Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES zum nationalen Reformprogramm des Vereinigten Königreichs 2014_x000b__x000b_mit einer Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm des Vereinigten Königreichs 2014 /* COM/2014/0429 final - 2014/ () */
Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES zum nationalen Reformprogramm des Vereinigten
Königreichs 2014
mit einer Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm des Vereinigten
Königreichs 2014 DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION — gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 2 und
Artikel 148 Absatz 4, gestützt auf die Verordnung (EG)
Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der
haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der
Wirtschaftspolitiken[1],
insbesondere auf Artikel 9 Absatz 2, gestützt auf die Verordnung (EU)
Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
16. November 2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer
Ungleichgewichte[2],
insbesondere auf Artikel 6 Absatz 1, auf Empfehlung der Europäischen Kommission[3], unter Berücksichtigung der Entschließungen des
Europäischen Parlaments[4], unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen
des Europäischen Rates, nach Stellungnahme des
Beschäftigungsausschusses, nach Stellungnahme des Wirtschafts- und
Finanzausschusses, nach Stellungnahme des Ausschusses für
Sozialschutz, nach Stellungnahme des Ausschusses für
Wirtschaftspolitik, in Erwägung nachstehender Gründe: (1)
Am 26. März 2010 stimmte der Europäische Rat
dem Vorschlag der Kommission zu, eine auf eine verstärkte Koordinierung der
Wirtschaftspolitiken gestützte neue Strategie für Wachstum und Beschäftigung
(„Europa 2020“) auf den Weg zu bringen, deren Schwerpunkt auf den Schlüsselbereichen
liegt, in denen Maßnahmen notwendig sind, um Europas Potenzial für nachhaltiges
Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. (2)
Am 13. Juli 2010 nahm der Rat auf der
Grundlage der Kommissionsvorschläge eine Empfehlung zu den Grundzügen der
Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union (2010 bis 2014) an und am
21. Oktober 2010 einen Beschluss über Leitlinien für
beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die zusammen die
„integrierten Leitlinien“ bilden. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die
integrierten Leitlinien bei ihrer nationalen Wirtschafts- und
Beschäftigungspolitik zu berücksichtigen. (3)
Am 29. Juni 2012 beschlossen die Staats- und
Regierungschefs einen „Pakt für Wachstum und Beschäftigung“, der einen
kohärenten Rahmen für Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten, der EU und des
Euro-Währungsgebiets unter Nutzung aller verfügbaren Hebel, Instrumente und
Politiken bildet. Sie beschlossen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten,
wobei insbesondere die feste Entschlossenheit bekundet wurde, die Ziele der
Strategie Europa 2020 zu verwirklichen und die länderspezifischen
Empfehlungen umzusetzen. (4)
Am 9. Juli 2013 nahm der Rat eine Empfehlung
zum nationalen Reformprogramm des Vereinigten Königreichs für 2013 an und gab
eine Stellungnahme zum aktualisierten Konvergenzprogramm des Vereinigten
Königreichs für 2012/13 bis 2017/18 ab. (5)
Am 13. November 2013 nahm die Kommission den
Jahreswachstumsbericht[5]
an, mit dem das Europäische Semester der wirtschaftspolitischen Koordinierung
2014 eingeleitet wurde. Am selben Tage nahm die Kommission auf der Grundlage
der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 den Warnmechanismus-Bericht[6] an, worin das
Vereinigte Königreich als einer der Mitgliedstaaten genannt wurde, für die eine
eingehende Überprüfung durchgeführt werden sollte. (6)
Am 20. Dezember 2013 billigte der Europäische
Rat die Prioritäten zur Sicherstellung von Finanzstabilität,
Haushaltskonsolidierung und wachstumsfreundlichen Maßnahmen. Er betonte die
Notwendigkeit, eine differenzierte, wachstumsfreundliche
Haushaltskonsolidierung in Angriff zu nehmen, eine normale Kreditvergabe an die
Wirtschaft wiederherzustellen, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu fördern,
die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen und die sozialen Folgen der Krise zu
bewältigen und die Verwaltungen zu modernisieren. (7)
Am 5. März 2014 veröffentlichte die Kommission
die Ergebnisse ihrer eingehenden Überprüfung für das Vereinigte Königreich[7] gemäß Artikel 5
der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011. Aufgrund ihrer Analyse gelangt die
Kommission zu dem Schluss, dass im Vereinigten Königreich weiterhin
makroökonomische Ungleichgewichte bestehen, die einer Überwachung und
politischer Maßnahmen bedürfen. Insbesondere die Entwicklungen im Bereich der
Verschuldung der privaten Haushalte im Zusammenhang mit den allgemein hohen
Hypothekenschulden und den strukturellen Besonderheiten des
Wohnimmobilienmarkts sowie die ungünstigen Entwicklungen im Bereich der
Exportmarktanteile erfordern weiterhin Aufmerksamkeit. Die Risiken im
Wohnimmobiliensektor hängen mit einem anhaltenden strukturellen Mangel des
Angebots an Wohnimmobilien zusammen; systemimmanente Angebotshemmnisse vor
allem in London und die Tatsache, dass das Angebot nur vergleichsweise langsam
auf die steigende Nachfrage reagiert, treiben die Wohnimmobilienpreise vor
allem in London und Südostengland weiter nach oben und veranlassen Käufer, hohe
Hypotheken aufzunehmen. Das Schrumpfen des Exportmarktanteils dürfte
kurzfristig kaum Risiken bergen, ist jedoch zusammen mit dem
Leistungsbilanzdefizit ein Hinweis auf strukturelle Herausforderungen im
Zusammenhang mit Mängeln in den Bereichen Qualifikationen und Infrastruktur.
Was die öffentlichen Finanzen angeht, hat das Vereinigte Königreich seine Ziele
für das nominale Defizit und für strukturelle Anpassung verfehlt. (8)
Am 30. April 2014 übermittelte das Vereinigte
Königreich sein nationales Reformprogramm 2014 und sein Konvergenzprogramm
2014. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide
Programme gleichzeitig bewertet. (9)
Gemäß Ziffer 4 des Protokolls (Nr. 15)
über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien
und Nordirland gilt die nach Artikel 126 Absatz 1 des Vertrags über
die Arbeitsweise der Europäischen Union bestehende Verpflichtung zur Vermeidung
übermäßiger öffentlicher Defizite nicht für das Vereinigte Königreich. Gemäß
Ziffer 5 des Protokolls bemüht sich das Vereinigte Königreich, ein
übermäßiges öffentliches Defizit zu vermeiden. Am 8. Juli 2008 stellte der
Rat in einem Beschluss gemäß Artikel 104 Absatz 6 des Vertrags zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft fest, dass im Vereinigten Königreich ein
übermäßiges Defizit bestand. (10)
Das im Konvergenzprogramm 2014 skizzierte Ziel der
Haushaltsstrategie besteht darin, innerhalb eines gleitenden Zeitraums von fünf
Jahren, der derzeit 2018/19 endet, einen konjunkturbereinigt ausgeglichenen
Haushalt zu erreichen. Das Konvergenzprogramm umfasst kein mittelfristiges
Haushaltsziel, wie es im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehen ist. Das
gesamtstaatliche Defizit wird 2014/15 voraussichtlich 5 % des BIP
betragen, nach einem Höchststand von 11,4 % des BIP 2009/10. Dies
entspricht nicht der vom Rat zur Korrektur des übermäßigen Defizits gesetzten
Frist. Laut dem Konvergenzprogramm wird das übermäßige Defizit erst 2016/17,
d. h. zwei Jahre nach der vom Rat gesetzten Frist, auf 2,4 % des BIP
korrigiert. Das Programm sieht vor, dass sich das (neuberechnete) strukturelle
gesamtstaatliche Defizit bis 2014/15 um 0,3 Prozentpunkte auf 4,4 %
des BIP verbessert. Die Haushaltsplanung reicht für die zur Korrektur des
übermäßigen Defizits empfohlene jährliche durchschnittliche
Konsolidierungsanstrengung nicht aus. Darüber hinaus sieht das Programm eine
jährliche Verbesserung des (neuberechneten) strukturellen Saldos um
0,8 Prozentpunkte im Jahr 2015/16 und um 1,3 Prozentpunkte im Jahr
2016/17 vor. Insgesamt entspricht das Programm nur teilweise den Anforderungen
des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Die Konsolidierungsanstrengung beruhte
bisher vornehmlich auf Ausgabenkürzungen; daher könnte eine Erhöhung der
Einnahmen durch eine Erweiterung der Steuerbemessungsgrundlage in Betracht
gezogen werden. Das Vereinigte Königreich verzeichnet hohe Steuerverluste,
insbesondere im Bereich der indirekten Steuern. Laut dem Konvergenzprogramm
wird die Schuldenquote 2015/16 voraussichtlich auf 93,1 % steigen, bevor
sie im Jahr 2018/19 auf 86,6 % sinken wird. Das als Grundlage für die
Haushaltsprognose dienende makroökonomische Szenario im Programm des
Vereinigten Königreichs ist plausibel. Risiken für die Haushaltsprognose
bestehen in einem unerwartet schwachen Wachstum aufgrund niedriger
Lohnsteigerungen, die den privaten Verbrauch einschränken, sowie
investitionshemmender Unsicherheit. Die Projektionen stehen aber mit der
Frühjahrsprognose 2014 der Kommission in Einklang, die auch nicht davon
ausgeht, dass das übermäßige Defizit innerhalb der vom Rat gesetzten Frist
korrigiert werden wird. Nach der Kommissionsprognose bleibt zudem die
(korrigierte) Änderung des strukturellen Saldos im Zeitraum 2010 bis 2014 um
durchschnittlich jährlich 0,6 % des BIP hinter den Anforderungen zurück
und wird voraussichtlich auch 2015 hinter den Anforderungen zurückbleiben. Auf
der Grundlage der Bewertung des Programms und der Prognose der Kommission gemäß
der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 ist der Rat der Auffassung, dass es
zusätzlicher Maßnahmen bedarf, um sicherzustellen, dass den im Rahmen des
Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit ausgesprochenen Empfehlungen Folge
geleistet wird. (11)
Das Vereinigte Königreich hat im Bereich der
Wohnimmobilien sowohl nachfrage- als auch angebotsseitige Maßnahmen getroffen.
Beim Angebot an neuerrichteten Immobilien kann zwar ein Anstieg verzeichnet
werden, jedoch ist es nach wie vor beschränkt und bleibt deutlich hinter der
Nachfrage zurück. Dies hat zusammen mit niedrigen Zinsen und erleichterten
Bedingungen für Hypothekendarlehen (wie höheren Quotienten im Verhältnis
Darlehenssumme zu Einkommen) in bestimmten Gebieten des Vereinigten
Königreichs, insbesondere in London, die Preise nach oben getrieben. Das
mangelnde Angebot ist bereits seit längerer Zeit ein strukturelles Phänomen und
dürfte dies auch mittelfristig bleiben. Es müssen Maßnahmen ergriffen werden,
um das Angebot an Wohnimmobilien weiter zu stärken – indem angemessene Anreizstrukturen
für eine Steigerung des Angebots auf lokaler Ebene geschaffen werden. Die
Behörden sollten die Wohnimmobilienpreise und die Hypothekenverschuldung weiter
überwachen und bereit sein, erforderlichenfalls geeignete Maßnahmen
einschließlich einer Anpassung des Programms „Help to Buy 2“
(Kreditbürgschaft) zu ergreifen. Anwendung und Auswirkungen der
makroprudenziellen Regulierung des Wohnimmobiliensektors durch den
Finanzpolitischen Ausschuss der Zentralbank des Vereinigten Königreichs müssen
transparenter werden; damit könnte übermäßigen Steigerungen der
Wohnimmobilienpreise und der Zunahme der Hypothekenverschuldung Einhalt geboten
werden. Reformen im Bereich der Grund- und Immobilienbesteuerung sollten in
Betracht gezogen werden, um den Verzerrungen im Wohnimmobilienmarkt zu
begegnen. Derzeit spiegelt sich der steigende Wert von Immobilien nicht in
höheren Grundsteuern wider, da das Verzeichnis der Immobilienwerte seit 1991
nicht angepasst wurde und die Steuern auf höherwertige Immobilien aufgrund der
Regressivität der derzeitigen Steuersätze und Steuerstufen im System der
Gemeindesteuer (Council Tax) relativ gesehen niedriger sind als die Steuern auf
Immobilien mit geringerem Wert. (12)
Das Vereinigte Königreich stellt sich weiter den
Herausforderungen der Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung einschließlich
der besonderen Probleme der Jugendarbeitslosigkeit. Eine zentrale
Herausforderung besteht darin, junge Menschen mit den Qualifikationen und der
Arbeitserfahrung auszustatten, die der Arbeitsmarkt benötigt, und das Angebot
an Lehrstellen zu erweitern. Dies ist einer der Gründe dafür, dass die
Lohnbeihilfen im Rahmen des Programms „Youth Contract“ weniger in Anspruch
genommen wurden als erwartet. Auf dem Arbeitsmarkt besteht ein Missverhältnis
zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage, und die Behörden sind bestrebt,
die Arbeitskräfte fortzubilden bzw. umzuschulen, um sowohl der Arbeitslosigkeit
als auch dem Mangel an Arbeitskräften mit hochwertigen beruflichen und
fachlichen Fähigkeiten Herr zu werden. Wenngleich bereits Maßnahmen ergriffen
wurden, um die Qualität der Ausbildungsprogramme zu verbessern, sind in diesem
Bereich noch weitere Anstrengungen nötig. Zudem ist das Qualifikationssystem
nach wie vor komplex; es muss einheitlicher gestaltet werden, um die allgemeine
Anerkennung von Qualifikationen zu erleichtern und ein stärkeres Engagement der
Arbeitgeber zu ermöglichen. (13)
Die Behörden begegnen dem Problem der schwachen
Arbeitsanreize insbesondere für Empfänger von Sozialleistungen mit der Einführung
des „Universal Credit“-Konzepts, in dessen Rahmen Leistungsempfänger einen
größeren Teil ihres Einkommens aus Sozialleistungen behalten dürfen, wenn sie
in das Erwerbsleben zurückkehren. Das „Universal Credit“-Konzept könnte sich
positiv auf die Beschäftigung auswirken, wobei viel jedoch von einer wirksamen
Umsetzung des Konzepts sowie von Unterstützungsleistungen einschließlich des
Zusammenspiels mit anderen Sozialleistungen abhängen wird. Die Konzentration
auf die Wiedereingliederung in das Erwerbsleben spiegelt sich auch darin wider,
dass viele Sozialleistungen für Personen im erwerbsfähigen Alter und
Steuervergünstigungen bis 2016 um nicht mehr als 1 % pro Jahr erhöht
werden dürfen. (14)
Das Vereinigte Königreich sucht Hemmnissen für eine
erhöhte Erwerbsbeteiligung von Eltern weiterhin über einen verbesserten Zugang
zu hochwertigen und erschwinglichen Kinderbetreuungsleistungen Herr zu werden.
Es führt Kinderbetreuungsregelungen ein, die sowohl für teilzeit- wie
vollzeitbeschäftigte Eltern erschwinglich sind, wobei unterschiedliche
Einkommensniveaus berücksichtigt werden. Die Kinderbetreuungskosten gehören
jedoch nach wie vor zu den höchsten in der Europäischen Union, was vor allem
ein Problem für Zweitverdiener und für alleinerziehende Eltern darstellt. (15)
Was den Zugang zu Finanzmitteln angeht, haben sich
die Bedingungen auf den Kreditmärkten 2013 zwar verbessert, das Kreditwachstum
bleibt jedoch schwach; die bestehenden Maßnahmen brauchen noch Zeit, um zu
zeigen, dass sie erfolgreich waren. Besondere Schwierigkeiten beim Zugang zu
Krediten haben nach wie vor KMU. Während sich Großunternehmen unmittelbar auf
dem Großkundenmarkt finanzieren können, wobei ihnen das im Vereinigten
Königreich hochentwickelte Angebot an Finanzdienstleistungen zugutekommt,
decken KMU ihren Bedarf an Fremdfinanzierung vor allem bei Banken. Bei der
Umsetzung der letztjährigen Empfehlung, den Wettbewerb im Bankwesen durch die
Gründung neuer Banken, sogenannter Challenger-Banken (eine solche Bank ist TSB,
die jedoch noch nicht vollständig unabhängig ist), zu fördern, wurden gute
Fortschritte erzielt. (16)
Im Dezember 2013 hat das Vereinigte Königreich
einen aktualisierten Infrastrukturplan veröffentlicht – ein langfristiges
strategisches Konzept für die Planung, Finanzierung und Indienstnahme von
Infrastrukturprojekten. Der Plan sieht bis 2020 und darüber hinaus
zukunftsorientierte Kapitalinvestitionen in Höhe von insgesamt
375 Mrd. GBP (rund 460 Mrd. EUR) vor. Größtenteils handelt
es sich dabei um Investitionen in den Energie- und den Verkehrssektor
(340 Mrd. GBP, d. h. rund 420 Mrd. EUR). Rund drei
Viertel der Mittel sollen aus privaten Quellen stammen, der Rest soll
öffentlich finanziert werden. Wenngleich der Plan eine angemessene Initiative
ist, bleiben Bedenken im Hinblick auf die privatwirtschaftliche Komponente der
Finanzierung, auf Rechtssicherheit und rechtzeitige Planungsgenehmigung. Es
bedarf strikter Mechanismen, um die Risiken bei Finanzierung und Umsetzung zu
mindern und zugleich sicherzustellen, dass bei geplanten und tatsächlichen
Infrastrukturausgaben Transparenz besteht. (17)
Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die
Kommission die Wirtschaftspolitik des Vereinigten Königreichs umfassend
analysiert. Sie hat das Konvergenzprogramm und das nationale Reformprogramm
bewertet. Dabei hat sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige
Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik im Vereinigten Königreich
berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische
Steuerung der Europäischen Union insgesamt durch auf EU-Ebene entwickelte
Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren
Übereinstimmung mit EU-Vorschriften und -Leitlinien beurteilt. Ihre
Empfehlungen im Rahmen des Europäischen Semesters spiegeln
sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 6 wider. (18)
Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat
das Konvergenzprogramm des Vereinigten Königreichs geprüft; seine Stellungnahme[8] hierzu spiegelt sich
insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider. (19)
Vor dem Hintergrund der eingehenden Überprüfung
durch die Kommission und dieser Bewertung hat der Rat das nationale
Reformprogramm und das Konvergenzprogramm geprüft. Seine Empfehlungen gemäß
Artikel 6 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den
nachstehenden Empfehlungen 2, 3, 5 und 6 wider — EMPFIEHLT, dass das Vereinigte
Königreich im Zeitraum 2014-2015 1. die
Haushaltsstrategie intensiviert, um im Einklang mit den Empfehlungen des Rates
zum Verfahren bei einem übermäßigen Defizit das übermäßige Defizit nachhaltig zu
korrigieren; bei der Straffung der Finanzpolitik einen differenzierten,
wachstumsfreundlichen Ansatz verfolgt, indem es Investitionsausgaben Vorrang
einräumt; zur Unterstützung der Haushaltskonsolidierung eine Erhöhung der
Einnahmen durch eine Erweiterung der Steuerbemessungsgrundlage in Betracht
zieht; strukturelle Hindernisse im Zusammenhang mit der Infrastruktur, dem
Missverhältnis zwischen Qualifikationsangebot und -nachfrage und dem Zugang von
KMU zu Finanzmitteln beseitigt, um sowohl den Waren- als auch den
Dienstleistungsexport zu fördern; 2. die Transparenz von Anwendung
und Auswirkungen der makroprudenziellen Regulierung des Wohnimmobiliensektors
durch den Finanzpolitischen Ausschuss der Zentralbank des Vereinigten
Königreichs steigert; mit geeigneten Maßnahmen auf den raschen Anstieg der
Wohnimmobilienpreise in Gebieten reagiert, auf die ein wesentlicher Teil des
Wirtschaftswachstums im Vereinigten Königreich entfällt, insbesondere in
London, beispielsweise durch eine Anpassung des Programms „Help to Buy 2“
und eine Minderung der Risiken im Zusammenhang mit der hohen
Hypothekenverschuldung; die Grundbesteuerung von Verzerrungen befreit, indem es
die Immobilienwerte regelmäßig aktualisiert und die Regressivität der
Steuersätze und Steuerstufen im System der Gemeindesteuer (Council Tax)
verringert; weiterhin Anstrengungen unternimmt, um das Angebot an
Wohnimmobilien zu steigern; 3. das „Youth Contract“-Konzept
weiterverfolgt, insbesondere indem es Qualifikationen fördert, die dem Bedarf
der Arbeitgeber entsprechen; das Engagement der Arbeitgeber gewährleistet,
indem es den Schwerpunkt darauf legt, dem Missverhältnis zwischen
Qualifikationsangebot und -nachfrage durch die Vermittlung modernerer und
höherwertiger Qualifikationen und die Förderung von Lehrstellenangeboten
abzuhelfen; die Zahl junger Menschen mit geringen Grundfertigkeiten senkt; 4. weiterhin Anstrengungen
unternimmt, um Kinderarmut in einkommensschwachen Haushalten zu verringern,
indem es sicherstellt, dass das „Universal Credit“-Konzept und andere Reformen
des Wohlfahrtsstaats zu einem System führen, das angemessene Sozialleistungen
mit starken Arbeitsanreizen und Unterstützungsleistungen gewährleistet; die
Verfügbarkeit erschwinglicher Kinderbetreuungsleistungen verbessert; 5. weiterhin Anstrengungen
unternimmt, um die Verfügbarkeit von Finanzierungen durch Banken und
Nichtbanken für KMU zu steigern; den wirksamen Betrieb der Business Bank
gewährleistet und eine verstärkte Präsenz von Challenger-Banken unterstützt; 6. Folgemaßnahmen zum nationalen
Infrastrukturplan ergreift, indem es die Berechenbarkeit des Planungsverfahrens
steigert und in Bezug auf Finanzierungsverpflichtungen für Klarheit sorgt;
Transparenz und Rechenschaftspflicht sicherstellt, indem es kohärente
Informationen über die Umsetzung des Plans zeitnah zugänglich macht. Geschehen zu Brüssel am […] Für
den Rat Der
Präsident [1] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1. [2] ABl. L 306 vom 23.11.2011, S. 25. [3] COM(2014) 429 final. [4] P7_TA(2014)0128 und P7_TA(2014)0129. [5] COM(2013) 800 final. [6] COM(2013) 790 final. [7] SWD(2014) 91 final. [8] Gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung (EG)
Nr. 1466/97 des Rates.