BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

über die Ex-post-Bewertung des Europäischen Rückkehrfonds für den Zeitraum 2008-2010

(Bericht gemäß Artikel 50 Absatz 3 Buchstabe c der Entscheidung Nr. 575/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007)

1. ANWENDUNGSBEREICH UND ZWECK DES BERICHTS[1]

Der Europäische Rückkehrfonds (ERF) wurde 2007 für den Zeitraum 2008 bis 2013 innerhalb des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ eingerichtet.[2] Er ist einer von vier im Rahmen des Generellen Programms eingerichteten Fonds.[3]

Ziel des Europäischen Rückkehrfonds ist es, die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Verbesserung des Rückkehrmanagements in all seinen Aspekten („integriertes Rückkehrmanagement“) zu unterstützen, unter anderem durch Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zur Erzielung von Skaleneffekten. Der Gesamtetat des Fonds beläuft sich auf 676 Mio. EUR. Die Mittel werden auf 26 Mitgliedstaaten verteilt.[4]

In der Entscheidung zur Einrichtung des Fonds ist vorgesehen, dass die Kommission einen Ex-post-Bewertungsbericht für den Zeitraum 2008 bis 2010[5] auf der Grundlage der einzelstaatlichen Bewertungsberichte über die Ergebnisse und Auswirkungen der aus dem Fonds kofinanzierten Maßnahmen[6] vorlegt. Der Fonds ist von der Kommission in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten „unter dem Aspekt der Relevanz, der Effizienz und der Auswirkungen der Maßnahmen unter Berücksichtigung des allgemeinen Ziels [des Fonds]“ zu bewerten.[7] Die Kommission „bewertet ferner die Komplementarität zwischen den im Rahmen des Fonds durchgeführten Maßnahmen und den Maßnahmen im Zusammenhang mit anderen einschlägigen Politiken, Instrumenten und Initiativen der Gemeinschaft“.[8]

Im vorliegenden Bericht werden die Ergebnisse der Ex-post-Bewertung der Durchführung der mit über 199 Mio. EUR ausgestatteten Jahresprogramme für den Zeitraum 2008 bis 2010 vorgestellt. Die nationalen Berichte waren von den Mitgliedstaaten bis Ende Juni 2012 vorzulegen. Die Frist wurde jedoch bis zum 31. Oktober 2012 verlängert, da der Förderzeitraum für Maßnahmen im Rahmen des Jahresprogramms 2010 am 30. Juni 2012 endete und weil auf diese Weise umfassende Ergebnisse dieses Jahresprogramms in den Bericht einbezogen werden konnten.

Die folgenden Kapitel vermitteln einen Überblick über die wichtigsten Erkenntnisse im Hinblick auf die Relevanz, Effizienz, Wirksamkeit, Komplementarität und den durch die Finanzierung aus dem ERF 2008-2010 geschaffenen Mehrwert.

RELEVANZ DES FONDS FÜR DEN EUROPÄISCHEN UND NATIONALEN KONTEXT

Relevanz des Fonds für den EU-Kontext, der für seine Einrichtung ausschlaggebend war

Die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die die Voraussetzungen für die Einreise in die Hoheitsgebiete der Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder für die Anwesenheit oder den Aufenthalt in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten nicht oder nicht mehr erfüllen, ist unabdingbar, damit zum einen die Aufnahmepolitik nicht unterlaufen wird und zum anderen der Rechtsstaatlichkeit als einem wesentlichen Bestandteil des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Geltung verschafft wird. In der Praxis stellt die Umsetzung der Rückführungspolitik eine beträchtliche Herausforderung dar, und zwar vor allem für Mitgliedstaaten mit relativ niedrigem BIP oder wenig Erfahrung und für einige Mitgliedstaaten, die aufgrund ihrer geografischen Lage oder ihres attraktiven wirtschaftlichen Profils unverhältnismäßig starken Migrationsströmen ausgesetzt sind. Das Rückkehrmanagement ist ein komplexer Prozess. Es erfordert die Entwicklung guter Arbeitsbeziehungen mit den Rückkehrländern sowie eine ausgewogene Berücksichtigung der Rechte des Einzelnen und humanitärer Erwägungen einerseits und des staatlichen Interesses an der Strafverfolgung andererseits.

Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung durch eine wirksame Rückkehrpolitik ist ein wichtiges Anliegen aller Mitgliedstaaten. In einem Raum ohne Binnengrenzen kann sich jeder grundsätzlich ungehindert bewegen. Die Duldung illegaler Aufenthalte in einem Mitgliedstaat kann negative Folgen für die unionsweite Bekämpfung der illegalen Beschäftigung haben und somit als Anreiz für eine weitere illegale Einwanderung in die EU wirken. Umgekehrt könnte eine wirksame unionsweite Rückkehrpolitik die Glaubwürdigkeit der gemeinsamen Migrationspolitik verstärken und zu einer besseren Akzeptanz legal in den Mitgliedstaaten aufhältiger Drittstaatsangehöriger beitragen.

Der Europäische Rückkehrfonds baut auf vorbereitenden Maßnahmen auf, die für die Haushaltsjahre 2005-2007 durchgeführt wurden und den Mitgliedstaaten halfen, sich auf die Einführung des Migrationsfonds 2008 vorzubereiten. Der Europäische Rückkehrfonds wurde eingerichtet, um die irreguläre Migration auf nationaler Ebene wirksamer zu bekämpfen und die freiwillige und erforderlichenfalls erzwungene Rückkehr illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger innerhalb eines gemeinsamen Rahmens des „integrierten Rückkehrmanagements“ sowie gemäß gemeinsamer Normen zu unterstützen. Unter den vorstehend beschriebenen Bedingungen, bei denen sich die Migrationsströme auf die einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich auswirken, besteht das Ziel des Fonds darin, den Grundsätzen der Solidarität und der gerechten Teilung der Verantwortung zwischen den Mitgliedstaaten dahingehend Rechnung zu tragen, dass die Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen um die Verbesserung des Rückkehrmanagements in all seinen Facetten finanzielle Unterstützung erhalten. Die Aufteilung der verfügbaren EU-Ressourcen auf die Mitgliedstaaten erfolgt nach zwei Kriterien, die die Lage des jeweiligen Mitgliedstaats unter dem Aspekt der Verpflichtungen berücksichtigen, die er im Auftrag – oder zum Nutzen – der Union für den betreffenden Bereich eingegangen ist: die Zahl der Abschiebungsentscheidungen, die Drittstaatsangehörige betreffen, und die Zahl der Rückführungen in Drittstaaten. Die Umsetzung des Fonds erfolgt auf der Grundlage strategischer Mehrjahresprogramme, die den gesamten Programmplanungszeitraum 2008-2013 abdecken, und von Jahresprogrammen, die in jedem Jahr mit den Mitgliedstaaten für die Verwendung der jährlich zugewiesenen Mittel ausgehandelt werden.

Bei dem Fonds stehen vier Prioritäten im Mittelpunkt:

– Priorität 1: Unterstützung bei der Erarbeitung eines strategischen Ansatzes für das Rückkehrmanagement durch die Mitgliedstaaten

Priorität 2: Unterstützung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich Rückkehrmanagement

Priorität 3: Unterstützung für besondere innovative (inter)nationale Instrumente für das Rückkehrmanagement

Priorität 4: Unterstützung für Gemeinschaftsnormen und bewährte Praktiken zum Rückkehrmanagement

Neben den nationalen Programmen wurden auf Initiative der Kommission jährlich bis zu 7 % der verfügbaren EU-Mittel direkt für transnationale Projekte, Studien oder andere für die EU relevante Maßnahmen („Maßnahmen der Gemeinschaft“) verwendet, die die Rückkehrpolitik sowie Maßnahmen betreffen, die für die Zielgruppen von Belang sind.

Für den Zeitraum 2005-2007 wurden vorbereitende Maßnahmen eingeleitet, und zwar die „vorbereitenden Maßnahmen für die Rückkehr“ 2005-2006 und die vorbereitende Maßnahme zur Aktion „Migrationssteuerung/praktische Solidarität 2007 – Rückkehr und Wiedereingliederung von Rückkehrern“. Die Instrumente vermittelten erste praktische Erfahrungen mit transnationalen Projekten und halfen den Mitgliedstaaten, NRO und anderen Interessengruppen bei den Vorbereitungen für die Einführung des Europäischen Rückkehrfonds im Jahr 2008.[9] Ab 2008 bis zum Ende des Programmplanungszeitraums wurden durch Gemeinschaftsmaßnahmen im Rahmen des Europäischen Rückkehrfonds transnationale Projekte durch jährlich veröffentlichte Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen vor allem im Bereich der Unterstützung der freiwilligen Rückkehr kofinanziert (bis zu 90 % der förderfähigen Gesamtkosten der Maßnahme). Die Projekte ergänzten die nationalen Programme und förderten die EU-weite Zusammenarbeit und den Erfahrungsaustausch zu verschiedenen Aspekten des Prozesses der Unterstützung der freiwilligen Rückkehr.

Dabei ist anzumerken, dass dieser Ex-post-Bewertungsbericht den größten Teil der Ressourcen des Europäischen Rückkehrfonds abdeckt, der im Weg der geteilten Mittelverwaltung über nationale Programme umgesetzt wird.

Relevanz des Fonds im europäischen und nationalen Kontext in den ersten Jahren seiner Umsetzung

Der von den Jahresprogrammen 2008-2010 von deren Aufnahme bis zu ihrem Abschluss abgedeckte Zeitraum erstreckt sich von 2008 bis Mitte 2012. Während dieser Zeit nahmen die meisten Mitgliedstaaten wesentliche Veränderungen an ihren jeweiligen Regelungen, Rechtsvorschriften und ihrem institutionellen Aufbau vor, um das Management im Hinblick auf die (erzwungene und freiwillige) Rückkehr zu stärken und zu verbessern.

Die Umsetzung der Rückführungsrichtlinie[10] sorgte für eine Straffung des Prozesses des Rückkehrmanagements, indem Drittstaatsangehörigen die Möglichkeit eingeräumt wurde, sich für Maßnahmen der freiwilligen Rückkehr zu entscheiden, und Normen für die Inhaftnahme von Personen, gegen die eine Rückführungsentscheidung ergangen ist, eingeführt wurden. Einige Mitgliedstaaten sehen alternative Maßnahmen für die Inhaftnahme von schutzbedürftigen Drittstaatsangehörigen vor. Im Berichtszeitraum wurden entsprechende Maßnahmen bisweilen durch zusätzliche Rechtsvorschriften zur Bekämpfung der irregulären Migration und zur Rückführung irregulärer Migranten ergänzt. Die Unruhen von 2011 in Nordafrika trugen wesentlich zur Erhöhung des Migrationsdrucks in den Mittelmeerländern und damit zu den einzelstaatlichen Bemühungen im Bereich Rückführung insgesamt bei. Zwischen Januar 2008 um 30. Juni 2012 wurden insgesamt 630 475 Drittstaatsangehörige im Rahmen von erzwungenen oder freiwilligen Rückführungsmaßnahmen durch Mitgliedstaaten in Drittländer zurückgeführt[11]. In 60 % der Fälle handelte es sich um eine erzwungene und in 40 % um eine freiwillige Rückkehr. Neun Mitgliedstaaten[12] konnten mehr Personen durch freiwillige Programme als durch Abschiebung zurückführen, während sechzehn Mitgliedstaaten[13] vergleichsweise mehr Personen durch Abschiebung als durch freiwillige Maßnahmen[14] zurückführten. Mehr als die Hälfte dieser freiwilligen Rückkehrmaßnahmen entfällt auf lediglich zwei Mitgliedstaaten (SE, UK).

Irreguläre Migranten (einschließlich Personen, die die genehmigte Aufenthaltsdauer überschritten haben, („Overstayers“) und abgelehnter Asylbewerber) waren gegenüber Asylbewerbern und Flüchtlingen, die freiwillig in ihr Herkunftsland zurückkehrten, deutlich in der Mehrzahl.

Den vorliegenden Angaben zufolge existierten in der Europäischen Union Ende Juni 2012 insgesamt 179 Hafteinrichtungen (für bis zur Abschiebung in Haft genommene Drittstaatsangehörige) mit Aufnahmekapazitäten für insgesamt 17 519 potenziellen Abschiebehäftlingen.

Im Bewertungszeitraum führten 21 Mitgliedstaaten 15 563 Drittstaatsangehörige (von insgesamt 379 381 von einer erzwungenen Rückführung betroffenen Drittstaatsangehörigen) durch Sammelflüge[15] zurück. Fast 75 % aller von einer Rückführung durch solche Flüge betroffenen Personen wurden durch lediglich zwei Mitgliedstaaten (ES, NL) zurückgeführt.

Im Hinblick auf den weiter oben beschriebenen allgemeinen Kontext äußerten sich die Mitgliedstaaten insgesamt positiv zur Relevanz des Fonds im Hinblick auf ihre nationalen Erfordernisse. Während die meisten Mitgliedstaaten die Ziele der Programme als relevant betrachteten, berichtete Frankreich, dass für einige der diesbezüglichen Erfordernisse (wie die Berücksichtigung irregulärer Migranten im Überseedepartement Mayotte) aufgrund der Förderkriterien keine Lösung gefunden werden konnte. Frankreich vertrat ferner die Ansicht, dass Priorität 2 im Hinblick auf Sammelflüge zur -Rückführung weniger Bedeutung zukommt, da FRONTEX ebenfalls Mittel für Sammelflüge zur Rückführung bereitstellt.

Andererseits waren einige Mitgliedstaaten der Ansicht, dass sich die Anforderungen und die Ziele der entsprechenden Programme im Berichtszeitraum, d. h. vom Zeitpunkt der Formulierung der Ziele in den Mehrjahresprogrammen bis zur Durchführung der Jahresprogramme, nicht verändert hatten. Andere Mitgliedstaaten stellten fest, die jeweiligen Ziele seien auch für künftige, entweder aus den nationalen Haushalten oder dem Fonds finanzierte Maßnahmen relevant.

KOMPLEMENTARITÄT DES FONDS MIT DEN NATIONALEN HAUSHALTEN IM RÜCKKEHRBEREICH UND MIT ANDEREN FINANZINSTRUMENTEN

Nach Ansicht der Mitgliedstaaten stellt die Kofinanzierung im Rahmen des ERF eine Ergänzung zur Kofinanzierung im Rahmen anderer Finanzinstrumente der EU dar. Mehrere Mitgliedstaaten waren der Meinung, dass der ERF im Bereich der Migrationssteuerung die drei anderen Fonds[16] des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ (2007–2013) ergänzt. Auch der Europäische Sozialfonds und die vorbereitenden Maßnahmen des ERF im Vorfeld des aktuellen Programmplanungszeitraums wurden als ergänzend eingeschätzt.

Was die Komplementarität des Fonds mit einzelstaatlichen Investitionen im Bereich der Rückkehr betrifft, so reicht der Beitrag des Fonds zu den nationalen Haushalten von 100 % (BG, CY, LV, PT) bis zu weniger als einem Prozent (CZ). Die Zuweisungen aus dem Fonds machen bei Spanien 25 % und beim Vereinigten Königreich 21 % der Gesamtausgaben in diesem Bereich aus. Betrachtet man den Umfang der nationalen Investitionen im Bereich des Rückkehrmanagements in diesen Mitgliedstaaten, so sind dies Anteile in beträchtlicher Höhe. Im Gegensatz dazu gibt Frankreich an, dass sich die aus dem ERF bereitgestellten Mittel nur relativ geringfügig auf die nationalen Ausgaben in diesem Bereich auswirken und lediglich 4,9 % der Ausgaben für die erzwungene Rückkehr ausmachen, während ihr Anteil an den Ausgaben für die freiwillige Rückkehr 15,3 % beträgt (2009-2011).

Der Beitrag aus dem Fonds beträgt maximal 50 % der Gesamtkosten einer Maßnahme und maximal 75 % für Mitgliedstaaten, die Mittel aus dem Kohäsionsfonds erhalten, sowie für Aktionen, die spezifischen Prioritäten entsprechen. Unter diesem Gesichtspunkt ergibt die Bewertung, dass der Beitrag aus dem Fonds in denjenigen Bereichen am größten ist, in denen die Mitgliedstaaten weniger geneigt sind, nationale Mittel zu investieren, z. B. für die Unterstützung schutzbedürftiger Personen und die Umsetzung von EU‑Vorschriften und ‑Normen. Das hängt wahrscheinlich damit zusammen, dass in derartigen Aktivitäten keine nationale Schwerpunktaufgabe gesehen wird oder dass sie Teil von EU-Prioritäten sind, die mit einer Rate von 75 % gefördert werden.

EFFIZIENZ DES FONDS

Mittelzuweisung und -verwendung

Insgesamt wurden im Rahmen der Jahresprogramme für den Zeitraum 2008 bis 2010 aus dem Fonds über 199 Mio. EUR für die Mitgliedstaaten bereitgestellt. Dabei reichte die Höhe der zur Verfügung gestellten Mittel von etwas über 1 Mio. EUR für Luxemburg bis zu über 29 Mio. EUR für das Vereinigte Königreich und mehr als 27 Mio. EUR für Griechenland. Die größten Beträge wurden jenen Mitgliedstaaten zugewiesen, die den größten Zustrom an irregulären Migranten und die größte Zahl an Rückkehrern aufweisen. Dabei handelt es sich um das Vereinigte Königreich, Griechenland, Frankreich, Spanien und Italien, die zusammen in den Genuss von 59 % des gesamten EU-Beitrags kamen, der den Mitgliedstaaten in diesem Zeitraum zur Verfügung gestellt wurde.

Abbildung 1: Verteilung der ERF-Mittel nach Mitgliedstaaten, in Mio. EUR

Die durchschnittliche Ausführungsrate[17] im Hinblick auf den EU-Kofinanzierungsanteil des Arbeitsprogramms für 2008 betrug 66 % (von den zugewiesenen 55,5 Mio. EUR wurden 36,6 Mio. EUR ausgegeben). Die Ausführungsrate für den EU-Kofinanzierungsanteil im Rahmen dieses Programms betrug zwischen 16 % (NL) und 100 % (ES). Die durchschnittlichen Ausführungsraten für den EU-Kofinanzierungsanteil der Arbeitsprogramme für 2009 und 2010 reichten von 27 % in der Tschechischen Republik bis zu 99 % in Spanien. Bei insgesamt sechzehn Mitgliedstaaten lag die Ausführungsrate über 75 %[18] und bei sechs dieser Mitgliedstaaten über 90 %[19]. Sechs Mitgliedstaaten verzeichneten eine Ausführungsrate für den EU-Kofinanzierungsanteil der Arbeitsprogramme für 2009 und 2010 von 50 % oder weniger[20]. Bei den Mitgliedstaaten mit einer hohen Ausführungsrate handelt es sich häufig um jene mit hohen Mittelzuweisungen, während Mitgliedstaaten mit niedrigen Mittelzuweisungen oftmals auch niedrige Ausführungsraten aufweisen. Ein Grund dafür könnte sein, dass der Beitrag aus dem Fonds in Mitgliedstaaten mit hohen Mittelzuweisungen nur einen kleinen Teil ihrer für die Rückkehr vorgesehenen nationalen Haushaltsmittel ausmacht und dass diese Länder daran gewöhnt sind, Maßnahmen in diesem Bereich auf der Grundlage einer Vorfinanzierung durchzuführen. Andererseits verfügen Mitgliedstaaten mit niedrigeren Mittelzuweisungen oftmals über weniger Erfahrung und weniger personelle Ressourcen im Bereich Rückkehr.

Insgesamt gelang es den Mitgliedstaaten, 76 % der ihnen im Rahmen der Jahresprogramme 2008-2010 zugewiesenen Mittel auszugeben (von den zugewiesenen ca. 199 Mio. EUR wurden ca. 151 Mio. EUR ausgegeben).

Die Mehrzahl der Maßnahmen wurde im Rahmen der Priorität 1 durchgeführt, gefolgt von den Prioritäten 3, 4 und 2. Auch bei den Ausgaben lag der Schwerpunkt auf Priorität 1, gefolgt von den Prioritäten 3, 4 und 2.

Abbildung 2: ERF 2008-2010 nach Priorität: Anzahl der Maßnahmen, Ausgaben in Mio. EUR und Zahl der Mitgliedstaaten, die die Priorität umsetzten

Der größte Teil der Ausgaben im Rahmen der Jahresprogramme 2008-2010 entfiel auf Maßnahmen zur Umsetzung von Priorität 1 (Unterstützung bei der Erarbeitung eines strategischen Ansatzes für das Rückkehrmanagement – 114 Mio. EUR, also 82 % der insgesamt ausgegebenen Mittel). Die Mitgliedstaaten mit den größten Ausgaben in dieser Kategorie waren Frankreich, Italien, Spanien und das Vereinigte Königreich. Darüber hinaus wurden 12 % der EU-Ressourcen für Maßnahmen zur Umsetzung von Priorität 3 ausgegeben (Unterstützung für innovative Instrumente für das Rückkehrmanagement). Die höchsten Beträge in dieser Kategorie verbuchten Österreich, Belgien, Griechenland, Deutschland und Schweden. Lediglich 4,8 Mio. EUR wurden für Maßnahmen im Rahmen von Priorität 4 (Unterstützung für Gemeinschaftsnormen und bewährte Praktiken) ausgegeben, wobei in Frankreich, Lettland und der Slowakei die Ausgaben am höchsten waren. Dabei entfielen 46 % der gesamten EU-Ausgaben für Aktivitäten im Rahmen von Priorität 4 auf Frankreich. Lediglich 4 Mio. EUR wurden für Maßnahmen im Rahmen von Priorität 2 (Unterstützung der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten) ausgegeben, wobei die Ausgaben für diese Priorität in Italien, dem Vereinigten Königreich und Irland am höchsten waren.

Was die Ausgaben nach Maßnahmenkategorie betrifft, so wurden der Kategorie der erzwungenen Rückkehr die meisten Mittel (38 % der Gesamtausgaben) zugewiesen, gefolgt von der Kategorie der freiwilligen Rückkehr (36 % der Gesamtausgaben). Das Vereinigte Königreich gab den mit Abstand höchsten Betrag für die freiwillige Rückkehr aus (61 % der Gesamtausgaben für die Kategorie der freiwilligen Rückkehr).

Änderungen

Insgesamt gaben 20 Mitgliedstaaten[21] an, dass mindestens eines ihrer Jahresprogramme eine formelle Änderung erforderte. Die meisten Mitgliedstaaten[22] mussten Änderungen vornehmen, die 10 % des Etats eines oder mehrerer ihrer Jahresprogramme überschritten. Die Änderungen dienten dazu, die umfassende Inanspruchnahme der verbleibenden finanziellen Ressourcen zu sichern und die Ausgabenprognose zu korrigieren und damit die Wirksamkeit und Effizienz zu verbessern. Achtzehn Mitgliedstaaten[23] gaben an, dass die Änderungen ihrer Ansicht nach sinnvoll waren. Mehrere Mitgliedstaaten berichteten, dass sie dank der Änderungen Mittel aus Bereichen mit voraussichtlich zu niedrigen Ausgaben auf Bereiche umverteilen konnten, in denen eine Überschreitung der Ausgaben drohte. Den Angaben anderer Mitgliedstaaten zufolge trugen die Änderungen zu einer effizienten Durchführung von Projekten und damit zur Steigerung der Gesamteffizienz bei oder gaben ihnen die Möglichkeit, ursprünglich geplante Maßnahmen neuen oder veränderten Erfordernissen oder unvorhergesehenen Ereignissen anzupassen. Nach Ansicht einiger Mitgliedstaaten waren die Jahresprogramme für eine Anpassung der Ziele an veränderte Erfordernisse jedoch nicht flexibel genug.

Kosten für die Programmverwaltung

Die durch den Fonds gewährte technische Hilfe bildete die Hauptquelle für die finanzielle Unterstützung der Programmverwaltungskosten. Von den 139 Mio. EUR, die im Bewertungszeitraum von den Mitgliedstaaten für Projekte ausgegeben wurden, entfielen über 12 Mio. EUR (annähernd 9 %) auf technische Hilfe. Die meisten Mitgliedstaaten verwendeten die technische Hilfe in erster Linie für Personalkosten der zuständigen Behörde oder der beauftragten Behörde, gefolgt von den Kosten für Computerausrüstungen, während für Reisetätigkeit und/oder Veranstaltungen die technische Hilfe am wenigsten in Anspruch genommen wurde. Die meisten Mitgliedstaaten gaben an, dass sich die technische Hilfe vor allem bei der Fondsverwaltung als sehr nützlich erwiesen und damit zu einer effizienteren und effektiveren Verwaltung des Fonds beigetragen hat, wenngleich die Verwendung der Mittel für einige Mitgliedstaaten (LU, RO) aufgrund der Beschränkungen hinsichtlich der Förderfähigkeit der Ausgaben und deren Einsatz mit Problemen verbunden war.

Gesamtbewertung der Effizienz

Die Mehrzahl der Mitgliedstaaten schätzte die Durchführung der Programme als effizient ein.[24] Einige wenige bewerteten die Durchführung als ineffizient, und zwar vor allem aufgrund von Schwierigkeiten bei der Sicherstellung der Kofinanzierung, der komplexen und verwaltungstechnisch aufwändigen Durchführungsmechanismen sowie des hohen Anteils der Verwaltungskosten an der Mittelzuweisung insgesamt (AT, CZ, CY, NL).

Als größte Probleme bei der Durchführung wurden angegeben[25]:

Verzögerungen bei der Genehmigung von Dokumenten seitens der Mitgliedstaaten und der Kommission Schwierigkeiten bei der Sicherstellung der Kofinanzierung langwierige Durchführungsmechanismen und –verfahren, die Verzögerungen bei der Projektdurchführung zur Folge hatten wenig effiziente Kommunikation und Kooperation mit Vertretern von Drittstaaten unzureichende Informationen über den Umfang der begünstigten Zielgruppe oder Schwierigkeiten bei deren Rückführung

Die meisten Mitgliedstaaten[26] gaben an, dass sie im Hinblick auf die Durchführung ihrer Jahresprogramme sowohl rechtlich als auch finanziell von der Annahme der Entscheidung der Kommission abhängig waren. Einige Mitgliedstaaten (FR, LU, SI, SE, UK) gaben an, dass sie für die Einleitung ihrer Jahresprogramme finanziell nicht auf die Annahme der Entscheidung der Kommission angewiesen waren, da die Finanzierung über ihren nationalen Haushalt freigegeben wurde.

WIRKSAMKEIT DER IM RAHMEN DES FONDS DURCHGEFÜHRTEN MASSNAHMEN

Dieser Abschnitt vermittelt einen Überblick über die im Rahmen der Jahresprogramme 2008‑2010 für jede der vier Prioritäten des Fonds erzielten Outputs und Ergebnisse.[27]

Gesamtergebnisse und wichtigste Erfolge

Dreiundzwanzig Mitgliedstaaten[28] bewerteten die im Rahmen des Fonds erzielten Ergebnisse und Erfolge entweder als positiv oder sehr positiv, während lediglich drei eine neutrale Bewertung abgaben[29]. Die neutrale Bewertung ist darauf zurückzuführen, dass die erwarteten Ergebnisse nicht erreicht wurden, nur wenige Maßnahmen durchgeführt wurden (CZ), Ergebnisse nicht erzielt wurden oder nicht bezifferbar waren (LU) oder nur eine geringe Anzahl an Maßnahmen durchgeführt wurde, die eine allgemeine Bewertung kaum zulässt (SE).

Die nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick über die kumulierten Outputs und Ergebnisse, die im Rahmen des Fonds erzielt wurden.

Tabelle 1 Überblick über die kumulierten Outputs und Ergebnisse der durchgeführten Maßnahmen    

Maßnahmen­kategorie || OUTPUTS der Jahresprogramme 2008‑2010 auf EU-Ebene || ERGEBNISSE der Jahres­programme 2008-2010 auf EU-Ebene || Priori­tät

1. Mehr Maßnahmen im Bereich freiwillige Rückkehr || 51 341 Anträge/ Absichts­erklärungen auf/für eine freiwillige Rückkehr || Durchführung von 9 788 freiwilligen Rückkehr­aktionen || Rückführung von 39 115 Personen || 20 568 Personen profitierten von Unterstützung bei der Wieder­eingliederung (in geeigneten Fällen) || Priori­täten 1, 3 und 4

2. Mehr Maßnahmen im Bereich erzwungene Rückkehr || 2 404 nationale Flüge zur erzwungenen Rückkehr || || Rückführung von 97 962 Personen durch unilaterale Maßnahmen zur erzwungenen Rückkehr || || Priori­täten 1 und 2

3. Mehr/bessere Information / Beratung || 397 Informationsmaß­nahmen/‑kampagnen || Beratung von 83 235 Personen || 17 699 Personen kehrten nach einer Beratung freiwillig zurück || || Priori­täten 1 und 3

4. Mehr/bessere Unterstützung für schutzbedürf­tige Personen || Unterstützung von 10 255 schutz­bedürftigen Personen || || 7 804 unterstützte Personen kehrten freiwillig zurück || 232 unterstützte Personen wurden abgeschoben || Priori­täten 1 und 3

5. Mehr/bessere Unterstützung bei der Wiederein­gliederung || 691 Maßnahmen zur Wiedereingliederung || Unterstützung von 7 636 Personen bei der Wieder­eingliederung || Rückkehr von 4 541 Personen nach oder in Erwartung von Maßnahmen zur Wieder­eingliederung || || Priori­täten 1 und 3

6. Erprobung oder Einführung neuer Instrumente/ Initiativen || Einführung von 3 081 neuen Instrumenten/ Initiativen || || 6 230 Rückkehrfälle von der Anwendung neuer Initiativen betroffen || Tatsächliche Rückkehr von 2 041 Personen dank neuer Instrumente/  Initiativen || Priori­täten 1 und 3

7. Verbesserte Wissensbasis in den Mitglied­staaten || 14 112 Mitarbeiter staatlicher Behörden erwarben neue Kenntnisse || 3 091 Mitar­beiter von NRO/weiteren beteiligten Akteuren erwarben neue Kenntnisse || Bildung von 310 Kooperations­partnerschaften || Änderung oder Einführung von 46 rückkehrbezogenen Rechtsvorschriften oder Verwaltungs­verfahren || Priori­täten 1 und 3

8. Mehr/bessere Zusammen­arbeit mit anderen Mitglied­staaten || Bildung von 5 neuen Kooperations­partnerschaften[30] || Durchführung von 41 gemein­samen Rückkehrmaß­nahmen mit anderen Mitgliedstaaten || Rückführung von 820 Personen durch gemeinsame Rückkehr­maßnahmen || Übertragung und Anwendung von 7 Verfahren || Priori­täten 2 und 4

9. Verbesserte Anwendung von EU-Vorschriften und -normen || Durchführung von 11 vorbe­reitenden Maßnahmen für die Umsetzung der Richtlinie || Durchführung der Maßnahmen durch 17 Organisationen || Durchführung von 2 184 Rückkehr­aktionen nach Einführung der Maßnahmen || || Priori­tät 4

10. Mehr/bessere Zusammen­arbeit auf nationaler Ebene || Bildung von 77 neuen Partner­schaften (NRO, NRO und staatliche Institutionen usw.) || Erarbeitung und Durchführung von 15 gemein­­samen Aktivitäten || || 27 Personen kehrten im Ergebnis der Zusammenarbeit/ gemeinsamen Aktivitäten freiwillig zurück || Priori­täten 1 und 4

11. Mehr/bessere Zusammen­arbeit mit Drittstaaten || Bildung von 269 neuen Partner­schaften || 3 415 dokumentierte Fälle dank einer besseren Zusammen­arbeit mit Drittstaaten || Im Zuge der Zusammenarbeit erzwungene Rückkehr von 25 007 Personen || 39 687 Personen kehrten im Ergebnis der Zusammenarbeit/ gemeinsamen Aktivitäten freiwillig zurück || Priori­tät 3

Outputs und Ergebnisse bei Priorität 1 (Unterstützung für einen strategischen Ansatz für das Rückkehrmanagement)

Im Bereich der erzwungenen Rückkehr wurde die Mehrzahl (97 %) der aus dem Fonds kofinanzierten Rückkehrmaßnahmen im Rahmen von Priorität 1 durchgeführt (andere wurden der Priorität 2 zugeordnet). Spanien führte die meisten Drittstaatsangehörigen (48 550) zurück, gefolgt von Griechenland (17 338), Italien (8 321) und Zypern (6 947).

Im Bereich der freiwilligen Rückkehr waren insgesamt 88 % aller diesbezüglichen Rückkehrmaßnahmen das Ergebnis von Aktionen, die im Rahmen von Priorität 1 durchgeführt worden waren. Das Vereinigte Königreich führte die größte Anzahl an Drittstaatsangehörigen zurück (14 110). Weitere Mitgliedstaaten, die Drittstaatsangehörige in großer Zahl im Rahmen von Priorität 1 zurückführten, waren Deutschland (4 903), Frankreich (3 900), Polen (2 616) und die Niederlande (2 613). Das Vereinigte Königreich stellte für die größte Anzahl von Drittstaatsangehörigen (14 288) Wiedereingliederungsunterstützung bereit, was einem Anteil von 70 % aller Personen entsprach, die Wiedereingliederungsunterstützung erhielten. Weitere Mitgliedstaaten, die eine beträchtliche Anzahl von Drittstaatsangehörigen bei der Wiedereingliederung unterstützten, waren Polen (3 510), die Niederlande (835) und Italien (782).

Im Rahmen von Priorität 1 führten zwölf Mitgliedstaaten[31] Informationskampagnen durch, und zwölf Mitgliedstaaten[32] organisierten Maßnahmen, die die Beratung potenzieller Rückkehrer zum Ziel hatten. Spanien, Finnland und Irland waren der Ansicht, dass die Erarbeitung und umfassende Verbreitung von Informationen über die Rückkehr zu den wichtigsten Erfolgen der im Rahmen dieser Priorität durchgeführten Maßnahmen zählen. Mit ihren Beratungsangeboten konnten Österreich (26 687), die Niederlande (24 634) und Deutschland (10 476) die größte Personenzahl erreichen, während die Zahl der Personen, die im Ergebnis dieser Maßnahmen zurückkehrten, in Österreich (10 144), Deutschland (2 705) und Portugal (1 871) am größten war.

Fünfzehn Mitgliedstaaten[33] unterstützten schutzbedürftige Personen, um ihnen die Rückkehr zu ermöglichen. Spanien leistete der größten Anzahl von Personen (6 178) Unterstützung, von denen alle freiwillig zurückkehrten. Vier Mitgliedstaaten (BE, HU, LT, EE) gaben an, dass sie schutzbedürftige Personen nach geleisteter Unterstützung abgeschoben haben.

Zehn Mitgliedstaaten[34] entwickelten im Rahmen von Priorität 1 neue Instrumente oder Initiativen, die von Instrumenten für die Aufklärung und den Kapazitätsaufbau zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr über die Veröffentlichung von Leitfäden für die Rückkehr und die Entwicklung von Managementtools für die Verwaltung und die finanzielle Überwachung der Rückkehrhilfe bis zur Erfassung biometrischer Informationen über Personen, die Rückkehrhilfe beantragt haben, reichen. Einige Mitgliedstaaten[35] stellten staatlichen Behörden und/oder im Bereich Rückkehr tätigen NRO Informationen bereit bzw. boten Schulungsmaßnahmen an.

Was Ergebnisse von Maßnahmen betrifft, die im Rahmen von Priorität 1 durchgeführt wurden, insbesondere Maßnahmen, die der Information/Schulung von staatlichen Behörden und/oder im Bereich Rückkehr tätigen NRO dienen, so meldeten Deutschland, Irland, Malta, Portugal und Rumänien die Entstehung neuer Kooperationspartnerschaften. Ferner verweisen sechs Mitgliedstaaten (BE, EL, LV, MT, NL, PT) auf eine Verbesserung der Zusammenarbeit mit Drittstaaten als Ergebnis von Maßnahmen, die im Rahmen von Priorität 1 durchgeführt wurden. Ihren Angaben zufolge trugen diese zur Durchführung zusätzlicher Maßnahmen im Bereich der erzwungenen Rückkehr (428 aus BE, 301 aus EL) sowie im Bereich der freiwilligen Rückkehr (120 aus BE, 9 aus MT, 168 aus NL und 55 aus SE) bei.

Zu den längerfristigen Wirkungen von Maßnahmen, die im Rahmen dieser Priorität finanziert wurden, machten die Mitgliedstaaten folgende Angaben:

Drei Mitgliedstaaten[36] gaben an, dass dank der Mittel aus dem ERF in ihren Ländern Maßnahmen zur freiwilligen Rückkehr und Wiedereingliederung eingeleitet worden waren, die es vorher nicht gegeben hatte.

Sieben Mitgliedstaaten[37] gaben an, dass geförderte Maßnahmen eine systemische Verbesserung des Rückkehrmanagements bewirkten und damit zur Entwicklung standardisierter Konzepte beitrugen.

Achtzehn Mitgliedstaaten[38] vertraten die Ansicht, dass im Rahmen von Priorität 1 durchgeführte Maßnahmen maßgeblich zur Verbesserung des Rückkehrmanagements auf nationaler Ebene insgesamt beigetragen haben.

Ferner wurde eine Verbesserung der Qualität von Prozessen in Verbindung mit der freiwilligen und der erzwungenen Rückkehr gemeldet, die u. a. die Entwicklung neuer Instrumente[39], die Unterstützung schutzbedürftiger Personen bei der erzwungenen Rückkehr[40], die Bildung von Partnerschaften mit NRO und anderen Interessengruppen[41] oder die Verbesserung der Zusammenarbeit mit Drittstaaten[42] betreffen.

Outputs und Ergebnisse bei Priorität 2 (Unterstützung der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten)

Sieben Mitgliedstaaten[43] führten in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten gemeinsame Rückführungsaktionen durch. Insgesamt wurden 820 Personen durch gemeinsame Rückführungsaktionen im Rahmen von Priorität 2 zurückgeführt.

Sieben Mitgliedstaaten[44] gaben an, dass im Rahmen von Priorität 2 durchgeführte Maßnahmen der Bildung von Partnerschaften mit anderen Mitgliedstaaten dienten. Insgesamt wurden sechzehn neue Partnerschaften ins Leben gerufen. Sie ermöglichten den Austausch von Erfahrungen über Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Ausweispapieren von Rückkehrern aus bestimmten Herkunftsländern, die Durchführung von Arbeitsgruppensitzungen mit anderen Mitgliedstaaten zu Themen wie dem Abschluss von Rückübernahmeabkommen und der Bildung von Partnerschaften für die Rückführung an gemeinsamen Grenzen (UK mit FR).

Nach Ansicht von zwölf[45] der fünfzehn Mitgliedstaaten, die entsprechende Maßnahmen durchführten, leisteten die Ergebnisse der im Rahmen von Priorität 2 veranlassten Maßnahmen einen positiven Beitrag zur Verbesserung des Rückkehrmanagements auf nationaler Ebene insgesamt. Dabei verwiesen die Mitgliedstaaten auf folgende längerfristige Wirkungen:

Entstehung von anhaltenden Synergien und Vernetzungseffekten durch Sammelflüge zur Rückführung und andere Austauschmaßnahmen;

Positive Wirkungen für gemeinsame Rückführungsmaßnahmen durch die Förderung und Anwendung europäischer Normen und gemeinsamer Schulungskriterien;

Verbesserung der Kommunikation und Zusammenarbeit mit Drittstaaten bei der Vermittlung von Erfahrungen im Bereich Rückkehrmanagement.

Lediglich drei Mitgliedstaaten[46] gaben an, dass die Ergebnisse der im Rahmen von Priorität 2 durchgeführten Maßnahmen nur bedingt zur Verbesserung des Rückkehrmanagements auf nationaler Ebene insgesamt beitrugen.

Outputs und Ergebnisse bei Priorität 3 (Unterstützung für innovative Instrumente)

Die Ergebnisse der im Rahmen von Priorität 3 durchgeführten Maßnahmen reichten von der Entwicklung und/oder Einführung neuer Instrumente und Initiativen (Datenbanken über Herkunftsländer, Hotline für Informationen über die (unterstützte) freiwillige Rückkehr, mehrsprachige Website usw.) bis hin zu Schulungs- und Informationsangeboten zu Instrumenten und Initiativen für NRO und staatliche Behörden. Die Mitgliedstaaten führten ebenfalls Maßnahmen im Bereich freiwillige Rückkehr durch, unterstützten schutzbedürftige Personen, berieten/informierten Drittstaatsangehörige und unterstützten weitere Personen bei der Wiedereingliederung. Ferner entstand eine Reihe von Kooperationspartnerschaften mit Drittstaaten, beispielsweise Partnerschaften für Wiedereingliederungsprojekte (AT, MT, ES). So führte Spanien Seminare durch, um Beamte aus Drittstaaten in den Bereichen Zusammenarbeit und Gewährleistung einer dauerhaften Rückkehr zu schulen. Andere Mitgliedstaaten (BG, HU, PL, RO, SI) richteten eine Zusammenarbeit mit Konsular- und diplomatischen Stellen ein, um die Identität von Rückkehrern zur erfassen.

Die Bewertung dieser Ergebnisse durch die Mitgliedstaaten fällt gemischt aus. Dreizehn Mitgliedstaaten (BE, BG, ES, FI, HU, IE, IT, LT, NL, PL, RO, SI, UK) waren der Ansicht, dass die Ergebnisse der im Rahmen dieser Priorität durchgeführten Maßnahmen den ursprünglichen Zielsetzungen entsprachen. Einige Mitgliedstaaten (AT, DE, EL, FR, LU, MT, SE, SK) gaben an, dass die Ergebnisse diesen Zielsetzungen nicht oder nur teilweise entsprachen, was darauf zurückzuführen war, dass die Ziele einiger Maßnahmen nicht in vollem Umfang erreicht oder einige Projekte nicht durchgeführt worden waren.

Was die längerfristigen Wirkungen der Maßnahmen betrifft, so vertraten 17 Mitgliedstaaten[47] die Ansicht, dass die Ergebnisse positiv waren und zu einem nachhaltigen Rückkehrmanagement beitrugen, während nach Meinung anderer Mitgliedstaaten (MT, SE) zu wenig Maßnahmen durchgeführt worden waren, als dass diese sich spürbar auf das Rückkehrmanagement ausgewirkt hätten, oder dass der Evaluierungszeitraum für eine Bewertung der Projekte zu kurz war (DE).

Outputs und Ergebnisse bei Priorität 4 (Unterstützung für Gemeinschaftsnormen und bewährte Praktiken)

Am häufigsten wurde als Ergebnis von Maßnahmen, die im Rahmen von Priorität 4 durchgeführt worden waren, der Erwerb von Wissen in Bezug auf Gemeinschaftsnormen und bewährte Praktiken zum Rückkehrmanagement durch Mitarbeiter staatlicher Behörden und/oder Mitarbeiter von NRO oder sonstigen beteiligten Akteuren angegeben. Vierzehn Mitgliedstaaten[48] gaben an, dass sie Schulungen zu Gemeinschaftsnormen und bewährten Praktiken im Bereich Rückkehrmanagement durchgeführt hatten. Die meisten Personen wurden durch Italien (3 390) geschult, gefolgt von Polen (2 666) und Griechenland (2 234).

Fünf Mitgliedstaaten (BE, BG, HU, LT, SK) führten Maßnahmen durch, die mit der Umsetzung der Rückführungsrichtlinie in Verbindung standen, was in der Slowakei beispielsweise dazu führte, dass 273 Rückkehrern Prozesskostenhilfe gewährt wurde und 647 schutzbedürftige Personen Unterstützung erhielten.

Die Ergebnisse wurden insgesamt als sehr positiv eingeschätzt, da sie sowohl den ursprünglichen Zielsetzungen entsprachen als auch zur Verbesserung des Rückkehrmanagements insgesamt beitrugen. In Fällen, in denen die Ergebnisse weniger positiv bewertet wurden, war dies gewöhnlich auf die geringe Zahl an durchgeführten Maßnahmen zurückzuführen (FI).

DURCH DEN FONDS GESCHAFFENER MEHRWERT

Durch den Fonds geschaffener Mehrwert

Volumeneffekte (Praxiswirkungen): der Umfang, in dem im Rahmen des Fonds durchgeführte Fördermaßnahmen zum Gesamtspektrum der Maßnahmen im Bereich Rückkehr beigetragen haben

Die Mitgliedstaaten gaben insgesamt an, dass dank der Förderung aus dem Fonds Umfang, Dauer und Nachhaltigkeit einzelstaatlicher Rückkehrmaßnahmen ausgebaut werden konnten.

Aus den Berichten der Mitgliedstaaten geht hervor, dass der durch den Fonds geschaffene Mehrwert im Bereich der freiwilligen Rückkehr am größten zu sein scheint. Die Förderung der freiwilligen Rückkehr wurde in einigen Mitgliedstaaten sogar als entscheidender Mehrwert eingeschätzt, was wie folgt begründet wurde:

Dank der Förderung aus dem Fonds wurden in drei Mitgliedstaaten, in denen es zuvor keine Programme zur freiwilligen Rückkehr gegeben hatte, entsprechende Programme eingeführt (CY, LV, SI).

Mit den Fördermitteln aus dem ERF konnte der Zugang zu Programmen der freiwilligen Rückkehr gefördert oder erweitert werden (CZ, EE, ES, FI, MT, PL, PT).

Die Fördermittel aus dem ERF bewirkten eine deutliche Zunahme der Bereitschaft, freiwillig zurückzukehren; dies ist zurückzuführen auf die Einführung der Rückkehrberatung und der Wiedereingliederungsunterstützung, die Bereitstellung finanzieller Rückkehranreize (CZ, ES, FR, MT, PT, SK), das Angebot an umfassenden Informationen (z. B. über Unterstützung für Existenzgründer im Rückkehrland) und Informations- und Sensibilisierungsmaßnahmen, die Möglichkeiten für eine freiwillige Rückkehr aufzeigen (BE, DE, FR, HU, IE, MT, PT). In diesem Zusammenhang wurde im belgischen Bericht Folgendes ausgeführt: „Der Fonds trug maßgeblich zum Anstieg der Zahl von Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Rückkehr bei, und zwar nicht nur durch Anhebung der Unterstützung, sondern auch … durch die Bereitstellung aktueller Informationen über die freiwillige Rückkehr für alle Akteure sowie von Instrumenten zur Thematisierung einer potenziellen Rückkehr, sodass die Option der freiwilligen Rückkehr stärker ins Blickfeld der Öffentlichkeit rückte.“

Die ERF-Förderung trug zu einer stärkeren Einbindung der NRO in Maßnahmen zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr bei (CZ, NL).

Mehrere Mitgliedstaaten gaben an, dass durch den Fonds auch im Bereich der erzwungenen Rückkehr ein beträchtlicher Mehrwert geschaffen wurde, und führten folgende Beispiele an:

Beteiligung an Sammelflügen (BE, EL);

Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten (EE, EL, IT, MT, SI, SE, PL), und zwar konkret im Hinblick auf:

– die Erleichterung der Identifizierung durch Ausweispapiere und dadurch Verkürzung der Haftzeit und Beschleunigung des Rückführungsprozesses;

die Herstellung von Kontakten in Drittstaaten, nicht zuletzt jenen, die über keine konsularische Präsenz in den Mitgliedstaaten verfügen, was den Abschluss und die Durchführung von Rückübernahmeabkommen begünstigte;

Modernisierung von Polizeiausrüstungen und Schulung von Polizeibeamten, um sie mit EU-Normen vertraut zu machen, wodurch die Polizeidienste für Rückkehrer verbessert und das Verständnis der Beamten für deren Rechte, die Gründe für deren Inhaftnahme und die Verfahren für deren Rückführung gestärkt wurden (BE, DE, EL, LT, PL, SI, SK).

Was die Wahrnehmung des Mehrwerts der Programme im Vergleich mit bestehenden einzelstaatlichen Programmen und Politikmaßnahmen und im Hinblick auf die einzelstaatlichen Haushalte betrifft, so assoziierten die meisten Mitgliedstaaten[49] den durch den Fonds geschaffenen Mehrwert mit einer Aufstockung ihrer finanziellen Mittel – insbesondere in Zeiten der Einschränkungen der öffentlichen Haushalte – für sowohl die freiwillige als auch die erzwungene Rückkehr. Doch einige Mitgliedstaaten verwiesen darauf, dass der Fonds aufgrund seines relativ kleinen Beitrags zu den für das Rückkehrmanagement vorgesehenen Haushaltsmitteln lediglich einen begrenzten Mehrwert bewirkt (LU, FR).

Rolleneffekte: Umfang, in dem der Fonds zur Vorbereitung der Mitgliedstaaten auf die ordnungsgemäße Umsetzung der Rückführungsrichtlinie beigetragen hat

Im Hinblick auf die Umsetzung der Rückführungsrichtlinie waren siebzehn[50] von vierundzwanzig[51] Mitgliedstaaten der Ansicht, dass der Fonds einen positiven Beitrag zur Schaffung der in der Richtlinie vorgesehenen Systeme sowohl für die erzwungene als auch die freiwillige Rückkehr geleistet hat. In Ungarn hat der Fonds wesentlich zur Durchführung von Programmen zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr sowie zur Verbesserung der Haftbedingungen und der Qualität von erzwungenen Rückführungsmaßnahmen auf dem Luftweg beigetragen. Für Slowenien bestand der wichtigste Beitrag des Fonds darin, dass mit seiner Unterstützung in dem Land erstmals Programme für die freiwillige Rückkehr und die Wiedereingliederung aufgelegt werden konnten. Die Unterzeichnung einer Kooperationsvereinbarung zwischen dem estnischen Innenministerium und dem estnischen Roten Kreuz, mit der die in der Rückführungsrichtlinie vorgesehene Auflage zur Überwachung von Rückführungen erfüllt wird, zählte für Estland zu den wichtigsten Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Fonds. Andere Mitgliedstaaten gaben an, dass ihre nationalen Normen im Bereich der Rückkehr bereits mit der Rückführungsrichtlinie im Einklang standen, dass die Umsetzung der Rückführungsrichtlinie im Berichtszeitraum aus dem nationalen Haushalt finanziert wurde und nicht aus dem Rückkehrfonds oder dass die Rückführungsrichtlinie erst nach Ablauf des Bewertungszeitraums umgesetzt wurde.

Es sei darauf hingewiesen, dass das Europäische Parlament eine politische Verbindung zwischen dem Rückkehrfonds und der Annahme der Rückführungsrichtlinie hergestellt hat. Dieser politischen Verbindung liegt die Überlegung zugrunde, dass EU-Gelder zur Kofinanzierung von Rückkehrmaßnahmen der Mitgliedstaaten erst dann freigegeben werden sollten, wenn sich die Mitgliedstaaten zuvor zur Übernahme gemeinsamer Normen bereiterklären, die eine humane und menschenwürdige Behandlung der Rückkehrer garantieren. Dieser Ansatz trug dazu bei, dass die Verhandlungen im Rat aus der Sackgasse herausgeführt werden konnten, und mündete schließlich in die Verabschiedung der Rückführungsrichtlinie Ende 2008. Die Tatsache, dass sich das Vereinigte Königreich noch immer nicht für die Anwendung der Rückführungsrichtlinie entschieden hat, obwohl es gleichzeitig der Hauptbegünstigte des Rückkehrfonds ist, bereitet der Kommission jedoch nach wie vor Sorge.

Verbundeffekte: Umfang, in dem die aus dem Fonds kofinanzierten Maßnahmen ohne die finanzielle Unterstützung durch die EU nicht stattgefunden hätten

Die meisten Mitgliedstaaten (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HU, IT, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SE, SK, UK) waren der Ansicht, dass einige der aus dem Fonds kofinanzierten Maßnahmen in eingeschränktem Umfang auch ohne die finanzielle Unterstützung durch die EU möglich gewesen wären. Sie gaben an, dass der Umfang der Maßnahmen, insbesondere im Bereich der freiwilligen Rückkehr (Information, finanzielle Rückkehranreize, Wiedereingliederungsunterstützung, Beratung) geringer ausgefallen wäre. Diese Erkenntnis unterstreicht erneut den Mehrwert, den der Fonds im Bereich der freiwilligen Rückkehr schafft. Diesbezüglich wird im deutschen Bericht ausgeführt: „Ohne den … Fonds wären viele Rückkehrmaßnahmen nicht oder nur begrenzt möglich gewesen. Dank europäischer Fördermittel konnten intensivere und zeitaufwändigere Rückkehrberatungen mit individuellen Lösungsansätzen durchgeführt werden, die sich eindeutig positiv auf die Bereitschaft zur Rückkehr auswirkten. So konnten Beratungen für spezielle Gruppen wie traumatisierte Frauen angeboten werden. … Auf der Grundlage des umfassenden Beratungs- und Unterstützungsansatzes vollzieht sich bei den Rückkehrmaßnahmen derzeit ein Wandel mit Blick auf eine nachhaltige Wiedereingliederung.“

Einige Mitgliedstaaten gaben ferner an, dass schutzbedürftige Rückkehrer (Personen mit besonderen Bedürfnissen oder Familien) ebenfalls weniger Unterstützung erhalten hätten (EE, BE, LT).

Den Angaben einiger Mitgliedstaaten zufolge (BE, BG, CZ, EE, FI, HU, IE, LV, NL, PT, RO, SI, SK) wären einige aus dem Fonds kofinanzierte Maßnahmen, die vor allem den Bereich der freiwilligen Rückkehr und die NRO betreffen, ohne die finanzielle Unterstützung durch die EU überhaupt nicht möglich gewesen. So berichtete Estland, dass höchstwahrscheinlich keine Wiedereingliederungsmaßnahmen eingeleitet worden wären. Nach Angaben der Tschechischen Republik wäre es ohne Unterstützung aus dem Fonds nicht möglich gewesen, Maßnahmen im Zusammenhang mit finanziellen Rückkehranreizen sowie zur Eingliederung von Rückkehrern durchzuführen. Griechenland gab zudem an, dass die Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten oder bilaterale Treffen mit Behörden in Drittstaaten ohne Unterstützung aus dem Fonds sehr schwierig gewesen wären.

Andererseits stellten einige Mitgliedstaaten (EE, PT, RO, ES, BE) fest, dass es möglich gewesen wäre, Aktivitäten in Verbindung mit der erzwungenen Rückkehr ohne den Fonds aus dem nationalen Haushalt zu finanzieren. So gab Spanien an, dass für die Unterstützung von Rückkehrern, Identifizierungskommissionen und Rückführungsflüge jedes Jahr beträchtliche Summen ausschließlich aus dem nationalen Haushalt bereitgestellt wurden. Einige Mitgliedstaaten (CZ, FI, FR, LU) führten aus, dass es möglich gewesen wäre, einige der aus dem Fonds kofinanzierten Maßnahmen ohne größere Abstriche durchzuführen. Dies trifft größtenteils auch auf Abschiebungen zu, für die in den meisten Mitgliedstaaten eine entsprechende Rechtsgrundlage existiert.

Bewährte Praktiken und gesammelte Erfahrungen

Einige Mitgliedstaaten gaben an, dass die folgenden Verwaltungspraktiken maßgeblich zu einem effektiven Rückkehrmanagement beitrugen:

die Herstellung guter Beziehungen zu den Begünstigten die Erarbeitung von Programmplanungsmaßnahmen, mit denen eine Nichtausschöpfung der zugewiesenen Mittel vermieden wurde die Durchführung längerfristiger und mehrjähriger Projekte die Gewährleistung des gegenseitigen Verständnisses zwischen verschiedenen Akteuren

Hinsichtlich erfolgreicher Praktiken im Bereich Rückkehrmanagement wurde auf folgende Ergebnisse verwiesen:

freiwillige Rückkehrprogramme (UK) enge Kontakte mit den Rückkehrländern (LT, NL, PL, PT) Beratungsangebote zu Rückkehrprogrammen für potenzielle Rückkehrer (DE, HU, IE, IT, MT) Entwicklung eines integrierten Konzepts für die Rückkehr – von Vorbereitungen vor dem Verlassen des Landes bis hin zur Unterstützung bei der Wiedereingliederung (BE, EE, PT) Zusammenarbeit von NRO bei der Umsetzung von freiwilligen Rückkehrprogrammen und der Bestandsaufnahme von Migrantengemeinschaften (IT, PT) die Beteiligung von Haft- und Aufnahmeeinrichtungen an der Information potenzieller Begünstigter über freiwillige Rückkehrprogramme (FI, RO)

Zusätzlich berichteten einige wenige Mitgliedstaaten über die Herausbildung folgender bewährter Praktiken im Bereich der Zusammenarbeit mit den Rückkehrländern:

· Durchführung einer Konferenz zur Entwicklung der Beziehungen zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern, gefolgt von der Unterzeichnung von Rückübernahmeabkommen

· Pflege von Kontakten mit Konsularbehörden von Drittstaaten, die für die Bestätigung der Identität von Rückkehrern zuständig sind

· Zusammenarbeit im Bereich der freiwilligen Rückkehr zwischen NRO und Schwesterorganisationen in den Aufnahmeländern

Und schließlich hoben einige Mitgliedstaaten die Erfahrungen hervor, die sie beim Management und bei der Verwaltung des Fonds gesammelt haben, z. B.:

Verbesserung der Planung Vereinfachung der Verfahren effizientere Finanzierungsprozesse Verbesserungen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge Entwicklung der Bedarfsermittlung und von Praktiken zur Erzielung nachhaltigerer Ergebnisse

Beim letztgenannten Punkt geht es darum, die Wiedereingliederungsunterstützung sorgfältig auf die individuellen Bedürfnisse der Drittstaatsangehörigen zuzuschneiden, den Wissenstransfer zwischen Projektmanagern zu gewährleisten, Wiedereingliederungsaktivitäten mit lokalen entwicklungspolitischen Maßnahmen in den Rückkehrländern zu verknüpfen, muttersprachliche Berater zur Information potenzieller Rückkehrer über freiwillige Rückkehrprogramme einzusetzen und regelmäßige Kontrollbesuche in Herkunftsländern durchzuführen, in denen solche Programme umgesetzt werden.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die Kommission kommt nach Prüfung der Bewertungsberichte aus den Mitgliedstaaten und unter Berücksichtigung weiterer Informationen zu dem Ergebnis, dass die im Rahmen des Europäischen Rückkehrfonds erarbeiteten Programme 2008-2010 insgesamt recht zufriedenstellend durchgeführt wurden. Die für die Projektdurchführung zuständigen Organisationen und die nationalen Behörden konnten gute Ergebnisse erzielen, auch wenn sich das erste Durchführungsjahr für einige Mitgliedstaaten als eine Herausforderung erwies.

Ferner kann festgestellt werden, dass der Fonds dem Anspruch gerecht wird, die Durchführung des integrierten Rückkehrmanagements in den Mitgliedstaaten zu verbessern. Im Rahmen des Fonds wurden die Durchführung von Informationskampagnen und die umfassende mehrsprachige Verbreitung von Informationen über Rückkehrmöglichkeiten mittels gezielter Kommunikationskanäle gefördert; unterstützt wurden ferner die Einführung oder Entwicklung von Beratungsleistungen für potenzielle Rückkehrer (unter Einbeziehung neuer Kategorien von Migranten wie inhaftierte Personen, Familien, Opfer von Menschenhandel), die Einführung oder Entwicklung der Wiedereingliederungsunterstützung in den Herkunftsländern und der Aufbau länderspezifischer Informationsdatenbanken. Was die Ergebnisse anbelangt, so gaben die Mitgliedstaaten an, dass die aus dem Fonds kofinanzierten Maßnahmen – im Falle einiger Mitgliedstaaten ganz wesentlich – zur Entwicklung eines integrierten Konzepts für das Rückkehrmanagement, zum Anstieg der Rückkehrerzahlen und zu einer Verbesserung der Qualität des Rückkehrprozesses beigetragen haben.

Der Fonds trug ferner dazu bei, dass – verglichen mit einer erzwungenen Rückkehr – häufiger von der Möglichkeit der freiwilligen Rückkehr Gebrauch gemacht wurde, und ermöglichte in einigen Mitgliedstaaten überhaupt erst die Einführung von Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Rückkehr und der Wiedereingliederung. Insgesamt überwiegt jedoch noch immer die erzwungene gegenüber der freiwilligen Rückkehr. Künftig sollte unter Berücksichtigung des Grundsatzes, dass die freiwillige Rückkehr im Einklang mit den Normen der EU Vorrang hat, der Schwerpunkt verstärkt auf der freiwilligen Rückkehr liegen.

Obwohl im Bereich der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten einige Erfolge vermeldet wurden (z. B. Sammelflüge zur Rückführung, Austausch bewährter Praktiken), deutet der geringe Umfang der Zuweisungen für dieses Ziel (weniger als 3 % der Gesamtausgaben der Mitgliedstaaten während des Bewertungszeitraums) darauf hin, dass entweder der Aufbau von Kooperationsnetzwerken Schwierigkeiten bereitet oder den von FRONTEX organisierten Sammelflügen der Vorzug gegeben wird. Der Schwerpunkt sollte künftig stärker auf der Förderung der praktischen Zusammenarbeit liegen, um Doppelaufwand – beispielsweise bei der Kooperation mit Drittstaaten, bei Schulungsmaßnahmen und bei der Erhebung von Informationen über die Lage in den Rückkehrländern – zu verringern.

Mit Blick auf den Grundsatz der Solidarität, der dem Fonds zugrunde liegt, kann festgestellt werden, dass das Vereinigte Königreich, Griechenland, Frankreich, Spanien und Italien – deren Mittelzuweisungen sich auf insgesamt 59 % des gesamten EU-Beitrags für den Zeitraum 2008-2010 beliefen – mit einer durchschnittlichen Ausführungsrate von 83 % bei der Verwaltung des Fonds und der Durchführung der Programme recht gute Arbeit leisteten. Mit Ausnahme eines Landes bewerteten sie alle die Gesamtergebnisse und die Erfolge des Fonds als sehr positiv. Griechenland schätzte sie aufgrund rechtlicher und administrativer Schwierigkeiten bei der Umsetzung als positiv ein.

Bei den Verfahren und Systemen für den neuen Fonds, der den Zeitraum 2014-2020 abdeckt, wurde die von den Mitgliedstaaten geäußerte Kritik berücksichtigt, die auf eine Vereinfachung der Verfahren und die Verringerung des Verwaltungsaufwands abzielte. Die erste Generation der Instrumente für die finanzielle Solidarität (SOLID-Fonds – einschließlich des Europäischen Rückkehrfonds) besteht aus einem mehrjährigen Rahmen mit jährlichen Programmen und sorgt so für ein komplexes System, dessen Handhabung zeitaufwändig und eher schwierig ist. Bei künftigen Fonds soll ein mehrjähriger Programmplanungsansatz verfolgt werden, der größere Flexibilität bietet, den Arbeitsaufwand der Kommission, der Mitgliedstaaten und der Begünstigten erheblich reduziert und eine stärker ergebnisorientierte Verwaltung der Fonds ermöglicht. Während derzeit im Rahmen des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ vier verschiedene Fonds mit vier verschiedenen Basisrechtsakten existieren, sollen außerdem die Struktur der nächsten Fonds durch Reduzierung der Zahl der Programme vereinfacht und die Zahl der Fonds auf zwei beschränkt werden: einen Fonds für die innere Sicherheit und einen Asyl-und Migrationsfonds (in dem der derzeitige Europäische Rückkehrfonds, der Europäische Flüchtlingsfonds und der Europäische Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen zusammengefasst werden).

[1]               Der vorliegende Bericht wurde von der Kommission erarbeitet und stützt sich hauptsächlich auf Angaben, die von den teilnehmenden Mitgliedstaaten bereitgestellt wurden. Trotz der von der Kommission vorgenommenen Qualitätskontrolle können Ungenauigkeiten oder Unstimmigkeiten nicht ausgeschlossen werden. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass Aussagekraft und Zuverlässigkeit der Schlussfolgerungen dieses Berichts dadurch nicht beeinträchtigt werden dürften.

[2]               Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Aufstellung eines Rahmenprogramms für Solidarität und die Steuerung der Migrationsströme für den Zeitraum 2007‑2013, KOM(2005) 123 endgültig.

[3]               Die anderen Fonds des Generellen Programms sind der Außengrenzenfonds, der Europäische Flüchtlingsfonds und der Europäische Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen.

[4]               Dänemark beteiligt sich gemäß seinem Protokoll nicht an dem Fonds.

[5]               Entscheidung Nr. 575/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung des Europäischen Rückkehrfonds für den Zeitraum 2008 bis 2013 innerhalb des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“, Artikel 50 Absatz 3.

[6]               Entscheidung Nr. 575/2007/EG, Artikel 50 Absatz 2.

[7]               Entscheidung Nr. 575/2007/EG, Artikel 49 Absatz 2.

[8]               Entscheidung Nr. 575/2007/EG, Artikel 49 Absatz 3.

[9]               Die Bewertung der vorbereitenden Maßnahmen ist verfügbar unter http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm.

[10]             Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. Die Richtlinie gilt für sämtliche Mitgliedstaaten mit Ausnahme Dänemarks, Irlands und des Vereinigten Königreichs. Die Frist für die Umsetzung endete am 24. Dezember 2010.

[11]             Nationale Programme insgesamt, einschließlich des Rückkehrfonds.

[12]             AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK.

[13]             BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK, SI, ES.

[14]             Für Zypern lagen keine Angaben zur freiwilligen Rückkehr vor.

[15]             Nationale Programme insgesamt, einschließlich des Rückkehrfonds.

[16]             Der Außengrenzenfonds, der Europäische Flüchtlingsfonds und der Europäische Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen.

[17]             Mithilfe der Ausführungsrate wird gemessen, in welchem Umfang die Mitgliedstaaten die ihnen zugewiesenen Mittel tatsächlich ausgegeben haben.

[18]             AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE, SK, UK.

[19]             AT, DE, ES, FR, IT, PT.

[20]             BG, CZ, EE, LT, LU, SI.

[21]             Die folgenden Mitgliedstaaten nahmen keine Änderung an ihren Jahresprogrammen 2008-2010 vor: AT, BG, CZ, LU, MT, SI.

[22]             DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK, UK.

[23]             BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK, UK. Zypern nahm keine Bewertung der Änderung seines Jahresprogramms 2009 vor.

[24]             AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK.

[25]             AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK.

[26]             AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SK.

[27]             Die Outputs und Ergebnisse für jede Priorität geben Auskunft darüber, wie die Mitgliedstaaten diese Prioritäten verstehen und ihre Projekte diesen zuordnen. Daher ist es möglich, dass ähnliche Projekte von verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Prioritäten zugeordnet wurden. Die Ergebnisse und Outputs für jede Priorität weisen eine gewisse Überschneidung auf – so erscheint die freiwillige Rückkehr als Ergebnis von Maßnahmen, die sowohl im Rahmen von Priorität 1 als auch Priorität 3 durchgeführt wurden, und schutzbedürftige Personen wurden durch Maßnahmen im Rahmen der Prioritäten 1, 3 und 4 unterstützt.

[28]             Sehr positiv: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT, LV, LT, PL, PT, SK, UK (13). Positiv: BG, DE, EE, EL, HU, IE, MT, NL, RO, SI (10).

[29]             CZ, LU, SE.

[30] In Verbindung mit den Maßnahmenkategorien 10 und 11 ist unter Partnerschaft eine neue Form der Zusammenarbeit auf nationaler Ebene oder mit Drittstaaten zu verstehen, die im Rahmen des Rückkehrfonds ins Leben gerufen wurde; dabei handelt es sich um die Entwicklung neuer Kooperationsinitiativen mit den einschlägigen Interessengruppen handelt.

[31]             BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK.

[32]             AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO.

[33]             AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT, SE.

[34]             BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE.

[35]             DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO.

[36]             CY, SI, LV.

[37]             EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE.

[38]             BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, SE, SI.

[39]             BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE.

[40]             BE, HU, LT, EE.

[41]             DE, IE, PT, SE.

[42]             BE, EL, LV, MT, NL, PT.

[43]             BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK.

[44]             BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK.

[45]             BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK.

[46]             BG, EE, LU.

[47]             AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, RO, SI, SK, UK.

[48]             BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK.

[49]             BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK.

[50]             BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI.

[51]             Das Vereinigte Königreich und Irland haben sich gegen die Anwendung der Richtlinie entschieden.