übereinkommen behindern, stehen häufig im Zusammenhang mit Themen, für die mittel- bis langfristig Lösungen gefunden werden müssen. Die APS+-Übereinkommen erstrecken sich auf viele verschiedene Themen wie etwa die Menschen- und Arbeitnehmerrechte, den Umweltschutz, den Klimawandel und die Bekämpfung von Drogen und Korruption. Darüber hinaus sind die Mängel häufig auf eine Reihe komplexer, miteinander verbundener Aspekte zurückzuführen, die die soziale, kulturelle, geschichtliche, sicherheitsbezogene und wirtschaftliche Entwicklung umfassen. Da alle begünstigten Länder Entwicklungsländer sind, wird bei ihnen davon ausgegangen, dass sie Probleme mit der Anwendung haben, insbesondere mittel- bis langfristig.

Daher stellt die reformierte APS+-Überwachung für alle APS+-begünstigten Länder einen starken Anreiz zur Verbesserung der Anwendung und der Berichterstattung dar. Hierfür ist nicht nur kurzfristig, sondern auch mittel- und langfristig ein Engagement erforderlich, dem mit der APS+-Überwachung umfassend entsprochen werden soll.

4.2.2.Förderung internationaler Normen

Die APS+-Regelung steht im Einklang mit der Verpflichtung der EU, für das Völkerrecht einzutreten und dessen Anwendung zu verbessern, wie dies im Vertrag über die Europäische Union verankert ist. Hiermit soll sichergestellt werden, dass die begünstigten Länder ihren Verpflichtungen nachkommen, die sich aus der Ratifizierung der internationalen Übereinkommen ergeben. Im Rahmen der APS+-Regelung wird von den begünstigten Ländern nicht verlangt, dass sie EU-Normen annehmen oder anwenden – vielmehr wird von ihnen verlangt, dass sie die Verpflichtungen erfüllen, die sie bereits im Rahmen dieser internationalen Übereinkommen eingegangen sind.

Daher ist die Kommission bestrebt, sich stärker mit den relevanten internationalen Organisationen (z. B. der Internationalen Arbeitsorganisation (im Folgenden „IAO“) und den Vereinten Nationen (im Folgenden „VN“) ins Benehmen zu setzen, um sicherzustellen, dass deren Ansichten und Erfahrungen bei der Überwachung und Beurteilung der APS+-Regelung durch die EU fortwährend berücksichtigt werden. Der enge Kontakt zu den örtlichen Vertretungen der internationalen Organisationen in den begünstigten Ländern ist wichtig.

Dieses Engagement ist insbesondere in Anbetracht der langen Berichtszeiträume wichtig, die auf viele der Übereinkommen angewandt werden, welche in Anhang VIII der APS-Verordnung aufgeführt sind. Beispielsweise legen die VN Berichte vier- bis fünfjährlich vor, also in einem längeren Abstand als den zwei Jahren, die nach der APS-Verordnung für die Berichterstattung festgelegt sind. Daher ist die Pflege eines aktiven Kontakts zu den relevanten internationalen Organisationen im Zeitraum zwischen der Vorlage der Berichte besonders nützlich.

Außerdem können die Erfahrungen dieser Organisationen sehr nützlich für Projekte der Zusammenarbeit in den begünstigten Ländern sein. In Pakistan, in der Mongolei, in Guatemala und in El Salvador beginnen die Kommission und die IAO gerade mit Pilotprojekten für den Kapazitätsaufbau im Rahmen der APS+-Regelung. Während der Geltungsdauer der APS+-Regelung wird die Kommission weiterhin eng mit internationalen Organisationen zusammenarbeiten, auch im Wege spezifischer Projekte.

Schließlich ermöglicht es die APS+-Regelung der EU noch, mit den relevanten, internationalen Organisationen wie dem dreigliedrigen IAO-Ausschuss für die Anwendung der Normen oder dem IAO-Verwaltungsrat konstruktive Gespräche über die Verpflichtungen der begünstigten Ländern nach diesen Übereinkommen zu führen.

4.2.3.Der APS+-Überwachungsprozess

Nach der APS-Verordnung muss die EU die Einhaltung der Zusagen durch die APS+-begünstigten Länder überwachen. Gemeinsam mit dem Europäischen Auswärtigen Dienst (im Folgenden „EAD“) haben die Dienststellen der Kommission daher einen strukturierten Überwachungsprozess vorgesehen, nämlich einen fortwährenden „APS+-Dialog“ mit den Behörden der begünstigten Länder, der unter Anwendung jährlich erstellter Themenlisten (im Folgenden „Berichtsbogen“) formalisiert wird.

Wenn ein begünstigtes Land der APS+-Regelung beitritt, erstellt die Kommission eine erste Bewertung der Erfüllung der APS+-Verpflichtungen durch dieses begünstigte Land (den ersten förmlichen Berichtsbogen). In diesem förmlichen Berichtsbogen sind die Hauptmängel aufgelistet, die von den im Rahmen der internationalen Übereinkommen eingerichteten Aufsichtsgremien vermerkt wurden. Dies ist der Ausgangspunkt für den fortwährenden APS+-Dialog, in dessen Verlauf die Kommission das begünstigte Land auf die Bereiche aufmerksam macht, die in dem Berichtsbogen aufgeführt sind.

Nach Möglichkeit werden bei dem Dialog die bestehenden politischen und institutionellen Verbindungen zwischen der EU und den begünstigten Ländern genutzt. 32 Die Themenliste wird jährlich aktualisiert, und von den begünstigten Ländern wird erwartet, dass sie die festgestellten Probleme nachweislich ernsthaft angehen.

Nach der APS-Verordnung werden bei dem APS+-Überwachungsprozess nicht nur die Ansichten der im Rahmen der internationalen Übereinkommen eingerichteten Aufsichtsgremien berücksichtigt, sondern auch die Ansichten eines breiten Spektrums, darunter der Zivilgesellschaft, der Sozialpartner, des Europäischen Parlaments und des Rates. Ferner ist ein breites Spektrum von Interessenträgern in den begünstigten Ländern eingebunden – nicht nur die zentrale Regierung, sondern auch lokale oder regionale Behörden, die Zivilgesellschaft (z. B. die Sozialpartner, Nichtregierungsorganisationen), Unternehmensverbände und die örtlichen Vertretungen der internationalen Organisationen.

Im Rahmen der Überwachung kann die Kommission an lokalen Workshops teilnehmen oder Branchen vor Ort aufsuchen. Das Aufsuchen örtlicher Interessenträger, insbesondere im Rahmen von Besuchen, die der APS+-Überwachung dienen, ist nicht nur wichtig, um Informationen aus erster Hand zu erhalten, sondern auch, um ein besseres Verständnis der Funktionsweise der APS+-Regelung zu vermitteln und darzulegen, was die EU von den begünstigten Ländern erwartet. Dies hilft den örtlichen Interessenträgern, die lokalen, regionalen und zentralen Behörden konstruktiv dabei zu unterstützen, ihre Verpflichtungen nach den Übereinkommen zu erfüllen. Insbesondere wird von den Wirtschaftsbeteiligten als direkte Begünstigte der Zollpräferenzen erwartet, dass sie entscheidend an der Anwendung der Übereinkommen mitwirken.

Während dieses ersten Berichtszeitraums war die Interaktion mit der jeweiligen Zivilgesellschaft in den begünstigten Ländern sehr positiv. In der Regel befürwortete die Zivilgesellschaft die Teilnahme des betreffenden Landes an der APS+-Regelung nachdrücklich. Bei mehreren Gelegenheiten begrüßte sie die APS+-Überwachung und die sich hierdurch bietende bessere Möglichkeit, Belange, die die Menschen- und Arbeitnehmerrechte berühren, gegenüber den Behörden zur Sprache zu bringen. Die Kommission wird daher ihr Engagement gegenüber den örtlichen Interessenträgern im Rahmen der Überwachung fortsetzen und nach Möglichkeit ausweiten.

4.2.4.Hilfe und Entwicklungsprojekte

In den Berichten der internationalen Aufsichtsgremien, die die Hauptquelle für die Berichtsbögen sind, werden nicht nur die Mängel aufgezeigt und Fortschritte erwähnt, sondern auch die Hemmnisse genannt, die ein begünstigtes Land daran hindern, ein Übereinkommen anzuwenden. Dies ist wichtig, da sich diese Hemmnisse zum Teil möglicherweise der Kontrolle oder direkten Beeinflussung durch die Behörden entziehen, wodurch sich einige der Mängel eventuell erklären lassen. Obgleich es klar ist, dass ein Staat die Verantwortung dafür hat, dass er die eingegangenen, internationalen Verpflichtungen umfassend erfüllt, sollten bei der Überwachung durch die Kommission solche Faktoren wie fehlende Mittel, Armut, Naturkatastrophen oder fehlende Kontrolle über bestimmte Gebiete im Falle bewaffneter Konflikte berücksichtigt werden. Im Jahr 2015 begann die Kommission gemeinsame Projekte mit der IAO, um die Verwaltungskapazität APS+-begünstigter Länder zu unterstützen, damit sie die grundlegenden IAO-Übereinkommen tatsächlich anwenden und hierüber Bericht erstatten können. Während des nächsten Berichtszeitraums wird die Kommission weiterhin nach Wegen suchen, um die begünstigten Länder dabei zu unterstützen, solche Hemmnisse abzubauen, indem sie im Hinblick auf den Kapazitätsaufbau Fachwissen vermittelt, technische Hilfe leistet und spezifische Projekte durchführt.

4.2.5.Interne Organisation der begünstigten Länder für die APS+-Regelung

Die Art und Weise, in der die begünstigten Länder organisatorische Vorkehrungen trafen, um den Belangen der APS+-Übereinkommen Rechnung zu tragen, lieferten erste Hinweise auf das politische Engagement für den APS+-Prozess. Häufig berühren die Übereinkommen die Zuständigkeiten verschiedener Ministerien und Behörden der Regierung, deren Mittelausstattung und Einflussmöglichkeiten möglicherweise unterschiedlich sind.

Daher müssen die begünstigten Länder sowohl auf zentraler als auch auf lokaler Regierungsebene Koordinierungsmaßnahmen ergreifen. Einige begünstigte Länder (z. B. Pakistan) entschieden sich dafür, eigens für die APS+-Regelung Taskforces unter Leitung hochrangiger Beamter einzusetzen, andere hingegen (z. B. die Philippinen und Guatemala) zogen es vor, unter Federführung des Handelsministeriums oder des Außenministeriums ad hoc Koordinierungsmaßnahmen zu ergreifen. Es wird davon ausgegangen, dass diese Koordinierung im Verlauf der Zeit effizienter wird. Die Besuche, die die Kommission mithilfe von EU-Delegationen im Rahmen der APS+-Überwachung durchführte, haben sich in dieser Hinsicht als nützlich erwiesen. 33 Die Koordinierungsanstrengungen der begünstigten Länder im Rahmen der APS+-Regelung und der einschlägigen Übereinkommen stellen ein wichtiges und notwendiges Instrument zur Verbesserung ihrer Anwendung vor Ort dar. Daher wird die Kommission die Koordinierung weiterhin genau verfolgen.

4.2.6.Schlussfolgerungen aus dem ersten APS+-Überwachungszeitraum (2014-2015)

Wie vorstehend dargelegt, beginnt die Überwachung ab dem Beitritt eines begünstigten Landes zur APS+-Regelung. Ein Überblick über die Mängel, die von den internationalen Aufsichtsgremien hinsichtlich der APS+-Übereinkommen festgestellt werden, bildet den Ausgangspunkt für die laufende Überwachung der einzelnen begünstigten Länder. Von den begünstigten Ländern wird erwartet, dass sie sich nachweislich ernsthaft bemühen, die Anwendung der 27 wesentlichen Übereinkommen zu verbessern und die betreffenden Mängel zu beheben. Die Überwachung erstreckt sich auf alle Aspekte der Anwendung der 27 Übereinkommen und umfasst auch Gespräche über Kapazitätsengpässe oder über Fortschritte. Des Weiteren wird bei der APS+-Überwachung der in den begünstigten Ländern bereits bestehende, rechtliche und verwaltungstechnische Rahmen berücksichtigt; dieser ist Teil der Ausgangsbedingungen.

Der erste Überwachungszeitraum stellte sich für alle begünstigten Länder und auch für die Kommission als ein Lernprozess heraus. Gleichwohl haben sich alle begünstigten Länder stark für den APS+-Prozess eingesetzt, sowohl was den politischen Willen als auch was die Einführung institutioneller und legislativer Reformen betraf. Insbesondere haben die begünstigten Länder gegenüber der Kommission echtes Engagement gezeigt, indem sie rechtzeitig auf die jährlichen Berichtsbögen antworteten, die eigens zur APS+-Überwachung dienenden Besuche zuließen und eigens Strukturen für die Verwaltung der APS+-Regelung schufen. Darüber hinaus haben alle begünstigten Länder Schritte ergriffen, wenn auch in einigen Fällen nach und nach, um die Erfüllung ihrer Verpflichtungen nach den APS+-Übereinkommen vor Ort zu verbessern, unter anderem indem sie mehrere überfällige Länderberichte vorlegten.

Die beigefügte Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält eine umfassende Bewertung der einzelnen begünstigten Länder, einschließlich Angaben zu positiven Entwicklungen und innenpolitischen Zwängen, die das betreffende begünstigte Land unter Umständen an der tatsächlichem Anwendung der Übereinkommen hindern. Es wird eine Bewertung im Hinblick auf jedes einzelne Übereinkommen vorgenommen und eine Gesamtbewertung je Hauptthema (Menschenrechte, Arbeitnehmerrechte, Umwelt, verantwortungsvolle Staatsführung) erstellt. In Anbetracht der Unterschiedlichkeit der 27 wesentlichen APS+-Übereinkommen und der Kürze des ersten Berichtszeitraums (18 Monate) wurde es auf dieser Stufe für nicht angemessen oder realistisch gehalten, die Fortschritte zu quantifizieren, abgesehen von offensichtlichen, zur Messung der Leistung dienenden Aspekten (z. B. die fristgerechte Vorlage nationaler Berichte). Der Versuch, der Leistung der begünstigten Länder einen standardisierten, quantifizierbaren Wert beizumessen, könnte irreführend und in gewissem Maß willkürlich sein.

Gleichwohl wird das Überwachungsinstrumentarium weiter ausgestaltet. Insbesondere wird es während des nächsten Berichtszeitraums darauf ankommen, dass sich die begünstigten Länder den Prozess zu eigen machen und vorausschauender handeln, wenn sie die in den Berichtsbögen genannten Aspekte angehen. Die Kommission wird stärker auf die Maßnahmenschwerpunkte, die die begünstigten Länder selbst setzen, die fristgerechte Behebung der Mängel und die für die Umsetzung zur Verfügung gestellten Mittel achten. Die Kommission wird ihr Engagement gegenüber den begünstigten Ländern diesbezüglich verstärken, um zu ermitteln, welche Maßnahmen vorrangig sind.

Tatsächlich ist hier der Hauptgrund für die Reform der APS+-Regelung zu suchen. Nachdem sichergestellt ist, dass die Kriterien für den Beitritt zu der Regelung umfassend erfüllt sind, werden den begünstigten Ländern begleitend hierzu und in dem Maße, wie sie die Anwendung der einschlägigen Übereinkommen nach und nach verbessern, Handelsanreize gewährt. Daher wird von den APS+-begünstigten Ländern erwartet, dass sie fortwährend bessere Ergebnisse erzielen. Die jeweiligen Gegebenheiten und Hemmnisse der begünstigten Länder werden gleichwohl berücksichtigt. Diesbezüglich ist in der APS-Verordnung festgelegt, dass die Zollpräferenzen vorübergehend zurückgenommen werden können, wenn ein begünstigtes Land seine bindende Zusage nicht einhält. 34

Während des nächsten Berichtszeitraums (2016-2017) wird die Kommission die begünstigten Länder weiterhin auf strukturierte Art und Weise überwachen. Bis zur nächsten Überprüfung wird sie erforderlichenfalls Abhilfemaßnahmen in Betracht ziehen, darunter die Möglichkeit, eine Untersuchung einzuleiten, sofern ein begünstigtes Land seine APS+-Zusage nicht einhält.

4.2.7.Die diesem Bericht beigefügte Arbeitsunterlage der Kommissiondienststellen zur APS+-Regelung

Nach der APS-Verordnung muss in diesem Bericht insbesondere auf das Funktionieren der APS+-Regelung eingegangen werden. Daher ist diesem Bericht eine Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen beigefügt, in der es um die als Anreiz dienende Sonderregelung der EU für nachhaltige Entwicklung und verantwortungsvolle Staatsführung (APS+-Regelung) geht, die sich auf den Zeitraum 2014 bis 2015 erstreckte (The EU Special Incentive Arrangement for Sustainable Development and Good Governance (APS+) covering the period 2014 – 2015). Diese Arbeitsunterlage wurde gemeinsam von den Dienststellen der Kommission und dem EAD erstellt. 

Die Arbeitsunterlage enthält nähere Angaben zum Funktionieren der APS+-Regelung seit dem Inkrafttreten der APS-Verordnung (Verordnung (EU) Nr. 978/2012) am 1. Januar 2014. Außerdem enthält die Arbeitsunterlage eine detaillierte Bewertung der einzelnen APS+-begünstigten Länder vor dem Hintergrund der APS+-Übereinkommen sowie Angaben zum Nutzungsgrad der APS+-Regelung durch die begünstigten Länder.

5.Zukünftige Berichterstattung durch die Kommission

Nach der APS-Verordnung muss die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat fünf Jahre nach dem Inkrafttreten der APS-Verordnung, also bis zum November 2017, einen Bericht über die Anwendung der genannten Verordnung vorlegen. Darin wird sie das gesamte APS während des fünfjährigen Zeitraums von 2012 bis 2017 beleuchten und auf die Folgen des Schemas für die Entwicklung, den Handel und den Finanzbedarf der Begünstigten eingehen. Ferner wird die Kommission die Notwendigkeit einer Überarbeitung des Schemas bewerten, einschließlich der APS+-Regelung und der vorübergehenden Rücknahme von Zollpräferenzen; dies kann gegebenenfalls von einem Gesetzgebungsvorschlag begleitet sein. Des Weiteren wird der Bericht eine detaillierte Analyse der Auswirkungen dieser Verordnung auf den Handel und auf die Zolleinnahmen der EU beinhalten mit besonderem Schwerpunkt auf den Auswirkungen für die begünstigten Länder. Schließlich wird es in diesem bis November 2017 zu veröffentlichenden Bericht auch noch um die spezifischen Entwicklungen während des zweiten Zeitraums der Berichterstattung über die APS+-Regelung (2016-2017) gehen.

6.Tabellen mit statistischen Angaben zu Ländern, die am 1. Dezember 2015 APS-begünstigt waren

Tabelle 1: Wert der Präferenzeinfuhren, bezogen auf alle APS-Länder (Angaben in Tausend EUR)

Tabelle 2: Wert der Präferenzeinfuhren in die EU, aufgeschlüsselt nach Land, das unter die allgemeine APS-Regelung fällt (Angaben in Tausend EUR)

Tabelle 3: Wert der Präferenzeinfuhren in die EU, aufgeschlüsselt nach Land, das unter die EBA-Regelung fällt (Angaben in Tausend EUR)*

* Die Gesamteinfuhren umfassen alle Einfuhren, auch die von Waren, für die nach der Meistbegünstigungsklausel automatisch der Zollsatz „Null“ gilt. Der Ausdruck „EBA-begünstigte Einfuhren“ bezieht sich nur auf solche Waren im Rahmen der EBA-Regelung, für die nicht ohnehin nach der Meistbegünstigungsklausel der Zollsatz „Null“ gilt.

Tabelle 3 (Fortsetzung): Wert der Präferenzeinfuhren in die EU, aufgeschlüsselt nach Land, das unter die EBA-Regelung fällt (Angaben in Tausend EUR)

Tabelle 4: Wert der Präferenzeinfuhren in die EU, aufgeschlüsselt nach Land, das unter die APS+-Regelung fällt (Angaben in Tausend EUR)*

* Ab Januar 2016 werden Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Panama, und Peru nicht länger zu den APS+-begünstigten Ländern zählen. Die APS+-begünstigten Einfuhren aus diesen Ländern waren in den Jahren 2014 und 2015 stark rückläufig, da diese Länder die im Rahmen des Assoziierungsabkommens EU-Zentralamerika verfügbaren, alternativen Präferenzen in Anspruch nahmen. In ähnlicher Weise profitiert Georgien seit dem Jahr 2014 von dem bilateralen, vertieften und umfassenden Freihandelsabkommen (DCFTA), und es wird davon ausgegangen, dass sich der Nutzungsgrad der APS+-Regelung bis zum 1. Januar 2017 verringern wird, da das Land dann aus der APS+-Regelung ausscheidet.

(1) ABl. L 303 vom 31.10.2012, S. 1.

(2) Wenn nichts anderes angegeben ist, gibt dieser Bericht die Situation zum 1. Dezember 2015 wieder. Darüber hinaus betreffen die Daten in diesem Bericht ausschließlich Länder, die am 1. Dezember 2015 APS-begünstigt waren.

(3) Eurostat-Daten mit Stand vom 1. September 2015.

(4) Artikel 40 der APS-Verordnung. Wenn nichts anderes angegeben ist, gibt dieser Bericht die Situation zum 1. Dezember 2015 wieder.

(5) Artikel 14 der APS-Verordnung.

(6) Ein umfassender Bericht über die Anwendung der gesamten APS-Verordnung wird dem Europäischen Parlament und dem Rat fünf Jahre nach Inkrafttreten dieser Verordnung (d. h. bis November 2017) vorgelegt.

(7) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 154/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2012 (ABl. L 48 vom 21.2.2013, S. 1).

(8)

 Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1421/2013 der Kommission vom 30. Oktober 2013 (ABl. L 355 vom 31.12.2013, S. 1).

(9) Wie 8.

(10) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1015/2014 der Kommission vom 22. Juli 2014 (ABl. L 283 vom 27.9.2014, S. 20).

(11) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1016/2014 der Kommission vom 22. Juli 2014 (ABl. L 283 vom 27.9.2014, S. 23).

(12) *Nach der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 1015/2014 der Kommission bis zum 31. Dezember 2015; **nach der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2015/1979 der Kommission bis zum 31. Dezember 2016 (ABl. L 289, 5.11.2015, S. 3).

(13) Die für Waren geltenden Graduierungsschwellen nach Anhang VI der APS-Verordnung wurden durch die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 2015/1978 der Kommission vom 28. August 2015 geändert (ABl. L 289 vom 5.11.2015, S. 1).

(14)  Die Gefährdungsschwelle nach Anhang VII der APS-Verordnung, die dazu dient, die Integration antragstellender Länder zu bewerten, wurde mit Erlass der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2015/602 der Kommission vom 9. Februar 2015 von 2 % auf 6,5 % angehoben (ABl. L 100 vom 17.4.2015, S. 8).

(15) Die geltende Liste der graduierten Warenabschnitte ist in der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1213/2012 der Kommission vom 17. Dezember 2012 festgelegt (ABl. L 348 vom 18.12.2012, S. 11).

(16) Siehe Punkt 6.

(17) Die begünstigungsfähigen Einfuhren und die Gesamteinfuhren weichen voneinander ab, da das APS nicht für alle Waren gilt, sondern nur für diejenigen, die in Anhang V der APS-Verordnung aufgeführt sind, und da die Warenabschnitte nach Artikel 8 der APS-Verordnung graduiert sind. Präferenzeinfuhren sind diejenigen begünstigungsfähigen Einfuhren, für die APS-Präferenzen tatsächlich in Anspruch genommen wurden.

(18)  Nach der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 1979/2015 der Kommission bis zum 1. Januar 2019. Danach wird Samoa ein Land sein, das nach der allgemeinen APS-Regelung begünstigt ist, da es von den VN nicht länger in die Kategorie der am wenigsten entwickelten Länder eingestuft ist.

(19) Siehe Punkt 6.

(20) Anhang VIII der APS-Verordnung.

(21) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 155/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2012 (ABl. L 48 vom 21.2.2013, S. 5).

(22) Am 25. November 2015 beschloss die Kommission, Kirgisistan den APS+-Status zu gewähren (C(2015) 8213). Der Beschluss wird gegenwärtig vom Rat und vom Europäischen Parlament geprüft.

(23) Seit dem 1. Januar 2015 ist Ecuador nicht länger ein APS-begünstigtes bzw. ein APS+-begünstigtes Land. Vgl. die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1015/2014 der Kommission.

(24) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1/2014 der Kommission vom 28. August 2013 (ABl. L 1 vom 4.1.2014, S. 1).

(25) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 182/2014 der Kommission vom 17. Dezember 2013 (ABl. L 57 vom 27.2.2014, S. 1.)

(26) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1386/2014 der Kommission vom 19. August 2014 (ABl. L 369 vom 24.12.2014, S. 33)

(27) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1015/2014 der Kommission.

(28) Delegierte Verordnung (EU) Nr. 2015/1979 der Kommission.

(29) (C(2015) 8213).

(30) Assoziierungsabkommen EU-Zentralamerika, Freihandelsabkommen EU-Peru.

(31) Artikel 43 Absatz 3 der APS-Verordnung. Das Auslaufdatum gilt jedoch nicht für die EBA-Regelung, die unbefristet ist.

(32) Da die mit den 27 Übereinkommen verfolgten Ziele unterschiedlich sind, berührt die APS+-Regelung eine Reihe von Bereichen, die herkömmlicherweise nicht Gegenstand der Handelspolitik sind wie die Menschenrechte, die Entwicklung, Arbeitnehmerbelange, die Umwelt usw.. Für diese Politikbereiche sind verschiedene Kommissionsdienststellen und der EAD zuständig. Dies führte dazu, dass APS+-Belange in den bestehenden, bilateralen Dialogen mit den begünstigten Ländern bei unterschiedlichen Gelegenheiten angesprochen wurden; dies geschah z. B. in Handelsdialogen, in Menschenrechtsdialogen, gemeinsamen Kommissionen usw..

(33)  Sie tragen unter Umständen auch dazu bei, die Mitwirkung von Fachministerien und Agenturen, etwa in den Bereichen Arbeit und Umwelt, zu verbessern und diesen den Rücken zu stärken.

(34) Artikel 15 der APS-Verordnung.