Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES zum nationalen Reformprogramm Deutschlands 2014 mit einer Stellungnahme des Rates zum Stabilitätsprogramm Deutschlands 2014 /* COM/2014/0406 final */
Empfehlung für eine EMPFEHLUNG DES RATES zum nationalen Reformprogramm Deutschlands
2014
mit einer Stellungnahme des Rates zum Stabilitätsprogramm Deutschlands 2014
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION – gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 2 und
Artikel 148 Absatz 4, gestützt auf die Verordnung (EG)
Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der
haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken[1], insbesondere auf
Artikel 5 Absatz 2, gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die
Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte[2], insbesondere auf Artikel
6 Absatz 1 auf Empfehlung der Europäischen Kommission[3], unter Berücksichtigung der Entschließungen des
Europäischen Parlaments[4], unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen
des Europäischen Rates, nach Stellungnahme des
Beschäftigungsausschusses, nach Stellungnahme des Wirtschafts- und
Finanzausschusses, nach Stellungnahme des Ausschusses für
Sozialschutz, nach Stellungnahme des Ausschusses für
Wirtschaftspolitik, in Erwägung nachstehender Gründe: (1)
Am 26. März 2010 stimmte der Europäische Rat
dem Vorschlag der Kommission zu, eine auf eine verstärkte Koordinierung der
Wirtschaftspolitiken gestützte neue Strategie für Wachstum und Beschäftigung
(„Europa 2020“) auf den Weg zu bringen, deren Schwerpunkt auf den
Schlüsselbereichen liegt, in denen Maßnahmen notwendig sind, um Europas
Potenzial für nachhaltiges Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. (2)
Am 13. Juli 2010 nahm der Rat auf der
Grundlage der Kommissionsvorschläge eine Empfehlung zu den Grundzügen der
Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union (2010 bis 2014) an und am
21. Oktober 2010 einen Beschluss über Leitlinien für
beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die zusammen die
„integrierten Leitlinien“ bilden. Die Mitgliedstaaten wurden aufgefordert, die
integrierten Leitlinien bei ihrer nationalen Wirtschafts- und
Beschäftigungspolitik zu berücksichtigen. (3)
Am 29. Juni 2012 beschlossen die Staats- und
Regierungschefs einen „Pakt für Wachstum und Beschäftigung“, der einen
kohärenten Rahmen für Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten, der EU und des
Euro-Währungsgebiets unter Nutzung aller verfügbaren Hebel, Instrumente und
Politiken bildet. Sie beschlossen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten,
wobei insbesondere die feste Entschlossenheit bekundet wurde, die Ziele der
Strategie Europa 2020 zu verwirklichen und die länderspezifischen
Empfehlungen umzusetzen. (4)
Am 9. Juli 2013 nahm der Rat eine Empfehlung
zum nationalen Reformprogramm Deutschlands für 2013 an und gab eine
Stellungnahme zum aktualisierten Stabilitätsprogramm Deutschlands für die Jahre
2012 bis 2017 ab. Am 15. November 2013 gab die Kommission im Einklang mit der
Verordnung (EU) Nr. 473/2013[5] ihre Stellungnahme zur Übersicht über die Haushaltsplanung
Deutschlands für 2014[6]
ab. (5)
Am 13. November 2013 nahm die Kommission den
Jahreswachstumsbericht[7]
an, mit dem das Europäische Semester der wirtschaftspolitischen Koordinierung
2014 eingeleitet wurde. Am selben Tage nahm die Kommission auf der Grundlage
der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 den Warnmechanismus-Bericht[8] an, worin Deutschland
als einer der Mitgliedstaaten genannt wurde, für die eine eingehende
Überprüfung durchgeführt werden sollte. (6)
Am 20. Dezember 2013 billigte der Europäische
Rat die Prioritäten zur Sicherstellung von Finanzstabilität,
Haushaltskonsolidierung und wachstumsfreundlichen Maßnahmen. Er betonte die
Notwendigkeit, eine differenzierte, wachstumsfreundliche
Haushaltskonsolidierung in Angriff zu nehmen, eine normale Kreditvergabe an die
Wirtschaft wiederherzustellen, Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit zu fördern,
die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen und die sozialen Folgen der Krise zu
bewältigen und die Verwaltungen zu modernisieren. (7)
Am 5. März 2014 veröffentlichte die Kommission
die Ergebnisse ihrer eingehenden Überprüfung für Deutschland[9] gemäß Artikel 5
der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011. Die Analyse führt die Kommission zu dem
Schluss, dass in Deutschland makroökonomische Ungleichgewichte bestehen, die
ein Monitoring und politische Maßnahmen erfordern. Insbesondere weist die
Leistungsbilanz infolge der hohen Wettbewerbsfähigkeit kontinuierlich sehr hohe
Überschüsse auf, während ein großer Teil der Ersparnisse im Ausland investiert wird.
Dies ist auch ein Anzeichen dafür, dass das binnennachfragegestützte Wachstum
nach wie vor gedämpft ist und die wirtschaftlichen Ressourcen möglicherweise
nicht effizient zugewiesen wurden. Auch wenn der hohe Leistungsbilanzüberschuss
keine vergleichbaren Risiken birgt wie hohe Defizite, sollten der Umfang und
der Fortbestand dieses Überschusses in Deutschland aufmerksam verfolgt werden.
Angesichts der Größe der deutschen Wirtschaft sind Maßnahmen, die das Risiko
nachteiliger Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft und das
Euro-Währungsgebiet verringern sollen, besonders wichtig. (8)
Am 14. April 2014 übermittelte Deutschland
sein nationales Reformprogramm 2014 und am 8. April 2014 sein
Stabilitätsprogramm 2014. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen,
wurden beide Programme gleichzeitig bewertet. (9)
Die im Stabilitätsprogramm 2014 skizzierte
Haushaltsstrategie zielt darauf ab, das mittelfristige Ziel weiterhin
einzuhalten. Im Stabilitätsprogramm wird das bei -0,5 % des BIP angesetzte
mittelfristige Ziel, das den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts entspricht,
bestätigt. Nach dem Stabilitätsprogramm wird sich der (neuberechnete)
strukturelle Saldo 2014 und danach weiterhin im positiven Bereich bewegen, und der
Bruttoschuldenstand soll 2014 auf 76 % des BIP sinken und danach auf einem
angemessenen Abwärtspfad bleiben. Die im Programm skizzierte Haushaltsstrategie
entspricht somit den Anforderungen des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Das den
Haushaltsprojektionen des Programms zugrunde liegende makroökonomische Szenario
wurde noch nicht formell von einer unabhängigen Einrichtung gebilligt und ist
plausibel, da es sich weitgehend mit der Frühjahrsprognose 2014 der Kommission
deckt. Ausgehend von der Bewertung des Stabilitätsprogramms und der
Prognose der Kommission gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates
vertritt der Rat die Auffassung, dass die öffentliche Finanzlage Deutschlands
insgesamt gesund bleiben wird, da das mittelfristige Ziel voraussichtlich
weiterhin eingehalten und die Schuldenregel beachtet wird. (10)
Deutschland hat bei der Steigerung der Kosteneffizienz
der öffentlichen Ausgaben für Gesundheitswesen und Pflege nur begrenzte
Fortschritte erzielt, auch wenn neue Initiativen angekündigt worden sind. Diese
Pläne zielen zwar darauf ab, die Kosteneffizienz im Gesundheitswesen zu erhöhen,
reichen aber möglicherweise nicht aus, um den erwarteten künftigen
Kostenanstieg zu dämpfen. Die jüngst beschlossene Rentenreform stellt darauf
ab, für bestimmte Gruppen die Vorruhestandsregelungen zu verbessern (Rente mit
63) und die Renten anzuheben; hierzu zählt auch eine Ergänzungsleistung für Mütter
und Väter, die vor 1992 geborene Kinder großgezogen haben (Mütterrente). Die
Reform belastet die Tragfähigkeit des öffentlichen Rentensystems zusätzlich und
soll durch eine Rentenbeitragserhöhung finanziert werden, was sich negativ auf
die verfügbaren Einkommen der aktiven Erwerbsbevölkerung auswirkt. Die Reform
könnte außerdem nachteilige Auswirkungen auf den Abschluss zusätzlicher
Alterssicherungen der zweiten und dritten Säule zeitigen. Deutschland hat bei
der Erhöhung der Bildungsausgaben begrenzte Fortschritte und bei der Erhöhung
der Forschungsausgaben einige Fortschritte erzielt. Auf allen Ebenen des
Staates scheinen weitere Anstrengungen notwendig zu sein, um das Ziel zu
erreichen, die öffentlichen und privaten Ausgaben für Bildung und Forschung bis
2015 insgesamt auf 10 % des BIP zu steigern, und es sollten noch
ehrgeizigere Folgeziele angestrebt werden, um zu den innovativsten
Volkswirtschaften aufzuschließen. Die Infrastrukturinvestitionen in Deutschland
wurden in den vergangenen Jahren erhöht und sollen weiter gesteigert werden,
doch scheinen zusätzliche Anstrengungen erforderlich zu sein. (11)
Bei der Verbesserung der Effizienz und
Wachstumsfreundlichkeit des Steuersystems und der Senkung der hohen
steuerlichen Belastung des Faktors Arbeit waren Deutschlands Fortschritte
insgesamt begrenzt. Zur Verlagerung der Steuerlast auf wachstumsfreundlichere
Einnahmequellen sind keine wesentlichen Maßnahmen vorgesehen. Die Anwendung des
ermäßigten MwSt-Satzes (von derzeit 7 %) könnte eingeschränkt und die
allgemeine MwSt-Bemessungsgrundlage verbreitert werden. Angesichts der recht
niedrigen Einnahmen aus periodischen Immobilienabgaben besteht Spielraum für
Erhöhungen, und die Steuerlast ließe sich gerechter verteilen, wenn die
Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer neu bewertet würde. Die
Investitionsbedingungen in Deutschland könnten durch eine Reformierung der
Gewerbesteuer verbessert werden, indem der Verwaltungsaufwand im Zusammenhang
mit der Steuererhebung und die bestehende Tendenz zur Fremdfinanzierung in der
Unternehmensbesteuerung verringert werden. (12)
Der haushaltspolitische Rahmen wurde durch eine
nationale Regel des ausgeglichenen Haushalts und die Einrichtung eines
unabhängigen Beirats ergänzt. In mehreren Bundesländern gibt es immer noch
keine spezifischen Durchführungsbestimmungen für die Regel des ausgeglichenen
Haushalts („Schuldenbremse“), die sicherstellen, dass die Schuldenbremse im
jährlichen Haushaltszyklus wirksam angewendet wird. Die geplante Prüfung der
Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden sollte genutzt werden,
um die finanzpolitische Verantwortung und Rechenschaftspflicht zu stärken. (13)
Die Löhne sind in den vergangenen Jahren nach einem
längeren Zeitraum der Lohnzurückhaltung gestiegen, wobei das Reallohnwachstum
im Jahr 2013 moderater als 2012 ausfiel. Deutschland plant, 2015 einen
allgemeinen Mindestlohn von 8,50 EUR pro Stunde einzuführen, der ab 2017
vollumfänglich gelten soll. Die Wirkung der Einführung des geplanten
allgemeinen Mindestlohns, der darauf abstellt, ein angemessenes Mindesteinkommen
für Arbeitnehmer sicherzustellen, muss genau beobachtet werden, insbesondere im
Hinblick auf die Beschäftigung. Bei der Verringerung der hohen Steuer- und
Abgabenbelastung, insbesondere für Geringverdiener, wurden begrenzte
Fortschritte erzielt. Durch die beschlossene Rentenreform und die derzeitigen
Reformvorhaben bei der Pflegeversicherung, die eine Anhebung der
Sozialversicherungsbeiträge umfassen, könnte sich die Steuer- und
Abgabenbelastung wieder erhöhen. Deutschland hat bei der Anhebung des
Bildungsniveaus benachteiligter Gruppen einige Fortschritte verzeichnet, doch
die Bildungsleistungen sind nach wie vor stark von der sozioökonomischen
Herkunft abhängig, was sich auf die Menschen während ihres gesamten
Arbeitslebens auswirkt. Trotz einiger Fortschritte in Richtung angemessener
Aktivierungs- und Wiedereingliederungsmaßnahmen bereitet die
Langzeitarbeitslosigkeit weiterhin Sorge, was darauf schließen lässt, dass
zusätzliche Maßnahmen notwendig sind. Bei der Ergreifung von Maßnahmen zur Erleichterung
der Umwandlung von Minijobs in voll sozialversicherungspflichtige
Beschäftigungsformen waren lediglich begrenzte Fortschritte zu verzeichnen.
Beim Abbau fiskalischer Fehlanreize für Zweitverdiener gab es keine
Fortschritte. Deutschland hat bei der Verbesserung der Verfügbarkeit des
Angebots an ganztägiger frühkindlicher Bildung und Betreuung einige
Fortschritte erzielt, der Ausbau von Ganztagsschulen war jedoch begrenzt.
Gleichzeitig bestehen bei Kinderbetreuungseinrichtungen und Ganztagsschulen
nach wie vor Qualitätsbedenken und regionale Disparitäten. (14)
Mit dem von der Bundesregierung novellierten
Erneuerbare-Energien-Gesetz sollen der allgemeine Energiekostenanstieg
gebremst, die Kosten gleichmäßiger auf die Verbraucher verteilt, der Ausbau der
erneuerbaren Energien gesteuert und deren Marktintegration gefördert werden.
Die Umsetzung der Reform muss mit Blick auf ihre Wirkung auf die Kosteneffizienz
des Fördersystems genau verfolgt werden. Beim Netzausbau und bei der
Koordinierung mit den Nachbarländern sind weitere Anstrengungen erforderlich. (15)
Die politischen Maßnahmen zur stärkeren Belebung
des Wettbewerbs im Dienstleistungssektor waren begrenzt, auch wenn in
bestimmten Berufszweigen und Regionen einzelne Reformen auf den Weg gebracht
wurden, z. B. im Hinblick auf Werbung und Zulassungsverfahren im
Baugewerbe. Das Produktivitätswachstum, das im Dienstleistungssektor
strukturell niedriger ausfallen dürfte als in der Industrie, ist in manchen
Dienstleistungsbranchen, insbesondere bei den freiberuflichen Dienstleistungen,
besonders gering. Nach wie vor bestehen Markteintrittshindernisse und Hürden,
die der Erbringung freiberuflicher Dienstleistungen im Wege stehen. Dazu
gehören Anforderungen an die Rechtsform, in Bezug auf die Gesellschafter und an
die berufliche Qualifikation. Die verschiedenen Regelungen für freiberufliche
Dienstleistungen auf Länderebene weisen darauf hin, dass Spielraum dafür
besteht, die mit dem geringsten Aufwand verbundenen regulatorischen Ansätze zu
ermitteln und deren Anwendung bundesweit auszudehnen. Der
Wert der von den deutschen Behörden gemäß den EU-Vorschriften für die
öffentliche Auftragsvergabe veröffentlichten Aufträge gehört zu den niedrigsten
in der EU. Der umfassende Übergang zu einem transparenten Markt für die elektronische
Auftragsvergabe könnte den Wettbewerb steigern. Im Einzelhandelssektor wird der
Markteintritt durch die Planungsvorschriften in bestimmten Bundesländern nach
wie vor signifikant eingeschränkt. Die Fortschritte bei der Belebung des
Wettbewerbs im Schienenverkehr waren begrenzt. (16)
Bei den Maßnahmen zur Konsolidierung im
Bankensektor hat Deutschland begrenzte Fortschritte erzielt, die insbesondere
die Verbesserung des Governance-Rahmens betreffen. Die Umstrukturierung von
Landesbanken wurde in den letzten Jahren vor allem durch die
Beihilfeentscheidungen der Kommission vorangetrieben, und der Sektor bleibt
fragmentiert. Es sind weitere Anstrengungen erforderlich, um die strukturellen
Hürden und Governance-Hindernisse anzugehen, die einer marktgetriebenen
Konsolidierung entgegenstehen; dadurch würde auch die Gesamteffizienz des
Finanzsektors gesteigert. Eine Prüfung des Rechtsrahmens für die Banken der
zweiten Säule könnte die Konsolidierung des öffentlichen Bankensektors weiter
stützen. (17)
Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die
Kommission die Wirtschaftspolitik Deutschlands umfassend analysiert. Sie hat
das Stabilitätsprogramm und das nationale Reformprogramm bewertet. Dabei hat
sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial-
und Wirtschaftspolitik in Deutschland berücksichtigt, sondern angesichts der
Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der Europäischen Union
insgesamt durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale
Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit EU-Vorschriften
und -Leitlinien beurteilt. Ihre Empfehlungen im Rahmen des
Europäischen Semesters spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 4
wider. (18)
Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat
das Stabilitätsprogramm Deutschlands geprüft; seine Stellungnahme[10] hierzu spiegelt sich
insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider. (19)
Vor dem Hintergrund der eingehenden Überprüfung und
dieser Bewertung hat der Rat das nationale Reformprogramm und das Stabilitätsprogramm
geprüft. Seine Empfehlungen nach Artikel 6 der Verordnung (EU)
Nr. 1176/2011 spiegeln sich in den nachstehenden Empfehlungen 1 bis 4
wider. (20)
Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die
Kommission außerdem die Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets insgesamt
analysiert. Auf der Grundlage dieser Analyse hat der Rat spezifische
Empfehlungen für Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, ausgesprochen.
Deutschland sollte auch sicherstellen, dass diese Empfehlungen vollständig und
fristgerecht umgesetzt werden – EMPFIEHLT, dass Deutschland im Zeitraum
2014-2015 1. eine
wachstumsfreundliche Finanzpolitik betreibt und eine gesunde öffentliche
Finanzlage bewahrt, die sicherstellt, dass das mittelfristige Haushaltsziel
während des gesamten Stabilitätsprogrammzeitraums weiterhin eingehalten wird
und die gesamtstaatliche Schuldenstandsquote auf einem nachhaltigen Abwärtspfad
bleibt; insbesondere den vorhandenen Spielraum nutzt, damit mehr und
effizientere öffentliche Investitionen in Infrastruktur, Bildung und Forschung
erfolgen; die Effizienz des Steuersystems verbessert, vor allem durch die
Verbreiterung der MwSt-Bemessungsgrundlage, insbesondere im Hinblick auf den
Verbrauch, durch eine Neubewertung der Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer,
durch die Verbesserung der Steuerverwaltung und die Prüfung der Gewerbesteuer,
auch mit Blick auf die Förderung privater Investitionen; zusätzliche
Anstrengungen unternimmt, um die Kosteneffizienz der öffentlichen Ausgaben für Gesundheitswesen
und Pflege zu steigern; die Tragfähigkeit des öffentlichen Rentensystems
sicherstellt, indem i) die Finanzierung neuer versicherungsfremder Leistungen
(Mütterrente) durch Steuereinnahmen erfolgt, um u. a. einen weiteren
Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge zu vermeiden, ii) mehr Anreize für
einen späteren Renteneintritt gesetzt werden und iii) die Beteiligung an
Alterssicherungen der zweiten und dritten Säule erhöht wird; die Schuldenbremse
in allen Bundesländern kohärent umsetzt und dabei zeitnahe und relevante Kontrollverfahren
und Korrekturmechanismen sicherstellt; die Ausgestaltung der Finanzbeziehungen
zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verbessert, auch um angemessene
öffentliche Investitionen auf allen staatlichen Ebenen sicherzustellen; 2. die Bedingungen zur weiteren
Stärkung der Inlandsnachfrage verbessert, u. a. durch die Verringerung der
hohen Steuer- und Sozialabgaben, insbesondere für Geringverdiener; bei der
Umsetzung des allgemeinen Mindestlohns dessen Wirkung auf die Beschäftigung
beobachtet; die Vermittelbarkeit von Arbeitnehmern verbessert, indem das
Bildungsniveau benachteiligter Gruppen weiter erhöht wird und auf dem
Arbeitsmarkt ehrgeizigere Aktivierungs- und Wiedereingliederungsmaßnahmen durchgeführt
werden, insbesondere für Langzeitarbeitslose; Maßnahmen zum Abbau fiskalischer
Fehlanreize, insbesondere für Zweitverdiener, ergreift und die Umwandlung von
Minijobs in voll sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsformen
erleichtert; regionale Engpässe bei der Verfügbarkeit von ganztägigen Kinderbetreuungseinrichtungen
und Ganztagsschulen in Angriff nimmt und gleichzeitig deren allgemeine
Bildungsqualität verbessert; 3. die gesamtwirtschaftlichen
Kosten des Umbaus des Energiesystems so gering wie möglich hält; insbesondere
die Wirkung des novellierten Erneuerbare-Energien-Gesetzes auf die
Kostenwirksamkeit des Fördersystems verfolgt; die Bemühungen um die
Beschleunigung des Ausbaus der nationalen und länderübergreifenden Strom- und
Gasnetze verstärkt; die enge energiepolitische Koordinierung mit den Nachbarländern
verbessert; 4. ehrgeizigere Maßnahmen zur
weiteren Belebung des Wettbewerbs im Dienstleistungssektor, einschließlich im
Hinblick auf bestimmte freiberufliche Dienstleistungen, ergreift, auch durch
die Prüfung der regulatorischen Ansätze und die Ausweitung bewährter
Verfahrensweisen auf alle Bundesländer; die Gründe für den niedrigen Wert von
nach den EU-Vorschriften im öffentlichen Auftragswesen vergebenen Aufträgen
ermittelt; die Anstrengungen zur Beseitigung bestehender Planungsvorschriften,
die Markteintritte im Einzelhandel behindern, verstärkt; Maßnahmen ergreift, um
die verbleibenden Wettbewerbshindernisse auf den Schienenverkehrsmärkten zu
beseitigen; die Anstrengungen zur Konsolidierung im Landesbankensektor
fortsetzt, auch durch die Verbesserung des Governance-Rahmens. Geschehen zu Brüssel am […] Für
den Rat Der
Präsident [1] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1. [2] ABl. L 306 vom 23.11.2011, S. 25. [3] COM(2014) 406 final. [4] P7_TA(2014)0128 und P7_TA(2014)0129. [5] ABl. L 140 vom 27.5.2013, S. 11. [6] C(2013) 8001 final. [7] COM(2013) 800 final. [8] COM(2013) 790 final. [9] SWD(2014) 78 final. [10] Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG)
Nr. 1466/97.