MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 /* COM/2014/061 final */
MITTEILUNG
DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über
die Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 1.
EINLEITUNG Die
Wirtschafts- und Finanzkrise hat diverse Schwachstellen der
wirtschaftspolitischen Steuerung und Überwachung in der EU offenbart. Die
meisten Schwachstellen bei der Überwachung konnten mit der Einführung des
Europäischen Semesters für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik und mit den
sechs Rechtsakten des so genannten „Sixpack“ behoben werden. Da in einem
Wirtschaftsraum mit gemeinsamer Währung eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht,
dass die Wirtschafts- und Haushaltspolitik erhebliche Ausstrahlungseffekte hat,
waren aber dennoch leistungsfähigere Instrumente erforderlich. Aus diesem Grund
wurden die Verordnungen (EU) Nr. 472/2013 und (EU) Nr. 473/2013[1]
erlassen. In der Verordnung (EU) Nr. 472/2013 sind spezielle Verfahren für
eine verstärkte Überwachung von Mitgliedstaaten des Euroraums während und nach
Abschluss des Anpassungsprogramms festgelegt, mit denen bisher ad hoc
angewandte Konzepte formalisiert werden und eine Verknüpfung zwischen den
Finanzhilfen und der in den Verträgen verankerten Koordinierung der
Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten hergestellt wird. Diese so genannten
„Two Pack“-Verordnungen sind am 30. Mai 2013 in Kraft getreten. Die
Verordnung (EU) Nr. 472/2013 (im Folgenden „die Verordnung“) enthält
Bestimmungen für eine verstärkte Überwachung, makroökonomische
Anpassungsprogramme und die Überwachung nach Abschluss des Anpassungsprogramms,
die die übrigen bereits bestehenden Verfahren der multilateralen Überwachung
ergänzen und es der Kommission und dem Rat ermöglichen, die Überwachungstiefe
an den jeweiligen Fall anzupassen. Dabei können sie zu dem Schluss kommen, dass
ein Mitgliedstaat zur Eindämmung der spezifischen Risiken, die von ihm auf die
Stabilität im Euro-Währungsgebiet ausgehen, weitere Maßnahmen ergreifen muss,
um rasch wieder eine gesunde wirtschaftliche und finanzielle Situation
herzustellen und gegebenenfalls die benötigten Finanzmittel wieder selbst in
vollem Umfang auf den Finanzmärkten aufnehmen zu können. Die
Verordnung wurde geschaffen, um die Durchführung von Finanzhilfeprogrammen in
Mitgliedstaaten des Euroraums mit dem institutionellen Rahmen der Verträge in
Einklang zu bringen und damit zugleich sicherzustellen, dass die entsprechenden
Grundsätze in allen Mitgliedstaaten besser umgesetzt werden. Wie stark die
Beobachtung und Überwachung in die Angelegenheiten des jeweiligen
Mitgliedstaats eingreifen, hängt vom Ernst seiner Finanzlage ab. Die Verordnung
beseitigt zudem die doppelten Berichtspflichten, die in bestimmten Fällen für
Mitgliedstaaten, die Finanzhilfe in Anspruch nehmen, bestanden. Gemäß
Artikel 19 der Verordnung übermittelt die Kommission dem Europäischen
Parlament und dem Rat spätestens im Januar 2014 und anschließend jeweils im
Abstand von fünf Jahren einen Bericht über die Anwendung der Verordnung,
gegebenenfalls zusammen mit einem Vorschlag zu ihrer Änderung. In dem Bericht
wird unter anderem Folgendes bewertet: a) die Wirksamkeit der Verordnung, b)
die Fortschritte bei der Gewährleistung einer engeren Koordinierung der
Wirtschaftspolitik und einer dauerhaften Konvergenz der Wirtschaftsleistung der
Mitgliedstaaten entsprechend dem AEUV, c) der Beitrag der Verordnung zur
Verwirklichung der Ziele der Unionsstrategie für Wachstum und Beschäftigung. Das Ziel
dieser Bewertung ist es, einen Überblick über die Anwendung der Verordnung seit
ihrem Inkrafttreten zu geben. Mit den im Zuge dieser Bewertung ermittelten
Informationen über die wirtschaftlichen Fortschritte der
Programmmitgliedstaaten wird weder eine Verdoppelung noch eine Zusammenfassung
der Ergebnisse der im Rahmen der Programme regelmäßig durchgeführten
Überprüfungsmissionen beabsichtigt. Die
Verordnung ist erst seit sehr kurzer Zeit in Kraft, was die bewertbaren Daten
und die Bewertungstiefe erheblich einschränkt. Im Rahmen der Überprüfung der
„Six Pack“- und der „Two Pack“-Verordnungen zum Jahresende 2014 wird
die Wirksamkeit der Verordnung dagegen umfassender und eingehender bewertet
werden können. 2. ANWENDUNG DER VERORDNUNG
(EU) Nr. 472/2013 2.1.
Durchführung der Verordnung Nach
Artikel 2 Absatz 5 und Artikel 7 Absatz 12 der Verordnung
veröffentlicht die Kommission zu Informationszwecken zwei Listen mit Finanzhilfeinstrumenten
für: i) Instrumente auf vorsorglicher Basis und, davon getrennt, ii)
Instrumente, für die gemäß den Vorschriften des Europäischen
Stabilitätsmechanismus (ESM) kein makroökonomisches Anpassungsprogramm verlangt
wird. Die entsprechende Mitteilung hat die Kommission im Oktober 2013
angenommen[2].
Seit
Inkrafttreten der Verordnung wurde noch kein Mitgliedstaat des Euroraums unter
verstärkte Überwachung im Sinne von Artikel 2 gestellt und es wurde noch
kein neues makroökonomisches Anpassungsprogramm mit einem Mitgliedstaat des
Euroraums vereinbart. Gemäß
Artikel 16 der Verordnung unterliegen aber diejenigen Mitgliedstaaten den
Bestimmungen der Verordnung, die zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens Finanzhilfe
erhalten. Daher gilt sie für diejenigen Mitgliedstaaten des Euroraums, die am 30. Mai 2013
Finanzhilfe in Anspruch nahmen. Zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung erhielten Griechenland, Irland,
Portugal, Spanien und Zypern Finanzhilfe von einem oder mehreren
Mitgliedstaaten, dem EFSM, dem ESM, der EFSF oder einer anderen einschlägigen
internationalen Finanzinstitution wie dem IWF. Seit Inkrafttreten der
Verordnung wurden neue Beschlüsse zur Anpassung der bestehenden
makroökonomischen Anpassungsprogramme angenommen. Vier
Mitgliedstaaten erhalten Finanzhilfen, die an ein makroökonomisches
Anpassungsprogramm geknüpft sind, so dass Artikel 7 der Verordnung auf sie
anwendbar ist: Griechenland Mit
Griechenland wurden zwei makroökonomische Anpassungsprogramme vereinbart. Das
erste war Gegenstand des Beschlusses 2010/320/EU des Rates vom 26. Mai 2010,
der danach mehrmals geändert wurde. Das zweite makroökonomische
Anpassungsprogramm wurde mit dem Beschluss 2011/734/EU des Rates vom 12. Juli
2011 eingesetzt, der zuletzt durch den Beschluss 2013/6/EU des Rates[3]
geändert wurde. Irland Das
makroökonomische Anpassungsprogramm Irlands wurde mit dem Beschluss 2011/77/EU
des Rates im Februar 2011 eingesetzt. Es wurde in Anwendung von Artikel 7
Absatz 5 der Verordnung mit dem Durchführungsbeschluss 2013/373/EU des
Rates vom 9. Juli 2013[4]
aktualisiert. Portugal Das
makroökonomische Anpassungsprogramm Portugals wurde mit dem Beschluss 2011/344/EU
des Rates vom 17. Mai 2011 eingesetzt. Es wurde in Anwendung von
Artikel 7 Absatz 5 der Verordnung mit dem Durchführungsbeschluss 2013/375/EU
des Rates vom 9. Juli 2013[5]
aktualisiert. Zypern Das
makroökonomische Anpassungsprogramm Zyperns wurde mit dem Beschluss 2013/236/EU
des Rates vom 25. April 2013, kurz vor Inkrafttreten der Verordnung
eingesetzt. Aus Gründen der Klarheit und der Rechtsicherheit wurde es seither
in Anwendung von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung mit dem
Durchführungsbeschluss 2013/463/EU des Rates vom 13. September 2013[6]
genehmigt. Spanien erhielt
eine Finanzhilfe für die Rekapitalisierung seiner Finanzinstitute und ist damit
von den Bestimmungen der Verordnung bezüglich makroökonomischer
Anpassungsprogramme nicht betroffen. Gemäß Artikel 14 der Verordnung wird
Spanien allerdings nach Ende des derzeitigen Finanzhilfeprogramms der
Überwachung nach Abschluss des Anpassungsprogramms unterliegen. 2.2.
Wirksamkeit der Verordnung Hauptziel
der Verordnung ist der Ausbau der Beobachtung und Überwachung für
Mitgliedstaaten, die von gravierenden Schwierigkeiten in Bezug auf ihre
finanzielle Stabilität bedroht oder betroffen sind. Die Verordnung schafft
transparente, wirksame, effiziente und nachvollziehbare Überwachungsverfahren
für unter verstärkter Überwachung stehende Mitgliedstaaten, für
Mitgliedstaaten, die einem Programm zur makroökonomischen Anpassung
unterliegen, und für solche, die einer Überwachung nach Abschluss des
Anpassungsprogramms unterliegen. Die
Verordnung ist seit dem 30. Mai 2013 in Kraft. Ein solch kurzer Zeitraum
erschwert die Bewertung der Wirksamkeit der Verordnung in erheblichem Maße, da
sich die Bewertung nur auf eine sehr begrenzte Datenlage stützen kann. Zahlreiche
Bestimmungen der Verordnung betreffen beispielsweise die Phasen der Entwicklung
und Verhandlung der Programme. Bei den bestehenden Programmen fanden diese vor
Inkrafttreten der Verordnung statt. In Bezug auf diese Vorbereitungsphasen ist
eine Bewertung der Wirksamkeit der Verordnung im Sinne von Artikel 19
daher nicht möglich. Auch in
Bezug auf die verstärkte Überwachung ist eine Bewertung der Wirksamkeit der
Verordnung unmöglich, da bislang noch kein Mitgliedstaat des Euroraums einer
verstärkten Überwachung unterstellt wurde. Aus denselben Gründen kann die
Wirksamkeit der Verordnung auch in Bezug auf die Anwendung der Überwachung nach
Abschluss des Programms bisher nicht bewertet werden. Vorerst
kann die Wirksamkeit der Verordnung demnach nur in Bezug auf bestehende
makroökonomische Anpassungsprogramme bewertet werden. Diese Programme sollen
die rasche Wiederherstellung einer gesunden und tragfähigen wirtschaftlichen
und finanziellen Situation gewährleisten und dem Mitgliedstaat die Fähigkeit
verleihen, die von ihm benötigten Finanzmittel wieder selbst in vollem Umfang
auf den Finanzmärkten aufzunehmen. Die bestehenden makroökonomischen
Anpassungsprogramme erfüllen bislang die in der Verordnung gesteckten Ziele. Die
laufende Durchführung der Programme in Griechenland, Portugal und Zypern wird
wichtige Parameter und Erkenntnisse dazu liefern, wie die Wirksamkeit der
Verordnung in der kommenden Bewertungsperiode zu bewerten ist. In ähnlicher
Weise wird der bevorstehende Ausstieg Irlands und Spaniens aus den
Finanzhilfeprogrammen neue Erkenntnisse für die spätere eingehendere Bewertung
der Wirksamkeit der Überwachung nach Abschluss des Anpassungsprogramms liefern.
Die genaue
Beobachtung sämtlicher Mitgliedstaaten des Euroraums wird dazu dienen, sich
abzeichnende wirtschaftliche Anfälligkeiten sofort anzugehen und
Ansteckungseffekte in der WWU oder der Union zu verhindern. 2.3. Fortschritte
bei der Gewährleistung einer engeren Koordinierung der Wirtschaftspolitik und
einer dauerhaften Konvergenz der Wirtschaftsleistungen der Mitgliedstaaten nach
dem AEUV Die
Verordnung (EU) Nr. 473/2013 und die „Six-Pack“-Verordnungen werden 2014
einer Bewertung unterzogen. Es ist davon auszugehen, dass die Fortschritte in
Bezug auf Koordinierung und Konvergenz dabei eingehender untersucht werden. Die
Verordnung (EU) Nr. 472/2013 regelt den Ausbau der wirtschafts- und
haushaltspolitischen Überwachung von Mitgliedstaaten im Euro-Währungsgebiet,
die von gravierenden Schwierigkeiten betroffen oder bedroht sind. Sie sieht
unter anderem eine engere Koordinierung der Mitgliedstaaten vor, die einem
Programm zur makroökonomischen Anpassung unterliegen, und regelt die
Überwachung nach Programmabschluss. Darüber
hinaus sieht die Verordnung eine verstärkte wirtschaftspolitische Überwachung
vor, um die Kohärenz der wirtschaftspolitischen Überwachung – insbesondere
zwischen dem im AEUV dargelegten Unionsrahmen für die multilaterale Überwachung
und etwaigen politischen Auflagen im Rahmen einer Finanzhilfe – sicherzustellen
und doppelte Berichtspflichten zu vermeiden. Zu diesem Zweck enthält die
Verordnung Bestimmungen zur Gewährleistung der Kohärenz mit dem Stabilitäts-
und Wachstumspakt, mit der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011[7]
sowie mit einigen Bestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 473/2013[8].
Mitgliedstaaten des Euroraums, die unter die Verordnung fallen, wurden von
einigen dieser Verpflichtungen befreit, um doppelte Berichtspflichten zu
vermeiden. Die Verordnung
enthält keine Übergangsbestimmungen für Mitgliedstaaten, die (wie Irland)
während eines Jahreszyklus der makroökonomischen Überwachung aus dem Programm
und der entsprechenden Finanzhilfe aussteigen. Um solche Mitgliedstaaten wieder
vollständig in die Verfahren der wirtschaftspolitischen Koordinierung
einzugliedern, wendet die Kommission auf Mitgliedstaaten, die ihr
Anpassungsprogramm erfolgreich durchgeführt haben, umgehend die normalen
Überwachungsinstrumente an. 3.
BEWERTUNG DER FORTSCHRITTE HINSICHTLICH DER WIRTSCHAFTSSITUATION Da die
Verordnung (EU) Nr. 472/2013 erst vor kurzer Zeit in Kraft getreten ist,
kann die Auswirkung ihrer Durchführung auf die Wirtschaft noch nicht bewertet
werden. Sämtliche
Mitgliedstaaten, die unter die Verordnung fallen, haben Strukturreformen
durchgeführt, um die Ursachen für Anfälligkeiten und finanzielle Instabilität
zu beseitigen. In Irland und Zypern lag die Hauptursache der Schwierigkeiten im
Bankensektor. Irland hat den Bankensektor daher entsprechend umstrukturiert,
überlebensfähige Banken rekapitalisiert und unrentable Banken abgewickelt, und
es führt strenge Stresstests durch, um die Anlageportfolios korrekt zu
bewerten. Auch in Zypern wurden Banken umstrukturiert und abgewickelt und
Hebeleffekte zügig und vorausschauend abgebaut. Darüber hinaus führen beide
Länder Reformen ihrer Arbeits- und Produktmärkte durch. Im Rahmen der
Arbeitsmarktreformen werden in Irland der Aktionsplan für Beschäftigung sowie
eine Reform der Aus- und Weiterbildungsprogramme durchgeführt und in Zypern bis
2014 die Preisindexierung der Gehälter im privaten Sektor ausgesetzt. Im Rahmen
der Produktmarktreformen werden unter anderem Privatisierungen im Energie- und
im Verkehrssektor vorgenommen und an der Durchsetzung des Wettbewerbsrechts
(Irland) gearbeitet. Darüber hinaus führen beide Länder Reformen zur
Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und zur Verringerung des
Finanzierungsdrucks durch. Griechenland
hat eine beeindruckende Haushaltskonsolidierung durchgeführt und es hat tiefgreifende
Arbeitsmarkt- und Produktmarktreformen umgesetzt. So hat es z. B. die
Formalitäten für Unternehmensgründer erleichtert, die Komplexität von
Lizenzierungsverfahren verringert und das Renten-, Gesundheits- und
Besteuerungssystem reformiert, um Anpassung, Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum
zu fördern. Seine hohe Staatsverschuldung, strukturellen Verkrustungen und
schwerfälligen institutionellen Regelungen bleiben problematisch. Auch
Portugal war durch strukturelle Verkrustungen und eine hohe Staatsverschuldung
geprägt. Um diese Ursachen für Instabilität zu beseitigen, hat es verschiedene
Reformpakete umgesetzt. Beispielsweise hat es die Arbeitslosenleistungen
reduziert, Privatisierungen vorgenommen, den Wettbewerb im Einzelhandel erhöht
und die Hindernisse für den Zugang zu freiberuflichen Tätigkeiten im
Dienstleistungssektor abgebaut. Darüber hinaus hat es die
MwSt-Bemessungsgrundlage erweitert und eine Reihe von
Einkommensteuerermäßigungen abgeschafft. Eine
detaillierte, eingehende Bewertung der Lage der Programmländer liefern die in
der Reihe „Europäische Wirtschaft“ veröffentlichten Ergebnisse der
Überprüfungsmissionen. Diese sind unter folgender Adresse auch von der Website
der Europäischen Kommission einsehbar: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4.
SCHLUSSFOLGERUNG Diese
Mitteilung geht auf wesentliche Aspekte der „Two Pack“-Verordnung (EU)
Nr. 472/2013 ein. Durch ambitionierte Maßnahmen zur
Haushaltskonsolidierung bei gleichzeitigen weitreichenden Strukturreformen und
Finanzsystemsanierungen, die durch externe Finanzhilfen – in den meisten Fällen
im Rahmen von makroökonomischen Anpassungsprogrammen – unterstützt wurden, ist
es gelungen, dazu beizutragen, die Finanzmarktstörungen im Zaum zu halten und
in der Folge die Märkte zu stabilisieren. Vor
diesem Hintergrund ist die Kommission der Auffassung, dass sich die Verordnung
(EU) Nr. 472/2013 bisher als geeigneter Rahmen für die verstärkte
Beobachtung und Überwachung der Mitgliedstaaten des Euroraums, die von
gravierenden Schwierigkeiten in Bezug auf ihre finanzielle Stabilität betroffen
oder bedroht sind, erwiesen hat. Die
Bestimmungen der „Two Pack“-Verordnungen und die dort enthaltenen
Verfahrensvorschriften scheinen eine einheitlichere Behandlung der
Mitgliedstaaten des Euroraums zu gewährleisten. Wie in der Mitteilung
erläutert, ist die Verordnung aber erst seit kurzer Zeit in Kraft, so dass sich
die Bewertung nur auf sehr begrenzte Erkenntnisse stützen kann. Die verstärkte
Überwachung muss beispielsweise erst noch erprobt werden, aber die Verordnung
gibt einen Rahmen vor, der die genauere Beobachtung der Mitgliedstaaten des
Euroraums, die von Schwierigkeiten in Bezug auf ihre finanzielle Stabilität
bedroht oder betroffen sind, ermöglichen dürfte. Auch die Überwachung nach
Abschluss des Programms wurde noch nicht erprobt. Eine
systematische und eingehende Bewertung, die sich auf die gesammelten
Erfahrungen stützt, wird anlässlich der nächsten Überprüfung der Verordnung
möglich sein, die gleichzeitig mit der Überprüfung der Verordnung (EU)
Nr. 473/2013 und der „Six Pack“-Verordnungen vorgenommen wird. [1] ABl. L 140 vom 27.5.2013. [2] ABl. C 300 vom 16.10.2013. [3] ABl. L 48 vom 21.2.2013. [4] ABl. L 191 vom 12.7.2013. [5] ABl. L 192 vom 13.7.2013. [6] ABl. L 250 vom 20.9.2013. [7] Verordnung (EU)
Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November
2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte (ABl.
L 306 vom 23.11.2011, S. 25). [8] Die
Artikel 1 bis 5 und 13 bis 18 der Verordnung (EU) Nr. 473/2013 sind
dabei allerdings ausgenommen.