BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die gemeinsame Überprüfung der Durchführung des Abkommens zwischen der Europäischen Union und Australien über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an den Australian Customs and Border Protection Service /* COM/2014/0458 final */
BERICHT
DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die
gemeinsame Überprüfung der Durchführung des Abkommens zwischen der Europäischen
Union und Australien über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger
Name Records – PNR) und deren Übermittlung durch die Fluggesellschaften an
den Australian Customs and Border Protection Service Das Abkommen zwischen der Europäischen
Union (EU) und Australien über die Verarbeitung von Fluggastdatensätzen
(Passenger Name Records – PNR) und deren Übermittlung durch die
Fluggesellschaften an den Australian Customs and Border Protection Service
(ACBPS) ist am 1. Juni 2012 in Kraft getreten. Das
Abkommen sieht vor, dass ein Jahr nach seinem Inkrafttreten eine erste
gemeinsame Überprüfung vorgenommen wird und anschließend, wie gemeinsam
vereinbart, regelmäßige Überprüfungen stattfinden. Diese gemeinsame Überprüfung
erfolgte am 29. und 30. August 2013 in Canberra. Im Mittelpunkt stand
dabei die Durchführung des Abkommens, insbesondere das Verfahren zur
Unkenntlichmachung von Daten sowie die Weitergabe von PNR-Daten über
Unionsbürger und im EU-Gebiet ansässige Personen an die Behörden von
Drittstaaten gemäß den entsprechenden Artikeln des Abkommens und im Einklang
mit der Gemeinsamen Erklärung der EU und Australiens zu dem Abkommen. Die gemeinsame
Überprüfung erfolgte auf der Grundlage der bei früheren gemeinsamen
Überprüfungen von PNR-Abkommen mit den Vereinigten Staaten (2005, 2013) und
Kanada (2008) angewandten Methodik. Den ersten Teil bildete dabei ein
Fragebogen, den die Europäische Kommission vor der gemeinsamen Überprüfung an
den ACBPS richtete. Der ACBPS übermittelte vor der gemeinsamen Überprüfung
schriftliche Antworten auf den Fragebogen. Der zweite Teil bestand aus einem
Besuch des EU-Teams beim Referat Fluggastüberprüfung des ACBPS. Den dritten
Teil bildete ein Treffen zwischen Vertretern des ACBPS, des australischen
Außen- und Handelsministeriums, des Büros des australischen
Informationsbeauftragten, des australischen Datenschutzbeauftragten und des
EU-Teams, bei dem die Durchführung des Abkommens im Detail erörtert wurde. Vor der
gemeinsamen Überprüfung übermittelte der ACBPS dem EU-Team detaillierte
Unterlagen über die Verarbeitung von PNR-Daten durch den ACBPS, darunter einen
PNR-Kontrollrahmen, der ein vollständiges Verzeichnis der automatisierten
Systeme und manuellen Kontrollen für die Verarbeitung von PNR-Daten enthält,
sonstige interne Betriebsdokumente, eine Folgenabschätzung zum Datenschutz und
neuere Prüfberichte des Büros des australischen Datenschutzbeauftragten. Das
EU-Team stellte fest, dass Australien das Abkommen entsprechend den darin
festgelegten Bedingungen vollständig umgesetzt hat. Australien kommt seinen
Verpflichtungen in Bezug auf die Datenschutzgarantien im Rahmen des Abkommens
nach und verarbeitet PNR-Daten gemäß den im Abkommen festgelegten Bedingungen.
Australien verarbeitet keine sensiblen Daten, die in den im Rahmen des
Abkommens erlangten PNR-Daten enthalten sind, und setzt sich aktiv für eine
weitere Verbesserung der automatisierten Identifizierung und Löschung sensibler
Daten ein. Durch das äußerst zielgerichtete Vorgehen Australiens bei der
Bewertung von PNR-Daten mithilfe von Risikoindikatoren wird der Zugang zu
personenbezogenen Daten auf ein Minimum beschränkt. Die Verarbeitung von
PNR-Daten im Rahmen dieses Abkommens wird von einer unabhängigen
Aufsichtsstelle, dem Büro des australischen Datenschutzbeauftragten, streng
überwacht. Australien
gebührt Anerkennung für die Art und Weise, in der es das PNRGOV-„Push“-Verfahren
anwendet. Auch wenn dies nicht in den Geltungsbereich des Abkommens fällt, ist
es begrüßenswert, dass Australien die Anwendung des „Push“-Verfahrens auf alle
nicht vom Abkommen erfassten Fluggesellschaften ausgeweitet hat. Außerdem ist
Australien ein Vorreiter bei der Entwicklung und Förderung des weltweit
standardisierten Übermittlungsformats PNRGOV und versucht durch die
Zusammenarbeit mit einzelnen Fluggesellschaften und das Engagement im Rahmen
der Weltzollorganisation (WZO), der internationalen Zivilluftfahrt-Organisation
(ICAO) und des Internationalen Luftverkehrsverbands (IATA), eine globale
Normung für die Übermittlung von PNR-Daten zu erzielen. Beide Seiten
planen, die nächste gemeinsame Überprüfung des Abkommens zeitgleich mit der
gemeinsamen Bewertung des Abkommens Mitte 2016 vorzunehmen. Im Bereich der
Themen, auf die in Zukunft noch weiter eingegangen werden muss, sollte der
Zusammenarbeit bei der Strafverfolgung auf der Grundlage des Austauschs
analytischer Informationen, die aus PNR-Daten gewonnen werden, mehr
Aufmerksamkeit zukommen. Australien wird aufgefordert, seine Bemühungen zu
verstärken, um die Gegenseitigkeit sicherzustellen und aus PNR-Daten erlangte
analytische Informationen proaktiv mit den Mitgliedstaaten und gegebenenfalls
mit Europol und Eurojust auszutauschen. Gleichzeitig sollten die Empfänger
derartiger Informationen auf Seiten der EU dem ACBPS ein angemessenes Feedback
zur Verwendung dieser Informationen und den erzielten Ergebnissen geben.
Australien wird außerdem aufgefordert, einen Meldemechanismus zu schaffen, über
den das Land die Mitgliedstaaten informiert, wenn im Rahmen des Abkommens
erlangte PNR-Daten oder in solchen Daten enthaltene analytische Informationen
an einen Drittstaat weitergegeben werden. Darüber hinaus sollte Australien
weiterhin dafür sorgen, dass die in dem Abkommen festgelegten Garantien auch
auf extrahierte PNR-Daten, die an andere Bereiche des ACBPS oder an andere
australische Regierungsbehörden weitergegeben werden, ausgeweitet werden. Unbeschadet der
Bestimmungen von Artikel 24 Absatz 4 über die gemeinsame Evaluierung
des Abkommens vier Jahre nach seinem Inkrafttreten ergab eine vorläufige
Beurteilung der Frage, ob PNR-Daten der Unterstützung der Bekämpfung von
Terrorismus und anderen schweren grenzüberschreitenden Straftaten dienen, dass
die Verarbeitung von PNR-Daten dem ACBPS die Durchführung wirksamer
Risikobewertungen aller Fluggäste bis zu 72 Stunden von dem Abflug ermöglicht.
Der ACBPS verarbeitet die PNR-Daten, um die Fluggastinformationen anhand
bestimmter Vorschriften, zu denen unter anderem einige Risikoindikatoren zählen
können, zu bewerten. Liefert die Bewertung anhand der Risikoindikatoren bei
einem Fluggast Hinweise auf ein erhöhtes Risikopotenzial, so werden die
PNR-Daten von einem Analytiker unter Berücksichtigung anderer
strafverfolgungsrelevanter Informationen weiterverarbeitet, um zu ermitteln, ob
von dem Fluggast ein hohes Risiko ausgeht und bei welchen Fluggästen ein
Eingreifen nach der Landung erforderlich ist. Die frühzeitige Identifizierung
von Fluggästen, von denen ein hohes Risiko ausgehen könnte, ermöglicht es dem
ACBPS, die nach der Landung notwendigen Maßnahmen vorzubereiten und diese
zielgerichteter durchzuführen, wobei gleichzeitig den legal reisenden Fluggästen
das Reisen durch minimale Interventionen erleichtert wird. Nach Angaben des
ACBPS spielt die Auswertung von PNR-Daten in Verbindung mit anderen
Informationen eine entscheidende Rolle, da der ACBPS so noch vor der Ankunft
Reisende mit erhöhtem Risikopotenzial vor dem Hintergrund der Bekämpfung des
Terrorismus, Drogenhandels, Identitätsbetrugs, Menschenhandels und anderer
schwerer grenzüberschreitender Straftaten identifizieren kann. Der ACBPS hat
Beispiele für die Verwendung von PNR-Daten angeführt. Der diesem
Bericht beigefügte gemeinsame Überprüfungsbericht umfasst drei Kapitel. Kapitel
1 enthält eine Übersicht über den Hintergrund der Überprüfung und den Zweck
sowie die verfahrenstechnischen Aspekte des Unterfangens. In Kapitel 2 werden
die wichtigsten Ergebnisse der gemeinsamen Überprüfung vorgestellt. Dieses
Kapitel wird durch Anhang A ergänzt, der den Fragebogen und die entsprechenden
Antworten des ACBPS enthält. Schließlich werden in Kapitel 3 die allgemeinen
Schlussfolgerungen gezogen. Anhang B zeigt die Zusammensetzung der Teams der EU
und Australiens, die die Überprüfung durchgeführt haben. Die Beispiele des
ACBPS zur Verwendung von PNR-Daten in Australien sind in Anhang C zu finden.