BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über die Anwendung der Richtlinie 2008/104/EG über Leiharbeit /* COM/2014/0176 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN
EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über
die Anwendung der Richtlinie 2008/104/EG über Leiharbeit 1. Einleitung 1.1. Die Richtlinie Die Richtlinie 2008/104/EG[1] über Leiharbeit („die
Richtlinie“) wurde vom Europäischen Parlament und dem Rat gemäß
Artikel 137 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 153 Absatz 2
AEUV) erlassen. Ihr Ziel besteht darin, für
den Schutz der Leiharbeiter zu sorgen und die Qualität der Leiharbeit zu
verbessern, indem die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von
Leiharbeitnehmern gesichert wird und die Leiharbeitsunternehmen als Arbeitgeber
anerkannt werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass ein angemesssener Rahmen für
den Einsatz von Leiharbeit festgelegt werden muss, um wirksam zur Schaffung von
Arbeitsplätzen und zur Entwicklung flexibler Arbeitsformen beizutragen. Die Richtlinie leistet
insbesondere Folgendes:
Sie begründet den Grundsatz der Gleichbehandlung in
den entleihenden Unternehmen, wobei unter strengen Bedingungen bestimmte
begrenzte Ausnahmen zugelassen werden;
sie sieht während der Umsetzungsphase eine
Überprüfung der Einschränkungen und Verbote des Einsatzes von Leiharbeit
durch die Mitgliedstaaten vor;
sie verbessert den Zugang der Leiharbeitnehmer zu
unbefristeter Beschäftigung, Gemeinschaftseinrichtungen in den
entleihenden Unternehmen und Fort- und Weiterbildungsangeboten;
sie enthält Bestimmungen zur Vertretung der
Leiharbeitnehmer.
Die Dienstleistungen von
Leiharbeitsunternehmen sind vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123/EG[2] über Dienstleistungen
im Binnenmarkt ausgenommen. So ist in Artikel 2 Absatz 2
Buchstabe e dieser Richtlinie festgelegt, dass sie auf Dienstleistungen
von Leiharbeitsagenturen keine Anwendung findet. 1.2. Rechtsgrundlage und Zweck des Berichts In
diesem Bericht wird die Anwendung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten gemäß
Artikel 12 der Richtlinie überprüft. Dort heißt es: „Die Kommission überprüft im Benehmen mit den Mitgliedstaaten und den
Sozialpartnern auf Gemeinschaftsebene die Anwendung dieser Richtlinie bis zum 5. Dezember
2013, um erforderlichenfalls die notwendigen Änderungen vorzuschlagen.“ Der Bericht verfolgt zwei
Ziele. Er gibt erstens einen Überblick darüber, wie die Mitgliedstaaten die
Richtlinie umgesetzt haben, und weist auf wichtige Probleme hin. Eine
erschöpfende Darstellung aller nationalen Umsetzungsmaßnahmen liegt jedoch
außerhalb seiner Möglichkeiten.[3]
Zweitens prüft er, ob die in den zwei Jahren seit Ablauf der Umsetzungsfrist
gesammelten Erfahrungen bei der Anwendung der Richtlinie etwaige Änderungen am
derzeit geltenden Text rechtfertigen. Der
Bericht stützt sich auf die von der Kommission durchgeführte Prüfung der
Vorschriften, mit denen die Mitgliedstaaten die Richtlinie umgesetzt haben. Er
stützt sich außerdem auf die Antworten, die der Kommission auf zwei von ihr
versandte Fragebögen übermittelt wurden; der erste Fragebogen befasste sich mit
den für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht gewählten Optionen,
der andere mit der Überprüfung der Richtlinie und Kostenaspekten. Die
Mitgliedstaaten erhielten beide Fragebögen. Der zweite Fragebogen wurde
außerdem an die Sozialpartner auf europäischer Ebene verschickt. Die aus
Sachverständigen der Regierungen gebildete Expertengruppe zur Umsetzung der
Richtlinie, in deren Tätigkeit auch die europäischen Sozialpartner einbezogen
waren, leistete ebenfalls einen Beitrag zu diesem Bericht. Der Bericht
berücksichtigt ferner Informationen, die der Kommission von anderen Quellen zur
Verfügung gestellt wurden, zum Beispiel die unabhängigen Expertenberichte des
Europäischen Netzwerks für Arbeitsrecht (European Labour Law Network). Teil 5
des Berichts stützt sich in erheblichem Umfang auf die Berichte der
Mitgliedstaaten über die Ergebnisse der Überprüfung der Einschränkungen und
Verbote des Einsatzes von Leiharbeit sowie auf die ergänzenden Informationen,
die von einigen Ländern auf Ersuchen der Kommission bereitgestellt wurden.
Weitere verfügbare Quellen, darunter insbesondere der Kommission vorliegende
Beschwerden und Informationen der europäischen Sozialpartner, wurden ebenfalls
berücksichtigt. 2. Umsetzungsprozess Gemäß Artikel 11
Absatz 1 der Richtlinie waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Richtlinie
bis zum 5. Dezember 2011 in nationales Recht umzusetzen, und zwar entweder
durch Erlass und Veröffentlichung der erforderlichen Rechts- und
Verwaltungsvorschriften oder durch Sicherstellung, dass die Sozialpartner die
erforderlichen Vorschriften im Wege von Vereinbarungen festlegen. Alle Mitgliedstaaten haben
die Richtlinie umgesetzt. In einer Reihe von Fällen erfolgte die Umsetzung
jedoch verspätet und erst nachdem die Kommission Vertragsverletzungsverfahren
eingeleitet hatte. Anfang 2012 übersandte die Kommission Aufforderungsschreiben
wegen Nichtübermittlung der Umsetzungsmaßnahmen an 15 Mitgliedstaaten.
Später in demselben Jahr wurden mit Gründen versehene Stellungnahmen an drei
Mitgliedstaaten übermittelt. In dem Mitgliedstaat, der die Richtlinie als
letztes umsetzte, traten die Durchführungsvorschriften am 1. Juli 2013 in
Kraft. Die Umsetzung erfolgte auf
unterschiedliche Weise. Dies hängt damit zusammen, dass Leiharbeit in einigen
Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten der Richtlinie gesetzlich geregelt war und in
anderen hauptsächlich durch Tarifverträge oder durch eine Kombination aus
beidem. In einigen Mitgliedstaaten existierte kein Rechtsrahmen für Leiharbeit,
so dass diese Form der Arbeit mit der Umsetzung der Richtlinie erstmals geregelt
wurde. Manche Mitgliedstaaten haben einen einzigen Rechtsakt geändert, andere mussten
mehrere Rechtstexte überarbeiten. Drei Mitgliedstaaten (Frankreich,
Luxemburg und Polen) waren der Auffassung, dass ihre nationalen
Bestimmungen bereits in Einklang mit der Richtlinie stünden und sie somit keine
weiteren Änderungen nach Inkrafttreten der Richtlinie erforderten. 3. Anwendungsbereich
und Begriffsbestimmungen (Artikel 1 und 3) 3.1. Anwendung der Richtlinie auf entleihende
Unternehmen, die keine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben (Artikel 1
Absatz 2) Nach Artikel 1
Absatz 2 gilt die Richtlinie für öffentliche und private Unternehmen, bei
denen es sich um Leiharbeitsunternehmen oder entleihende Unternehmen handelt,
die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben, unabhängig davon, ob sie
Erwerbszwecke verfolgen oder nicht. Leiharbeitsunternehmen
erfüllen in der Regel die Bedingung der Ausübung einer wirtschaftlichen
Tätigkeit. Manche Tätigkeiten entleihender Unternehmen, zum Beispiel solche,
die von Teilen des öffentlichen Sektors ausgeübt werden, können jedoch nicht
als wirtschaftliche Tätigkeit betrachtet werden.[4]
Die Mitgliedstaaten können entleihende Unternehmen, die keine wirtschaftliche
Tätigkeit ausüben, vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausnehmen. Dennoch
wenden 19 Mitgliedstaaten die Richtlinie auch auf entleihende Unternehmen
an, die keine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben. Bulgarien, Dänemark,
Irland, Luxemburg, Malta, die Niederlande, Rumänien, das Vereinigte Königreich
und Zypern haben hingegen beschlossen, solche Unternehmen vom
Anwendungsbereich ihrer Umsetzungsvorschriften auszunehmen. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt
scheint die Umsetzung dieser Bestimmung keine besonderen Probleme aufzuwerfen. 3.2. Ausnahmeregelung für spezifische
öffentliche oder von öffentlichen Stellen geförderte berufliche Ausbildungs-,
Eingliederungs- und Umschulungsprogramme (Artikel 1 Absatz 3) Nach Artikel 1
Absatz 3 können die Mitgliedstaaten nach Anhörung der Sozialpartner
vorsehen, dass Beschäftigungsverhältnisse, die im Rahmen eines spezifischen
öffentlichen oder von öffentlichen Stellen geförderten beruflichen
Ausbildungs-, Eingliederungs- und Umschulungsprogramms geschlossen wurden, vom
Anwendungsbereich ihrer Umsetzungsmaßnahmen ausgeschlossen sind. Eine große Mehrheit der Mitgliedstaaten
schließt die oben genannten Beschäftigungsverhältnisse nicht von ihren
nationalen Umsetzungsbestimmungen aus. Dänemark, Irland, Malta,
Österreich, Schweden, Ungarn und Zypern machen
von der Ausnahmeregelung Gebrauch. In Zypern und Irland soll dies
die Integration oder Reintegration bestimmter Personengruppen fördern, deren
Eingliederung oder Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt möglicherweise
schwierig ist. In Schweden sind Arbeitnehmer, die im Rahmen einer
speziellen Beschäftigungsförderung unterstützt werden oder in geschützter
Beschäftigung tätig sind, ausgenommen, allerdings nur, was den Grundsatz der
Gleichbehandlung betrifft. Bestimmungen, die den Zugang zu
Gemeinschaftseinrichtungen oder -diensten und Informationen über offene Stellen
in entleihenden Unternehmen betreffen, sind für diese Beschäftigtengruppe
weiterhin gültig. Die Kommission ist auf keine
besonderen Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieser Ausnahmeregelung oder auf
Probleme im Zusammenhang mit der Übereinstimmung der nationalen
Umsetzungsmaßnahmen mit der Richtlinie hingewiesen worden. 3.3. Begriffsbestimmungen (Artikel 3
Absatz 1 Buchstaben a bis e) In
Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben a bis e sind einige der zentralen
Begriffe der Richtlinie definiert, darunter: „Arbeitnehmer“,
„Leiharbeitsunternehmen“, „Leiharbeitnehmer“, „entleihendes Unternehmen“ und
„Überlassung“. Mehrere
Mitgliedstaaten (Griechenland, Irland, Italien, Litauen, Malta, Portugal,
Schweden, Ungarn, das Vereinigte Königreich und Zypern) haben
zumindest einige dieser Begriffe in ihre die Richtlinie umsetzenden
Rechtsvorschriften übernommen und dabei Formulierungen verwendet, die denen in
der Rechtlinie in den meisten Fällen sehr ähnlich sind. Dadurch wird der
Anwendungsbereich der nationalen Umsetzungsmaßnahmen sinnvoll erläutert. Andere
Mitgliedstaaten haben keine solchen Begriffsbestimmungen vorgenommen. In Lettland
heißt es in den Umsetzungsvorschriften explizit, dass das
Leiharbeitsunternehmen als der Arbeitgeber des Leiharbeitnehmers betrachtet
wird. Dies stellt eine nützliche Erläuterung im Einklang mit den
Begriffsbestimmungen in Artikel 3 Absatz 1 dar, denen zufolge ein
Leiharbeitnehmer ein Beschäftigungsverhältnis mit einem Leiharbeitsunternehmen
eingegangen ist, um einem entleihenden Unternehmen überlassen zu werden und
dort unter dessen Aufsicht und Leitung vorübergehend zu arbeiten. 4. Grundsatz
der Gleichbehandlung 4.1. Gleichbehandlung in Bezug auf die
wesentlichen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen (Artikel 3
Absatz 1 Buchstabe f, Artikel 3 Absatz 2 Unterabsatz 1
und Artikel 5 Absatz 1) Artikel 5 Absatz 1
legt den Grundsatz der Gleichbehandlung in den entleihenden Unternehmen fest.
Diesem Grundsatz zufolge müssen die wesentlichen Arbeits- und
Beschäftigungsbedingungen der Leiharbeitnehmer vom ersten Tag ihrer Überlassung
an denjenigen Bedingungen entsprechen, die für sie gelten würden, wenn sie von
dem entleihenden Unternehmen unmittelbar für den gleichen Arbeitsplatz
eingestellt worden wären. Diese Bedingungen umfassen das Arbeitsentgelt, die
Dauer der Arbeitszeit, Überstunden, Pausen, Ruhezeiten, Nachtarbeit, Urlaub und
arbeitsfreie Tage. Sie müssen, soweit es sich um in dem entleihenden
Unternehmen geltende verbindliche Bestimmungen allgemeiner Art handelt, auf
Leiharbeiter angewendet werden. Die Bedingungen müssen außerdem mit den Regeln
übereinstimmen, die in dem entleihenden Unternehmen in Bezug auf den Schutz
schwangerer und stillender Frauen und den Kinder- und Jugendschutz sowie in
Bezug auf die Gleichbehandlung von Männern und Frauen und Maßnahmen zur
Bekämpfung von Diskriminierung gelten.[5]
Bestimmte Ausnahmen vom
Gleichbehandlungsgrundsatz sind zulässig. Die Richtlinie legt dafür jedoch, wie
im Folgenden erläutert, strenge Bedingungen fest. In einer Reihe von
Mitgliedstaaten wurde der Gleichbehandlungsgrundsatz bereits vor Inkrafttreten
der Richtlinie angewendet. Derzeit wird der Grundsatz von allen Mitgliedstaaten
anerkannt. Allerdings lassen 12 Mitgliedstaaten unter bestimmten
Bedingungen Ausnahmen von diesem Grundsatz zu. Die meisten Mitgliedstaaten
haben sich darüber hinaus für Formulierungen entschieden, die in
unterschiedlichem Maße von den in der Richtlinie verwendeten Begriffen
abweichen; dies betrifft insbesondere die Umsetzung von Artikel 5
Absatz 1, Unterabsatz 1, in dem der Grundsatz der Gleichbehandlung
definiert ist, und von Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe f, in dem
die Reichweite des Begriffs der „wesentlichen Arbeits- und
Beschäftigungsbedingungen“ festgelegt ist. In Estland zum
Beispiel beruht die Umsetzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung auf dem
Begriff des „vergleichbaren Arbeitnehmers“ im entleihenden Unternehmen. Wenn es
keinen vergleichbaren Arbeitnehmer gibt, sollte der Vergleich unter Bezugnahme
auf den geltenden Tarifvertrag erfolgen. Wenn es keinen Tarifvertrag gibt, wird
ein Arbeitnehmer, der die gleiche oder eine ähnliche Arbeit in derselben Region
verrichtet, als „vergleichbarer Arbeitnehmer“ betrachtet. In Polen und
dem Vereinigten Königreich werden die für Leiharbeitnehmer geltenden
Bedingungen offenbar ebenfalls unter Bezugnahme auf vergleichbare Arbeitnehmer
im entleihenden Unternehmen festgelegt. Die Kommission wird
überwachen, ob durch eine solche Bezugnahme auf einen vergleichbaren
Arbeitnehmer die korrekte Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes in der Praxis
sichergestellt ist oder ob sie zu diskriminierenden Praktiken gegenüber
Leiharbeitnehmern führen kann. Gegebenenfalls wird sie geeignete Maßnahmen
ergreifen, um die vollständige Einhaltung der Richtlinie zu gewährleisten. Die Kommission wird außerdem
sicherstellen, dass der Begriff der „wesentlichen Arbeits- und
Beschäftigungsbedingungen“ in allen Mitgliedstaaten korrekt umgesetzt wird.
Dieser Begriff umfasst neben dem Arbeitsentgelt die Dauer der Arbeitszeit,
Überstunden, Pausen, Ruhezeiten, Nachtarbeit, Urlaub und arbeitsfreie Tage.
Hierbei handelt es sich um eine verbindliche Auflistung, von der keine
Ausnahmen zulässig sind. 4.2. Mögliche Ausnahmeregelungen 4.2.1 Ausnahmebestimmung gemäß Artikel 5
Absatz 2 Gemäß Artikel 5
Absatz 2 können die Mitgliedstaaten nach Anhörung der Sozialpartner die
Möglichkeit vorsehen, dass vom Grundsatz des gleichen Entgelts abgewichen wird,
wenn Leiharbeitnehmer, die einen unbefristeten Vertrag mit dem
Leiharbeitsunternehmen abgeschlossen haben, auch in der Zeit zwischen den
Überlassungen bezahlt werden. Eine Mehrheit von Mitgliedstaaten macht von
dieser Ausnahmebestimmung keinen Gebrauch. Irland, Malta, Schweden,
Ungarn und das Vereinigte Königreich sehen
jedoch vor, dass für Leiharbeitnehmer mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag
vom Grundsatz des gleichen Entgelts abgewichen werden kann, wenn sie auch in
der Zeit zwischen den Überlassungen, das heißt, in der Zeit, in der sie keine
Beschäftigung haben, bezahlt werden. In Ungarn haben nach
dem Arbeitsgesetzbuch Leiharbeitnehmer, auf die diese Bedingungen zutreffen, ab
dem 184. Tag ihrer Beschäftigung bei einem entleihenden Unternehmen Anspruch
auf Gleichbehandlung bei der Zahlung von Lohn und anderen Leistungen. In
Irland legt das Gesetz zum Arbeitnehmerschutz (Leiharbeit) von 2012
fest, dass Leiharbeitnehmer mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag keinen
Anspruch auf gleiches Entgelt für die Dauer ihrer Überlassung haben, wenn sie
in der Zeit zwischen den Überlassungen mindestens die Hälfte des bei der
letzten Überlassung gezahlten Entgelts und nicht weniger als den nationalen
Mindestlohn erhalten. Bevor ein Leiharbeitnehmer/ eine Leiharbeitnehmerin einen
Arbeitsvertrag abschließt, muss das Leiharbeitsunternehmen ihm/ihr schriftlich
mitteilen, dass kein Anspruch auf gleiches Entgelt besteht. Ähnliche
Bestimmungen gelten im Vereinigten Königreich, wo die 2010 erlassenen
Regelungen für Leiharbeitnehmer (Agency Workers Regulations 2010) vorsehen,
dass Leiharbeitnehmer, die die Bedingungen von Artikel 5 Absatz 2
erfüllen, vom Grundsatz der Gleichbehandlung in Bezug auf das Arbeitsentgelt
und das Urlaubsgeld ausgenommen sind. In der Zeit zwischen den Überlassungen
haben die Leiharbeitnehmer Anspruch auf mindestens 50 % des ihnen in den
letzten 12 Wochen der vorigen Überlassung gezahlten Grundentgelts und in
jedem Fall auf den nationalen Mindestlohn. In dem Arbeitsvertrag muss vermerkt
sein, dass der Leiharbeitnehmer keinen Anspruch auf gleiches Entgelt hat. In
Malta legen die 2010 erlassenen Regelungen zu Leiharbeitnehmern fest,
dass das Gebot der gleichen Bezahlung nicht für Leiharbeitnehmer gilt, die
einen unbefristeten Arbeitsvertrag haben und in der Zeit zwischen den
Überlassungen bezahlt werden. Gemäß
den die Richtlinie umsetzenden Rechtsvorschriften in Schweden gilt das Gleichbehandlungsgebot
hinsichtlich des Entgelts nicht für Arbeitnehmer, die unbefristet bei einem
Leiharbeitsunternehmen beschäftigt sind und zwischen den Überlassungen bezahlt
werden. Die
fünf oben genannten Mitgliedstaaten weichen somit für den Zeitraum, in dem die
Leiharbeitnehmer entleihenden Unternehmen überlassen werden, vom Grundsatz des
gleichen Entgelts ab. Unbeschadet der geltenden Mindestlöhne hat keiner dieser
Mitgliedstaaten Vorschriften erlassen, die den Umfang der Abweichung während
der Überlassung begrenzen, etwa durch die Festlegung eines spezifischen
Mindestentgelts. Was die Zeiträume zwischen den Überlassungen betrifft, so
haben Malta, Schweden und Ungarn keine Mindestentgelte
festgelegt, die eingehalten werden müssen. In Malta haben Leiharbeitnehmer
jedoch in den Zeiten zwischen den Überlassungen Anspruch auf dasselbe Entgelt
wie während der Überlassung. Als
Ausnahme vom Gleichbehandlungsgrundsatz muss Artikel 5 Absatz 2 eng
ausgelegt werden. Er gilt nicht für Leiharbeitnehmer mit befristeten
Arbeitsverträgen und kann nur auf Leiharbeitnehmer angewendet werden, die im
Rahmen eines unbefristeten Arbeitsvertrags beschäftigt sind. In
Bezug auf die Umsetzung von Artikel 5 Absatz 2 in nationales Recht
wirft diese Ausnahmeregelung verschiedene Auslegungsfragen auf, insbesondere dahingehend,
ob es rechtmäßig ist, wenn die Höhe des Entgelts, das Leiharbeitnehmern während
der Überlassung und in der Zeit zwischen den Überlassungen gezahlt wird, so
niedrig ist wie ein gegebenenfalls geltender Mindestlohn, während für
Mindestlöhne keine Untergrenze gilt. Ebenfalls in die Erwägungen einzubeziehen sind
die Maßnahmen, die einen Missbrauch der Ausnahmeregelung verhindern sollen. Diese
Fragen sollten bei künftigen Treffen der Sachverständigengruppe zur Umsetzung
der Richtlinie eingehend erörtert werden. Die Kommission wird in jedem Fall mit
dem Erlass geeigneter Maßnahmen dafür sorgen, dass alle Mitgliedstaaten der
Richtlinie in vollem Umfang nachkommen. 4.2.2 Ausnahmebestimmung gemäß Artikel 5
Absatz 3 Gemäß Artikel 5
Absatz 3 können die Mitgliedstaaten nach Anhörung der Sozialpartner diesen
die Möglichkeit einräumen, Tarifverträge über die Arbeits- und
Beschäftigungsbedingungen von Leiharbeitnehmern aufrechtzuerhalten oder zu
schließen, die unter Achtung des Gesamtschutzes von Leiharbeitnehmern vom
Grundsatz der Gleichbehandlung abweichen. Artikel 5 Absatz 3 sollte
im Lichte von Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 91/383/EWG[6] zur Verbesserung der
Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von Arbeitnehmern mit befristetem
Arbeitsverhältnis oder Leiharbeitsverhältnis gesehen werden. Dieser Artikel
legt in Bezug auf die Arbeitsbedingungen fest, dass die Ungleichbehandlung
eines Arbeitnehmers, der in einem befristeten Arbeitsverhältnis mit einem
Leiharbeitsunternehmen steht, nicht gerechtfertigt ist, soweit es sich um die
Sicherheit und den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz handelt. Eine Mehrheit von
Mitgliedstaaten hat sich entschieden, von der Ausnahmebestimmung gemäß
Artikel 5 Absatz 3 keinen Gebrauch zu machen. Trotzdem sieht diese
Bestimmung ein gewisses Maß an Flexibilität vor und trägt dem Umstand Rechnung,
dass die Leiharbeit in bestimmten Mitgliedstaaten traditionell im Wesentlichen
durch Tarifverträge geregelt wird. Zehn Mitgliedstaaten (Bulgarien, Dänemark,
Deutschland, Finnland, Irland, Italien, die Niederlande, Österreich, Schweden
und Ungarn) haben Bestimmungen erlassen, die vom
Gleichbehandlungsgrundsatz für Leiharbeiter abweichende Tarifverträge zulassen.
Irland, Österreich und Schweden verweisen darauf, dass diese
Tarifverträge angemessen ausgewogen sein müssen, damit sichergestellt ist, dass
sie den Gesamtschutz von Leiharbeitern nicht beeinträchtigen. Die Kommission hat derzeit
keine Kenntnis von besonderen Problemen bei der Umsetzung dieser Vorschrift.
Sie wird die Einhaltung des „Gesamtschutzes von Leiharbeitnehmern“ in allen
Fällen überwachen, insbesondere, wenn die nationalen Umsetzungsvorschriften
keinen Hinweis auf diesen Begriff enthalten. 4.2.3 Ausnahmebestimmung gemäß Artikel 5
Absatz 4 Gemäß Artikel 5
Absatz 4 können Mitgliedstaaten, in denen es entweder kein System, durch
das Tarifverträge allgemeine Gültigkeit erlangen, oder kein System zur
Ausweitung von deren Bestimmungen auf alle vergleichbaren Unternehmen in einem
bestimmten Sektor oder bestimmten geografischen Gebiet gibt, auf der Grundlage
einer von den Sozialpartnern geschlossenen Vereinbarung vom Grundsatz der
Gleichbehandlung in Bezug auf die wesentlichen Arbeits- und
Beschäftigungsbedingungen von Leiharbeitnehmern abweichen, sofern ihnen ein
angemessenes Schutzniveau gewährt wird. Dies kann auch eine Wartezeit für
Gleichbehandlung umfassen. Artikel 5 Absatz 4
wird nur vom Vereinigten Königreich und Malta in Anspruch
genommen. Im Vereinigten Königreich haben Leiharbeitnehmer nach einer
Wartezeit von 12 Wochen, in denen sie bei demselben Entleiher dieselbe
Tätigkeit ausgeübt haben, Anspruch auf Gleichbehandlung im entleihenden
Unternehmen. In Malta gilt der Grundsatz der Gleichbehandlung, soweit er
sich auf das Entgelt bezieht, nicht für die ersten vier Wochen einer
Überlassung, wenn diese Überlassung 14 Wochen oder länger dauert. Mitgliedstaaten, die
Artikel 5 Absatz 4 anwenden, müssen angeben, ob betriebliche Systeme
der sozialen Sicherheit, einschließlich Rentensysteme, Systeme zur
Lohnfortzahlung im Krankheitsfall oder Systeme der finanziellen Beteiligung, zu
den wesentlichen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen zählen. Das Vereinigte
Königreich und Malta nehmen diese Systeme von den wesentlichen
Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen, auf die Leiharbeitnehmer Anspruch
haben, aus. Gemäß Artikel 5
Absatz 5 sind die Mitgliedstaaten außerdem verpflichtet, die
erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um eine missbräuchliche Anwendung des
Artikels 5 und insbesondere aufeinander folgende Überlassungen, mit denen
die Bestimmungen der Richtlinie umgangen werden sollen, zu verhindern. Das
Risiko, dass die Grundsätze der Gleichbehandlung und des gleichen Entgelts
umgangen werden, ist besonders hoch, wenn sie nicht vom ersten Tag der Überlassung
der Leiharbeitnehmer, sondern erst nach einer Wartezeit angewendet werden. Das Vereinigte Königreich
hat detaillierte Maßnahmen zur Verhinderung einer missbräuchlichen Anwendung
seiner Rechtsvorschriften festgelegt, unter anderem durch die Bestimmung, dass
im Falle einer Unterbrechung der Überlassung von nicht mehr als sechs Wochen
die Wartezeit nicht wieder bei Null beginnt. In Malta gilt im Falle des
Ersatzes eines Leiharbeitnehmers, der in den ersten vier Wochen seiner
Überlassung keine gleiche Bezahlung erhielt, dass der Leiharbeitnehmer, der ihn
ersetzt, vom ersten Tag der Überlassung an vom Grundsatz der Gleichbehandlung
hinsichtlich des Entgelts profitiert. 5. Überprüfung
der Einschränkungen und Verbote des Einsatzes von Leiharbeit (Artikel 4) 5.1. Zweck des Artikels 4 In Artikel 4 ist
festgelegt, dass Verbote oder Einschränkungen des Einsatzes von Leiharbeit nur
aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind; hierzu zählen
insbesondere: - der Schutz der
Leiharbeitnehmer; - die Erfordernisse von
Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz; - die Notwendigkeit, das
reibungslose Funktionieren des Arbeitsmarktes zu gewährleisten; - die Notwendigkeit,
eventuellen Missbrauch zu verhüten. Die Mitgliedstaaten waren
verpflichtet, diese Verbote oder Einschränkungen nach Anhörung der
Sozialpartner zu überprüfen, um festzustellen, ob sie aus Gründen des
Allgemeininteresses gerechtfertigt waren, und sie waren außerdem verpflichtet,
die Kommission bis zum Ende der Umsetzungsfrist (5. Dezember 2011) über
die Ergebnisse der Überprüfung zu informieren. Durch Tarifverträge festgelegte
Verbote oder Einschränkungen konnten von den Sozialpartnern überprüft werden,
die die einschlägige Vereinbarung ausgehandelt hatten. Was
den Umfang der Überprüfung betrifft, so sollten, wie im Bericht der
Kommissionsdienststellen über die Arbeit der Sachverständigengruppe zur
Umsetzung der Richtlinie über Leiharbeit angegeben, alle in Mitgliedstaaten
angewandten und beispielweise durch Gesetze, Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften
festgelegten Maßnahmen, die Einschränkungen von Leiharbeit zum Ziel haben oder
bewirken, überprüft werden. Artikel 4
Absatz 4 stellt darüber hinaus klar, dass die ersten drei Absätze des
Artikels 4 unbeschadet der nationalen Anforderungen hinsichtlich der
Eintragung, Zulassung, Zertifizierung, finanziellen Garantie und Überwachung
der Leiharbeitsunternehmen gelten. Die Anforderungen, die unter eine dieser den
Marktzugang und die Ausübung der Tätigkeiten von Leiharbeitsunternehmen betreffenden
Kategorien fallen, sind folglich nicht in der Überprüfungsverpflichtung
enthalten. Artikel 4 schränkt somit den Spielraum für Rechtfertigungen ein,
auf die Mitgliedstaaten zurückgreifen können, um den Einsatz von Leiharbeit zu
beschränken. Artikel 4 Absatz 1 ist für alle Mitgliedstaaten
verbindlich. Jeder Mitgliedstaat entscheidet selbst im Rahmen seiner nationalen
Gegebenheiten, welches Verfahren zur Durchführung dieser Bestimmung angewendet
werden soll. Für die Umsetzung von Artikel 4 Absatz 1 gilt keine
Frist. Artikel 4 verpflichtet die Mitgliedstaaten, Verbote und
Einschränkungen des Einsatzes von Leiharbeit zu überprüfen, die Kommission über
die Ergebnisse der Überprüfung zu unterrichten und Verbote und Einschränkungen
nur aus Gründen des Allgemeininteresses zuzulassen. 5.2. Ergebnisse der Überprüfungen durch die
Mitgliedstaaten Alle Mitgliedstaaten haben
die Kommission über ihre Position bezüglich der Überprüfung der Einschränkungen
und Verbote des Einsatzes von Leiharbeit unterrichtet. 24 Mitgliedstaaten
berichteten über die Ergebnisse der von ihnen vorgenommenen Überprüfung. Vier
Mitgliedstaaten (Irland, Luxemburg, Malta und das Vereinigte
Königreich) gaben an, dass keine Einschränkungen und Verbote bestünden. In
diesen Mitgliedstaaten wurde folglich keine Überprüfung durchgeführt. Im Falle Irlands, Maltas
und des Vereinigten Königreichs ermittelte die Kommission im Rahmen
ihrer Prüfung keine spezifischen Einschränkungen und Verbote, die eine
ordnungsgemäße Überprüfung der entsprechenden Vorschriften durch die
betreffenden Mitgliedstaaten erforderlich machen würden. Im Falle Luxemburgs
stellte die Kommission Einschränkungen in den geltenden nationalen
Rechtvorschriften fest, beispielsweise im Hinblick auf die Dauer der
Überlassungen oder das Vorhandensein einer Liste zulässiger Gründe für die
Nutzung von Leiharbeit. Die in Luxemburg bestehenden Verbote und
Einschränkungen sollten daher gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie
nach Anhörung der Sozialpartner überprüft werden. Die Berichte, die von den
24 Mitgliedstaaten über die Ergebnisse der Überprüfung der Einschränkungen
und Verbote vorgelegt wurden, wiesen große Unterschiede in Bezug auf Format und
Länge auf. In den meisten Fällen wurden die Berichte durch genauere
Informationen ergänzt, die auf Ersuchen der Kommission zu spezifischen Fragen
bereitgestellt wurden. Die Verschiedenheit
der vorgelegten Berichte ist zum Teil auf die in den Mitgliedstaaten
herrschenden unterschiedlichen Gegebenheiten zurückzuführen. Obwohl insgesamt
nur ein kleiner Anteil der Arbeitnehmer in Leiharbeit beschäftigt ist, bestehen
erhebliche Unterschiede, was die Verbreitung von Leiharbeit in den einzelnen
Ländern betrifft. In einigen Mitgliedstaaten wurde ein nationaler Rechtsrahmen
für Leiharbeit schon in den 1960er Jahren (Niederlande) oder in den
1970er Jahren (Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich)
eingeführt. In anderen wurden erst in jüngerer Zeit Regelungen getroffen, in
einigen Fällen sogar erst im Zusammenhang mit der Umsetzung der Richtlinie. Obwohl
die Anzahl der Leiharbeitnehmer relativ bescheiden ist, lässt sich die
Bedeutung dieser flexiblen Arbeitsform für das Funktionieren der nationalen
Arbeitsmärkte nicht leugnen. Alle Mitgliedstaaten haben spezifische
beschäftigungspolitische Entscheidungen getroffen, zum Beispiel, indem sie die
Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt in unterschiedlichem Maße begünstigt haben.
Solche Entscheidungen haben Einfluss auf die Rolle und die Stellung der
Leiharbeit auf den jeweiligen Arbeitsmärkten der Mitgliedstaaten. Fünf
Mitgliedstaaten (Dänemark, Estland, Lettland, Litauen und die Slowakei)
gaben in ihrem Bericht über die Ergebnisse der Überprüfung an, keine Verbote
und Einschränkungen für den Einsatz von Leiharbeit anzuwenden. Mehrere
Mitgliedstaaten informierten die Kommission außerdem über nationale
Vorschriften, die unter Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie fallen und
sich z. B. auf die Zulassung von Leiharbeitsunternehmen und erforderliche
finanzielle Garantien beziehen. In Bezug auf diese Bestimmungen besteht keine
Überprüfungspflicht. 5.2.1 Rechtfertigung der Verbote und
Einschränkungen aus Gründen des Allgemeininteresses Die von Mitgliedstaaten
angewandten Verbote und Einschränkungen für den Einsatz von Leiharbeit können,
wie im Abschnitt 5.1 ausgeführt, nur aus Gründen des Allgemeininteresses
gerechtfertigt werden. Durch den Hinweis, dass hierzu vor allem „der Schutz der
Leiharbeitnehmer, die Erfordernisse von Gesundheitsschutz und Sicherheit am
Arbeitsplatz oder die Notwendigkeit, das reibungslose Funktionieren des
Arbeitsmarktes zu gewährleisten und eventuellen Missbrauch zu verhüten“ zählen,
stellt Artikel 4 Absatz 1 eine beispielhafte, nicht erschöpfende
Liste von Gründen bereit, mit denen Verbote und Einschränkungen gerechtfertigt
werden können. Die Mitgliedstaaten waren
verpflichtet, die Kommission bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist über die
Rechtfertigung für die von ihnen angewandten Verbote und Einschränkungen zu
unterrichten. Dazu fertigten sie Aufstellungen der Verbote und Einschränkungen
an und führten in der Mehrheit der Fälle einen oder mehrere der in
Artikel 4 Absatz 1 aufgeführten Gründe des Allgemeininteresses als
Rechtfertigung an. Sofern sie der Auffassung waren, dass dieselbe
Rechtfertigung für mehrere einschränkende Maßnahmen herangezogen werden konnte,
lieferten sie eine gemeinsame Rechtfertigung für verschiedene Verbote und
Einschränkungen. Von wenigen Ausnahmen
abgesehen, lieferten die Mitgliedstaaten insgesamt nur sehr allgemeine
Rechtfertigungen für die geltenden einschränkenden Vorschriften, selbst nachdem
sie von der Kommission um ergänzende Informationen darüber gebeten worden
waren, warum die nationalen Behörden der Ansicht waren, dass die weiterhin
geltenden Verbote und Einschränkungen aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt
waren. Die Mitgliedstaaten verwiesen
insbesondere auf die in Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie
aufgeführten Rechtfertigungen:
So verwies eine Reihe von Mitgliedstaaten (vor
allem Belgien, Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Griechenland,
Italien, Kroatien, Polen, Portugal, die Tschechische Republik, Slowenien,
Ungarn) auf den „Schutz der Leiharbeitnehmer“ zur Erklärung und
Rechtfertigung bestimmter geltender Verbote oder Einschränkungen.
So wurden zum Beispiel
die im Bausektor in Deutschland geltenden Beschränkungen u. .a.
durch Rückgriff auf diese Begründung gerechtfertigt. Polen führte aus,
dass die Beschränkung des Zeitraums, den ein Leiharbeitnehmer einem
entleihenden Unternehmer überlassen werden kann, mit dem befristeten Charakter
der Aufgaben, die Leiharbeitnehmer ausführen können, zusammenhängt und zu ihrem
Schutz beiträgt.
Mehrere Mitgliedstaaten (vor allem Belgien,
Bulgarien, Frankreich, Griechenland, Italien, Polen, Portugal, Slowenien,
Spanien, die Tschechische Republik und Ungarn) beriefen sich
auf die „Erfordernisse von Gesundheitsschutz und Sicherheit am
Arbeitsplatz“, um Beschränkungen oder sogar ein vollständiges Verbot des
Einsatzes von Leiharbeitnehmern für Tätigkeiten zu rechtfertigen, die mit
besonderen Gefahren für die Gesundheit und die Sicherheit der Arbeitnehmer
verbunden sind. Bestimmte Mitgliedstaaten verknüpften diese Rechtfertigung
mit anderen in Artikel 4 Absatz 1 genannten Rechtfertigungen,
wie etwa dem Schutz der Leiharbeitnehmer (Kroatien, Portugal, Slowenien).
In Slowenien, wo ein
Branchentarifvertrag den Einsatz von Leiharbeitnehmern verbieten kann, wurde
die Möglichkeit, ein solches Verbot vorzusehen, auf Fälle beschränkt, bei denen
der Zweck des Verbots darin besteht, für einen besseren Schutz der Arbeitnehmer
oder für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz zu sorgen. Artikel 4
Absatz 1 sollte im Lichte des Artikels 5 Absatz 1 der Richtlinie
91/383/EWG zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von
Arbeitnehmern mit befristetem Arbeitsverhältnis oder Leiharbeitsverhältnis
gelesen werden. Danach können Mitgliedstaaten verbieten, dass Leiharbeitnehmer
„für bestimmte mit besonderen Risiken für die Sicherheit oder die Gesundheit
dieser Arbeitnehmer verbundene Arbeiten [...] und insbesondere für bestimmte
Arbeiten, für die in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften eine besondere
ärztliche Überwachung vorgesehen ist, eingesetzt werden.“ Da der Begriff der
mit besonderen Risiken für die Sicherheit oder die Gesundheit von Arbeitnehmern
verbundenen Arbeit im EU-Recht nicht definiert ist, können die Mitgliedstaaten
unter der Kontrolle des Gerichtshofs die betreffenden Tätigkeiten selbst
festlegen.
Verschiedene Mitgliedstaaten (insbesondere Belgien,
Bulgarien, Frankreich, Italien, Polen, Portugal, Rumänien, Schweden
und die Tschechische Republik) rechtfertigten einschränkende
Maßnahmen, wie etwa eine erschöpfende Liste von Gründen für den Einsatz
von Leiharbeitnehmern (Frankreich, Italien, Polen), Beschränkungen
der Anzahl oder des Anteils der Leiharbeitnehmer, die in einem
entleihenden Unternehmen eingesetzt werden können (Belgien, Italien)
oder die Verpflichtung des Arbeitgebers, vor dem Einsatz von
Leiharbeitnehmern mit einer Arbeitnehmerorganisation zu verhandeln (Schweden),
mit der Notwendigkeit, das reibungslose Funktionieren des Arbeitsmarktes
zu gewährleisten.
Mehrere Mitgliedstaaten (Belgien, Bulgarien,
Deutschland, Griechenland, Italien, Polen, Schweden, die Tschechische
Republik) rechtfertigten bestimmte Verbote oder Einschränkungen des
Einsatzes von Leiharbeitnehmern mit der „Notwendigkeit, eventuellen
Missbrauch zu verhüten“. Diese Rechtfertigung wurde für so vielfältige
einschränkende Maßnahmen heranzogen, wie etwa Beschränkungen der Arten von
Aufgaben, die Leiharbeitnehmern zugewiesen werden können (Italien,
Polen), das Vorsehen der Möglichkeit, im Rahmen nationaler
Tarifverträge quantitative Obergrenzen für den Einsatz von befristeten
Verträgen für Leiharbeit festzulegen (Italien) oder die
Notwendigkeit, dass das entleihende Unternehmen in bestimmten Fällen vor
dem Einsatz von Leiharbeitnehmern die Genehmigung seiner
Gewerkschaftsvertretung einholen muss (Belgien).
Die „Notwendigkeit,
eventuellen Missbrauch zu verhüten“ wurde verschiedentlich in Kombination mit
anderen Rechtfertigungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie
angeführt, insbesondere mit der „Notwendigkeit, das reibungslose Funktionieren
des Arbeitsmarktes zu gewährleisten“ (Italien, Polen, Schweden). Auch die folgenden
Rechtfertigungen wurden von bestimmten Mitgliedstaaten für geltende Verbote und
Einschränkungen herangezogen:
Von den Mitgliedstaaten, die verbieten, dass
Leiharbeitnehmer als Ersatz für Arbeitnehmer eingesetzt werden, die von
ihrem Streikrecht Gebrauch machen (Belgien, Bulgarien, Frankreich,
Griechenland, Italien, Kroatien, Österreich, Polen, Slowenien, Spanien,
Ungarn), verweisen vier ausdrücklich auf den Schutz des Streikrechts (Belgien,
Griechenland, Italien und Ungarn). Mehrere Mitgliedstaaten
führten Erwägungsgrund 20 der Richtlinie an, dem zufolge die
Bestimmungen über Einschränkungen oder Verbote von Leiharbeit die
nationalen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten, die es verbieten,
streikende Arbeitnehmer durch Leiharbeitnehmer zu ersetzen, unberührt
lassen.
Mehrere Mitgliedstaaten (Belgien, Frankreich,
Griechenland, Polen) begründeten verschiedene einschränkende Maßnahmen
mit der Notwendigkeit, unbefristete Beschäftigung zu schützen und eine
Situation zu vermeiden, in der unbefristete Arbeitsplätze mit befristet
beschäftigten Arbeitnehmern besetzt werden könnten. Diese Rechtfertigung
wurde insbesondere herangezogen, um die Dauer der Überlassungen zu
begrenzen und das Bestehen einer Liste zulässiger Gründe für den Einsatz
von Leiharbeit zu begründen, zum Beispiel Ersatz eines abwesenden
Arbeitnehmers, vorübergehender Anstieg des Arbeitsaufkommens oder
Durchführung außergewöhnlicher oder saisonaler Aufgaben.
Österreich verwies auf
den Schutz menschlichen Lebens und der Gesundheit zur Rechtfertigung der
Anwendung von Quoten, die den Anteil von Leiharbeitnehmern, die in einem
entleihenden Unternehmen für bestimmte Berufe im Gesundheitswesen
eingesetzt werden dürfen, auf 10 bzw. 15 % begrenzen.
Bei der Überprüfung der für
die Leiharbeit geltenden Einschränkungen und Verbote hätten die Mitgliedstaaten
erwägen können, bestimmte Verbote und Einschränkungen aufzuheben, die
ursprünglich durch den Wunsch gerechtfertigt waren, Leiharbeitnehmer zu
schützen. In Rumänien zum Beispiel, wo eine erschöpfende Liste von
Gründen für den Einsatz von Leiharbeit in Kraft war, ist es inzwischen möglich,
diese Arbeitsform „für die Durchführung spezifischer befristeter Aufgaben“ zu
nutzen. In Schweden wurde das Verbot, einen Leiharbeitnehmer in den
ersten sechs Monaten nach Ende seines Arbeitsvertrags seinem früheren
Arbeitgeber zu überlassen, mit Wirkung vom 1. Januar 2013 aufgehoben. In Belgien
kann Leiharbeit nun unter bestimmten Bedingungen zu Integrationszwecken
eingesetzt werden, d. h. zum Zweck einer möglichen unmittelbaren Einstellung
des Arbeitnehmers durch das entleihende Unternehmen. Trotz der Aufhebung einiger
der für die Leiharbeit geltenden Einschränkungen und Verbote haben die
Mitgliedstaaten im Zuge der Überprüfung die von ihnen angewandten
Beschränkungsmaßnahmen noch nicht grundlegend in ihrem Umfang eingeschränkt. In
einigen Mitgliedstaaten dauern die Beratungen (u. a. mit den
Sozialpartnern) über mögliche zusätzliche Anpassungen an diesen Einschränkungen
und Verboten und der zugrundeliegenden Rechtfertigung jedoch noch an. Daher ist
die Überprüfung der Einschränkungen und Verbote in mehreren Mitgliedstaaten
(darunter Belgien, Griechenland und die Niederlande) noch nicht
abgeschlossen. Der Hinweis in Artikel 4
Absatz 1, dass Verbote und Einschränkungen nur aus Gründen des
Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, räumt den Mitgliedstaaten gleichwohl
die Möglichkeit ein, weiterhin eine Reihe von Verboten und Einschränkungen
anzuwenden, die auf solchen Gründen beruhen. Nach Auffassung der Kommission
können einschränkende Maßnahmen, insofern sie das Ergebnis politischer
Entscheidungen sind, die auf legitimen Gründen beruhen und in einem
angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen, unbeschadet einer
eingehenderen Überprüfung dieser Verbote und Einschränkungen auf
Einzelfallbasis, als aus Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt
angesehen werden. Der Schutz der
Leiharbeitnehmer, die Erfordernisse von Gesundheitsschutz und Sicherheit am
Arbeitsplatz, die Notwendigkeit, das reibungslose Funktionieren des
Arbeitsmarktes zu gewährleisten und eventuellen Missbrauch zu verhüten, könnten
bestimmte Verbote oder Einschränkungen des Einsatzes von Leiharbeit
rechtfertigen. Auch andere Gründe des Allgemeininteresses können einschränkende
Maßnahmen rechtfertigen, sofern sie legitim sind und in einem angemessenen
Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Unter der Voraussetzung, dass die
Mitgliedstaaten die Richtlinie über Leiharbeit und andere geltende
Rechtsvorschriften und Grundsätze der EU, wie die Dienstleistungsfreiheit, die
Niederlassungsfreiheit und die Vorschriften im Hinblick auf die
Nichtdiskriminierung, einhalten, können sie verschiedene Arten der
Beschäftigung, einschließlich Leiharbeit, regulieren und das reibungslose
Funktionieren des Arbeitsmarktes gemäß ihren jeweiligen politischen
Vorstellungen sicherstellen. Verbote und Einschränkungen,
die eine Diskriminierung von Leiharbeitnehmern darstellen, können nicht als aus
Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt betrachtet werden. Ein Verbot
der Beschäftigung behinderter Menschen als Leiharbeitnehmer könnte zum Beispiel
weder durch die Notwendigkeit, das reibungslose Funktionieren des
Arbeitsmarktes zu gewährleisten, noch durch den Schutz der betreffenden
Personen noch durch die Erfordernisse von Gesundheitsschutz und Sicherheit am
Arbeitsplatz gerechtfertigt werden. 5.2.2 Anhörung der Sozialpartner Wie im Abschnitt 5.1
ausgeführt, waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, vor der Überprüfung der
Verbote und Einschränkungen die Sozialpartner anzuhören. Sofern solche
Einschränkungen und Verbote durch Tarifverträge festgelegt sind, konnte die
Überprüfung überdies durch die Sozialpartner durchgeführt werden, die die
einschlägige Vereinbarung ausgehandelt hatten. Die Mitgliedstaaten, die eine
Überprüfung der geltenden Verbote und Einschränkungen vornahmen, bezogen die
Sozialpartner auf verschiedene Weise ein, was die Vielfalt der Arbeitsmärkte
und Arbeitsbeziehungen in der EU widerspiegelt. Die Mitgliedstaaten lassen
sich dabei in drei Hauptkategorien zusammenfassen:
Mitgliedstaaten, in denen die Sozialpartner im
Rahmen der Überprüfung der Verbote und Einschränkungen angehört wurden (Belgien,
Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Polen, Portugal
und Ungarn); einige davon haben die Kommission in unterschiedlichem
Umfang über die Auffassungen der Sozialpartner unterrichtet (Belgien,
Griechenland, Polen und Portugal);
Mitgliedstaaten, in denen die Überprüfung
überwiegend von den Sozialpartnern selbst durchgeführt wurde, da die
meisten Verbote und Einschränkungen durch Tarifverträge festgelegt sind (Dänemark,
Finnland, die Niederlande und Schweden); Finnland und Schweden
haben die Kommission über die Positionen der Sozialpartner
unterrichtet;
Mitgliedstaaten, in denen die Sozialpartner im
Zusammenhang mit dem Erlass der nationalen Umsetzungsmaßnahmen angehört
wurden (Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Österreich, Rumänien,
Slowenien, Spanien, Tschechische Republik und Zypern).
Im Großen und
Ganzen scheint die Art und Weise, in der die Sozialpartner in die Überprüfung
einbezogen wurden, die Unterschiede widerzuspiegeln, die hinsichtlich ihrer
Stellung und Rolle in der EU bestehen. In den Fällen, in denen die Kommission
über die Positionen der Sozialpartner unterrichtet wurde, ist festzustellen,
dass diesen Positionen mehr Gewicht hätte verliehen werden können. Trotzdem
kann außer im Fall von Luxemburg wohl davon ausgegangen werden, dass die
Anhörung der Sozialpartner im Einklang mit Artikel 4 Absatz 2
durchgeführt wurde. 6. Zugang zu
Beschäftigung, Gemeinschaftseinrichtungen und beruflicher Bildung – Vertretung der
Leiharbeitnehmer – Unterrichtung der Arbeitnehmervertreter (Artikel 6, 7
und 8) 6.1 Zugang zu Beschäftigung,
Gemeinschaftseinrichtungen und beruflicher Bildung (Artikel 6) Artikel 6 verbessert den
Zugang der Leiharbeitnehmer zu unbefristeter Beschäftigung,
Gemeinschaftseinrichtungen und beruflicher Bildung. Er sieht insbesondere vor,
dass Leiharbeiter über offene Stellen im entleihenden Unternehmen unterrichtet
werden (Artikel 6 Absatz 1). Er stellt außerdem sicher, dass
Leiharbeitnehmer Anspruch auf gleichberechtigten Zugang zu den
Gemeinschaftseinrichtungen oder -diensten des entleihenden Unternehmens haben,
insbesondere zur Gemeinschaftsverpflegung, zu Kinderbetreuungseinrichtungen und
zu Beförderungsmitteln, es sei denn, eine unterschiedliche Behandlung ist aus
objektiven Gründen gerechtfertigt (Artikel 6 Absatz 4). Er fordert
die Mitgliedstaaten bzw. die Sozialpartner auf, den Zugang der Leiharbeitnehmer
zu Fort- und Weiterbildungsangeboten in den Leiharbeitsunternehmen und in den
entleihenden Unternehmen zu verbessern (Artikel 6 Absatz 5). Artikel 6 Absatz 1
wurde von einer Reihe von Mitgliedstaaten fast wörtlich in nationales Recht
umgesetzt. Hierbei scheinen sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine besonderen
Probleme zu ergeben. Was Artikel 6 Absatz 4
betrifft, so erklärten 14 Länder (Belgien, Dänemark, Deutschland,
Finnland, Griechenland, Irland, Lettland, Litauen, Malta, die Niederlande,
Österreich, Schweden, das Vereinigte Königreich und Zypern),
d. h. die Hälfte der Mitgliedstaaten, dass sie Gebrauch von der
Möglichkeit machten, vom Grundsatz des gleichberechtigten Zugangs zu den
Gemeinschaftseinrichtungen und -diensten im entleihenden Unternehmen
abzuweichen, wenn objektive Gründe die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigten. In den meisten Fällen sind die in den nationalen Maßnahmen
verwendeten Formulierungen nahezu identisch mit dem Wortlaut der Richtlinie.
Die Kommission betont, dass eine unterschiedliche Behandlung, bei der
Leiharbeitnehmer ungünstigere Bedingungen hinnehmen müssen als die unmittelbar
von dem Unternehmen beschäftigten Arbeitnehmer, die Ausnahme bleiben sollte.
Die Tatsache, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten diese Möglichkeit vorsieht,
bedeutet nicht zwangsläufig, dass sie in der Praxis von ihr Gebrauch machen. Artikel 6 Absatz 5
fordert die Sozialpartner auf, bei der Verbesserung des Zugangs der
Leiharbeitnehmer zu Fort- und Weiterbildungsangeboten und
Kinderbetreuungseinrichtungen sowie auch zu den Fort- und
Weiterbildungsangeboten für die Arbeitnehmer der entleihenden Unternehmen eine
wichtige Rolle zu übernehmen. Die Umsetzung dieser Bestimmung scheint
unproblematisch zu sein. Leiharbeitnehmer in Malta haben den gleichen
Zugang zu beruflicher Bildung wie die Arbeitnehmer des entleihenden
Unternehmens, es sei denn, eine unterschiedliche Behandlung ist aus objektiven
Gründen gerechtfertigt. 6.2 Vertretung der Leiharbeitnehmer
(Artikel 7) Artikel 7 sieht vor,
dass Leiharbeitnehmer bei der Berechnung des Schwellenwertes für die
Einrichtung von Arbeitnehmervertretungen im Leiharbeitsunternehmen oder im
entleihenden Unternehmen oder in beiden berücksichtigt werden müssen. In den meisten
Mitgliedstaaten (Bulgarien, Dänemark, Estland, Finnland, Irland, Italien,
Kroatien, Litauen, Malta, Polen, Slowenien, Spanien, Schweden, Tschechische
Republik und Vereinigtes Königreich) werden Leiharbeitnehmer in dem
Leiharbeitsunternehmen, bei dem sie angestellt sind, oder sowohl im
Leiharbeitsunternehmen als auch in dem entleihenden Unternehmen, dem sie
überlassen werden, berücksichtigt (Deutschland, Frankreich, Griechenland,
Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Slowakei und Zypern).
Lediglich in drei Mitgliedstaaten (Belgien, Lettland und Rumänien)
werden sie nur im entleihenden Unternehmen berücksichtigt. Bestimmte Mitgliedstaaten haben
spezifische Bedingungen eingeführt, unter denen Leiharbeitnehmer berücksichtigt
werden. Bulgarien zum Beispiel zieht die durchschnittliche Anzahl von
Leiharbeitnehmern in Betracht, die während der vorangegangenen 12 Monate beim
Leiharbeitsunternehmen beschäftigt waren. In Belgien beruht die
Berechnung auf der durchschnittlichen Anzahl von Leiharbeitnehmern, die während
des vorangegangenen Quartals im entleihenden Unternehmen eingesetzt waren.
Leiharbeitnehmer, die als Ersatz für unbefristet angestellte Mitarbeiter im
entleihenden Unternehmen tätig sind, werden jedoch nicht berücksichtigt. Die Kommission hat keine
Kenntnis von besonderen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Umsetzung des
Artikels 7. 6.3 Unterrichtung der Arbeitnehmervertreter
(Artikel 8) Gemäß
Artikel 8 hat das entleihende Unternehmen den Arbeitnehmervertretungen im
Rahmen der Unterrichtung über die Beschäftigungslage in dem Unternehmen
angemessene Informationen über den Einsatz von Leiharbeitnehmern vorzulegen. Einige
Mitgliedstaaten erlegen den entleihenden Unternehmen genau festgelegte
Verpflichtungen auf. In Griechenland zum Beispiel ist das entleihende
Unternehmen verpflichtet, Angaben nicht nur zur Anzahl der Leiharbeitnehmer
vorzulegen, sondern auch zu seinen Plänen für den Einsatz von Leiharbeitnehmern
und zu den Aussichten, sie unmittelbar einzustellen. In Frankreich und Luxemburg
können Personalvertreter die Arbeitnehmerüberlassungsverträge zwischen
entleihendem Unternehmen und Leiharbeitsunternehmen einsehen. Die
Kommission hat derzeit keine Kenntnis von besonderen Problemen bei der
Umsetzung dieser Vorschrift. 7. Sanktionen
(Artikel 10) Eine erste Prüfung der von
den Mitgliedstaaten erlassenen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie
zeigt, dass sich die übermittelten Informationen zu den Sanktionen überwiegend
auf andere als die zur Umsetzung erlassenen nationalen Bestimmungen beziehen
(z. B. Betreiben eines Leiharbeitsunternehmens ohne entsprechende
Genehmigung, unterbliebene Unterrichtung der öffentlichen Behörden über die vom
Leiharbeitsunternehmen unterzeichneten Arbeitsverträge usw.). Dieses Thema
muss in den kommenden Monaten eingehender untersucht werden, insbesondere im
Hinblick darauf, ob die Sanktionen im Rahmen der Richtlinie angewendet werden.
Da nur sehr wenige Mitgliedstaaten Konkordanztabellen übermittelt haben, konnte
eine umfassende Übersicht über die Lage auf nationaler Ebene bislang noch nicht
erstellt werden. 8. Regulierungskosten
In
einer von der Kommission von Oktober bis Dezember 2012 durchgeführten
Online-Konsultation wurde die Richtlinie von den kleinen und mittleren
Unternehmen (KMU) und KMU-Verbänden, die sich an der Konsultation beteiligten,
als eine der EU-Rechtsvorschriften mit dem höchsten Aufwand bezeichnet.[7] Die Ergebnisse wurden am
7. März 2013 in einem Arbeitspapier[8]
veröffentlicht, das der Mitteilung der Kommission zur intelligenten Regulierung
als Begleitunterlage beigefügt war. Aus
der Mitteilung der Kommission vom 18. Juni 2013[9] zu den Folgemaßnahmen
hinsichtlich der 10 wichtigsten Konsultationen der KMU zur EU-Regulierung geht
hervor, dass sich diese Äußerungen hauptsächlich auf die bestehenden Hemmnisse
für den Betrieb von Leiharbeitsunternehmen und die Verpflichtung bezogen,
Leiharbeitsunternehmen vor jedem Tätigwerden in einem anderen Mitgliedstaat
eintragen zu lassen. In der Mitteilung wurde darauf verwiesen, dass die Belange
von KMU und Aspekte des Verwaltungsaufwands im vorliegenden Bericht
berücksichtigt würden. In
diesem Zusammenhang verschickte die Kommission einen Fragebogen an die
Mitgliedstaaten und Sozialpartner auf europäischer Ebene, um ihre Stellungnahme
zur Frage der Kosten der Richtlinie einzuholen. Als
Erstes wollte die Kommission wissen, ob die Richtlinie einen erheblichen
Verwaltungsaufwand für die nationalen Behörden darstelle und ob diese Kosten in
den Mitgliedstaaten abgeschätzt worden seien. Von
den 27 Mitgliedstaaten, die den Fragebogen beantworteten, erklärten alle
außer zwei, dass die Richtlinie an sich keinen erheblichen Verwaltungsaufwand
für die nationalen Behörden darstelle bzw. dass sie den Aufwand nicht speziell
abgeschätzt hätten. Belgien verwies auf erhebliche Verwaltungskosten im
Zusammenhang mit der Überprüfung der Einschränkungen und Verbote. Das Vereinigte
Königreich veröffentlichte vor der Umsetzung der Richtlinie eine
Folgenabschätzung, der zufolge sich die Gesamtkosten für Entleiher im
öffentlichen Sektor aufgrund höherer Lohnkosten auf 157 Mio. GBP bis
259 Mio. GBP jährlich belaufen würden; aktuelle Angaben liegen jedoch
nicht vor. In keinem Mitgliedstaat fand eine Abschätzung des durch die
Richtlinie verursachten Verwaltungsaufwands statt. Die
Kommission wollte ferner wissen, ob die materiellen Bestimmungen der
Richtlinie erhebliche Kosten und Hindernisse für Leiharbeitsunternehmen oder
entleihende Unternehmen verursachten und ob solche Kosten abgeschätzt worden
seien. Einige
wenige Mitgliedstaaten waren der Ansicht, dass die Richtlinie geringfügige
Kosten für Leiharbeitsunternehmen (Deutschland, Österreich) und/oder
entleihende Unternehmen (Deutschland, Finnland, Polen) verursache,
während das Vereinigte Königreich höhere Lohnkosten für
Leiharbeitsunternehmen sowie Kosten für Leiharbeitsunternehmen und entleihende
Unternehmen aufgrund der Informationspflichten geltend machte. Andere Mitgliedstaaten
erwähnten keine erheblichen Kosten oder Hindernisse für Leiharbeitsunternehmen
und entleihende Unternehmen. Kein Mitgliedstaat verfügt über aktuelle
Informationen über die Höhe der verursachten Kosten. Zypern stellte fest, dass derzeit noch keine
Leiharbeitsunternehmen in seinem Hoheitsgebiet tätig seien. Was
die europäischen Sozialpartner betrifft, so verwies BusinessEurope auf
erhebliche Befolgungskosten für Leiharbeitsunternehmen in einigen
Mitgliedstaaten und auf erhebliche soziale Kosten infolge mangelhafter
Umsetzung oder Nichtumsetzung des Artikels 4. Eurociett verwies auf
gestiegene Kosten für Leiharbeitsunternehmen in Ländern wie dem Vereinigten
Königreich und Irland und betonte, dass er diesen Kostenanstieg
akzeptiere und befürworte, da dieser die Annahme der Richtlinie unterstütze. Er
verwies außerdem auf die mit der unzureichenden Umsetzung bestimmter
Vorschriften der Richtlinie verbundenen Kosten, während CEEP[10] die Meinung vertrat,
dass die Richtlinie zu einem erheblichen Kostenanstieg für Arbeitgeber geführt
habe, insbesondere dort, wo der Grundsatz der Gleichbehandlung vor der
Umsetzung der Richtlinie noch nicht galt. Allerdings legte keine dieser
Arbeitgeberorganisationen Zahlen zu den angeführten Kosten vor. UEAPME[11] hatte keine Kenntnis
von besonders kostenaufwändigen Vorschriften für entleihende Unternehmen. Der
EGB[12]
vertrat die Auffassung, dass Artikel 12 der Richtlinie, der die
Rechtsgrundlage für diesen Bericht darstellt, keine Kostenabschätzung vorsehe
und dass es keine Studien gebe, die steigende Kosten für Leiharbeitsunternehmen
aufgrund der Umsetzung der Richtlinie belegten. Nach Auffassung von UNI-Europa
werden Leiharbeitsunternehmen und entleihende Unternehmen nicht durch Kosten
belastet. Auf
die Frage, ob es Informationen zu den von KMU und/oder Kleinstunternehmen
getragenen Kosten gebe, verfügte kein Mitgliedstaat über entsprechende
Angaben. Deutschland stellte fest, dass die Richtlinie Kosten sowohl für
die Leiharbeitsunternehmen als auch die entleihenden Unternehmen verursache.
Nach Auffassung von Belgien und Österreich kann die Richtlinie
nicht als eine Rechtsvorschrift betrachtet werden, die KMU besonders stark
belaste. Die
europäischen Sozialpartner machten zu dieser Frage keine Angaben. Der EGB hielt
es für unangemessen, die Ergebnisse der Top-10-Konsultation als Grundlage für
die künftige Arbeit zu verwenden. Mehrere
Mitgliedstaaten wiesen außerdem bei der Konsultation darauf hin, dass jede
Gesamtabschätzung der durch die Richtlinie verursachten Kosten auch ihren Nutzen
berücksichtigen müsse. 9. Beziehung
zwischen der Richtlinie zur Leiharbeit und anderen EU-Rechtsvorschriften Nach Artikel 3
Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie dürfen die Mitgliedstaaten
Arbeitnehmer oder Beschäftigungsverhältnisse nicht lediglich deshalb aus dem
Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließen, weil sie Teilzeitbeschäftigte,
befristet beschäftigte Arbeitnehmer oder Personen sind, die mit einem
Leiharbeitsunternehmen einen Arbeitsvertrag geschlossen haben. Diese Bestimmung
macht deutlich, dass Leiharbeitnehmer, die auf Teilzeitbasis oder im Rahmen
eines befristeten Arbeitsvertrags beschäftigt sind, nicht mit der Begründung,
sie seien „atypische“ Arbeitnehmer, aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie
2008/104/EG ausgeschlossen werden können. Der Gerichtshof hat
bestätigt, dass die Richtlinie 1999/70/EG über befristete Arbeitsverträge nicht
für das befristete Beschäftigungsverhältnis zwischen einem Leiharbeitnehmer und
einem Leiharbeitsunternehmen gilt.[13]
Selbst wenn Leiharbeitnehmer im Rahmen eines befristeten Arbeitsvertrags
beschäftigt sind, fällt folglich das entsprechende
Dreiecksbeschäftigungsverhältnis nicht unter die Richtlinie über befristete
Arbeitsverträge, da diese nur für unmittelbare Beschäftigungsverhältnisse
zwischen einem Arbeitgeber und einem Arbeitnehmer gilt. Was das Verhältnis zwischen
der Richtlinie 2008/104/EG über Leiharbeit und der Richtlinie 96/71/EG[14] über die Entsendung
von Arbeitnehmern betrifft, so wird im Erwägungsgrund 22 der Richtlinie
2008/104/EG festgestellt, dass sie im Einklang mit den Vorschriften des
Vertrags über die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit und unbeschadet
der Richtlinie 96/71/EG umgesetzt werden sollte. Die Richtlinie über Leiharbeit
deckt grundsätzlich nationale Situationen ab, während die Richtlinie über die
Entsendung von Arbeitnehmern speziell auf grenzüberschreitende Situationen
ausgelegt ist. Die Richtlinie über Leiharbeit gilt in vollem Umfang für mobile
Arbeitnehmer, die in einem anderen Mitgliedstaat als dem ihrer Herkunft so
tätig sind, als wären sie nationale Arbeitnehmer; die Richtlinie über die
Entsendung von Arbeitnehmern gilt hingegen nur für entsandte Arbeitnehmer,
d. h. für Arbeitnehmer, die ihrer Tätigkeit vorübergehend in einem anderen
Mitgliedstaat als dem, in dem sie normalerweise arbeiten, nachgehen. Gemäß ihrem Artikel 1
Absatz 3 Buchstabe c gilt die Richtlinie zur Entsendung von
Arbeitnehmern insbesondere für Unternehmen, die als Leiharbeitsunternehmen oder
als einen Arbeitnehmer zur Verfügung stellendes Unternehmen einen Arbeitnehmer
in ein verwendendes Unternehmen entsenden, das seinen Sitz im Hoheitsgebiet
eines Mitgliedstaats hat oder dort seine Tätigkeit ausübt, sofern für die Dauer
der Entsendung ein Arbeitsverhältnis zwischen dem Leiharbeitsunternehmen oder
dem einen Arbeitnehmer zur Verfügung stellenden Unternehmen und dem
Arbeitnehmer besteht. Gemäß Artikel 3
Absatz 1 derselben Richtlinie sind den entsandten Arbeitnehmern bestimmte
Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen zu garantieren, sofern diese durch Rechtsvorschriften
oder allgemein verbindliche Tarifverträge festgesetzt wurden, u. a.
„Mindestlohnsätze, einschließlich der Überstundensätze“ sowie „Bedingungen für
die Überlassung von Arbeitskräften, insbesondere durch Leiharbeitsunternehmen“.
Wie im Erwägungsgrund 22 der Richtlinie 2008/104/EG festgestellt wird,
haben die oben genannten Bestimmungen der Richtlinie über die Entsendung von
Arbeitnehmern Vorrang vor den Bestimmungen der Richtlinie über Leiharbeit. Die
Mitgliedstaaten können jedoch vorsehen, dass Leiharbeitnehmern, die in ihr
Hoheitsgebiet entsandt werden, gemäß Artikel 3 Absatz 9 der
Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern die gleichen Bedingungen
garantiert werden, die in dem Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet die Arbeitsleistung
erbracht wird, für Leiharbeitnehmer gelten. 10. Mögliche
Änderungen Der in Abschnitt 8 erwähnte
Fragebogen enthielt auch die Frage, ob auf der Grundlage der Erfahrung, die
seit dem vollständigen Inkrafttreten der Richtlinie im Dezember 2011 gesammelt wurde,
die in Artikel 2 der Richtlinie festgelegten sozialpolitischen Ziele
verwirklicht wurden. Gemäß Artikel 12 sollten
in diesem Bericht etwaige angebracht erscheinende Änderungen der Richtlinie in
Betracht gezogen werden. Diesem Aspekt ging die Kommission in dem Fragebogen
mit der Frage nach, ob Bestimmungen der Richtlinie der Klarstellung
bedürften und falls ja, welche und aus welchen Gründen. Auf die erste Frage
äußerten die meisten Mitgliedstaaten die Auffassung, die Richtlinie habe ihre
sozialpolitischen Ziele erreicht oder stelle einen wichtigen Schritt auf dem
Weg zur Entwicklung eines sozialen Europas dar. Einige wiesen auf praktische
Schwierigkeiten hin, deren Gründe aber nichts mit der Richtlinie zu tun hatten
(Slowakei, Slowenien); kein Mitgliedstaat war der Auffassung, die
Richtlinie habe ihre Ziele nicht erreicht. Bulgarien fand es schwierig,
die Frage zu beantworten, da Leiharbeitsunternehmen dort erst seit kurzer Zeit
tätig sind, während das Vereinigte Königreich über keine Daten zur
Beantwortung der Frage verfügte. Zypern konnte in Ermangelung von
Leiharbeitsunternehmen in dem Land ebenfalls keine Auskunft geben. BusinessEurope und Eurociett
vertraten dagegen die Auffassung, dass die Ziele der Richtlinie nicht in vollem
Umfang erreicht worden seien. Sie machten geltend, dass in manchen
Mitgliedstaaten noch immer eine erhebliche Zahl ungerechtfertigter
Einschränkungen für Leiharbeit bestünden oder sogar jüngst erst eingeführt
worden seien. Als Beispiele führten sie sektorbezogene Verbote, unangemessene
Einschränkungen der maximalen Überlassungsdauer, übermäßig restriktive Gründe
für den Einsatz sowie Quoten für die Höchstzahl von Leiharbeitnehmern an. Sie
sprachen sich dafür aus, solche Einschränkungen aufzuheben. UEAPME und, bis zu
einem gewissem Grad, CEEP waren der Auffassung, dass die Richtlinie ihre
sozialpolitischen Ziele erreicht habe. Der EGB betonte, dass seit
dem Auslaufen der Frist für die Umsetzung der Richtlinie noch nicht viel Zeit
verstrichen sei und viele Mitgliedstaaten die Richtlinie verspätet umgesetzt
hätten. Aus diesem Grund sei es für eine fundierte Bewertung der Situation auf
nationaler Ebene noch zu früh. UNI-Europa vertrat die Auffassung, dass die in
Artikel 2 der Richtlinie festgelegten Ziele in den meisten Mitgliedstaaten
bereits vor Inkrafttreten der Richtlinie durch nationale Rechtsvorschriften
weitgehend verwirklicht worden seien. Auf die zweite Frage
äußerte die überwiegende Mehrheit der Mitgliedstaaten die Meinung, dass zum
gegenwärtigen Zeitpunkt kein Klärungs- oder Überarbeitungsbedarf hinsichtlich
einzelner Bestimmungen der Richtlinie bestehe. Bulgarien und Polen waren
der Ansicht, dass es für eine Erörterung solcher Fragen noch zu früh sei.
Zusammen mit Zypern verwies Bulgarien auf einen Mangel an
praktischer Erfahrung mit Leiharbeit. Portugal hob hervor, wie wichtig
es sei, die ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie in allen Mitgliedstaaten
sicherzustellen. Finnland hielt Artikel 4 der Richtlinie für unklar, insbesondere in Bezug
auf die Frage, ob er die Mitgliedstaaten verpflichte, nationale Vorschriften in
Übereinstimmung mit Artikel 4 Absatz 1 zu erlassen und die Gründe
anzuführen, die Verbote und Einschränkungen des Einsatzes von Leiharbeit
rechtfertigen können. BusinessEurope war der
Auffassung, dass es keiner Überarbeitung der Richtlinie bedürfe, sondern dass
vielmehr in den Mitgliedstaaten, in denen nach wie vor ungerechtfertigte
Hindernisse für den Einsatz von Leiharbeit bestehen, für die ordnungsgemäße
Umsetzung des Artikels 4 der Richtlinie gesorgt werden müsse.
BusinessEurope forderte die Kommission auf, in Bezug auf Artikel 4 eine
Mitteilung zu Auslegungsfragen vorzulegen und im Rahmen länderspezifischer
Empfehlungen die Aufhebung ungerechtfertigter Einschränkungen zu verlangen,
notfalls durch Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren. Eurociett hielt es
ebenfalls nicht für notwendig, die Richtlinie selbst zu überarbeiten.
Allerdings behielt es sich der Verband vor, eine bedingte, eingeschränkte
Überarbeitung des Artikels 4 zu fordern, sollte es nicht gelingen,
erhebliche Fortschritte bei der Umsetzung dieses Artikels zu erzielen. UEAPME
hielt eine Überarbeitung der Richtlinie zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht für
nötig, während CEEP darauf verwies, dass statt der Richtlinie selbst bestimmte
nationale Umsetzungsmaßnahmen erläutert werden müssten. Der EGB stellte fest, dass es
in Anbetracht der Verzögerungen bei der Umsetzung in einigen Mitgliedstaaten zu
früh sei, um eine Entscheidung über die Notwendigkeit einer Überarbeitung der
Richtlinie zu treffen. Gleichwohl hält er die Abweichungen vom Grundsatz der
Gleichbehandlung für sehr problematisch, insbesondere Artikel 5
Absatz 2, so wie er in einigen Mitgliedstaaten angewendet wird. UNI-Europa ist der Meinung,
dass die Richtlinie überarbeitet werden sollte. Nach Auffassung des Verbands
müssen die Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 5 Absätze 3 und 4
abgeschafft werden, da sie dem Grundsatz der Gleichbehandlung direkt
zuwiderlaufen. In Ermangelung einschränkender Regelungen für aufeinanderfolgende
Überlassungen in der Richtlinie müsse außerdem der Begriff der
„missbräuchlichen Anwendung“ in Artikel 5 erläutert werden. 11. Schlussfolgerungen Die Richtlinie zielt auf ein
ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Schutz der Leiharbeitnehmer einerseits
(insbesondere durch die Einführung des Grundsatzes der Gleichbehandlung) und
der Unterstützung der positiven Rolle, die Leiharbeit für die Flexibilisierung
des Arbeitsmarktes spielen kann, andererseits. Die Kommission würdigt die
erheblichen Anstrengungen, die zur Umsetzung der Richtlinie unternommen wurden,
insbesondere in den Mitgliedstaaten, in denen es entweder keine speziellen
Rechtsvorschriften zur Regelung von Leiharbeit gab, oder in denen der Grundsatz
der Gleichbehandlung bis dahin noch nicht im nationalen Recht verankert war. Die obige Analyse zeigt, dass
die Bestimmungen der Richtlinie im Großen und Ganzen korrekt umgesetzt wurden und
korrekt angewendet werden. Sie hat jedoch ergeben, dass das doppelte Ziel der
Richtlinie noch nicht in vollem Umfang erreicht wurde. Zum einen haben
bestimmte, häufig angewandte Ausnahmen vom Gleichbehandlungsgrundsatz in einigen
Fällen möglicherweise dazu geführt, dass die Anwendung der Richtlinie keine
effektive Verbesserung des Schutzes der Leiharbeitnehmer herbeigeführt hat. Zum
anderen hat die Überprüfung von Einschränkungen und Verboten für den Einsatz
von Leiharbeit in den meisten Fällen dazu geführt, dass der Status quo legitimiert
wurde, und nicht als Impuls dafür gewirkt, die Rolle der Leiharbeit auf
modernen, flexiblen Arbeitsmärkten zu überdenken. Die Kommission wird die
Anwendung der Richtlinie auch weiterhin unter Berücksichtigung der künftigen
Entwicklungen im Bereich Arbeitsrecht und Leiharbeit genau überwachen, um
sicherzustellen, dass ihre Ziele angemessen verwirklicht und ihre Bestimmungen
in allen Mitgliedstaaten in vollem Umfang und korrekt in nationales Recht
umgesetzt werden. Hierzu wird sie in der Arbeitsgruppe zur Überprüfung der
Anwendung der Richtlinie sowie in anderen Foren eng mit den Mitgliedstaaten und
den Sozialpartnern zusammenarbeiten. Die Kommission gedenkt
darüber hinaus, alle Probleme bei der Umsetzung der Richtlinie mit den
geeigneten Mitteln – gegebenenfalls auch mit Vertragsverletzungsverfahren –
anzugehen. Bei der Kommission gegen Mitgliedstaaten erhobene Beschwerden,
Petitionen und Fragen zur Vorabentscheidung an den Gerichtshof können ebenfalls
wichtige Hinweise auf nationale Maßnahmen oder Verfahren geben, die mit der
Richtlinie unvereinbar sind. Wenn die Kommission im Rahmen
des Europäischen Semesters bei ihrer Bewertung der innerstaatlichen Hindernisse
für die Tätigkeit von Leiharbeitsunternehmen spezielle Aspekte des
Regulierungsaufwands als Hemmnisse für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit
ermittelt, wird sie erwägen, dieses Thema in die an die betreffenden
Mitgliedstaaten gerichteten länderspezifischen Empfehlungen aufzunehmen. Was etwaige Änderungen der
Richtlinie betrifft, so wird mehr Zeit benötigt, um Erfahrung mit der Anwendung
der Richtlinie zu sammeln und festzustellen, ob sie ihre Ziele in vollem Umfang
erreicht hat. Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie endete im Dezember
2011, und einige der nationalen Durchführungsbestimmungen wurden erst im
Frühjahr 2013 erlassen. Bislang liegt noch keine Rechtsprechung des
Gerichtshofs zu ihrer Anwendung vor. In diesem Zusammenhang und im
Lichte der von der Kommission selbst durchgeführten Bewertung der Anwendung der
Richtlinie sowie unter Berücksichtigung der von Mitgliedstaaten und den
europäischen Sozialpartnern im Rahmen des Konsultationsprozesses für diesen
Bericht übermittelten Positionen vertritt die Kommission die Auffassung, dass
Änderungen der Richtlinie zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht notwendig sind. Dazugehörige Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen: - Übersicht über die von den Mitgliedstaaten gewählten Optionen für die
Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht - Übersicht über die Berichte der Mitgliedstaaten zu den Ergebnissen
der Überprüfung der Einschränkungen und Verbote des Einsatzes von Leiharbeit [1] Richtlinie 2008/104/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
19. November 2008 über Leiharbeit, ABl. L 327 vom 5.12.2008,
S. 9. [2] Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, ABl. L 376
vom 27.12.2006, S. 36. [3] Dieser Bericht sollte in keinster Weise als Vorwegnahme eines
Standpunktes aufgefasst werden, den die Kommission künftig in etwaigen
Gerichtsverfahren einnehmen könnte. [4] Gemäß den Vorschriften des Vertrags über den Binnenmarkt sind alle
gegen Entgelt erbrachten Dienstleistungen als wirtschaftliche Tätigkeiten
einzustufen. Nach Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs muss die
Dienstleistung nicht unbedingt von denjenigen bezahlt werden, für die sie
erbracht wird, doch muss es eine Gegenleistung für die betreffende Leistung
geben. Tätigkeiten, die nicht gegen ein Entgelt erbracht werden, etwa durch den
Staat oder in seinem Namen im Rahmen seiner sozialen Aufgaben (z. B.
Unterricht im Rahmen des nationalen Bildungssystems oder in einer Hochschule,
die im Wesentlichen aus öffentlichen Mitteln finanziert wird), stellen keine
wirtschaftlichen Tätigkeiten dar (siehe Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen „Guide to the application of the European Union rules
on state aid, public procurement and the internal market to services of general
economic interest, and in particular to social services of general interest“
(SEC(2010) 1545 final vom 7.12.2010, insbesondere Nummern 6.1 bis 6.3
[Leitfaden zur Anwendung der Vorschriften der Europäischen Union über
staatliche Beihilfen, öffentliche Aufträge und den Binnenmarkt auf
Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und insbesondere
auf Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse]). [5]
Die Einhaltung der Richtlinie 92/85/EWG des Rates vom 19. Oktober 1992
über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des
Gesundheitsschutzes von schwangeren Arbeitnehmerinnen, Wöchnerinnen und
stillenden Arbeitnehmerinnen am Arbeitsplatz (ABl. L 348 vom
28.11.1992, S. 1), der Richtlinie 2006/54/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 5. Juli 2006 zur Verwirklichung des Grundsatzes der
Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und
Beschäftigungsfragen (ABl. L 204 vom 26.7.2006, S. 23), der
Richtlinie 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen
Herkunft (ABl. L 180 vom 19.7.2000, S. 22) und der Richtlinie 2000/78/EG
des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens
für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf
(ABl. L 303 vom 2.12.2000, S. 16) wurde in dem vorliegenden
Bericht nicht überprüft. [6] Richtlinie 91/383/EWG des Rates vom 25. Juni 1991 zur Ergänzung
der Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von
Arbeitnehmern mit befristetem Arbeitsverhältnis oder Leiharbeitsverhältnis,
ABl. L 206 vom 29.7.1991, S. 19. [7] Von insgesamt 995 Teilnehmern der Konsultation, darunter 768 in der EU
ansässige KMU oder KMU-Interessenverbände, bezeichneten 59 die Richtlinie
2008/104/EG als eine der Rechtsvorschriften der EU, die den größten Aufwand
verursachten. [8] Arbeitspapier der Kommissionsdienststellen „Monitoring and
Consultation on Smart Regulation for SMEs“ (SWD(2013) 60 final),
Begleitunterlage zur Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament,
den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss
der Regionen „Intelligente Regulierung – Anpassung an die Bedürfnisse kleiner
und mittlerer Unternehmen“ (COM(2013) 122 final). [9] Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den
Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen
„Folgemaßnahmen der Kommission zu den 10 wichtigsten Konsultationen der KMU zur
EU-Regulierung“ (COM(2013) 446 final vom 18. Juni 2013). [10] Europäischer Verband der öffentlichen Arbeitgeber und Unternehmen. [11] Europäische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe. [12] Europäischer Gewerkschaftsbund. [13]
Urteil des EuGH vom 11. April 2013, Rechtssache C-290/12 Oreste Della
Rocca vs. Poste Italiane SpA. [14] Richtlinie 96/71/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
16. Dezember 1996 über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der
Erbringung von Dienstleistungen, ABl. L 18 vom 21.1.1997, S. 1.