BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die Korruptionsbekämpfung in der EU /* COM/2014/038 final */
I.
Einleitung 1. Politischer Hintergrund und Ziele des Berichts Korruption fügt
der Wirtschaft und der Gesellschaft als Ganzes erheblichen Schaden zu.
Zahlreiche Länder weltweit leiden unter einer tief verwurzelten Korruption, die
die wirtschaftliche Entwicklung behindert, die Demokratie schwächt und der
sozialen Gerechtigkeit sowie der Rechtsstaatlichkeit schadet. Auch die
EU-Mitgliedstaaten sind dagegen nicht immun. Die Korruption ist von
ihrer Art und ihrem Umfang her zwar von Land zu Land unterschiedlich
ausgeprägt, betrifft jedoch alle Mitgliedstaaten. Sie stellt ein Problem für
die verantwortungsvolle Staatsführung, den sparsamen Umgang mit öffentlichen
Geldern und für wettbewerbsfähige Märkte dar. Im Extremfall erschüttert sie das
Vertrauen der Bürger in demokratische Institutionen und Verfahren. Der vorliegende
Bericht enthält eine Analyse der Korruption in den EU-Mitgliedstaaten sowie der
jeweiligen Präventions- und Abhilfemaßnahmen. Auf dieser Grundlage soll eine
Diskussion zwischen der Kommission, den Mitgliedstaaten, dem Europäischen
Parlament und anderen Interessenvertretern angestoßen werden mit dem Ziel, die
Antikorruptionsarbeit zu unterstützen und Wege aufzuzeigen, wie die EU ihren
Beitrag dazu leisten kann. In den
EU-Mitgliedstaaten sind die erforderlichen Rechtsinstrumente und Einrichtungen
zur Vorbeugung und Bekämpfung von Korruption zwar weitgehend vorhanden, doch
sind die Ergebnisse EU-weit nicht zufriedenstellend. Vorschriften zur
Korruptionsbekämpfung werden nicht immer konsequent angewandt, systemische
Probleme nicht wirksam behoben, und die zuständigen Stellen verfügen nicht
immer über ausreichende Kapazitäten, um die Vorschriften effektiv durchsetzen
zu können. Die konkreten Ergebnisse sind nach wie vor zu weit von den erklärten
Absichten entfernt. Auch scheint häufig der echte politische Wille zu fehlen,
die Korruption vollständig auszumerzen. Damit
die EU einen Beitrag zu dieser Problematik leisten kann, hat die Kommission im
Juni 2011 die Mitteilung über die Korruptionsbekämpfung in der EU[1] herausgegeben, in der sie die Erstellung
eines Korruptionsbekämpfungsberichts der EU ankündigte. Auf der Grundlage
dieses Berichts sollen die Bemühungen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich
verfolgt und bewertet werden, um ein stärkeres politisches Engagement für eine
wirksame Korruptionsbekämpfung zu erreichen. Der vorliegende Bericht ist der
erste dieser Art. Weitere Berichte sollen alle zwei Jahre folgen. Im Einklang mit
internationalen Rechtsinstrumenten[2] ist der
Begriff der Korruption im vorliegenden Bericht weit definiert, d. h. er
umfasst jeglichen Machtmissbrauch zur Erlangung privater Vorteile. Im Bericht
wird daher auf spezifische Korruptionshandlungen und auf diejenigen Maßnahmen
eingegangen, die die Mitgliedstaaten speziell zur Verhütung oder Ahndung von
Korruption im Sinne der geltenden Rechtsvorschriften ergreifen. Darüber hinaus
werden auch verschiedene Bereiche und Maßnahmen erwähnt, die sich auf das
Korruptionsrisiko und die Möglichkeit, dieses zu begrenzen, auswirken. Der
Bericht konzentriert sich auf ausgewählte Schwerpunkte, die für die einzelnen
Mitgliedstaaten von besonderer Bedeutung sind. Ferner werden bewährte Verfahren
vorgestellt, Schwachstellen aufgezeigt und Maßnahmen beschrieben, die den
Mitgliedstaaten eine wirksamere Bekämpfung der Korruption ermöglichen sollen.
Der Kommission ist bewusst, dass einige dieser Themen ausschließlich in die
Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. Es liegt jedoch im Interesse der
gesamten Union, dafür zu sorgen, dass alle Mitgliedstaaten über wirksame
Antikorruptionsstrategien verfügen und dass die EU die Mitgliedstaaten bei
dieser Arbeit unterstützt. Mit dem Bericht sollen daher EU-weit hohe Standards
für die Korruptionsbekämpfung gefördert werden. Indem der Bericht die Probleme
– und bewährten Verfahren – innerhalb der EU herausstellt, verleiht er auch den
Bemühungen der EU Glaubwürdigkeit, sich anderswo für solche Standards
einzusetzen. Korruption ist
ein vielschichtiges Phänomen mit wirtschaftlichen, sozialen, politischen und
kulturellen Ausprägungen, die nicht einfach zu beseitigen sind. Eine
Patentlösung gibt es nicht. Eine wirksame Strategie darf sich also nicht auf
ein Repertoire an Standardmaßnahmen beschränken. Im Bericht wird die
Korruptionsproblematik daher im nationalen Kontext jedes Mitgliedstaats
analysiert und aufgezeigt, wie die einzelnen Mitgliedstaaten die wichtigsten
Problembereiche im eigenen Land angehen können. Weitere
Erläuterungen zur Methodik des Berichts finden sich im Anhang. Der politische
Kontext Die
Finanzkrise hat den Druck auf die EU-Bürger und ihre Regierungen weiter
erhöht. Angesichts der derzeitigen wirtschaftlichen Probleme inner- und
außerhalb Europas bedarf es besserer Garantien in Bezug auf die Integrität und
die Transparenz der öffentlichen Ausgaben. Die Bürger erwarten, dass die EU die
Mitgliedstaaten darin unterstützt, die legale Wirtschaft gegen organisiertes
Verbrechen, Finanz- und Steuerbetrug, Geldwäsche und Korruption zu schützen –
gerade in Zeiten der Wirtschaftskrise und knapper Haushaltsmittel. Allein die
Korruption kostet die EU-Wirtschaft jedes Jahr schätzungsweise 120 Mrd.
EUR – nur etwas weniger als der jährliche Haushalt der Europäischen Union.[3] Europa 2020
ist die EU-Wachstumsstrategie für dieses Jahrzehnt: Mit ihr sollen eine
intelligente, nachhaltige und integrative Wirtschaft geschaffen und die EU und
ihre Mitgliedstaaten bei ihren Bemühungen unterstützt werden, für ein hohes
Beschäftigungsniveau, Produktivität und sozialen Zusammenhalt zu sorgen.
Untersuchungen zufolge hängt der Erfolg der Strategie Europa 2020 auch von
institutionellen Faktoren wie einer verantwortungsvollen Staatsführung, der
Rechtsstaatlichkeit und der Korruptionsbekämpfung ab.[4] Die Bekämpfung der Korruption trägt dazu
bei, die Wettbewerbsfähigkeit der EU in der Welt zu sichern. Im Rahmen des
Europäischen Semesters wurde daher in Bezug auf eine Reihe von Mitgliedstaaten
auf Antikorruptionsmaßnahmen eingegangen. In diesem jährlichen Zyklus der
wirtschaftspolitischen Steuerung werden die Wirtschafts- und Strukturreformprogramme
der Mitgliedstaaten eingehend analysiert und länderspezifische Empfehlungen
abgegeben. Ganz allgemein können die Korruptionsrisiken durch eine effizientere
öffentliche Verwaltung verringert werden, insbesondere wenn gleichzeitig die
Transparenz erhöht wird. In ihrer Mitteilung „Für ein
Wiedererstarken der europäischen Industrie‟ vom Januar 2014 weist die
Kommission daher ausdrücklich darauf hin, dass eine gute öffentliche Verwaltung
für die Wachstumsstrategie der EU von großer Bedeutung ist.[5] Aufbau des Berichts Der
Korruptionsbekämpfungsbericht der EU bezieht alle 28 EU-Mitgliedstaaten
ein. Er ist wie folgt aufgebaut:
Einleitung:
politischer Hintergrund und Ziele.
Ergebnisse der Eurobarometer-Erhebungen
2013 über die Korruptionswahrnehmung und Erfahrungen mit der Korruption.
Allgemeiner Teil:
Beschreibung der EU-weiten Trends im Bereich der Korruption. Dieser Teil
liefert eine Zusammenfassung der wichtigsten Erkenntnisse. Die
Schlussfolgerungen und Empfehlungen für künftige Maßnahmen in den
einzelnen Mitgliedstaaten finden sich (ausschließlich) in den jeweiligen
Länderkapiteln.
Thematischer Teil:
Analyse eines Querschnittsthemas, das auf EU-Ebene besonders wichtig ist.
Im Mittelpunkt dieses ersten Berichts steht die öffentliche
Auftragsvergabe, die auf EU-Ebene umfassend geregelt und für den
Binnenmarkt von entscheidender Bedeutung ist. Sie ist besonders
korruptionsanfällig. Der thematische Teil befasst sich daher mit der
Korruption und den Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen im nationalen
Beschaffungswesen.
Anhang zur Methodik:
Beschreibung der vorbereitenden Arbeiten für den Bericht, der gewählten
Methodik und ihrer Grenzen.
Länderkapitel zu
allen 28 Mitgliedstaaten: Diese Kapitel enthalten keine umfassende
Beschreibung der korruptionsbezogenen Themen und
Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen. Vielmehr wird auf ausgewählte
Schwerpunkte hingewiesen, die bei der Bewertung jedes einzelnen Landes
unter angemessener Berücksichtigung des nationalen Kontexts ermittelt
wurden.
a) Einführung
mit
einem Überblick über die allgemeine Korruptionssituation: Hier werden
ausgewählte Indikatoren, u. a. in Bezug auf die Wahrnehmung, sowie Fakten,
Trends, Herausforderungen und Entwicklungen in den Bereichen Korruption und
Korruptionsbekämpfung vorgestellt. b) Untersuchungsschwerpunkte: Für
jedes Land werden mehrere Problembereiche genannt und analysiert. Zwar werden
vorrangig Schwachstellen und verbesserungsbedürftige Bereiche behandelt, jedoch
ist die Analyse vorwärts gerichtet und zeigt Pläne und Maßnahmen auf, die in
die richtige Richtung weisen, sowie Themen, die weiterer Aufmerksamkeit
bedürfen. Es werden bewährte Verfahren herausgestellt, die anderen als Beispiel
dienen können. Das Themenspektrum beschränkt sich nicht allein auf die im
thematischen Teil erörterten Aspekte (öffentliche Auftragsvergabe). Einige Länderkapitel
umfassen allerdings eine gesonderte Analyse zur öffentlichen Auftragsvergabe.
Dies ist bei den Ländern der Fall, in denen in diesem Bereich erhebliche
Probleme festgestellt wurden. Die Auswahl der
Untersuchungsschwerpunkte in den einzelnen Länderkapiteln basiert auf folgenden
Überlegungen: ·
Schwere
und Auswirkung des Problems im Verhältnis zu anderen Problemen im Land, die mit
der Korruption in Zusammenhang stehen; ·
Ausmaß
der möglichen Auswirkungen auf weitere Politikbereiche (z. B. größere
Schlupflöcher in der Überwachung der öffentlichen Auftragsvergabe, die ein
erhebliches Risiko für die Veruntreuung öffentlicher Gelder darstellen), sowie ·
die
Fähigkeit, konstruktive und konkrete Maßnahmen für die Zukunft aufzuzeigen. Ausblick und
Follow-up Die
in den Länderkapiteln herausgestellten Aspekte, die weiterer Aufmerksamkeit
bedürfen, spiegeln die Bemühungen der Kommission wider, wichtige offene Fragen
im Bereich der Korruptionsprävention und -bekämpfung anzugehen und hierfür
Maßnahmen zu ermitteln, die einen Mehrwert bieten. Diese Maßnahmen sind
auf den jeweiligen Hintergrund und die Bedürfnisse der einzelnen Länder
zugeschnitten. Sie sind konkret und zielgerichtet, ohne jedoch zu sehr ins
Detail zu gehen, und darauf ausgelegt, vor Ort spürbare Veränderungen zu
bewirken. Der Bericht stützt sich – so vorhanden – auch auf Empfehlungen,
die bereits von anderen Berichtsmechanismen zur Korruptionsbekämpfung
(insbesondere von der Europarats-Gruppe der Staaten gegen Korruption GRECO und
der OECD), formuliert worden sind, von den Mitgliedstaaten aber noch nicht
vollständig berücksichtigt wurden. Als
Follow-up zu dem Bericht möchte sich die Kommission an einer konstruktiven und
zukunftsgerichteten Diskussion beteiligen, wie dem Problem der Korruption am
besten beizukommen ist, insbesondere mit Blick auf die von ihr ermittelten
Aspekte, die besonderer Aufmerksamkeit bedürfen. Die Kommission hofft auf eine
breite Diskussion über Antikorruptionsmaßnahmen, an der sowohl die
Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente als
auch der private Sektor und die Zivilgesellschaft mitwirken, und möchte sich
aktiv in die Diskussionen sowohl auf nationaler auch auf EU-Ebene einbringen. Ferner
beabsichtigt die Kommission, für die Mitgliedstaaten, lokale NRO und andere
Beteiligte ein Programm für den Erfahrungsaustausch einzurichten, um
bewährte Verfahren zu ermitteln, Schwachstellen in den
Antikorruptionsstrategien zu beseitigen, die Sensibilisierung für das Thema zu
fördern und Schulungen bereitzustellen. Diese Bemühungen sollten den im Bericht
aufgezeigten Aspekte, die besonderer Aufmerksamkeit bedürfen, Rechnung tragen
und Folgemaßnahmen erleichtern. Das Programm für den gegenseitigen
Erfahrungsaustausch soll nach Annahme des Berichts auf den Weg gebracht werden.
Dabei sollen sowohl das eingegangene Feedback als auch die mit den beteiligten
Interessenvertretern geführten Diskussionen über die spezifischen Bedürfnisse,
die mit dem Programm erfüllt werden sollen, berücksichtigt werden. Die Kommission
wird das Feedback auf diesen ersten Bericht sorgfältig analysieren, mögliche
Lücken und Fehler erörtern und für den zweiten Bericht die entsprechenden
Lehren ziehen. Dabei soll auch die Methodik überarbeitet und die Möglichkeit
der Entwicklung neuer Korruptionsindikatoren geprüft werden. Die künftigen
Arbeiten werden sich unter anderem damit befassen, inwieweit die in diesem
ersten Bericht vorgeschlagenen Maßnahmen umgesetzt wurden, und eine Bilanz des
Programms für den Erfahrungsaustausch ziehen. II.
Ergebnisse der Eurobarometer-Erhebung über die Korruptionswahrnehmung und
Erfahrungen mit der Korruption Zur Vorbereitung
des Korruptionsbekämpfungsberichts der EU wurden Anfang 2013 zwei
Eurobarometer-Umfragen durchgeführt: 1) eine Eurobarometer-Sondererhebung („Special
Eurobarometer“)[6] und 2)
eine an Unternehmen gerichtete Eurobarometer-Kurzumfrage („Flash
Eurobarometer“)[7]. Bei den
meisten Ländern deckt sich das Ranking des von Transparency International
veröffentlichten Korruptionswahrnehmungsindex[8]
(„corruption perception index“ - CPI) mit den Antworten der Umfrageteilnehmer. In
der Eurobarometer-Sondererhebung wurden zwei Aspekte untersucht: einerseits die
allgemeine Wahrnehmung der Verbreitung von Korruption, andererseits die
persönliche Erfahrung mit Bestechung (d. h. ob von den Umfrageteilnehmern
schon einmal Bestechungsgelder erwartet worden waren). Aus den Ergebnissen geht
hervor, dass sich die Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten recht
unterschiedlich darstellt. Die
Antworten bestätigen eine niedrige Korruptionswahrnehmung und eine geringe
Erfahrung mit Bestechung in Dänemark, Finnland, Luxemburg und Schweden.
Nur wenige Teilnehmer aus diesen Ländern gaben an, von ihnen sei die Zahlung
eines Bestechungsgelds erwartet worden (weniger als 1 %). Auch liegt in
diesen Ländern die Zahl der Personen, die die Korruption für weit verbreitet
halten (20 %, 29 %, 42 % bzw. 44 %), deutlich unter dem
EU-Durchschnitt. Im Vereinigten Königreich gaben nur fünf der 1115
Befragten an, von ihnen seien Bestechungsgelder erwartet worden (weniger als
1 %), was europaweit das beste Ergebnis darstellt. Den Daten zur
Wahrnehmung zufolge halten jedoch 64 % der Befragten aus dem Vereinigten
Königreich die Korruption in ihrem Land für weit verbreitet (der
EU-Durchschnitt liegt bei 74 %). In
Ländern wie Deutschland, den Niederlanden, Belgien, Estland und Frankreich
gehen zwar mehr als die Hälfte der Befragten davon aus, dass Korruption ein
weit verbreitetes Phänomen ist, jedoch gaben nur wenige Personen an, dass sie
schon einmal ein Bestechungsgeld zahlen mussten (rund 2 %). Diese Länder
schneiden auch laut dem Transparency-International-Index gut ab. Bei
Österreich fielen die Ergebnisse ähnlich aus wie in dieser Gruppe, nur dass
hier etwas mehr Befragte (5 %) angaben, von ihnen seien Bestechungsgelder
erwartet worden. In
einigen Ländern, u. a. in Ungarn (13 %), in der Slowakei
(14 %) und in Polen (15 %), gaben relativ viele der Befragten an,
persönlich Erfahrung mit Bestechung gemacht zu haben, wobei sich diese Fälle
klar auf eine begrenzte Anzahl von Sektoren konzentrierten. In diesen Ländern
konzentrierte sich die Bestechung auf einen Sektor – und zwar auf das
Gesundheitswesen. Strukturelle Probleme im Gesundheitswesen bieten
bekanntermaßen einen Anreiz für die Bestechung des medizinischen Personals. In
allen genannten Ländern zeigen die ausführlichen Antworten, dass das
Gesundheitswesen von den meisten Befragten am häufigsten genannt wird, während
die anderen Einrichtungen und Sektoren (z. B. Polizei, Zoll, Politik,
Staatsanwaltschaft) von weniger als 1 % der Befragten angeführt werden. In
diesen Ländern wird Korruption im weiteren Sinne als weit verbreitet angesehen
(82 % in Polen, 89 % in Ungarn und 90 % in der Slowakei). In
manchen Ländern, u. a. in Portugal, Slowenien, Spanien und Italien,
scheint Bestechung selten vorzukommen, Korruption im weiteren Sinne stellt
jedoch ein ernsthaftes Problem dar: So gaben relativ wenige der Befragten an,
dass jemand innerhalb der letzten 12 Monate von ihnen Bestechungsgelder
verlangt oder erwartet habe. Zwar haben offensichtlich wenige der Befragten
persönlich Erfahrung mit Bestechung gemacht (1-3 %), jedoch ist die
Wahrnehmung so stark durch die jüngsten politischen Skandale und die Finanz-
und Wirtschaftskrise beeinflusst, dass die allgemeine Korruptionswahrnehmung
hoch ist (90, 91, 95 bzw. 97 %). Zu
den Ländern, die sowohl hinsichtlich der Korruptionswahrnehmung als auch der
tatsächlichen Erfahrung mit Korruption schlecht abschneiden, zählen Kroatien,
die Tschechische Republik, Litauen, Bulgarien, Rumänien und Griechenland.
In diesen Ländern gaben zwischen 6 % und 29 % der Befragten an,
dass
jemand innerhalb der letzten 12 Monate von ihnen Bestechungsgelder
erwartet habe. Zwischen 84 % und 99 % der Befragten
halten Bestechung in ihrem Land für weit verbreitet. Kroatien und die
Tschechische Republik schneiden hierbei etwas besser ab als die übrigen Länder
derselben Gruppe. Die
oben nicht genannten Länder (Lettland, Malta, Irland und Zypern) weichen bei
keinem der oben angeführten Aspekte erheblich vom EU-Durchschnitt ab. Auf
europäischer Ebene sind drei Viertel der Befragten (76 %) der
Ansicht, Korruption sei in ihrem Land weit verbreitet. Die Länder, in denen
die Befragten die Korruption am ehesten als weit verbreitetes Problem ansehen,
sind Griechenland (99 %), Italien (97 %), Litauen, Spanien und die
Tschechische Republik (jeweils 95 %). Ein Viertel der Europäer
(26 %) ist der Ansicht, dass sie in ihrem Alltag persönlich von Korruption
betroffen sind (zum Vergleich: 29 % in der Eurobarometer-Erhebung von
2011). Am ehesten tendieren die Befragten in Spanien und Griechenland (jeweils
63 %), Zypern und Rumänien (jeweils 57 %) sowie Kroatien (55 %)
zu dieser Einschätzung, am seltensten die Befragten in Dänemark (3 %),
Frankreich und Deutschland (jeweils 6 %). Rund jeder zwölfte
Europäer (8 %) gibt an, in den letzten zwölf Monaten Zeuge von Korruption
geworden oder selbst von Korruption betroffen gewesen zu sein. Am ehesten
tendieren zu dieser Einschätzung die Befragten in Litauen (25 %), in der
Slowakei (21 %) und in Polen (16 %), am seltensten die Befragten in
Finnland und Dänemark (jeweils 3 %), in Malta und im Vereinigten
Königreich (jeweils 4 %). Rund
drei Viertel der Europäer (73 %) sind der Ansicht, dass Bestechungen und
Beziehungen häufig die einfachste Art und Weise sind, im eigenen Land an
bestimmte öffentliche Dienstleistungen zu kommen. Am weitesten
verbreitet ist diese Ansicht in Griechenland (93 %), in Zypern
(92 %), in der Slowakei und in Kroatien (jeweils 89 %). Ähnlich
wie im Jahr 2011 sind rund zwei Drittel der Europäer (67 %) der
Auffassung, dass die Finanzierung politischer Parteien zu intransparent ist und
unzureichend überwacht wird. Zu dieser Einschätzung tendieren am ehesten
die Befragten in Spanien (87 %), Griechenland (86 %) und in der
Tschechischen Republik (81 %), am seltensten die Befragten in Dänemark
(47 %), im Vereinigten Königreich (54 %) sowie in Schweden
(55 %) und Finnland (56 %). Weniger als ein Viertel der Europäer
(23 %) sind der Auffassung, dass ihre Regierung wirksame Maßnahmen zur
Korruptionsbekämpfung ergreift. Rund ein Viertel der Befragten (26 %)
ist der Meinung, dass die Strafverfolgung in ihrem Land genügend Wirkung zeigt,
um vor Korruptionspraktiken abzuschrecken. Bei der an
Unternehmen gerichteten Erhebung (Flash Eurobarometer) zeigen die
länderspezifischen Ergebnisse erhebliche Abweichungen: einen Unterschied von
89 Prozentpunkten zwischen der höchsten (Griechenland: 99 %) und der
niedrigsten (Dänemark: 10 %) Korruptionswahrnehmung. (Zum gleichen
Ergebnis gelangt die oben genannte Eurobarometer-Sondererhebung: Hier reicht
die Bandbreite von 20 % bis 99 %.) In Griechenland waren alle bis auf
einen Umfrageteilnehmer der Ansicht, dass die Korruption in ihrem Land weit
verbreitet ist. Auf europäischer
Ebene sind mehr als vierzig Prozent der Unternehmen der Ansicht, dass die
Korruption ein Problem für ihre Geschäftstätigkeit darstellt. Gleiches gilt für
das Thema Mäzenatentum und Vetternwirtschaft. Bei der Frage,
ob Korruption ein Problem für die Geschäftstätigkeit darstellt, gaben
50 % der Unternehmen aus dem Bausektor und 33 % der
IT-/Telekommunikationsunternehmen an, dass es sich um ein sehr ernstes Problem
handle. Je kleiner das Unternehmen, desto häufiger scheint Korruption und
Mäzenatentum ein Problem für die Geschäftstätigkeit zu sein. Korruption
wird am häufigsten von Unternehmen in der Tschechischen Republik (71 %),
in Portugal (68 %) sowie in Griechenland und der Slowakei (jeweils
66 %) als problematisch angesehen. III. Wichtigste
Erkenntnisse des Berichts Aus den
einzelnen Länderanalysen geht hervor, dass die Probleme, die mit der Korruption
in Zusammenhang stehen, sehr unterschiedlich sind. Dies gilt auch für die
Korruptionskontrollmechanismen, von denen sich einige als wirksam, andere aber
als unwirksam erwiesen haben. Dennoch sind EU-weit oder innerhalb bestimmter
Gruppen von Mitgliedstaaten einige Gemeinsamkeiten festzustellen. Die
Länderanalysen zeigen, dass die öffentliche Auftragsvergabe in den
Mitgliedstaaten zu den korruptionsanfälligsten Bereichen zählt, was sowohl auf
unzureichende Kontrollmechanismen als auch auf ein mangelhaftes
Risikomanagement zurückzuführen ist. Der folgende Abschnitt enthält eine
Bewertung der Korruptionsrisiken, wobei sowohl positive als auch negative
Praktiken bei der öffentlichen Auftragsvergabe untersucht werden. Die
vorliegende Zusammenfassung liefert einen Überblick über die Schwerpunktthemen,
auf die in den länderspezifischen Kapiteln noch detaillierter eingegangen wird.
Sie ist in vier Themenbereiche gegliedert (A. Politische Dimension, B.
Kontrollmechanismen und Prävention, C. Repression, D. Risikobereiche), wobei es
aufgrund der Komplexität der untersuchten Aspekte mitunter Überschneidungen
geben kann. Detailliertere Hintergrundinformationen und Analysen finden sich in
den Länderkapiteln. A. Politische
Dimension Priorisierung von Antikorruptionsstrategien In
den meisten Mitgliedstaaten haben Antikorruptionsstrategien auf der politischen
Agenda mehr Sichtbarkeit erlangt. Durch die Finanzkrise wurden Fragen der
Integrität sowie die Rechenschaftspflicht der Entscheidungsträger stärker ins
Blickfeld gerückt. Die meisten Mitgliedstaaten mit erheblichen wirtschaftlichen
Schwierigkeiten haben den Ernst der Lage erkannt und
Korruptionsbekämpfungsprogramme entwickelt (oder in die Wege geleitet), um die
bestehenden Risiken, u. a. für die Veruntreuung öffentlicher Gelder, zu
senken. In einigen Mitgliedstaaten enthalten die wirtschaftlichen
Anpassungsprogramme konkrete Vorgaben in Bezug auf Antikorruptionsstrategien.
Aber auch wenn eine Antikorruptionsstrategie nicht formal an ein
Anpassungsprogramm geknüpft ist, ergänzt sie die Anpassungsmaßnahmen –
insbesondere in Ländern, in denen die Korruption ein ernstes Problem darstellt.
Auch im Rahmen des Europäischen Semesters der wirtschaftspolitischen Steuerung
wurden Empfehlungen zur wirksamen Korruptionsbekämpfung abgegeben. Dieser
Bericht beruht nicht auf der Annahme, dass übergreifende
Antikorruptionsstrategien für die Vorbeugung und Bekämpfung von Korruption
unerlässlich sind. Die Tatsache jedoch, dass es in einigen Mitgliedstaaten mit
systemimmanenten Korruptionsproblemen seit langem keine umfassende
Antikorruptionsstrategien gibt, ist kritisch zu beurteilen, da sich Probleme
dieser Art nur durch ein umfassendes und koordinierten Vorgehen auf zentraler
Ebene bewältigen lassen. In einigen dieser Mitgliedstaaten wurde kürzlich eine
nationale Antikorruptionsstrategie eingeführt, in anderen hingegen gibt es eine
derartige Strategie noch nicht. Als positive Schritte sind die von einigen
Mitgliedstaaten angenommenen Antikorruptionsstrategien zu sehen. Sie beruhen
auf Folgenabschätzungen früherer strategischer Programme, zu denen vorab eine
öffentliche Konsultation erfolgt war und an denen Vertreter der
Zivilgesellschaft wie auch eine Reihe öffentlicher und unabhängiger
Einrichtungen in den Bereichen Rechtsdurchsetzung und Überwachung mitgewirkt
haben. Hierbei gilt es jedoch zu bedenken, dass die Implementierungsphase noch
nicht abgeschlossen ist und die endgültigen Ergebnisse ausstehen. Die
meisten Mitgliedstaaten, in denen sich die Korruptionsbekämpfung besonders
schwierig gestaltet, haben komplexe und differenzierte rechtliche und
institutionelle Regelungen sowie zahlreiche zielgerichtete Strategien oder
Programme geschaffen. Diese Maßnahmen alleine führen aber nicht zwangsläufig zu
greifbaren Ergebnissen. In anderen Mitgliedstaaten hingegen, in denen
entsprechende Rechtsvorschriften oder strategische Programme fehlen, konnte die
Korruption durch Präventionssysteme, Praktiken und Gepflogenheiten, nach denen
Erbringer und Empfänger öffentlicher Dienstleistungen verfahren, oder in
einigen Fällen durch hohe Transparenzstandards, deutlich eingedämmt werden. Politische Rechenschaftspflicht Bei
den sozialen Protesten, zu denen es aufgrund der Krise kam, standen nicht nur
die Wirtschafts- und Sozialpolitik im Mittelpunkt, sondern auch die Integrität
und Rechenschaftspflicht der politischen Entscheidungsträger. Prominente
Skandale, bei denen es um Korruption, die Veruntreuung öffentlicher Gelder oder
unmoralisches Verhalten von Politikern ging, haben zum Unmut der Öffentlichkeit
und zum Misstrauen in das politische System beigetragen. Integrität
in der Politik ist für viele Mitgliedstaaten ein heikles Thema.
Verhaltenskodizes für politische Parteien oder gewählte Versammlungen auf
zentraler oder lokaler Ebene sind eher die Ausnahme als die Regel. Doch auch
wenn es derartige Kodizes gibt, mangelt es häufig an einem wirksamen
Überwachungsmechanismus oder klaren Sanktionen; nur selten werden abschreckende
Strafen verhängt. Die unzureichende Rechenschaftspflicht hat teils gar den
Eindruck erweckt, das Fehlverhalten politischer Entscheidungsträger bliebe
praktisch immer ungestraft. In manchen
Mitgliedstaaten herrscht nicht nur Sorge darüber, dass das Misstrauen der
Öffentlichkeit wächst – auch das internationale Ansehen steht auf dem Spiel.
Dies hat zur Folge, dass die Mitgliedstaaten der Korruptionsbekämpfung nun weit
größere Bedeutung beimessen und einschneidende Maßnahmen veranlassen oder
radikale Reformen ankündigen. In einigen
Mitgliedstaaten wurde die Berücksichtigung der Parteizugehörigkeit bei
Stellenbesetzungen im mittleren Management und in niedrigeren Positionen in der
öffentlichen Verwaltung auf zentraler oder regionaler/lokaler Ebene als
ernsthaftes Problem angeführt. Derartige Praktiken erhöhen das Risiko für
Korruption und Interessenkonflikte, schwächen Kontrollmechanismen und
beeinträchtigen die Glaubwürdigkeit der öffentlichen Verwaltung insgesamt. Strafrechtliche Verantwortung gewählter
Amtsträger Ein grundlegendes Problem der
Antikorruptionsstrategien ist, dass es auf EU-Ebene keine einheitliche
Definition des Begriffs „Amtsträger“ gibt, die auch gewählte Amtsträger mit
einschließt. Die Kommission hat 2012 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die
strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der
Europäischen Union gerichtetem Betrug[9]
vorgelegt, der eine Definition dieses Begriffs umfasst, die auch Personen mit
einem gesetzgebenden Amt einschließt. Bei den Verhandlungen im Rat[10]
und im Europäischen Parlament[11]
über die vorgeschlagene Richtlinie mangelt es allerdings an Unterstützung für
die vorgeschlagene Definition, der zufolge die Korruption durch gewählte
Amtsträger strafbar sein soll. Nach Ansicht der Kommission bedarf es einer
klaren Harmonisierung der strafrechtlichen Verantwortung gewählter Amtsträger
für Korruptionsdelikte. Parteienfinanzierung Eines
der grundlegenden Themen, das sich erfahrungsgemäß auf die Korruption auswirkt,
ist die Parteienfinanzierung. In die jüngsten großen Korruptionsfälle, bei
denen es um illegale Parteienfinanzierung ging, waren Politiker einiger
Mitgliedstaaten involviert. Stimmenkauf und andere Formen unzulässiger
Beeinflussung der Wählerschaft wurden aus mehreren Mitgliedstaaten berichtet. Die Evaluierungen
der GRECO zum Thema Parteienfinanzierung hatten spürbare Auswirkungen auf die
Reform des einschlägigen rechtlichen und – in gewissem Umfang –
institutionellen Rahmens. Bis auf einige Ausnahmen haben die meisten
Mitgliedstaaten ihre Rechtsvorschriften über die Parteienfinanzierung kürzlich
überarbeitet und die Transparenzstandards verschärft, u. a. im Hinblick
auf Spenden. In zwei Mitgliedstaaten gibt es keine Beschränkungen für anonyme
Spenden. In einem dieser Mitgliedstaaten ist die Offenlegung der Parteikonten
nicht vorgeschrieben. Die wichtigsten politischen Parteien haben jedoch eine
freiwillige Vereinbarung unterzeichnet, um finanzielle Transparenz zu
gewährleisten. Ferner sollen die Rechtsvorschriften über die
Parteienfinanzierung entsprechend den GRECO-Empfehlungen geändert werden. Der
andere Mitgliedstaat hat nicht vermeldet, dass er seine Rechtsvorschriften im
Hinblick auf die GRECO-Empfehlungen weiter anzupassen gedenkt. Ein weiterer
Mitgliedstaat hat seine Rechtsvorschriften zur Parteienfinanzierung kürzlich
überarbeitet, jedoch gibt es weiterhin Schlupflöcher im Hinblick auf
Spendenobergrenzen, Regelungen über das Sponsoring durch staatseigene
Unternehmen, Überwachungsmechanismen und Sanktionsbefugnisse. Gut geregeltes, transparentes System der
Parteienfinanzierung – Finnland Finnland
hat sein Parteiengesetz 2010 geändert, um allen Empfehlungen der GRECO Rechnung
zu tragen. Zuvor gab es in Finnland nur begrenzte Vorschriften über die
Finanzierung politischer Parteien. Mit der neuen Regelung soll die Finanzierung
von Wahlkandidaten, politischen Parteien sowie anderen den politischen Parteien
angegliederten Einrichtungen transparent gemacht werden. Wird das Gesetz wie
geplant angewandt, wird dies die Transparenz der Parteienfinanzierung erheblich
verbessern. GRECO zufolge kann Finnland anderen Ländern als Beispiel dienen. In einigen
Fällen haben politische Parteien ihre Integritätsstandards verschärft und in
Korruptionsskandale verwickelte Mitglieder bestraft oder ihres Amtes enthoben.
In einem Mitgliedstaat wurden sowohl die Transparenz als auch die
Rechenschaftspflicht des parlamentarischen Systems deutlich verbessert. Doch
auch in Ländern, in denen es solche Beispiele politischer Rechenschaftspflicht
gibt, gehören integritätsfördernde Maßnahmen nicht zur allgemeinen Praxis. Beträchtliche
Mängel sind noch immer bei der Überwachung der Parteienfinanzierung
festzustellen. Die Auswirkungen der jüngsten legislativen Reformen sind noch
abzuwarten. Sobald eine Gesetzeslücke geschlossen ist (z. B. die
Transparenz sowie die Begrenzung von Spenden), scheinen sich oft andere
aufzutun (z. B. laxe Darlehensregelung, Regelungen zu Mehrfachspenden,
unzureichende Überwachung von Stiftungen oder Einrichtungen, die politischen
Parteien angegliedert sind). Eine proaktive Überwachung und abschreckende
Sanktionen bei illegaler Parteienfinanzierung sind EU-weit noch immer nicht
gängige Praxis, und es bedarf weiterer Anstrengungen, um eine kohärente
Umsetzung sicherzustellen. B. Kontrollmechanismen
und Prävention Präventivmaßnahmen Präventivmaßnahmen
treten in mannigfaltiger Form auf – als klare ethische Grundsätze,
Sensibilisierungsmaßnahmen, als Maßnahmen zur Förderung einer Integritätskultur
in verschiedenen Organisationen, als klare Anweisung von oben zu integritätsbezogenen
Aspekten, wirksamen internen Kontrollmechanismen und Transparenz in Form eines
einfachen Zugangs zu Informationen von öffentlichem Interesse, als effizientes
System zur Beurteilung der Leistung öffentlicher Einrichtungen usw. Hierbei ist
festzustellen, dass die Mitgliedstaaten bei der Korruptionsprävention sehr
unterschiedlich verfahren. In einigen Ländern wurden bislang nur vereinzelt
präventive Maßnahmen durchgeführt, die zu keinen überzeugenden Ergebnissen
führten. In anderen hingegen hat eine wirksame Prävention dazu geführt, dass
sie seit langem zu den „sauberen Ländern“ zählen. Auch wenn die Korruption in
den letztgenannten Ländern nicht als großes Problem gesehen wird, so geht man
die Problematik dort sehr aktiv und dynamisch im Wege von Integritäts- und
Präventionsprogrammen an, die von den meisten zentralen und lokalen Behörden
als Priorität angesehen werden. In anderen Mitgliedstaaten wird die
Korruptionsproblematik seit längerem als weniger dringlich angesehen, weshalb
man sich dort auch nicht aktiv für umfassende Präventivmaßnahmen einsetzt. Aktive Förderung der Integrität im öffentlichen
Sektor – Niederlande Die
niederländischen Behörden setzen sich aktiv für Integrität, Transparenz und
Rechenschaftspflicht ein. Das vom Ministerium für Inneres und Angelegenheiten
des Königreichs eingerichtete Amt für die Förderung der Integrität im
öffentlichen Sektor (BIOS) ist eine unabhängige Einrichtung, die im
öffentlichen Sektor die Konzeption und Umsetzung von Integritätsstrategien
anregt und unterstützt. Darüber
hinaus verfolgen viele niederländische Städte und Gemeinden
Integritätsstrategien, mit denen die Aufdeckung von Regelverstößen verbessert
werden konnte (301 im Jahr 2010 im Vergleich zu 135 im Jahr 2003). Diese
Integritätsstrategien wurden in den vergangenen 20 Jahren fortentwickelt und
sind nunmehr in der lokalen Verwaltung fest verankert. Externe und interne Kontrollmechanismen
(außerhalb der Strafverfolgung) Sowohl
für die Prävention als auch für die Aufdeckung von Korruption in Behörden
spielen Kontrollmechanismen eine wichtige Rolle. In einigen Mitgliedstaaten
haben Strafverfolgungsbehörden und Staatsanwaltschaften oder
Korruptionsbekämpfungsstellen eine große Verantwortung inne, denn sie sollen
allein gegen die Korruption im Land vorgehen. Die Tätigkeit dieser Behörden
bzw. Stellen ist zwar von größter Bedeutung, eine tief verwurzelte Korruption
lässt sich aber nicht ohne einen umfassenden Ansatz bekämpfen, der auf eine
bessere Prävention und wirksamere Kontrollmechanismen in der öffentlichen
Verwaltung auf zentraler und lokaler Ebene abzielt. In manchen
Mitgliedstaaten wurden die Antikorruptionsreformen maßgeblich von den
Rechnungshöfen vorangetrieben. In einigen wenigen Mitgliedstaaten unterrichtet
der Rechnungshof bei Korruptionsverdacht andere zuständige Behörden. Mitunter
ist er auch für die Überprüfung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung
verantwortlich. Seine proaktive Tätigkeit geht jedoch nicht mit effektiven
internen und externen Kontrollen auf regionaler und lokaler Ebene einher. In vielen
Mitgliedstaaten sind die internen Kontrollen im Land (besonders auf lokaler
Ebene) unzureichend und es fehlt an Koordinierung. Diese Kontrollen müssen
verstärkt werden und mit wirksamen Präventionsmaßnahmen einhergehen, damit sich
bei der Korruptionsbekämpfung konkrete und nachhaltige Ergebnisse erzielen
lassen. Offenlegung von Vermögenswerten Die Offenlegung
der Vermögenswerte von Amtsträgern auf sensiblen Posten trägt zur Stärkung
ihrer Rechenschaftspflicht bei, sorgt für mehr Transparenz und vereinfacht das
Aufdecken potenzieller Fälle von illegaler Bereicherung sowie von
Interessenkonflikten und der Unvereinbarkeit bestimmter Ämter und Aufgaben.
Auch die Aufdeckung und Untersuchung potenzieller Korruptionspraktiken wird
dadurch vereinfacht. Hinsichtlich der
Offenlegung von Vermögenswerten gewählter Amtsträger gibt es recht
unterschiedliche Ansätze: Sie reichen von der umfangreichen Offenlegung[12] von Informationen bis hin zu einer
stärkeren Einschränkung der Offenlegungspflicht oder gar der vertraulichen
Behandlung derartiger Informationen. In bestimmten Sektoren könnten durch die
Offenlegung der Vermögenswerte von berufsmäßigen Amtsträgern
Interessenkonflikte vermieden werden. Trotz dieser verschiedenen Ansätze geht
der allgemeine Trend zu strengeren Offenlegungspflichten für Amtsträger. Einige
Mitgliedstaaten, in denen es bislang keine Offenlegungspflichten gab, haben
kürzlich entsprechende Regelungen eingeführt oder angekündigt. Wichtig ist
hierbei, dass die Einhaltung der Regelungen tatsächlich überwacht wird: In
einigen Mitgliedstaaten sind die Stellen, die die Offenlegung der
Vermögenswerte überwachen, nur mit begrenzten Befugnissen und Instrumenten
ausgestattet. In anderen gibt es kaum Hinweise darauf, dass die einschlägigen
Regelungen tatsächlich umgesetzt oder durchgesetzt werden. In einigen Ländern
ist das Überwachungssystem komplex und schwerfällig, was sich auf seine
Wirksamkeit auswirkt. Nur in wenigen Mitgliedstaaten findet eine eingehende
Überprüfung statt: Hier gibt es unabhängige Integritäts‑/Korruptionsbekämpfungsstellen,
die über die nötigen Befugnisse und Instrumente verfügen, um in zahlreichen
Datenbanken (Steuerverwaltung, Handelsregister usw.) die Herkunft der
Vermögenswerte der betreffenden Amtsträger zu prüfen und potenzielle
Falschangaben aufzudecken. Regeln für
Interessenkonflikte Interessenkonflikte
treten in Situationen auf, in denen Amtsträger aus privatem Interesse handeln,
zu handeln beabsichtigen oder zu handeln vorgeben.[13] Der Aspekt des Interessenkonflikts wurde
daher in den Anwendungsbereich vieler Korruptionsbekämpfungsinstrumente und
Überprüfungsmechanismen aufgenommen, einschließlich solcher im Zusammenhang mit
dem VN-Übereinkommen gegen Korruption (UNCAC), der GRECO und der OECD. In der EU gibt
es unterschiedliche Vorschriften und Sanktionen für Interessenkonflikte. Einige
Mitgliedstaaten haben einschlägige Rechtsvorschriften, die eine Vielzahl
gewählter oder bestellter Amtsträger betreffen, sowie spezielle Stellen, die
mit der Durchführung von Kontrollen betraut sind. Wie streng kontrolliert wird,
hängt vom jeweiligen Mitgliedstaat ab: In einigen Mitgliedstaaten gibt es
unabhängige Stellen, die Interessenkonflikte im Auge behalten, allerdings nur
begrenzt dazu in der Lage sind, landesweit tätig zu werden; zudem ist das
Follow-up ihrer Beschlüsse unzureichend. In anderen Mitgliedstaaten gibt es
eine Ethikkommission, die für solche Überprüfungen zuständig ist und dem
Parlament Bericht erstattet. Für Kontrollen bei Parlamentsabgeordneten ist in
einigen Fällen ein parlamentarischer Ausschuss und in anderen ein mit der
Überprüfung von Interessenkonflikten und Vermögenserklärungen betrauter
Ausschuss zuständig; oft verfügt ein solcher Ausschuss jedoch nur über
begrenzte Kapazitäten und Sanktionsbefugnisse. Inhaltliche Überprüfungen sind
häufig formalistischer Natur und beschränken sich meistens auf
Verwaltungskontrollen. Die zur Durchführung inhaltlicher Überprüfungen
erforderlichen Kontrollkapazitäten und -instrumente sind oftmals unzureichend. Generell sind
besondere Probleme auf die wenigen und unzureichenden Sanktionen für gewählte
Amtsträger zurückzuführen. Sofern in den Verhaltenskodizes einzelner gewählter
Versammlungen Interessenkonflikte erfasst sind, sind in der Regel keine
abschreckenden Sanktionen vorgesehen. Parteidisziplin und Selbstkontrolle
zeigen in dieser Hinsicht möglicherweise keine ausreichende Wirkung. Zudem sind
die Auflösung geschlossener Verträge und die Annullierung durchgeführter
Verfahren in Interessenkonfliktsituationen oder die Einziehung der dem
geschätzten Schaden entsprechenden Beträge häufig nur in allgemeinen
zivilrechtlichen Vorschriften geregelt und werden in der Praxis nicht effektiv
angewandt. In vielen
Mitgliedstaaten kommt es immer wieder zu Interessenkonflikten bei der Beschlussfassung,
der Zuweisung öffentlicher Mittel und der Vergabe öffentlicher Aufträge,
insbesondere auf lokaler Ebene. In diesem Bericht werden die diesbezüglichen
besonderen Herausforderungen auf regionaler und lokaler Ebene in denjenigen
Mitgliedstaaten analysiert, in denen diese Probleme gravierender scheinen als
in anderen. Es besteht ein (mitunter großer) Unterschied zwischen regionalen
und lokalen Verwaltungen, und es fehlt ein kohärenter Ansatz für die
Auferlegung von Mindeststandards und eine entsprechende Sensibilisierung. In
der Regel werden Interessenkonflikte in den EU-Mitgliedstaaten nicht
strafrechtlich geahndet. In einem Mitgliedstaat sind sie zwar strafbar, Erfolge
bei der Strafverfolgung sind aber noch nicht nachzuweisen. Einige Formen von Interessenkonflikten
sind auch in einem anderen Mitgliedstaat strafbar (rechtswidriges Interesse an
einer von Amtsträgern verwalteten oder beaufsichtigten Tätigkeit). Die Mobilität
von Arbeitskräften zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor ist wichtig
für das Funktionieren einer modernen Gesellschaft und kann für beide Sektoren
von großem Nutzen sein. Sie birgt jedoch möglicherweise das Risiko, dass
ehemalige Amtsträger Informationen, in deren Besitz sie aufgrund ihrer früheren
Funktionen gelangt sind, weitergeben, die nicht weitergegeben werden sollten,
und dass ehemals im privaten Sektor beschäftigte Personen öffentliche Ämter
wahrnehmen, die in Bezug auf ihren früheren Arbeitgeber zu Interessenkonflikten
führen. Nur in einigen Mitgliedstaaten wurden ausdrückliche Maßnahmen für diese
Situation getroffen, die jedoch häufig unzulänglich umgesetzt wurden. C. Repression Strafrecht Strafrechtliche
Vorschriften zur Bekämpfung der Korruption, die den Standards der Vorschriften
des Europarats, der VN und der EU entsprechen, sind weitgehend vorhanden. Ein
Mitgliedstaat hat das UNCAC nicht ratifiziert. In diesem Mitgliedstaat steht
der Ratifizierung vor allem entgegen, dass Mandatsträger wegen Bestechung nicht
strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden können. Einige
Mitgliedstaaten planen wesentliche strafrechtliche und strafprozessuale
Reformen oder haben bereits solche Reformen eingeführt. Dabei wird das
gemeinsame Ziel verfolgt, die Verfahren zu beschleunigen und effizienter zu
gestalten sowie die Korruptionsbekämpfungsinstrumente zu verstärken (darunter
eine genauere Definition der Straftatbestände, in einigen Fällen höhere
Sanktionen und Bestimmungen für beschleunigte Verfahren). Aufgrund des schmalen
Grats zwischen rechtmäßigem und rechtswidrigem Verhalten ist der Spielraum für
die strafrechtliche Ahndung in einigen Mitgliedstaaten noch sehr eng. Der
Rahmenbeschluss 2003/568/JI zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor
wurde unterschiedlich gut umgesetzt.[14] Besonders
mangelhaft ist die Umsetzung der Bestimmungen, wonach sämtliche
Tatbestandsmerkmale der Bestechung und der Bestechlichkeit unter Strafe zu
stellen und juristische Personen zur Verantwortung zu ziehen sind. Selbst für
die Mitgliedstaaten, die den Rahmenbeschluss umgesetzt haben, liegen kaum
Informationen zum Stand der Durchsetzung vor. Effizienz von Korruptionsbekämpfungsstellen Es
steht jedem Mitgliedstaat frei, je nach Ausmaß und Art der Korruption im Land,
Verfassungs- und Rechtsrahmen, Traditionen, Verbindungen zu anderen nationalen
Politikbereichen, den allgemeinen institutionellen Gegebenheiten usw. darüber
zu entscheiden, welche institutionellen Strukturen für die
Korruptionsbekämpfung im jeweiligen nationalen Kontext erforderlich sind. Mehrere
Mitgliedstaaten haben zentrale Korruptionsbekämpfungsstellen, die sowohl
Präventions- als auch Repressionsaufgaben wahrnehmen, während es in anderen
Mitgliedstaaten ausschließlich für die Prävention verantwortliche
Korruptionsbekämpfungsstellen gibt, von denen einige auch für die Vermögensüberprüfung,
Interessenkonflikte, Unvereinbarkeiten und in einigen Fällen die
Parteienfinanzierung zuständig sind. In anderen Ländern gibt es spezielle
Strafverfolgungsbehörden oder Staatsanwaltschaften für die
Korruptionsbekämpfung. Inzwischen wird
weithin eingeräumt, dass die Einrichtung spezialisierter
Korruptionsbekämpfungsstellen, deren Schwerpunkt entweder auf der Prävention
oder auf der Repression oder auf beidem liegt, kein Allheilmittel ist. Es
wurden unterschiedliche Ergebnisse erzielt. Den Länderanalysen dieses Berichts
ist jedoch zu entnehmen, dass manche dieser Stellen die Antikorruptionsreformen
in dem jeweiligen Land wirksam vorangetrieben haben. Einige
Korruptionsbekämpfungsstellen haben nachhaltigere Erfolge zu verzeichnen als
andere. Zu den Faktoren, die sich auf ihren (vorläufigen oder langfristigen)
Erfolg auswirken, gehören: Garantien für ihre Unabhängigkeit und die Vermeidung
politischer Einflussnahme, leistungsbezogene Auswahl und Beförderung von
Personal, multidisziplinäre Zusammenarbeit zwischen operativen Teams und mit
anderen Einrichtungen, schneller Zugriff auf Datenbanken und einschlägige
Erkenntnisse sowie Bereitstellung der erforderlichen Ressourcen und
Kompetenzen. Diese Elemente werden nicht in allen Mitgliedstaaten konsequent
berücksichtigt. Bewährte Verfahren bei Korruptionsbekämpfungsstellen Die
slowenische Kommission für Korruptionsprävention (CPC) hat
ihre auch vom slowenischen Verfassungsgericht anerkannte Rolle, für die
„Wahrung der Rechtsstaatlichkeit durch Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen“
einzutreten, gefestigt. Trotz begrenzter Ressourcen hat die CPC eine solide
Erfolgsbilanz mit jährlich über 1000 Überprüfungen und Untersuchungen
vorzuweisen. Sie hat die Vermögenswerte und Beteiligungen der Führer der
wichtigsten politischen Parteien überprüft und dabei unlängst Verstöße gegen
die Vorschriften zur Offenlegung von Vermögenswerten aufgedeckt und ist bei
wichtigen politischen Persönlichkeiten auf Vermögenswerte vermutlich
ungeklärter Herkunft gestoßen. Die rumänische Nationale
Antikorruptionsdirektion (DNA) ist eine Staatsanwaltschaft, die
sich auf die Bekämpfung von Korruption auf mittlerer und hoher Ebene
spezialisiert hat. Sie kann eine beachtliche Erfolgsbilanz in Bezug auf
unparteiische Untersuchungen und Strafverfolgungen bei Korruptionsverdacht auf
höchster politischer Ebene, in der Justiz und in anderen Sektoren wie
Steuerverwaltung, Zölle, Energie, Verkehr, Bauwirtschaft, Gesundheitswesen usw.
vorweisen. In den vergangenen sieben Jahren erhob die DNA Anklage gegen über 4700 Personen.
90,25 % der Anklagen wurden durch rechtskräftige Gerichtsentscheidungen
bestätigt. Fast 1500 Angeklagte wurden durch rechtskräftige
Gerichtsentscheidungen verurteilt. Nahezu die Hälfte von ihnen hatte
hochrangige Positionen inne. Maßgeblich für diese Ergebnisse war die Struktur
der DNA, der neben Staatsanwälten, die die Untersuchungen leiten und
beaufsichtigen, Kriminalpolizisten sowie Wirtschafts-, Finanz- und IT-Experten
angehören. Das lettische Büro für
Korruptionsprävention und -bekämpfung (KNAB) hat sich in und
außerhalb Lettlands einen soliden Ruf erarbeitet. Seine Aufgaben erstrecken
sich auf die Bereiche Prävention, Untersuchung und Ausbildung, einschließlich
der Kontrolle der Parteienfinanzierung. Außerdem führt das KNAB vorgerichtliche
Ermittlungen durch; zu diesem Zweck ist es mit herkömmlichen Polizeibefugnissen
ausgestattet und hat Zugang zu Bank- und Steuer-Datenbanken. Vor Kurzem erlebte
das Büro eine Phase interner Spannungen. Das der Generalstaatsanwaltschaft
angegliederte kroatische Büro für die Bekämpfung von Korruption und
organisierter Kriminalität (USKOK) hat bei
proaktiven Untersuchungen und bei Strafverfolgungen auch in bedeutenden Fällen,
die hochrangige gewählte und bestellte Amtsträger betrafen, Erfolge zu
verzeichnen. Die zentrale auf die
Korruptionsbekämpfung spezialisierte spanische Staatsanwaltschaft hat
solide Erfolge bei Untersuchungen und Strafverfolgungen erzielt, unter anderem
in Fällen auf hoher Ebene, in denen es um Vorwürfe illegaler
Parteienfinanzierung komplexer Art ging. Das Betrugsbekämpfungsamt
Kataloniens, eine auf Prävention und Untersuchung von Korruption und Betrug
spezialisierte regionale Korruptionsbekämpfungsstelle, ist das einzige seiner
Art in Spanien. Es soll die Veruntreuung öffentlicher Gelder verhindern und
diesbezügliche Untersuchungen durchführen und darüber hinaus anderen Stellen
Empfehlungen erteilen. In einigen
Mitgliedstaaten sahen sich Korruptionsbekämpfungsstellen, die gegen Politiker
ermitteln, hinterher direktem oder indirektem Druck ausgesetzt. Druckmittel
sind unter anderem öffentliche Erklärungen oder sonstige Maßnahmen, mit denen
die Legitimität der Führungskräfte dieser Stellen oder deren institutionelle
Befugnisse und Kompetenzen in Frage gestellt werden. Es muss unbedingt gewährleistet
werden, dass diese Korruptionsbekämpfungsstellen ihre Aufgaben künftig ohne
ungebührlichen Druck wahrnehmen können. Leistungsfähigkeit von Staatsanwaltschaft,
Strafverfolgung und Justiz Hinsichtlich
der Effizienz von Strafverfolgungsbehörden und Staatsanwaltschaften bei
der Untersuchung von Korruption sind große Unterschiede in der EU
festzustellen. Bei der Bewertung ihrer Effizienz wurden unter anderem folgende
Faktoren zugrunde gelegt: geschätztes Ausmaß und Art der zu bekämpfenden
Korruption, ausgewogene Berücksichtigung von Präventionsmaßnahmen, politische
Entschlossenheit zur Förderung ihrer Unabhängigkeit, verfügbare Kapazitäten und
Ressourcen, etwaige Hindernisse für Untersuchungen, Effektivität und
insbesondere Unabhängigkeit der Justiz usw. Eine Bewertung lässt sich nur
schwer vornehmen, da es den Statistiken für Korruptionsdelikte in den meisten
Mitgliedstaaten an Kohärenz fehlt. Es gibt kaum aktuelle, präzise konsolidierte
Statistiken, die allen Verfahrensphasen der Korruptionsfälle Rechnung tragen. Durch
repressive Maßnahmen allein lässt sich die Korruption nicht wirksam angehen.
Dennoch ist es wichtig, dass die Justiz abschreckende strafrechtliche
Sanktionen verhängen kann, denn dies ist ein deutliches Signal dafür, dass
Korruption nicht toleriert wird. Einige
Mitgliedstaaten messen der repressiven Komponente besondere Bedeutung bei, so
dass die Strafverfolgung zum sichtbarsten Aspekt der
Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen wird. Herausragende Ergebnisse sind auch in
Mitgliedstaaten zu verzeichnen, in denen es (über die Antikorruptionsstellen
hinaus) generell eine wirksame Strafverfolgung gibt. In anderen Mitgliedstaaten
werden bei der Strafverfolgung nur dürftige Erfolge erzielt oder die
Untersuchungen ziehen sich in die Länge. Die
Unabhängigkeit der Justiz ist ein maßgeblicher Bestandteil von
Antikorruptionsstrategien. Dies gilt sowohl für die Fähigkeit der Justiz, sich
effektiv mit Korruptionsfällen, einschließlich solcher auf hoher Ebene, zu
befassen, als auch für die Integritätsstandards innerhalb der Justiz selbst.
Wirksame Unabhängigkeitsgarantien und hohe ethische Standards innerhalb der
Justiz tragen wesentlich zu den erforderlichen Rahmenbedingungen für eine
effiziente Justiz bei, die in Korruptionsfällen objektiv und unparteiisch ohne
ungebührliche Beeinflussung Recht spricht. In einigen Mitgliedstaaten gibt es
Probleme hinsichtlich der Unabhängigkeit von Strafverfolgung und
Staatsanwaltschaft. Ohne Beurteilung der allgemeinen institutionellen Struktur,
die die verfassungsmäßigen, rechtlichen und kulturellen Gegebenheiten des
jeweiligen Mitgliedstaats widerspiegelt und separaten Mechanismen und Verfahren
auf EU-Ebene unterliegt – insbesondere dem jährlichen EU-Justizbarometer und
dem Rahmen für die Rechtsstaatlichkeit, wie von Präsident Barroso in seiner
Rede zur Lage der Union in den Jahren 2012 und 2013 angekündigt und erläutert –
wurden bei mehreren Gelegenheiten insbesondere Bedenken im Hinblick darauf
geäußert, dass Strafverfolgungsbehörden und Gerichte in Korruptionsfällen der politischen
Einflussnahme ausgesetzt sind. Beispiele hierfür sind unter anderem die nicht
transparente oder willkürliche Anwendung von Verfahren zur Ernennung,
Beförderung oder Entlassung führender Staatsanwälte, die mit Korruptionsfällen
befasst sind, sowie Entlassungen in Korruptionsbekämpfungseinrichtungen oder
Versuche, diese Einrichtungen oder ihre Leiter zu diskreditieren, ohne dass es
hierfür einen ersichtlichen objektiven Grund gibt. In anderen Fällen haben sich
politische Akteure in die Verwaltung und Arbeitsweise von mit der
Korruptionsbekämpfung befassten Strafverfolgungsbehörden eingemischt. Die
weitreichenden Befugnisse einiger Korruptionsbekämpfungseinrichtungen gehen
nicht immer mit einer Rechenschaftspflicht einher, so dass der Eindruck entsteht,
die Einrichtungen würden sich eher nicht an Aufsehen erregende Fälle wagen oder
könnten auf umstrittene Ermittlungsmethoden zurückgreifen. Es
gibt keinen einheitlichen Standard, der als Modell für die Verfahren zur
Ernennung oder Entlassung der Leiter von Strafverfolgungsbehörden oder
Staatsanwaltschaften angesehen werden kann. In den meisten Mitgliedstaaten
liegt die Verantwortung für die betreffenden Entscheidungen bei den
Regierungen. Damit wird die politische Rechenschaftspflicht zum Ausdruck gebracht
und dem Umstand Rechnung getragen, dass Strafverfolgung und Staatsanwaltschaft
in der Exekutive angesiedelt sind. Unabhängig von dem einzuhaltenden Verfahren
muss glaubwürdig und leistungsbezogen vorgegangen werden, damit der Eindruck
politischer Voreingenommenheit vermieden wird und Polizei und
Staatsanwaltschaft bei jeglichem Korruptionsverdacht ermitteln können. Das
Fehlen einer effizienten Koordinierung von Strafverfolgungsbehörden und
Korruptionsbekämpfungsstellen wurde ebenfalls als Schwachstelle in einigen
Mitgliedstaaten aufgezeigt. In
einzelnen Länderanalysen werden Bedenken hinsichtlich der Integrität der Justiz
bei der Arbeit an Korruptionsfällen und hinsichtlich ihrer Unabhängigkeit
geäußert; Vielfalt und Art der Korruptionsfälle, an denen Richter oder
Staatsanwälte beteiligt sind, verdeutlichen diese Bedenken. Ein in einem
Mitgliedstaat errichtetes spezielles Antikorruptionsgericht sah sich
beträchtlichen Herausforderungen (und sogar der einstweiligen Auflösung)
gegenüber, was sich negativ auf seine Stabilität und seine Fähigkeit,
überzeugende Ergebnisse zu erzielen, auswirkte. In
mehreren Mitgliedstaaten scheint es der Justiz an der Entschlossenheit und der
Fähigkeit zu fehlen, komplexe oder sensible Korruptionsfälle zu behandeln. In
einigen Mitgliedstaaten könnten Korruptionsfälle verjähren, wenn sich die
Gerichtsverfahren als zu langwierig und schwerfällig erweisen. Die Art und
Weise, wie die Verfahrensvorschriften in der Praxis angewandt werden, führt
mitunter zu erheblichen Verzögerungen, mit denen in einigen Fällen der
Abschluss des Gerichtsverfahrens verhindert werden soll. In
mehreren Mitgliedstaaten, in denen es immer wieder vorkommt, dass in
Korruptionsfällen Sanktionen ausgesetzt oder nur geringe Sanktionen verhängt
werden, wurde auch auf die begrenzte abschreckende Wirkung von Gerichtsurteilen
hingewiesen. In anderen Fällen haben Gerichte unlängst allerdings abschreckende
Freiheitsstrafen für Korruption ausgesprochen. Es wurde
festgestellt, dass die Ermittlungsgerichte in einem Mitgliedstaat zwar
entscheidend dazu beitragen, legislative und institutionelle Reformen in Bezug
auf Korruptionsfälle voranzutreiben, allerdings wurden auch Fragen hinsichtlich
der Länge der Verfahren und ihrer tatsächlichen Auswirkung auf die
Strafverfolgung aufgeworfen. Es ist darauf hinzuweisen, dass in bestimmten
Mitgliedstaaten die Untersuchung von Korruptionsfällen oftmals durch
Verfahrensmängel behindert wird. Beispielhaft genannt seien hier überzogene
oder unklare Bestimmungen zur Aufhebung der Immunität oder deren fehlerhafte
Anwendung und Verjährungsfristen, die den Abschluss komplexer Fälle erschweren,
insbesondere in Kombination mit langwierigen Verfahren oder inflexiblen Regeln
für den Zugang zu Bankdaten, die Finanzermittlungen und die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit behindern. D. Besondere
Risikobereiche Kleinkorruption Die
Kleinkorruption ist nur noch in einigen Mitgliedstaaten ein weit verbreitetes
Problem. Trotz zahlreicher Korruptionsbekämpfungsinitiativen ist es nicht
gelungen, die Kleinkorruption in diesen Ländern zu bekämpfen. Mehrere
Mitgliedstaaten, in denen die Kleinkorruption vor Jahrzehnten als gängiges
Problem galt, konnten in diesem Bereich Fortschritte erzielen. Dies zeigen
Erhebungen über unmittelbare Erfahrungen mit Korruption, die positive Trends
erkennen lassen und die betreffenden Länder in dieser Hinsicht sogar über dem
EU-Durchschnitt einreihen. Trotz vielversprechender Fortschritte bei der
Reduzierung der Kleinkorruption im Allgemeinen gibt es in einer Reihe von
Mitgliedstaaten immer noch risikoanfällige Strukturen im Gesundheitswesen, wo
weiterhin Anreize bestehen, inoffiziell für eine besondere Behandlung zu
zahlen. Korruptionsrisiken auf regionaler und lokaler
Ebene Höhere
Korruptionsrisiken bestehen auf regionaler und lokaler Ebene, wo in der Regel
weniger strikte Kontrollen und Gegenkontrollen sowie weniger strikte interne
Überprüfungen stattfinden als auf zentraler Ebene. In Bezug auf eine
verantwortungsvolle Staatsführung und die Effizienz von
Antikorruptionsstrategien gibt es innerhalb einiger Mitgliedstaaten erhebliche
Unterschiede.[15] In
vielen Mitgliedstaaten gehen die weitreichenden Ermessensbefugnisse regionaler
Regierungen oder lokaler Verwaltungen (die ebenfalls beträchtliche Mittel
verwalten) nicht mit einem entsprechenden Maß an Rechenschaftspflicht und
Kontrollmechanismen einher. Interessenkonflikte führen zu besonderen Problemen
auf lokaler Ebene. Es bedarf weiterer Anstrengungen zur Verbreitung der von
einigen regionalen oder lokalen Verwaltungen angewandten bewährten Verfahren
und zur Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen für gewählte und bestellte
Amtsträger auf lokaler Ebene, insbesondere in Bezug auf Transparenzstandards,
die Offenlegung von Vermögenswerten, die Verhinderung und Ahndung von
Interessenkonflikten sowie die Kontrolle öffentlicher Ausgaben. Positiv
ist zu vermerken, dass auf lokaler oder regionaler Ebene wirksame
Präventionspraktiken angewandt werden. In einem Mitgliedstaat wurde ein Netz
von über 200 Regional-, Kommunal- und Provinzverwaltungen eingerichtet,
die bei der Verhinderung von Korruption und Mafia-Unterwanderung in
öffentlichen Strukturen zusammenarbeiten. Ausgewählte korruptionsanfällige Sektoren In
mehreren Mitgliedstaaten sind einige Sektoren anscheinend besonders
korruptionsanfällig und erfordern daher gezielte Gegenmaßnahmen. Stadtentwicklung
und Bauwirtschaft sind Sektoren, in denen die Korruptionsanfälligkeit
in der EU in der Regel hoch ist. Besonders korruptionsanfällig sind sie in
einigen Mitgliedstaaten; dort wurden in den letzten Jahren viele
Korruptionsfälle untersucht und strafrechtlich verfolgt. Als Reaktion auf die
Risiken in diesem Bereich richtete ein Mitgliedstaat eine
Fachstaatsanwaltschaft für die Bekämpfung von Stadtplanungs- und
Umweltkriminalität ein, die für eine Vielzahl von Straftaten einschließlich
Korruption zuständig ist. In einem Mitgliedstaat wurde die Umweltplanung
als betrugsanfälliger Bereich ausgemacht. Dort besteht der Verdacht, dass
Korruption und illegale Parteienfinanzierung in Zusammenhang mit der Erteilung
von Baugenehmigungen, insbesondere für Großprojekte, stehen. Das
Gesundheitsweisen ist ein weiterer Sektor, in dem das Korruptionsrisiko
generell hoch ist, was vor allem für die Auftragsvergabe und die
Pharmaindustrie gilt. Dieser Bereich wurde in einer Reihe von Mitgliedstaaten
genauer beleuchtet. Diese Länder entwickeln derzeit Strategien und Reformen zur
Bekämpfung der Korruption im Gesundheitswesen. Bislang sind jedoch kaum
greifbare Ergebnisse festzustellen. Informelle Zahlungen und Korruption bei der
öffentlichen Auftragsvergabe und in der Pharmaindustrie geben weiterhin Anlass
zur Sorge. Die
Korruption in der Steuerverwaltung, die in einem Mitgliedstaat als
gravierendes Problem ermittelt wurde, erfordert eine gezielte strategische
Intervention. Insgesamt
fehlen in den meisten Mitgliedstaaten, auf die oben Bezug genommen wird,
kohärente Risikobewertungsmechanismen oder sektorspezifische Strategien für die
Bekämpfung der Korruption in risikoanfälligen Sektoren. Integrität und Transparenz im Finanzsektor Nach
der Finanzkrise wurde oft darauf hingewiesen, dass es im Finanzsektor besserer
Integritäts- und Transparenzstandards bedarf. Diese Aspekte werfen in einer
Reihe von Mitgliedstaaten Probleme auf. Laut
einem Bericht der Parlamentarischen Versammlung des Europarats besteht ein
Zusammenhang zwischen „großen Korruptionsfällen“ und Steuerhinterziehung durch
Offshore-Gesellschaften und Steueroasen.[16] In dem
Bericht wird auf die Initiative „Stolen Asset Recovery“ (Rückführung
gestohlener Vermögenswerte) der Weltbank[17] und des
Büros der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC)
verwiesen, in deren Rahmen 150 große Korruptionsfälle analysiert wurden. Dabei
wurde ein direkter Zusammenhang zwischen groß angelegter Korruption durch
hochrangige Amtsträger und der Verschleierung gestohlener Vermögenswerte durch
undurchsichtige Briefkastenfirmen, Stiftungen und Trusts festgestellt. Außerdem
wurde aufgezeigt, inwiefern die Untersuchung und Rückverfolgung gestohlener
Vermögenswerte aufgrund des fehlenden Zugangs zu Angaben zum wirtschaftlichen
Eigentum und aufgrund hochkomplexer Unternehmensstrukturen, die
unterschiedlichen Rechtsordnungen unterliegen, erschwert werden. In
dem Bericht der Parlamentarischen Versammlung wird unter anderen Europaratsmitgliedern
ein Mitgliedstaat genannt, der mehr oder weniger fragwürdigen finanziellen und
rechtlichen Arrangements des Offshore-Systems Vorschub leistet oder solche
Arrangements toleriert. Der betreffende Mitgliedstaat hat kürzlich Pläne zur
Überarbeitung seines Rechtsrahmens für den Zugang zu Bankdaten angekündigt. In
einem anderen Mitgliedstaat haben die jüngsten Kontroversen im Zusammenhang mit
dem Finanzsektor, einschließlich der Großbanken, über Fragen wie die
Festsetzung von Zinssätzen, unverantwortliche und spekulative Kreditvergabe
sowie die Nichterfüllung der Sorgfaltspflicht Bedenken hinsichtlich der
Regulierung und der Durchsetzung vorhandener Vorschriften ausgelöst. Die Rolle
der Banken bei der Erleichterung oder Ermöglichung der Geldwäsche wurde
ebenfalls umfassend erörtert. Die geplante Einrichtung eines öffentlich
zugänglichen Registers der Eigentümer eingetragener Unternehmen kann zu mehr
Transparenz beitragen. Ein
anderer Mitgliedstaat hat sich verpflichtet, die Bankenaufsicht und den Rechtsrahmen
sowie die Schutzmaßnahmen gegen Geldwäsche zu verstärken. Auslandsbestechung Die
Mitgliedstaaten, die im eigenen Land wirksam gegen Korruption vorgehen, sehen
sich aufgrund des Verhaltens ihrer Unternehmen im Ausland – insbesondere in
Ländern, in denen Korruptionspraktiken weit verbreitet sind – oftmals
gefordert. Die OECD führt in dieser Hinsicht strenge Kontrollen durch und weist
in ihren regelmäßigen Bewertungen sowohl auf positive als auch auf weniger
zufriedenstellende Ergebnisse bei der Durchsetzung entsprechender Vorschriften
hin. In einer Reihe von Mitgliedstaaten gibt es bewährte Verfahren. So wurden
zahlreiche Fälle mit Erfolg strafrechtlich verfolgt und mit schweren Sanktionen
geahndet, Fälle von Auslandsbestechung erhielten Vorrang, und es wurde unlängst
ein umfassendes Antibestechungsgesetz erlassen, das die rechtlichen und
verfahrenstechnischen Instrumente zur Verhinderung und Strafverfolgung von
Korruption, vor allem von Auslandsbestechung, verstärkt. Das britische
Antibestechungsgesetz – ein solider Rechtsrahmen für die Bekämpfung von
Inlands- und Auslandsbestechung Dank des Antibestechungsgesetzes
(Bribery Act) von 2010, das am 1. Juli 2011 in Kraft trat, gehört das
Vereinigte Königreich zu den Ländern mit den weltweit strengsten Antibestechungsvorschriften.
Das Gesetz stellt nicht nur die Zahlung und die Annahme von Bestechungsgeldern
sowie die Bestechung ausländischer Amtsträger unter Strafe, sondern dehnt auch
die strafrechtliche Haftung auf Handelsorganisationen aus, die in ihrem Namen
begangene Bestechungsdelikte nicht verhindern. Aufgrund der Bestimmungen über
die extraterritoriale Zuständigkeit kann das Amt für schweren Betrug (Serious
Fraud Office – SFO) Unternehmen mit einer Niederlassung im Vereinigten
Königreich oder an diesen Unternehmen beteiligte Personen auch dann
strafrechtlich verfolgen, wenn sich der Unternehmenssitz in Übersee befindet.
Handelsorganisationen unterliegen nicht der strafrechtlichen Haftung, wenn sie
angemessene Verfahren zur Verhinderung von Bestechung und Bestechlichkeit
eingeführt haben. Der zugehörige SFO-Leitfaden für
Handelsorganisationen (Guidance to Commercial Organisations – GCO) informiert
über den neuen Rechtsrahmen und enthält praktische Empfehlungen für Unternehmen
(einschließlich Fallstudien) in Bezug auf die ihnen aus dem Gesetz erwachsenden
Verpflichtungen zur Verhinderung oder Aufdeckung von Bestechung oder
Bestechlichkeit. Im Einklang mit einer früheren OECD-Empfehlung wird im GCO
deutlich gemacht, dass bestimmte Gefälligkeiten als Bestechungsgelder gelten,
und Unternehmen werden Kriterien an die Hand gegeben, um zwischen
Gastfreundschaft und verschleierten Formen von Bestechung unterscheiden zu
können. Das SFO hat weitreichende Befugnisse zur
Untersuchung und Strafverfolgung von schwerem und komplexem Betrug
einschließlich Korruption. Unter gewissen Umständen kann es im Einklang mit dem
erwähnten Leitfaden zivilrechtliche Einziehungsanordnungen und Vergleiche
erwägen. Die
OECD hat andere Mitgliedstaaten – in Anbetracht der Korruptionsrisiken, denen
ihre Unternehmen im Ausland ausgesetzt sind – dafür kritisiert, dass sie
Auslandsbestechung nicht oder nur unzureichend strafrechtlich verfolgen. Staatseigene Unternehmen In
einigen Mitgliedstaaten bestehen Defizite bei der Beaufsichtigung staatseigener
Unternehmen. Die diesbezüglichen Rechtsvorschriften sind unklar und die
Berücksichtigung der Parteizugehörigkeit behindert leistungsbezogene
Ernennungen und die Verfolgung des öffentlichen Interesses. Außerdem sind die
Schutzmaßnahmen gegen Korruption und die Mechanismen zur Verhinderung und
Ahndung von Interessenkonflikten unzureichend. Es besteht wenig Transparenz
hinsichtlich der Zuweisung von Mitteln und in einigen Fällen hinsichtlich des
Erwerbs von Dienstleistungen durch diese Unternehmen. Die jüngsten
Untersuchungen über mutmaßliche Veruntreuungen von Geldern,
Korruptionspraktiken und Geldwäsche im Zusammenhang mit staatseigenen
Unternehmen lassen auf hohe Korruptionsrisiken in diesem Bereich sowie
Schwachstellen bei Kontrolle und Prävention schließen. Es
ist darauf hinzuweisen, dass in einigen Mitgliedstaaten bei beschleunigten
Privatisierungen, die die Korruptionsrisiken erhöhen könnten, mehr Transparenz
und effiziente Kontrollen erforderlich sind. Verbindungen zwischen Korruption und organisierter
Kriminalität In
den Mitgliedstaaten, in denen die organisierte Kriminalität ein gravierendes
Problem darstellt, leistet die Korruption dieser Form der Kriminalität häufig
Vorschub. In einem Mitgliedstaat standen zahlreiche Fälle vermutlich illegaler Parteienfinanzierung
auf zentraler oder regionaler Ebene auch in Zusammenhang mit kriminellen
Vereinigungen. Verbindungen zwischen kriminellen Vereinigungen, Unternehmen und
Politikern geben in diesen Mitgliedstaaten weiterhin Anlass zur Sorge,
besonders auf regionaler und lokaler Ebene, und bei der öffentlichen
Auftragsvergabe, in der Bauwirtschaft, bei Instandsetzungs- und
Wartungsdienstleistungen, in der Abfallwirtschaft und in anderen Sektoren.
Untersuchungen zufolge ist in einem anderen Mitgliedstaat der Einfluss der
organisierten Kriminalität auf allen Ebenen, unter anderem in der Politik,
spürbar. Politische Korruption gilt dort häufig als Mittel zur Erlangung eines
direkten oder indirekten Zugangs zur Macht; unter allen EU-Mitgliedstaaten gilt
das betreffende Land als das mit der größten Schattenwirtschaft. Wie Europol in
seiner 2013 vorgenommenen Bewertung der Bedrohungslage im Bereich der schweren
und organisierten Kriminalität in der EU festgestellt hat, machen sich
kriminelle Vereinigungen Korruption zunutze, um den öffentlichen und den
privaten Sektor zu infiltrieren, so dass insgesamt von der Korruption weiterhin
eine ernst zu nehmende Bedrohung ausgeht. E. Weitere Aspekte Es
gibt eine Reihe von Aspekten, die – auch wenn sie per se nicht unbedingt einen
Bezug zur Korruption aufweisen – Einfluss darauf haben können, inwieweit in
einem bestimmten Umfeld der Korruption Vorschub geleistet wird. Durch wirksame
Strategien in Bezug auf diese Aspekte lassen sich die Gelegenheiten zur
Korruption reduzieren. Transparenzstrategien und
Informationsfreiheit Offenheit und
Transparenz können eine abschreckende Wirkung auf die Korruption haben und dazu
beitragen, etwaige Regelverstöße aufzudecken. In den meisten Mitgliedstaaten
gibt es zwar angemessene einschlägige Rechtsvorschriften (in einigen sollen in
Kürze entsprechende Gesetze erlassen werden), die Transparenzstandards werden
aber unterschiedlich umgesetzt. Ein Mitgliedstaat hat eine Online-Anwendung
entwickelt, die einen Überblick über alle öffentlichen Ausgaben für Güter und
Dienstleistungen bietet (siehe auch Abschnitt „Öffentliche
Auftragsvergabe“). Abrufbar sind außerdem nähere Angaben zu den
Geschäftsführungs- und Aufsichtsorganen aller staatseigenen oder vom Staat
kontrollierten Unternehmen und deren Jahresberichte. Die wirksamen
Antikorruptionsstrategien in einigen Mitgliedstaaten sind teilweise auf eine
Tradition der Offenheit, Transparenz und Freigabe von Dokumenten
zurückzuführen. Verstärkung der Transparenz der Beschlussfassung in
der öffentlichen Verwaltung - Griechenland Ein 2010
erlassenes Gesetz[18]
verpflichtet alle öffentlichen Einrichtungen, ihre Beschlüsse – einschließlich
derer im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge – online zu
veröffentlichen. Aufgrund des Programms „Klarheit“ (diavgeia – διαύγεια)[19] sind alle öffentlichen Einrichtungen,
Regulierungsbehörden und lokalen Verwaltungen seit dem 1. Oktober 2010
verpflichtet, ihre Beschlüsse ins Internet zu stellen. Die Beschlüsse
öffentlicher Stellen dürfen erst umgesetzt werden, wenn sie auf die
Klarheits-Webseiten hochgeladen wurden. Nur Beschlüsse, die sensible
personenbezogene Daten und/oder Informationen zur nationalen Sicherheit
enthalten, unterliegen nicht dieser Verpflichtung. Jedes Dokument wird digital
signiert und erhält automatisch eine individuelle Nummer.
Weicht der im Staatsanzeiger veröffentlichte Wortlaut von dem auf den
Klarheits-Webseiten ab, so hat letzterer Vorrang. Abgeschlossene öffentliche
Verträge werden ebenfalls veröffentlicht. Schutz von
Hinweisgebern („Whistleblower“) Adäquate
Hinweisgeber-Mechanismen zur Formalisierung der in öffentlichen Verwaltungen
anzuwendenden offiziellen Verfahren für die Meldung von Verhaltensweisen, bei
denen es sich nach Ansicht der Hinweisgeber um Unregelmäßigkeiten oder sogar
rechtswidrige Handlungen handelt, können dazu beitragen, Korruption (und auch
Missstände anderer Art), die naturgemäß schwer feststellbar sind, aufzudecken.
Da jedoch solche Verhaltensweisen in der eigenen Organisation – unter anderem
aus Angst vor Vergeltung – generell ungern gemeldet werden, sind entsprechende
Hinweise nur schwer zu erhalten. Von entscheidender Bedeutung sind daher der
Aufbau einer Integritätskultur innerhalb der jeweiligen Organisation, die Schärfung
des Bewusstseins für die Problematik und die Schaffung wirksamer
Schutzmechanismen, die potenziellen Hinweisgebern Vertrauen vermitteln.[20] Transparenz der Lobbyarbeit Im
komplexen Umfeld politischer Entscheidungsfindung ist es wünschenswert, dass
öffentliche Verwaltungen einen ständigen Dialog mit externen
Interessenvertretern führen. Alle interessierten Parteien sollten sich äußern
können; dies sollte jedoch auf transparente Weise erfolgen. Lobbytätigkeiten
können mit Korruptionsrisiken verbunden sein und zu einer Beeinflussung von
Rechtsvorschriften führen. Daher sollten Verfahren zur Festlegung von
Rahmenbedingungen für solche Tätigkeiten vorhanden sein, die sich entweder auf
Rechtsvorschriften oder auf eine freiwillige Eintragung von Interessenvertretern
stützen. Solche
Verfahren können zu Klarheit und Transparenz in den Beziehungen zwischen
Behörden und externen Interessenvertretern beitragen. Somit können sie dabei
helfen, das Korruptionsrisiko zu verringern. Bislang sind in diesem Bereich in
relativ wenigen Mitgliedstaaten Fortschritte erzielt worden, allerdings sind in
manchen Mitgliedstaaten entsprechende Rechtsvorschriften oder Regeln in
Vorbereitung, oder es wird darüber diskutiert, ob neue Verfahren eingeführt
werden können. IV.
Öffentliche Auftragsvergabe A.
Allgemeine
Übersicht über den EU-Rahmen Größe des Markts für öffentliche Aufträge in der EU Die öffentliche
Auftragsvergabe ist ein bedeutendes Element der Volkswirtschaften in der EU.
Rund ein Fünftel des BIP der EU wird jedes Jahr von Behörden und Einrichtungen
des öffentlichen Rechts für die Beschaffung von Gütern, Arbeiten und
Dienstleistungen ausgegeben.[21] Etwa 20 %
dieser Gesamtsumme entfallen auf die öffentliche Vergabe von Aufträgen, die die
Schwellenwerte, ab denen die EU-Vergabevorschriften gelten, übersteigen.
Schätzungen der Kommission zufolge betrug der Gesamtwert dieser Ausschreibungen
im Jahr 2011 etwa 425 Mrd. EUR.[22] Bedeutung von
Antikorruptionsstrategien bei der öffentlichen Auftragsvergabe Die
öffentliche Auftragsvergabe ist aufgrund des Umfangs der damit verbundenen
Finanzströme und einer Reihe anderer Faktoren ein für Korruptionspraktiken
anfälliger Bereich. Untersuchungen zum Thema öffentliche Auftragsvergabe und
Korruption aus dem Jahr 2008 zufolge können sich die Kosten, die infolge
von Korruptionspraktiken zu einem Auftrag hinzukommen, auf zwischen 20 und
25 % und in manchen Fällen sogar auf 50 % der Gesamtkosten des
Auftrags belaufen.[23] In den
Grundsätzen der OECD für Integrität bei der öffentlichen Auftragsvergabe heißt
es sinngemäß: Eine unzureichende Steuerung bei der öffentlichen
Auftragsvergabe behindert den Wettbewerb auf dem Markt und erhöht den Preis,
den eine Behörde für Güter und Dienstleistungen bezahlt, was sich unmittelbar
auf die öffentlichen Ausgaben und damit auf die Gelder der Steuerzahler
auswirkt. Aufgrund der auf dem Spiel stehenden finanziellen Interessen und der
engen Interaktion zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor ist die
öffentliche Auftragsvergabe ein Bereich mit besonders hohem Risiko. […][24] Eine
Studie aus dem Jahr 2013 über die Aufdeckung und Eindämmung von Korruption
im öffentlichen Auftragswesen in der EU kam zu dem Schluss, dass sich die
direkten Kosten der Korruption im öffentlichen Auftragswesen in nur fünf
Sektoren (Straßen und Schienen, Wasser und Abfall, Raumplanung/Wohnungsbau,
Bildung sowie Forschung und Entwicklung) in acht Mitgliedstaaten[25] im Jahr 2010 auf 1,4 Mrd. bis
2,2 Mrd. EUR beliefen.[26] Aus
den einzelnen Länderbewertungen dieses Berichts geht hervor, dass das öffentliche
Auftragswesen einer der am stärksten für Korruption anfälligen Bereiche ist.
Dies wird auch anhand einer Reihe von Korruptionsfällen auf hoher Ebene
deutlich, an denen ein oder mehrere Länder beteiligt waren. Da das
Korruptionsrisiko bei der öffentlichen Auftragsvergabe relativ hoch ist, sind
Sicherheitsvorkehrungen gegen Korruption und Betrug im öffentlichen
Auftragswesen sowohl für die EU-Mitgliedstaaten als auch die EU-Organe ein
vorrangiges Anliegen.[27] Schwachstellen
bei der Prävention und Repression von Korruption im öffentlichen Auftragswesen
beeinträchtigen die Verwaltung von nationalen Mitteln und EU-Mitteln. Derzeitiger EU-Rechtsrahmen Das Hauptziel der EU-Rechtsvorschriften für die
öffentliche Auftragsvergabe (d. h. der Richtlinie über die öffentliche
Auftragsvergabe, der „Sektorenrichtlinie“, der Richtlinie über die öffentliche
Auftragsvergabe in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und der
„Rechtsmittelrichtlinien“)[28] besteht
darin, sicherzustellen, dass die Grundsätze des Vertrags über die Arbeitsweise
der Europäischen Union, insbesondere die Grundsätze des freien Warenverkehrs,
der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs sowie andere
sich daraus ableitende Grundsätze gewahrt werden. Die Rechtsvorschriften für
die öffentliche Auftragsvergabe sollen gewährleisten, dass die Märkte für
Aufträge EU-weit geöffnet bleiben, so zur möglichst effizienten Verwendung
öffentlicher Mittel beitragen und auf diese Weise eine gerechte, einheitliche
und transparente Plattform für öffentliche Ausgaben fördern. Dies kann auch die
EU-Antikorruptionsstrategien, wo Transparenz und fairer Wettbewerb eine
wichtige Rolle bei der Prävention korruptiver Praktiken spielen, positiv
beeinflussen. Die
Rechtsvorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe enthalten darüber hinaus
Bestimmungen, die unmittelbarere Auswirkungen auf Antikorruptionsstrategien
haben (wie den Ausschluss von Bietern, die wegen Korruptionsvorwürfen
rechtskräftig verurteilt wurden), ausführliche Bestimmungen zur Bekanntmachung und
Transparenz verschiedener Phasen des Beschaffungszyklus, Mindestnormen für
Rechtsmittel, spezielle Bestimmungen für ungewöhnlich niedrige Angebote sowie
Vorschriften, in denen bestimmte Anforderungen für die Änderung von Aufträgen
festgelegt sind. Die
Vergabe von Baukonzessionen unterliegt derzeit nur einigen wenigen
Sekundärrechtsbestimmungen[29], und für Dienstleistungskonzessionen
gelten allein die allgemeinen Grundsätze des Vertrags über die Arbeitsweise der
Europäischen Union Einige
Mitgliedstaaten haben spezifische Rechtsvorschriften für den Umgang mit
Korruption im öffentlichen Auftragswesen oder wenden spezielle Maßnahmen an,
die das Risiko wie nachstehend dargelegt verringern sollen. In den meisten
Mitgliedstaaten fällt die Korruption im öffentlichen Auftragswesen jedoch unter
die allgemeinen Rechtsvorschriften gegen Korruption. Die
Datenbank TED („Tenders Electronic Daily“), die Online-Version der Beilage des
Amtsblatts der Europäischen Union, wird regelmäßig mit Ausschreibungen aus ganz
Europa aktualisiert. Bekanntmachungen öffentlicher Aufträge und
Bekanntmachungen vergebener Aufträge, die die Schwellenwerte der Richtlinien
für die öffentliche Auftragsvergabe überschreiten, werden im Amtsblatt bzw. in
TED veröffentlicht. Im Umsetzungsbericht zum öffentlichen Auftragswesen von
2012 wurde festgestellt, dass die Zahl der veröffentlichten Bekanntmachungen
öffentlicher Aufträge und Bekanntmachungen vergebener Aufträge in den
vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen ist.[30] Dies zeigt, dass die Richtlinien und TED
dazu beigetragen haben, Ausschreibungen und die Vergabe öffentlicher Aufträge
in höherem Maße öffentlich sichtbar zu machen. Überwachung der ordnungsgemäßen Anwendung der
EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe In
ihrer Funktion als Hüterin der Verträge wird die Kommission bei potenziellen
Verstößen gegen die EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe
entweder infolge von Beschwerden oder auf eigene Initiative tätig. Dabei bemüht
sich die Kommission, die Einhaltung der Vergabevorschriften unabhängig von den
Gründen für den jeweiligen Verstoß sicherzustellen, das heißt ohne Rücksicht
darauf, ob ein Verstoß wissentlich begangen wurde oder infolge unzureichenden
Wissens oder durch einen Fehler zustande kam. Im
Allgemeinen untersucht die Kommission nicht, ob ein Verstoß gegen die
EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe möglicherweise aufgrund von
Korruption begangen wurde. Hierfür sind die Mitgliedstaaten zuständig. In
Vertragsverletzungsverfahren[31] wird
jedoch häufig auf Unregelmäßigkeiten verwiesen, die auf gewisse Anfälligkeiten
bei der Anwendung der Vergabevorschriften hindeuten, die auch bei der Bewertung
der Wirksamkeit von Korruptionspräventions- und -kontrollmechanismen eine
wichtige Rolle spielen. Im
Umsetzungsbericht zum öffentlichen Auftragswesen von 2012 wurden
97 anhängige Vertragsverletzungsverfahren wegen fehlerhafter Anwendung der
Vergabevorschriften angeführt, von denen über die Hälfte auf nur drei
Mitgliedstaaten entfiel. In den meisten dieser Fälle ging es um Vorwürfe der
unberechtigten Verwendung des Verhandlungsverfahrens ohne vorherige
Veröffentlichung einer Bekanntmachung, der Diskriminierung, der direkten
Vergabe, der mangelnden Transparenz, ungerechtfertigter Auftragsänderungen, der
fehlerhaften Anwendung der internen Vorschriften oder des Verstoßes gegen
allgemeine Grundsätze des Vertrags.[32] Nach der Art der Fälle zu urteilen, in denen die
Kommission Vertragsverletzungsverfahren wegen eines mutmaßlichen Verstoßes
gegen die EU-Vorschriften für die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe
öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge einleitet,
ist das am stärksten von Unregelmäßigkeiten betroffene Verfahren das
Verhandlungsverfahren ohne Veröffentlichung einer Bekanntmachung. Die meisten
Fälle von fehlerhafter Anwendung betreffen den Infrastruktursektor, gefolgt von
der Abwasser‑/Abfallentsorgung, der Beschaffung von IT-Dienstleistungen, dem
Eisenbahnsektor, dem Gesundheitssektor und dem Energiesektor. Laufende legislative Reformen der EU Eine
umfassende Evaluierung hat ergeben, dass die Richtlinien für die öffentliche
Auftragsvergabe ihre Ziele weitgehend erreicht haben.[33] Sie haben zu größerer Transparenz,
stärkerem Wettbewerb und messbaren Einsparungen durch niedrigere Preise geführt.
Dennoch werden weitere Verbesserungen als notwendig erachtet, um die Verfahren
zu vereinfachen und Betrugs- und Antikorruptionsgarantien zu stärken. Daher hat
die Kommission im Dezember 2011 eine Überarbeitung der Richtlinien für die
öffentliche Auftragsvergabe vorgeschlagen. Die vorgeschlagenen neuen
Rechtsvorschriften erstrecken sich auf die auf EU-Ebene regulierte
Auftragsvergabe im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie
der Postdienste[34] und die
Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge[35] sowie von Konzessionen. Die Kommission hat
Bestimmungen zu Interessenkonflikten (die erstmals in EU-Rechtsvorschriften
definiert wurden), zentralisierte Daten zu Korruption, Betrug und
Interessenkonflikten, strengere Vorschriften für die Änderung von Aufträgen,
weiter gefasste Ausschlusskriterien und die Überwachung abgeschlossener
Verträge vorgeschlagen. Der Vorschlag der Kommission wird derzeit im
Europäischen Parlament und im Rat erörtert und umfasst auch die Einrichtung
einer Aufsicht über die Umsetzung der Vorschriften für die öffentliche
Auftragsvergabe sowie „Red Flag“-Indikatorsysteme und Warnsysteme, um Betrug
und Korruption aufzudecken. Die Mitgliedstaaten erhoben jedoch grundsätzliche
Einwände gegen derartige Maßnahmen, die sie als zu schwerfällig für ihre
Behörden erachteten. Der
Vorschlag über die Konzessionsvergabe[36] soll die
Unsicherheit bei der Vergabe derartiger Aufträge verringern und öffentliche und
private Investitionen in Infrastrukturen und strategische Dienstleistungen bei
einem optimalen Preis-Leistungs-Verhältnis fördern. Die vorgeschlagene
Richtlinie über die Konzessionsvergabe enthält zudem Bestimmungen, laut denen die
Mitgliedstaaten Vorschriften zur Bekämpfung von Günstlingswirtschaft oder
Korruption und zur Vermeidung von Interessenkonflikten erlassen müssen, um die
Transparenz des Vergabeverfahrens und die Gleichbehandlung aller Bieter
sicherzustellen. Das
neue Paket für die öffentliche Auftragsvergabe wird voraussichtlich zu Beginn
des Jahres 2014 verabschiedet. Ergebnisse von Eurobarometer-Umfragen zu
Korruption Laut
der Eurobarometer-Umfrage von 2013 zum Thema Korruption, die Unternehmen
betrifft[37], geben mehr als drei von zehn (32 %)
Unternehmen in den Mitgliedstaaten, die an der Vergabe öffentlicher Aufträge
teilgenommen haben, an, dass sie aufgrund von Korruption einen Auftrag nicht
bekommen haben. Diese Ansicht wird am häufigsten von Unternehmen in den
Bereichen Bauwirtschaft (35 %) und Maschinenbau (33 %) vertreten.
Mehr als die Hälfte der Unternehmensvertreter aus Bulgarien (58 %), der
Slowakei (57 %), Zypern (55 %) und der Tschechischen Republik
(51 %) haben sich entsprechend geäußert. Laut
derselben Umfrage sind der bürokratische Aufwand (21 %) und Kriterien, die
anscheinend auf bestimmte Teilnehmer zugeschnitten sind (16 %), die
Hauptgründe dafür, dass Unternehmen in den letzten drei Jahren an keinem
öffentlichen Ausschreibungs- oder Vergabeverfahren teilgenommen haben. Mehr als
vier von zehn Unternehmen sagen, dass bei öffentlichen Vergabeverfahren eine
Vielzahl illegaler Praktiken verbreitet ist, insbesondere auf bestimmte
Unternehmen zugeschnittene Anforderungen (57 %), Interessenkonflikte bei
der Bewertung der Angebote (54 %), Angebotsabsprachen (52 %), unklare
Auswahl- oder Bewertungskriterien (51 %), die Mitwirkung von Bietern an
der Formulierung von Anforderungen (48 %), der Missbrauch des
Verhandlungsverfahrens (47 %), der Missbrauch von Ausnahmeregelungen zur
Begründung des Verzichts auf ein Ausschreibungsverfahren oder der Verwendung
des Schnellverfahrens (46 %) sowie Änderungen der Vertragsbedingungen nach
Abschluss des Vertrags (44 %). Allgemein geben vor allem Maschinenbau- und
Bauunternehmen an, dass all diese Praktiken verbreitet sind. Mehr
als die Hälfte aller Unternehmen sind der Ansicht, dass Korruption bei der
öffentlichen Auftragsvergabe durch nationale (56 %) oder regionale/lokale
Behörden (60 %) weit verbreitet ist. Der
Spezial-Eurobarometer-Umfrage 2013 zum Thema Korruption zufolge glauben
45 % der befragten Unionsbürger, dass Bestechung und Machtmissbrauch zur
Erlangung persönlicher Vorteile unter Amtsträgern, die öffentliche Aufträge
vergeben, verbreitet sind. Zu den Ländern, in denen die Befragten am ehesten
glauben, dass Korruption unter Amtsträgern, die öffentliche Aufträge vergeben,
verbreitet ist, zählen die Tschechische Republik (69 %), die Niederlande
(64 %), Griechenland (55 %), Slowenien (60 %), Kroatien
(58 %) und Italien (55 %). Die Länder mit der beständigsten positiven
Wahrnehmung von Amtsträgern in diesem Bereich sind Dänemark (22 %),
Finnland (31 %), Irland (32 %), Luxemburg (32 %) und das
Vereinigte Königreich (33 %). B. Positive
und negative Praktiken bei der Verringerung von Korruptionsrisiken im
öffentlichen Auftragswesen Allgemeine Bemerkungen In diesem Kapitel wird ausgehend von den Ergebnissen
der länderspezifischen Bewertungen dieses Antikorruptionsberichts sowie anderer
Studien und Daten der Kommission auf die mit der öffentlichen Auftragsvergabe
assoziierten Korruptionsrisiken eingegangen. Für diese Analyse werden sämtliche
Phasen des öffentlichen Beschaffungszyklus untersucht, d. h. vor der
Angebotsabgabe (einschließlich Bedarfsermittlung und Anforderungen), während
der Angebotsphase (einschließlich des Vergabeprozesses: Auswahl, Bewertung und
Vergabe des Auftrags) und nach der Vergabe. Die Auftragsausführungsphase wird
ebenfalls berücksichtigt. Dies entspricht der Analyse der OECD aus dem
Jahr 2009, in der darauf hingewiesen wurde, dass weitere Maßnahmen
erforderlich sind, um Korruptionsrisiken zu unterbinden, die während des
gesamten öffentlichen Beschaffungszyklus auftreten, d. h. von der
Bedarfsermittlungsphase bis zur Auftragsverwaltung und Zahlung und
einschließlich der Verwendung von Vergabeverfahren zur nationalen Sicherheit
und in Ausnahmesituationen.[38] In diesem Abschnitt wird allgemein auf positive und
negative Praktiken in der ganzen EU eingegangen. Eingehendere Analysen von
Aspekten der öffentlichen Auftragsvergabe finden sich auch in einigen der
länderspezifischen Kapitel. Die Mitgliedstaaten, für die eine solche eingehende
länderspezifische Analyse der Korruptionsrisiken im öffentlichen Auftragswesen
durchgeführt wurde, wurden ausgehend von einer Bewertung des Ausmaßes des
Problems und/oder der Ernsthaftigkeit der Schwierigkeiten, die dieses in den
betreffenden Ländern verursacht, ausgewählt. Das bedeutet nicht, dass die
übrigen Mitgliedstaaten dem Thema öffentliche Auftragsvergabe nicht größere
Aufmerksamkeit schenken sollten, sondern dass die Kommission beschlossen hat,
anderen mit Korruption verbundenen Problemen, die stärker in den Vordergrund zu
treten schienen, einen höheren Stellenwert einzuräumen. Mutmaßliche Fälle von Korruption und
Interessenkonflikten bei der Verwaltung von EU-Mitteln können nach den derzeit
geltenden EU-Vorschriften dazu führen, dass Zahlungen unterbrochen und/oder
ausgesetzt werden, bis der betreffende Mitgliedstaat geeignete Abhilfemaßnahmen
einschließlich einer Verstärkung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme ergriffen
hat. Weder die allgemeinen noch die länderspezifischen
Analysen sollen dazu dienen, in diesem Bereich allgemein gültige Vorgaben
festzulegen, sondern ihr Ziel besteht eher darin, Schwachstellen und passende
Lösungen (sowohl was die Prävention als auch was die Repression angeht)
aufzuzeigen, die sich in der Praxis als erfolgreich oder ungeeignet erwiesen
haben. Spezifische
Erkenntnisse Risikobereiche und Korruptionsmuster Den
strafrechtlich verfolgten Korruptionsfällen im öffentlichen Auftragswesen in
den Mitgliedstaaten nach zu urteilen betreffen die am häufigsten auftretenden
Probleme: die Formulierung von auf bestimmte Bieter zugeschnittenen
Anforderungen, um diesen einen Vorteil zu verschaffen; die Aufteilung
öffentlicher Aufträge in kleinere Teile, um Ausschreibungen zu vermeiden; Interessenkonflikte,
die verschiedene Phasen des Verfahrens beeinträchtigen und nicht nur für die
Vergabe von Aufträgen zuständige Amtsträger, sondern auch höhere Ebenen von
Vergabebehörden betreffen; unverhältnismäßige und unberechtigte
Auswahlkriterien; den unberechtigten Ausschluss von Bietern; die unberechtigte
Verwendung von Notfallverfahren; die unzureichende Analyse von Situationen, in
denen die Preisangebote zu niedrig waren; die übermäßige Gewichtung des
niedrigsten Preises als wichtigstes Kriterium zu Lasten von Kriterien, die die
Qualität der Ergebnisse und die Fähigkeit zur Leistungserbringung betreffen,
sowie unberechtigte Ausnahmen von der Veröffentlichung von Ausschreibungen.
Prüfungen haben ergeben, dass neben dem öffentlichen Vergabeverfahren auch in
der Phase nach der Auftragsvergabe Risiken bestehen: Es kann zur Zahlung von
Bestechungsgeldern kommen, und die Qualität der Ergebnisse kann beispielsweise
vorsätzlich beeinträchtigt werden. Weitere Muster in der Phase nach der
Auftragsvergabe, die in Korruptionsfällen ermittelt wurden, sind unter anderem:
die unzureichende Begründung von Änderungen an öffentlichen Aufträgen,
anschließende Auftragsänderungen, bei denen die Anforderungen und Bedingungen
geändert werden, und Erhöhungen des Budgets. In
einer Studie aus dem Jahr 2013 über die Aufdeckung und Eindämmung von
Korruption im öffentlichen Auftragswesen in der EU[39] wurden anhand von 96 Fällen, in denen
Korruptionsvorwürfe bereits durch rechtskräftige Gerichtsentscheidungen
bestätigt wurden oder wo deutliche Hinweise auf Korruptionspraktiken vorlagen,
vier Hauptarten von illegalen Praktiken ermittelt. Bei diesen Praktiken handelt
es sich um: 1.) Manipulationen von Ausschreibungen (durch Unterbindung von
Angeboten, Scheingebote, Rotation von Geboten und Unterauftragsvergabe), wenn
der Auftrag mit oder ohne Einwilligung von Amtsträgern einem Auftragnehmer
„versprochen“ wird; 2.) Bestechungsgelder, wenn der Amtsträger ein
Bestechungsgeld fordert oder annimmt, das im Vergabeprozess einschließlich bei
Verwaltungsvorgängen berücksichtigt wird; 3.) Interessenkonflikte und 4.)
andere Unregelmäßigkeiten einschließlich des vorsätzlichen Fehlverhaltens bzw.
der vorsätzlichen Unwissenheit, wenn Amtsträger keine ordnungsgemäßen
Kontrollen durchführen oder die erforderlichen Verfahren nicht einhalten
und/oder offenkundiges vorsätzliches Fehlverhalten von Auftragnehmern
ignorieren. Die
Verwendung des Verhandlungsverfahrens und der direkten Vergabe kann zwar unter
bestimmten Umständen gerechtfertigt sein, doch gibt es Fälle, in denen diese
Verfahren angewendet werden, um Verpflichtungen im Rahmen von Ausschreibungen
zu vermeiden. In einigen Mitgliedstaaten wird wesentlich häufiger als im
EU-Durchschnitt auf Ausschreibungsverfahren verzichtet. Die unberechtigte
Verwendung von Verhandlungsverfahren erhöht auch das Risiko korruptiver
Praktiken. Um dem Risiko der missbräuchlichen Verwendung von
Verhandlungsverfahren oder der direkten Vergabe entgegenzuwirken, besteht in
manchen Mitgliedstaaten die rechtliche Verpflichtung, Verhandlungsverfahren
ohne Veröffentlichung einer Bekanntmachung vorher den Kontroll- oder
Prüfstellen für die öffentliche Auftragsvergabe mitzuteilen. Die
Bereiche Bau, Energie, Verkehr und Verteidigung sowie das Gesundheitswesen
scheinen am anfälligsten für Korruption bei der öffentlichen Auftragsvergabe zu
sein. In mehreren
Mitgliedstaaten, in denen Vorwürfe der illegalen Parteienfinanzierung erhoben
wurden, gab es Situationen, in denen eine solche Finanzierung angeblich im
Austausch gegen entsprechende Entscheidungen bei der Vergabe öffentlicher
Aufträge gewährt wurde. In einigen anderen Fällen betrafen die Vorwürfe die zu
engen Verbindungen zwischen Unternehmen und Politikern auf zentraler oder
lokaler Ebene, die angebliche Korruptionspraktiken im Zusammenhang mit der
Vergabe öffentlicher Aufträge begünstigten. Risiken bei der
öffentlichen Auftragsvergabe auf regionaler und lokaler Ebene Die
öffentliche Auftragsvergabe auf regionaler und lokaler Ebene schafft besondere
Probleme, wenn lokale Behörden über umfangreiche Ermessensbefugnisse verfügen,
denen nur unzureichende Kontrollen und Gegenkontrollen gegenüberstehen, wenn
beträchtliche Anteile der öffentlichen Mitteln auf dieser Ebene zugewiesen
werden und wenn gleichzeitig die internen und externen Kontrollmechanismen
schwach sind. In den Konvergenzländern, wo ein erheblicher Teil der
öffentlichen Investitionen von den Strukturfonds kofinanziert wird, werden
diese Risiken durch die Verwaltungs- und Kontrollanforderungen der Fonds
gemindert. Ihre wirksame Umsetzung stellt jedoch eine echte Herausforderung
dar. In manchen Mitgliedstaaten haben die Kontrollmechanismen Fälle ans Licht
gebracht, in denen Amtsträger Vermögenswerte lokaler Behörden benutzten, um
Geschäfte mit Unternehmen, die mit ihnen verbunden waren, abzuschließen. In
einigen Gemeinden und Regionen entwickelte sich um kleine Interessengruppen
herum eine starke Konsolidierung von „Klientel“-Netzen. Die meisten Fälle
betrafen Vorwürfe oder Anschuldigungen wegen illegaler Parteienfinanzierung,
illegaler persönlicher Bereicherung, der Abzweigung von staatlichen Mitteln
oder EU-Mitteln, Günstlingswirtschaft und Interessenkonflikten. In einigen
Mitgliedstaaten kam es zu Fällen, in denen Anführer von Gruppen der
organisierten Kriminalität auf Gemeindeebene ihre eigenen Parteien gründeten
oder Gemeinderäte infiltrierten, um Einfluss auf die lokalen Strafverfolgungs-
oder Justizbehörden auszuüben und öffentliche Vergabeverfahren zu manipulieren.
Um diesem Risiko entgegenzuwirken, haben einige Gemeinden zu Antikorruptionsmaßnahmen
wie der Einrichtung von Systemen für die interne Finanzverwaltung und
-kontrolle gegriffen. Die mit der
Stadtentwicklung verbundene Bauwirtschaft sowie die Abfallwirtschaft zählen zu
den Sektoren, die für Korruption auf lokaler Ebene am anfälligsten sind.
Korruptionsfälle auf hoher Ebene, an denen regionale und lokale Amtsträger in
mehreren Mitgliedstaaten beteiligt waren, haben ergeben, dass
Umwidmungsbeschlüsse[40] im
Zusammenhang mit künftigen Bauaufträgen teilweise unter dem Druck lokaler
Bauunternehmer gefasst wurden. In manchen
Mitgliedstaaten haben lokale Behörden ihre eigenen Integritäts- oder
Aktionspläne gegen Korruption entwickelt oder werden gebeten, dies zu tun.
Während manche dieser Pläne nur auf dem Papier existieren oder uneinheitlich
durchgesetzt werden und die tatsächlichen Auswirkungen nur schwer messbar sind,
haben andere den Weg für Modelle bereitet, die in der Praxis funktionieren. In
einigen Mitgliedstaaten sind die Vergabebehörden verpflichtet, ihre eigenen
Integritätspläne zu entwickeln und Korruptionsrisiken zu beurteilen. In einigen Fällen
haben sich Initiativen der Zivilgesellschaft positiv auf die
Rechenschaftspflicht lokaler Behörden in Bezug auf die Transparenz öffentlicher
Ausgaben ausgewirkt. Initiative „Offene Kommunalverwaltung“ – Slowakei Im Rahmen der
externen Überwachung öffentlicher Ausgaben erstellt die slowakische Initiative
„Offene Kommunalverwaltung“ anhand mehrerer Kriterien auf der Grundlage von
Transparenz bei der öffentlichen Auftragsvergabe, Zugang zu Informationen,
Verfügbarkeit von Daten von öffentlichem Interesse, Beteiligung der
Öffentlichkeit, Berufsethos und Interessenkonflikten eine Rangfolge unter
100 slowakischen Städten. Das Projekt wird von Transparency International
betreut. Nähere Einzelheiten enthält das Länderkapitel zur Slowakei. Leitlinien
zur Korruptionsprävention im öffentlichen Auftragswesen auf lokaler Ebene –
Deutschland Die
vom Deutschen Städte- und Gemeindebund und von der Bundesvereinigung
mittelständischer Bauunternehmen gemeinsam herausgegebene Broschüre
„Korruptionsprävention bei der öffentlichen Auftragsvergabe – Manipulation
verhindern, Korruption bekämpfen“ bietet einen Überblick über
Präventionsmaßnahmen gegen Korruption bei der öffentlichen Auftragsvergabe auf
Städte- und Gemeindeebene.[41]
Dazu zählen: Sensibilisierungsmaßnahmen und Verhaltenskodizes;
Personalrotation; die strikte Einhaltung des „Mehr-Augen-Prinzips“; klare
Sponsoring-Regelungen und das Verbot der Annahme von Geschenken; die
Einrichtung zentraler Ausschreibungs- und Vergabebehörden; eine genaue
Beschreibung des Angebots und die Kontrolle von Kostenvoranschlägen; die
Organisation von Ausschreibungsverfahren einschließlich der Geheimhaltung von
Angeboten und die Verhinderung einer nachträglichen Manipulation von Angeboten;
die verstärkte Nutzung der elektronischen Auftragsvergabe; die Dokumentation
des Verfahrens und sorgfältige Kontrolle durch Kontrollorgane; der Ausschluss
von Unternehmen, die erwiesenermaßen Korruptionsdelikte begangen haben, und die
Erstellung von schwarzen Listen und Korruptionsregistern. Interessenkonflikte und Offenlegung von
Vermögenswerten Interessenkonflikte
in den Mitgliedstaaten unterliegen den allgemeinen Rechtsvorschriften zur
Korruptionsprävention oder spezifischen Bestimmungen zur öffentlichen
Auftragsvergabe. Die Wirksamkeit der Prävention und Aufdeckung von
Interessenkonflikten bei der öffentlichen Auftragsvergabe hängt daher von der
Wirksamkeit der Gesamtheit der Kontrollmechanismen in diesem Bereich ab.
Besondere Schwachstellen lassen sich in Bezug auf Interessenkonflikte
feststellen, die öffentliche Vergabeverfahren auf lokaler Ebene
beeinträchtigen. Einige Mitgliedstaaten haben über ihre Korruptionsbekämpfungs-
oder Integritätsstellen in als besonders anfällig erachteten Bereichen gezielte
Überprüfungen mit Blick auf mögliche Interessenkonflikte durchgeführt. Dies hat
dazu geführt, dass eine höhere Zahl von Interessenkonflikten aufgedeckt wurde
und dass mehr öffentliche Aufträge zutage traten, die zum privaten Vorteil und
zu Lasten des öffentlichen Interesses vergeben wurden. Wo
es für Amtsträger geltende Vorschriften für die Offenlegung von Vermögenswerten
gibt, gelten diese fast immer ebenso für Amtsträger, die für die Vergabe
öffentlicher Aufträge zuständig sind. Weitere
Einzelheiten finden sich im Abschnitt „Wichtigste Erkenntnisse“ sowie in den
Unterabschnitten zu Interessenkonflikten und der Offenlegung von
Vermögenswerten. Risikomanagementstrategien
in Bezug auf Korruption[42] Mehrere
Mitgliedstaaten haben in jüngster Zeit Reformen im Bereich der öffentlichen
Auftragsvergabe durchgeführt oder tun dies derzeit, um die Transparenz zu
erhöhen und den fairen Wettbewerb stärker zu fördern. In manchen
Mitgliedstaaten gibt es nationale Antikorruptionsstrategien, die auf die Prävention
und Repression von Korruption im öffentlichen Auftragswesen gerichtet sind.
Dennoch haben häufige Änderungen der Rechtsvorschriften in manchen
Mitgliedstaaten zu Rechtsunsicherheit und Mängeln bei der Umsetzung und den
entsprechenden Kontrollmechanismen geführt. Die Komplexität der
Rechtsvorschriften wird in einigen Mitgliedstaaten ebenfalls als Hindernis für
die reibungslose Umsetzung wahrgenommen. Die
Vergabebehörden werden nur in wenigen Mitgliedstaaten aufgefordert,
Integritätspläne zu verabschieden und Korruptionsrisiken zu bewerten. In den
meisten Fällen werden solche Risikobewertungen mit der Unterstützung von
Strafverfolgungs- oder Korruptionsbekämpfungsstellen durchgeführt. Es gibt
einige Mitgliedstaaten, die seit geraumer Zeit „Red Flag“-Systeme[43] einsetzen und so auf zentraler und lokaler
Ebene die Aufmerksamkeit für diese Problematik schärfen. Manche Mitgliedstaaten
haben auch spezielle Risikomanagementinstrumente entwickelt, die auf bestimmte
Schwierigkeiten, die bei ihnen auf nationaler oder regionaler Ebene auftreten,
zugeschnitten sind. Risikomanagementinstrumente und
Plattformen für die öffentliche Auftragsvergabe in Italien Mehrere Netze und Verbände regionaler und
lokaler Behörden setzen aktiv Maßnahmen zur Prävention der Mafiainfiltration
öffentlicher Strukturen und zur Förderung der Transparenz bei der öffentlichen
Auftragsvergabe auf regionaler Ebene um (z. B. Avviso Pubblico, ITACA[44]). Auf Behördenebene wurden verschiedene
weitere Maßnahmen ergriffen, um kriminelle Infiltration bei öffentlichen
Aufträgen zu verhindern (z. B. das Projekt CAPACI – Creation of Automated
Procedures Against Criminal Infiltration (Einrichtung automatischer Verfahren
gegen kriminelle Infiltration) und vom Ausschuss für die Koordinierung der
Überwachung großer öffentlicher Bauvorhaben herausgegebene Leitlinien für
Anti-Mafia-Kontrollen bei großen Infrastrukturprojekten). Nähere Einzelheiten enthält das Länderkapitel zu
Italien. Daten
zu bei öffentlichen Vergabeverfahren auf nationaler und/oder regionaler Ebene
aufgedeckten Korruptionsfällen oder Interessenkonflikten werden nur selten
zentral erfasst oder in einem nationalen Register gespeichert. Eine solche
zentralisierte Datenerfassung wird von den Mitgliedstaaten größtenteils als
unnötiger Verwaltungsaufwand aufgefasst. Solche Daten könnten jedoch bei der
Entwicklung fundierter Risikobewertungen genutzt werden und zudem wesentlich
zur einheitlichen Umsetzung von Antikorruptionsstrategien auf nationaler und
regionaler bzw. lokaler Ebene beitragen. Mit
Ausnahme komplexer Aufträge und von Aufträgen mit hohem Wert zählt es nicht zur
gängigen Praxis, vor einer öffentlichen Auftragsvergabe regelmäßige und
strukturierte Marktstudien durchzuführen. Stückkosten-Datenbanken werden nur in
sehr wenigen Mitgliedstaaten auf zentraler oder lokaler Ebene entwickelt oder
betreffen nur spezifische Sektoren. Solche Datenbanken können helfen,
vergleichende Analysen zwischen ähnlichen Projektarten (z. B. Bau- oder
Lieferaufträge) und den damit verbundenen Leistungen durchzuführen. Trotz der
Einschränkungen, die angesichts der Komplexität der Produkte und der Vielfalt
an Elementen, die in die Leistung einfließen[45],
mit einer solchen Vorgehensweise verbunden sind, können derartige Datenbanken
helfen, Risiken oder mutmaßlich korruptives Verhalten zu identifizieren, wenn
eine ernsthafte Diskrepanz auftritt. Transparenz In
der Mehrheit der Mitgliedstaaten wurden – teilweise infolge der Umsetzung und
Anwendung der Richtlinien für die öffentliche Auftragsvergabe – erhebliche
Verbesserungen in Bezug auf die Transparenz öffentlicher Vergabeverfahren
erzielt. Einige Mitgliedstaaten haben umfangreiche Maßnahmen ergriffen, um
sicherzustellen, dass die Jahresabschlüsse und Bilanzen von Behörden
einschließlich Angaben zu den Bau- und Dienstleistungskosten in Echtzeit und in
benutzerfreundlichen Formaten veröffentlicht werden. Rückverfolgung öffentlicher Gelder –
Online-Anwendung der slowenischen Kommission für Korruptionsprävention Die Online-Anwendung „Supervizor“ liefert
Informationen über den Geschäftsverkehr der Legislative, der Judikative und der
Exekutive, autonomer staatlicher Stellen, von Gemeinden und ihren Stellen mit
Rechtspersönlichkeit usw. Die Anwendung enthält Angaben zu Vertragsparteien,
den größten Empfängern, verbundenen juristischen Personen, Daten, Beträgen und
Zwecken von Transaktionen. Sie bietet einen Überblick über die durchschnittlich
4,7 Mrd. EUR, die jährlich vom öffentlichen Sektor für Güter und
Dienstleistungen ausgegeben werden. Außerdem liefert sie nähere Angaben zu den
Geschäftsführungs- und Aufsichtsorganen aller staatseigenen oder vom Staat
kontrollierten Unternehmen und ihrer Jahresberichte. Dieses Transparenzsystem
erleichtert die Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten bei öffentlichen Aufträgen
und Ausgaben. Nationales Internetportal für die
Zentralisierung der Informationen über öffentliche Aufträge – BASE – Portugal Seit dem
Inkrafttreten des Gesetzes über öffentliche Aufträge im Jahr 2008 hat
Portugal ein nationales Internetportal namens BASE (www.base.gov.pt) eingerichtet, in dem
Informationen über öffentliche Aufträge zentral erfasst werden. Für die
Verwaltung dieses Portals ist das Bau- und Immobilieninstitut (InCI) zuständig.
BASE erhält Daten aus der elektronischen Ausgabe des portugiesischen Amtsblatts
und von den zertifizierten elektronischen Plattformen für offene und
beschränkte Verfahren vor der Auftragsvergabe. Sämtliche Vergabebehörden nutzen
den nicht-öffentlichen Bereich des Portals, um Auftragsdaten einzugeben, selbst
Aufträge hochzuladen und Informationen über ihre Erfüllung einzutragen. Von
2008 bis 2011 wurden nur direkt vergebene Aufträge in BASE veröffentlicht. Seit
Januar 2012 müssen alle Aufträge, die aufgrund aller Arten von Verfahren
zustande kommen, die dem Gesetz über öffentliche Aufträge unterliegen, in BASE
veröffentlicht werden. Zudem werden dort Informationen über die
Auftragserfüllung veröffentlicht. Die Veröffentlichung von Aufträgen sowohl in
BASE als auch im Amtsblatt ist bei direkten Anpassungen, Erhöhungen des Preises
bereits geschlossener Verträge um mindestens 15 % und möglichen Strafen
vorgeschrieben. Elektronische
Datenbank für die öffentliche Auftragsvergabe – Kroatien Im
März 2013 richtete eine lokale NRO in der Folge eines von der EU finanzierten
Projekts ein Internetportal und eine elektronische Datenbank für die
öffentliche Auftragsvergabe ein. Die Datenbank konsolidiert Informationen im
Zusammenhang mit der Durchführung öffentlicher Vergabeverfahren und an
öffentlichen Vergabeverfahren beteiligten Unternehmen und ist für die
Öffentlichkeit kostenlos zugänglich. Ferner enthält die elektronische Datenbank
entsprechend den Vorschriften für die Offenlegung von Vermögenswerten
Informationen über Vermögenswerte und Interessen von Amtsträgern. Solche
aggregierten Daten ermöglichen die Durchführung von Gegenkontrollen. In
manchen Mitgliedstaaten ist der Zugang zu Dokumenten und Informationen über die
öffentliche Auftragsvergabe durch übermäßig großzügige Ausnahmeregelungen und
eine weit gefasste Definition von Vertraulichkeit in Bezug auf Unterlagen zur
öffentlichen Auftragsvergabe eingeschränkt. In
einigen anderen Mitgliedstaaten gelten für die Auftragsvergabe durch staatliche
Unternehmen nicht dieselben Transparenz-, Wettbewerbs- oder Kontrollstandards
wie für die regulären öffentlichen Vergabeverfahren. Es gab Fälle in einigen
Mitgliedstaaten, in denen staatliche Unternehmen mit bevorzugten Partnern
außerwettbewerbliche Kaufverträge über den Marktpreisen abschlossen. Die
Veröffentlichung geschlossener Verträge ist noch keine gängige Praxis in der
EU. In einigen Mitgliedstaaten werden Verträge vollständig veröffentlicht, und
in einem Mitgliedstaat ist die Veröffentlichung sogar eine Voraussetzung für
die Gültigkeit des Vertrags (d. h. der Vertrag ist binnen drei Monaten
nach der Unterzeichnung zu veröffentlichen, andernfalls wird er annulliert). Integritätspakte und Rolle der
Zivilgesellschaft Bei
Integritätspakten handelt es sich um Vereinbarungen zwischen öffentlichen
Auftraggebern und Bietern. Darin verpflichten sich alle Parteien, von jeglichen
Korruptionspraktiken Abstand zu nehmen. Solche Vereinbarungen enthalten auch
Vorschriften zur Überwachung, Transparenz und Sanktionierung. Damit ihre
wirksame Umsetzung gewährleistet ist, werden sie häufig von Organisationen der
Zivilgesellschaft überwacht. In einigen Mitgliedstaaten, die eine weitreichende
Transparenzpolitik verfolgen, kommt der Zivilgesellschaft mittlerweile eine
tragende Rolle bei der komplexen Überwachung von Vergabeverfahren und öffentlichen
Aufträgen zu. In einigen Mitgliedstaaten finden Integritätspakte oftmals auf
Betreiben von NRO insbesondere bei großen öffentlichen Aufträgen (z. B.
bei Infrastrukturgroßprojekten) Anwendung. Elektronische Auftragsvergabe Die
elektronische Auftragsvergabe verbessert nicht nur die Effizienz der
öffentlichen Vergabeverfahren, sondern bietet zusätzliche Sicherheit im
Hinblick auf die Verhinderung und Aufdeckung von Korruptionspraktiken, da sie
für größere Transparenz und eine bessere Anwendung standardisierter Verfahren
sorgt und Kontrollmechanismen erleichtert. Den derzeitigen Richtlinien für die
öffentliche Auftragsvergabe zufolge müssen alle Mitgliedstaaten die
elektronische Auftragsvergabe einführen, beispielsweise durch die elektronische
Veröffentlichung von Auftragsbekanntmachungen, elektronische Kommunikation
(einschließlich der Unterbreitung von Angeboten) sowie eine neue, gänzlich
elektronische Auftragsvergabe über dynamische Beschaffungssysteme und
Online-Auktionen. Zum Zeitpunkt ihrer Annahme im Jahr 2004 lag den
Richtlinien ein Aktionsplan bei.[46] Aus dem Umsetzungsbericht zum öffentlichen
Auftragswesen von 2012 geht hervor, dass trotz der erzielten Fortschritte bei
der elektronischen Auftragsvergabe lediglich 5 bis 10 % der
Vergabeverfahren in der EU elektronisch durchgeführt werden. Einige
Mitgliedstaaten jedoch sind auf dem Weg zur ausschließlich elektronischen
Auftragsvergabe in den Phasen vor der Zuschlagserteilung erheblich
fortgeschritten. Dies gilt insbesondere für Mitgliedstaaten, in denen die
elektronische Vergabe gesetzlich vorgeschrieben ist und schrittweise erreicht
werden soll. Das Legislativpaket der Kommission zum öffentlichen
Auftragswesen sieht den abgestuften Übergang zur ausschließlich elektronischen
Kommunikation vor. Bewährte Verfahren zur Einführung der
elektronischen Auftragsvergabe Litauen hat erhebliche Fortschritte im
Hinblick auf den Online-Zugang zu Daten gemacht, die mit dem öffentlichen
Auftragswesen verknüpft sind. Das Spektrum der veröffentlichten Informationen übertrifft
die Anforderungen des EU-Rechts und umfasst Entwürfe von technischen
Spezifikationen sowie vergebene und ausgeführte öffentliche Aufträge. Zudem
müssen Bieter in ihren Angeboten Unterauftragnehmer angeben. Seit 2009 muss das
Volumen der elektronisch abzugebenden öffentlichen Angebote mindestens
50 % des Gesamtwerts betragen. In der Folge stieg der Anteil der
elektronischen Vergabe von 7,7 % auf 63 % im Jahr 2010 und
näherte sich dem Zielwert von 70 % für das Jahr 2013. Estland hat ein Portal für die
elektronische Vergabe und für verbundene Online-Dienste (z. B. Portal für
die Eintragung und Verwaltung von Unternehmen und zentralisierte Buchführung im
öffentlichen Sektor) eingerichtet. Das Landesregister für das öffentliche
Auftragswesen ist ein Portal für elektronische Ausschreibungen, in dem
sämtliche Bekanntmachungen für öffentliche Aufträge seit 2003 veröffentlicht
werden. Das Gesetz über das öffentliche Auftragswesen sieht weitere
Entwicklungen wie Online-Auktionen, ein elektronisches Beschaffungssystem und
einen elektronischen Katalog vor. Zudem müssen ab dem Jahr 2013 50 %
aller öffentlichen Aufträge elektronisch ausgeschrieben werden. 2012 wurden
15 % der öffentlichen Aufträge elektronisch ausgeschrieben - dreimal so
viel wie 2011. Das portugiesische Programm zur
elektronischen Auftragsvergabe ging im Juni 2003 als zentralisiertes
leistungsstarkes Portal in Betrieb. Es soll durch mehr Transparenz und
Einsparungen im Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe Effizienz und
Wettbewerb fördern. Das Portal – http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx
– bietet die Möglichkeit, alle Ausschreibungsunterlagen und Spezifikationen
gebührenfrei herunterzuladen. Über das Portal werden Ausschreibungen
veröffentlicht, Anfragen von Bietern entgegengenommen und sämtliche Aspekte des
Informationsaustauschs online verwaltet. Ein Auftragsverwaltungstool ermöglicht
das Hochladen von öffentlichen Aufträgen, die Überwachung erteilter Aufträge
und die elektronische Rechnungsstellung. Zudem werden mithilfe eines
Informationsverwaltungssystems statistische Angaben zum Vergabeverfahren
gesammelt, gespeichert und systematisiert. Näheres zu diesen Verfahren findet sich
in den jeweiligen Länderkapiteln. Kontrollmechanismen Gemäß
den geltenden EU-Vorschriften ist die Einrichtung einer zentralen
Beschaffungsstelle fakultativ. Die meisten Mitgliedstaaten haben diese
Option jedoch in ihre nationalen Vorschriften aufgenommen. Dem
Umsetzungsbericht zum öffentlichen Auftragswesen von 2012 zufolge haben die
meisten Mitgliedstaaten besondere Behörden benannt, die für viele oder alle
Aufgaben im Rahmen der Auftragsvergabe zuständig sind. In einigen
Ausnahmefällen stellt die Zuständigkeit für die Auftragsvergabe nur eine der Aufgaben
der betreffenden Behörde dar (wie etwa im Fall der Wettbewerbsbehörden). In
einigen Mitgliedstaaten, in denen eine Zentralstelle eingerichtet wurde, sind
deren Kapazitäten für die Wahrnehmung immer komplexerer Aufgaben durch
mangelnde Personalausstattung und Ausbildung beschränkt. Die
Rechtsmittelrichtlinien stellen es den Mitgliedstaaten frei, die Zuständigkeit
für Überprüfungen Verwaltungs- oder Justizbehörden zu übertragen. Die
Mitgliedstaaten haben sich zu gleichen Teilen für eine der Optionen entschieden.
In einigen Mitgliedstaaten ist die politische Unabhängigkeit solcher
Prüfstellen nicht hinreichend gewährleistet, unter anderem in Bezug auf die
Ernennung der Leiter und Mitarbeiter. In
den vergangenen Jahren war eine zunehmende Professionalisierung des
öffentlichen Auftragswesens zu beobachten, die in der Nachfragebündelung
und Zentralisierung durch Rahmenaufträge (17 % des Gesamtwerts der
oberhalb des Schwellenwerts liegenden Aufträge, die im Zeitraum 2006-2010
vergeben wurden[47]) und
gemeinsamen Einkauf (12 % des jeweiligen Gesamtwerts) zum Ausdruck kommt.
Zentrale und lokale staatliche Verwaltungen nutzen zunehmend Spezialorgane wie
zentrale Vergabestellen. Gleichzeitig ändert sich durch den vermehrten
Rückgriff auf Rahmenaufträge der Charakter des Vergabewesens. In der
Vergabepraxis bestehen zwischen den Mitgliedstaaten derzeit erhebliche
Unterschiede. Zwar
haben sich in den vergangenen Jahren in den meisten Mitgliedstaaten Sensibilisierungs-
und Ausbildungsmaßnahmen im Bereich der Antikorruptionsstrategien
verbessert, doch spielen im öffentlichen Auftragswesen tätige Beamte bei der
Aufdeckung von Korruptionspraktiken nach eigener Auffassung eine eher
bescheidene Rolle. Darüber hinaus arbeiten die Vergabe-, Strafverfolgungs- und
Betrugsbekämpfungsbehörden in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht immer
effektiv zusammen. Die Zusammenarbeit besteht vielfach nur auf dem Papier, und
Statistiken belegen, dass Vergabebehörden mutmaßliche Korruption oder
Interessenkonflikte nur in geringem Maße Strafverfolgungsbehörden oder
Integritätsstellen melden. In
einigen Mitgliedstaaten, in denen die Kontrollmechanismen – vor allem auf lokaler
Ebene – eher schwach sind und nur vereinzelt
bestehen, scheint Günstlingswirtschaft bei der Zuweisung öffentlicher
Mittel in nationalen, lokalen und regionalen Behörden, die an der öffentlichen
Auftragsvergabe beteiligt sind, weit verbreitet zu sein. Während
in den Mitgliedstaaten die Effizienz der Kontrollmechanismen vor und
während der Angebotsabgabe sowie bei der Zuschlagserteilung gestiegen ist, sind
Kontrollen nach der Auftragsvergabe weniger stark ausgeprägt. Einige nationale
Rechnungshöfe oder Prüfstellen haben des Öfteren darauf hingewiesen, dass es in
der Ausführungsphase zu Unregelmäßigkeiten kommt. In zahlreichen Mitgliedstaaten
haben sich die Rechnungshöfe zu wichtigen Akteuren bei der Aufdeckung von
Lücken und Schwachstellen in öffentlichen Vergabeverfahren entwickelt. Ihren
Empfehlungen in diesem Bereich wird häufig nicht genügend nachgekommen. Die
Unternehmensstruktur von Bietern und Unterauftragnehmern wird im öffentlichen
Vergabeverfahren sehr selten geprüft. In mindestens einem Mitgliedstaat lässt
es die Gesetzeslage zu, dass öffentliche Aufträge an Unternehmen mit anonymen
Anteilseignern vergeben werden, ohne dass ausreichend starke Schutzbestimmungen
gegen Interessenkonflikte vorhanden sind. Aufsichtskoordinierung,
partielle Überschneidungen, Aufgabenteilung oder nur vereinzelte zentrale und
lokale Kontrollmechanismen (unter anderem in der Ausführungsphase) stellen in
einer Reihe von Mitgliedstaaten nach wie vor Probleme dar. Kontrollmechanismen
für öffentliche Aufträge unterhalb der in der EU geltenden Schwellenwerte sind
in den meisten Mitgliedstaaten besonders schwach. Dies gibt Anlass zur Sorge
insbesondere im Hinblick auf die gemeldeten Praktiken, bei denen Aufträge in
kleinere Partien aufgeteilt werden mit dem Ziel, Vergabeanforderungen und
Kontrollen in der EU zu umgehen. Ausschluss Im
Einklang mit den EU-Vorschriften bestehen in allen Mitgliedstaaten verbindliche
Ausschlussbestimmungen, denen zufolge Bieter, die wegen Korruption
rechtskräftig verurteilt wurden, vom Vergabeverfahren ausgeschlossen sind.
Viele nationale Rechtsvorschriften enthalten sogenannte
Selbstreinigungsbestimmungen.[48] Die
Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, Ausschlusslisten zu veröffentlichen,[49] und im Allgemeinen tun sie dies auch nicht.
In zahlreichen Mitgliedstaaten haben öffentliche Auftraggeber gegenseitigen
Zugang zu ihren internen Ausschlussdatenbanken. Internationale Ausschlusslisten
werden in den EU-Mitgliedstaaten grundsätzlich nicht als Ausschlussgrundlage
berücksichtigt. Sanktionen In
den meisten Mitgliedstaaten fällt Korruption im öffentlichen Auftragswesen
unter die Straftatbestände der Bestechung oder der missbräuchlichen
Einflussnahme. Es gibt Mitgliedstaaten, in denen es für korruptionsbezogene
Straftaten, die Vergabeverfahren betreffen, einen eigenen Straftatbestand gibt.
Grundsätzlich werden Vergabeverfahren ausgesetzt, unterbrochen oder annulliert,
wenn korruptives Verhalten oder Interessenkonflikte aufgedeckt werden. Dabei
wird jedoch unterschieden, ob das korruptive Verhalten bzw. der
Interessenkonflikt vor oder nach der Auftragsvergabe aufgetreten ist. In vielen
Fällen muss über die Sanktionierung des korruptiven Verhaltens oder des
Interessenkonflikts hinaus ein zivilrechtliches Verfahren zur Annullierung des
öffentlichen Auftrags angestrengt werden. Dies umfasst häufig langwierige
Verfahren, deren Wirkungen sich möglicherweise zu spät entfalten, so dass es
letztlich schwer oder sogar unmöglich sein kann, Verluste vollständig
auszugleichen. In einigen Mitgliedstaaten enthalten öffentliche Aufträge eine
Antikorruptionsklausel, die im Falle von Korruptionspraktiken, die während der
Vertragslaufzeit nachgewiesen werden, wirksamere Folgemaßnahmen gewährleisten
(z. B. klare Verfahren für die Annullierung eines Auftrags oder für die
Anwendung von Vertragsstrafen). In
einigen Mitgliedstaaten, in denen Korruption im öffentlichen Auftragswesen
besonders besorgniserregend ist, gibt es kaum Erfolge im Hinblick auf
Strafverfolgungsmaßnahmen und rechtskräftige Verurteilungen, und nur in wenigen
Fällen werden letztlich abschreckende Sanktionen verhängt. Die Ermittlungen
verlaufen in diesen Fällen in der Regel schleppend, und häufig sind Aufträge
oder Projekte bereits ausgeführt, wenn Korruptionspraktiken aufgedeckt werden.
Korruptionsfälle im öffentlichen Auftragswesen sind oftmals komplex und
betreffen bisweilen hochrangige Beamte. Zur Gewährleistung wirksamer und fairer
Gerichtsverfahren bedarf es deshalb besonderer Fachkenntnisse. In einigen
Mitgliedstaaten besteht Verbesserungsbedarf im Hinblick auf die Ausbildung von
Staatsanwälten und/oder Richtern im Bereich des öffentlichen Auftragswesens. C. Schlussfolgerungen
und Empfehlungen zum öffentlichen Auftragswesen Wie
vorstehend ausgeführt, sind Fortschritte bei der Umsetzung der
Korruptionsbekämpfungsstrategien im öffentlichen Auftragswesen der
Mitgliedstaaten zu erkennen. Dieser Bereich birgt jedoch nach wie vor Risiken.
Es bedarf weiterer Anstrengungen zur Verstärkung der Integritätsstandards. Die
überarbeiteten Auftragsvergabe- und Sektorenrichtlinien sowie die
vorgeschlagene Konzessionsvergabe-Richtlinie enthalten als wichtigen Teil der
allgemeinen Modernisierungsbestrebungen Standards für die Korruptionsbekämpfung
und für eine verantwortungsvolle Verwaltung. Die in diesen Richtlinien
vorgeschlagenen Mindeststandards zu Interessenkonflikten, vorherige
Marktkonsultationen, verbindliche und freiwillige Ausschlusskriterien,
Selbstreinigungsbestimmungen, strengere Vorschriften für die Änderung und
Kündigung von Verträgen, die Zentralisierung von Korruptions- und
Interessenkonfliktdaten sowie die Überwachungs- und Meldepflichten tragen den
oben genannten Bedenken weitgehend Rechnung. Im
Hinblick auf etwaige weitere von den Mitgliedstaaten zu ergreifende Maßnahmen
ergeben sich aus den 17 Länderkapiteln, in denen Probleme im öffentlichen
Auftragswesen behandelt wurden, und aus der Analyse in diesem Abschnitt die
folgenden allgemeinen Empfehlungen: 1. Systematische
Bewertung der Korruptionsrisiken im öffentlichen Auftragswesen ·
Risikobewertungen
sollten mit Unterstützung der Strafverfolgungsbehörden oder der
Korruptionsbekämpfungs- bzw. Integritätsstellen auf der Aufsichtsebene für das
öffentliche Auftragswesen erfolgen. Dabei ist es unerheblich, wo diese Aufsicht
institutionell angesiedelt ist. ·
Daten
zu aufgedeckten Korruptionspraktiken und -mustern, darunter Interessenkonflikte
und Drehtür-Praktiken, sollten zentral erfasst werden. Risikobewertungen
sollten auf diesen Daten beruhen. ·
Auf
der Grundlage von Risikobewertungen sollten maßgeschneiderte Lösungen für
besonders korruptionsanfällige Sektoren und die gängigsten Arten von
Unregelmäßigkeiten, die während des Vergabezyklus oder danach auftreten,
entwickelt werden. ·
Es
sollten gezielte Antikorruptionsstrategien für regionale und lokale
Verwaltungsbehörden eingeführt werden. Dabei könnten Risikobewertungen
beleuchten, wo die besonderen Schwachstellen auf dieser Verwaltungsebene
liegen. ·
Es
sollten einheitliche Leitlinien für den Einsatz von Warnsystemen ausgearbeitet
und verbreitet werden. Diese sollen den öffentlichen Auftraggebern und den
Aufsichtsbehörden bei der Aufdeckung von korruptivem Verhalten,
Günstlingswirtschaft und Interessenkonflikten helfen. 2. Umsetzung
hoher Transparenzstandards für den gesamten Vergabezyklus sowie für die
Ausführungsphase nach der Auftragsvergabe ·
Auf
lokaler und regionaler Verwaltungsebene sollten Mindest-Transparenzstandards
für Vergabeverfahren und für die Phase der Auftragsausführung gelten. ·
Öffentliche
Aufträge einschließlich der Bestimmungen zu Rechten, Pflichten und Strafen
sollten veröffentlicht oder zugänglich gemacht werden. Hiervon sollte nur in
genau festgelegten, beschränkten und gerechtfertigten Ausnahmefällen in Bezug
auf gewisse vertrauliche Vertragsklauseln abgewichen werden. ·
Die
Transparenz der öffentlichen Vergabeverfahren – vor und nach der
Auftragserteilung – sollte erhöht werden, indem alle Verwaltungsstellen (auf
zentraler, regionaler und lokaler Ebene) Jahresabschlüsse und Bilanzen sowie
aufgeschlüsselte Bau-, Liefer- und Dienstleistungskosten online
veröffentlichen. Die Transparenz der von staatseigenen Unternehmen und im
Rahmen einer öffentlich-privaten Partnerschaft ausgeführten Aufträge sollte erhöht
werden. 3.
Verstärkung der internen und externen
Kontrollmechanismen für den gesamten Vergabezyklus sowie für die
Ausführungsphase nach der Auftragsvergabe ·
Prüfstellen
für die Vergabe öffentlicher Aufträge, Beratungsgremien, Aufsichtsorgane und
Rechnungshöfe (je nach Fall) sollten mit ausreichenden Kapazitäten ausgestattet
sein, um ihre Prüfaufgaben wahrnehmen zu können. ·
Interne
Kontrollmechanismen zur Verhinderung und Aufdeckung von Korruptionspraktiken
und Interessenkonflikten sollten verstärkt werden. Dabei ist zu gewährleisten,
dass während des gesamten Vergabezyklus ordnungsgemäße und einheitliche
Kontrollen erfolgen, die auf Korruptionspraktiken und Interessenkonflikte
abzielen. Hierbei sollten vorrangig die anfälligsten Vergabeverfahren oder
Verwaltungsebenen unangemeldeten Ad-hoc-Kontrollen durch unabhängige
Aufsichtsorgane unterzogen werden. ·
Kontrollmechanismen
und -instrumente für die Ausführungsphase nach der Auftragserteilung sollten
verbesserten werden. ·
Für
Empfehlungen von Rechnungshöfen, die Unregelmäßigkeiten im öffentlichen
Auftragswesen festgestellt haben, sollten angemessene Folgemaßnahmen
gewährleistet werden. ·
Die
Unternehmensstruktur von Bietern und Unterauftragnehmern sollte geprüft werden. ·
Es
sollten angemessene Kontrollmechanismen für Aufträge, die von staatseigenen
Unternehmen und im Rahmen einer öffentlich-privaten Partnerschaft ausgeführt
werden, gewährleistet werden. 4. Vermittlung
eines kohärenten Gesamtbildes und Sensibilisierung für die notwendige und
sachgemäße Verhinderung und Aufdeckung von Korruptionspraktiken auf allen
Ebenen des öffentlichen Auftragswesens ·
Es
sollte für eine effektive Koordinierung zwischen den für die Aufsicht im
öffentlichen Auftragswesen zuständigen Behörden gesorgt werden. ·
Es
sollten detaillierte Leitlinien zur Verhinderung und Aufdeckung von
Korruptionspraktiken und Interessenkonflikten im öffentlichen Auftragswesen,
insbesondere auf regionaler und lokaler Ebene, entwickelt und verbreitet
werden. ·
Staatsanwälten
und Richtern sollten maßgeschneiderte Schulungen zu fachlichen und rechtlichen
Aspekten der öffentlichen Auftragsvergabe angeboten werden. 5. Verschärfung
der Sanktionen ·
Es
sollten abschreckende Sanktionen in Bezug auf Korruptionspraktiken,
Günstlingswirtschaft und Interessenkonflikte im öffentlichen Auftragswesen
angewendet werden. ·
Für
den Fall, dass Vergabeverfahren von Korruption betroffen sind, sollten wirksame
Folgemechanismen für die rechtzeitige Aufhebung von Vergabebeschlüssen und/oder
Annullierung von öffentlichen Aufträgen gewährleistet werden. ANHANG Methodik Gegenstand des Berichts Wie
eingangs bemerkt, ist unter Korruption im Einklang mit internationalen
Rechtsinstrumenten jeder „Machtmissbrauch zur Erlangung privater Vorteile“ zu
verstehen. Wenngleich die genaue Bedeutung und Abgrenzung des Begriffs
Gegenstand wissenschaftlicher Diskussionen sind, impliziert seine Verwendung im
Bericht zwei Aspekte: Erstens umfasst der Begriff bestimmte
Korruptionshandlungen sowie die Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten zur
Verhinderung oder Ahndung gesetzlich definierter Korruptionshandlungen
ergriffen werden. Zweitens umfasst er bestimmte Verhaltensweisen und Maßnahmen,
die sich auf das Korruptionsrisiko sowie auf die Fähigkeit des Staates
auswirken, Korruption zu kontrollieren. Deshalb befasst sich der Bericht mit
einer Vielfalt von Aspekten, die über Bestechung und Bestechlichkeit hinaus mit
Korruption in Zusammenhang stehen, beispielsweise missbräuchliche
Einflussnahme, Amtsmissbrauch, Vettern- und Günstlingswirtschaft, illegaler
Lobbyismus und Interessenkonflikte. Dieser erste Korruptionsbekämpfungsbericht
der EU zielt darauf ab, das Hauptaugenmerk auf eine begrenzte Anzahl von
Hauptproblemen im Zusammenhang mit Korruption zu richten. Auf Randaspekte wird
kontextbedingt eingegangen. Verfassungsrechtliche
Regelungen (Maß an Dezentralisierung, Stellung der Gerichte, Beziehung zwischen
Staatsanwaltschaft und Exekutive), Organisation und Qualität des öffentlichen
Dienstes, die aktive Rolle des Staates in der Wirtschaft und Privatisierung
sind aus Sicht der Korruption relevant. Der Bericht enthält kein allgemeines
Werturteil über verfassungsrechtliche Regelungen oder darüber, wie staatliches
von privatem Eigentum abgegrenzt wird. Er verhält sich also neutral im Hinblick
auf die Dezentralisierung, prüft jedoch, ob angemessene Kontrollmechanismen für
den Umgang mit Korruptionsrisiken bestehen. Gleiches gilt für die
Privatisierung: Die Übertragung staatlicher Vermögenswerte auf den Privatsektor
birgt gewisse Korruptionsrisiken, kann jedoch langfristig Risiken senken, die
mit Korruption, Vetternwirtschaft und Klientelismus in Verbindung stehen. Der
Bericht widmet sich lediglich der Frage, ob es transparente
wettbewerbsorientierte Verfahren zur Verringerung des Korruptionsrisikos gibt.
Das Verhältnis zwischen Staatsanwaltschaft und Exekutive ist
verfassungsrechtlich und nach dem Gesetz unterschiedlich geregelt. Der Bericht
verhält sich neutral gegenüber den verschiedenen Modellen, da lediglich geprüft
wird, ob Staatsanwälte in Korruptionsfällen wirksam ermitteln können. Informationsquellen Ziel der Kommission war es, die Duplizierung bestehender
Berichterstattungsmechanismen und die Erhöhung des Verwaltungsaufwands für die
Mitgliedstaaten, die verschiedenen ressourcenaufwändigen
Peer-review-Evaluierungen unterliegen (GRECO, OECD, UNCAC, FATF, Moneyval), zu
vermeiden. Der Bericht beruht deshalb nicht auf ausführlichen Fragebögen oder
Länderbesuchen von Experten. Ihm liegen die vielfältigen Informationen aus
bestehenden Überwachungsmechanismen sowie Daten aus anderen Quellen zugrunde,
darunter nationale Behörden, akademische Einrichtungen, unabhängige Experten,
Denkfabriken, Organisationen der Zivilgesellschaft usw. Außerdem stützt sich der Bericht auf korruptionsbezogene
Informationen, die ein breites Spektrum von Politikbereichen (z. B.
öffentliches Auftragswesen oder Regionalpolitik) betreffen und von
verschiedenen Kommissionsdienststellen sowie den einschlägigen EU-Agenturen
(Europol und Eurojust) stammen. Studien und Umfragen wurden eigens in Auftrag
gegeben, um die Wissensbasis in den Bereichen, die für den Bericht relevant
sind, zu erweitern. Auf Initiative des Europäischen Parlaments gab OLAF eine
umfassende Studie über Korruption im auch EU-Mittel umfassenden öffentlichen
Auftragswesen in Auftrag. Die Ergebnisse der Studie flossen in das thematische
Kapitel und in die Länderkapitel ein. Eine weitere Studie betraf
Korruption im Gesundheitswesen. Im Jahr 2013 wurden zwei
Eurobarometer-Erhebungen durchgeführt: Zielgruppe der ersten Erhebung war die
breite Öffentlichkeit, die zweite wurde bei einer repräsentativen Auswahl von
Unternehmen in jedem Mitgliedstaat durchgeführt. Daten zu Korruption auf
regionaler Ebene wurden der vom QOG (Quality of Government Institute) der
Universität Göteburg durchgeführten Studie über die Qualität der
Regierungsarbeit entnommen. Schließlich verwendete die Kommission Informationen
aus von der EU kofinanzierten Forschungsprojekten wie den nationalen
Integritätsberichten, die von Transparency International erstellt wurden. Der Korruptionsbekämpfungsbericht
der EU stützt sich zudem auf den Kooperations- und Überprüfungsmechanismus
(CVM), einem für die Zeit nach dem EU-Beitritt eingerichteten Kontrollverfahren
für Rumänien und Bulgarien, das von der Europäischen Kommission verwaltet wird.
Zwar dienen diese beiden Mechanismen unterschiedlichen Zwecken, doch greift der
aktuelle Bericht auf die im Rahmen des CVM-Verfahrens gemachten umfassenden
Erfahrungen zurück und enthält entsprechende Verweise in den beiden
Länderkapiteln. Nach Abschluss des CVM-Verfahrens wird sich dieser Bericht
weiterhin den Problemen widmen, die im Zusammenhang mit Korruption relevant
sind. In
Bezug auf Kroatien wurden im Rahmen des Heranführungsprozesses und des damit
verbundenen Monitoring umfassende Informationen erhoben. Aus dem Monitoring der
Korruptionsbekämpfungsbemühungen im Rahmen des Erweiterungsprozesses ließen
sich zahlreiche wertvolle Erkenntnisse gewinnen, die insbesondere Aufschluss
über Faktoren gaben, die sich auf die Nachhaltigkeit der Agenda zur Korruptionsbekämpfung
auswirken. Vorbereitungsprozess und unterstützende
Instrumente Im
September 2011 nahm die Kommission einen Beschluss zur Einsetzung einer Expertengruppe
„Korruption“ an, die am Korruptionsbekämpfungsbericht der EU mitwirken
sollte. Die Expertengruppe wirkt beratend im Hinblick auf die allgemeine
Methodik und die im Bericht enthaltenen Bewertungen. 17 von knapp 100 Experten,
die im Zuge einer offenen Ausschreibung ihr Interesse bekundet hatten, wurden
ausgewählt. Die ausgewählten Experten kommen aus den verschiedensten Bereichen
(Verwaltung, Strafverfolgung, Gerichte, Präventionsdienste, Privatsektor,
Zivilgesellschaft, internationale Organisationen, Forschung usw.). Sie handeln
in persönlicher Eigenschaft und vertreten nicht die Einrichtungen, denen sie
angehören. Die Gruppe nahm ihre Arbeit im Januar 2012 auf und traf sich
durchschnittlich alle drei Monate.[50] Die
Kommission hat zudem ein Netz von lokalen Forschungskorrespondenten
eingerichtet, das seit August 2012 tätig ist. Das Netz ergänzt die Arbeit
der Expertengruppe, indem es die betreffenden Informationen aus jedem
Mitgliedstaat sammelt und verarbeitet. Ihm gehören Experten auf dem Gebiet der
Korruption an, die aus Forschung und Zivilgesellschaft kommen. Um ein
unvoreingenommenes Herangehen zu gewährleisten, beurteilen 28 externe Prüfer
die wichtigsten Leistungen der Korrespondenten und nehmen zur Ausgewogenheit
dieser Beiträge Stellung. Die
Kommission organisierte zwei Workshops, an denen nationale Behörden
(Korruptionsbekämpfungsstellen, Staatsanwaltschaften, koordinierende
Ministerien), Wissenschaftler, NRO, Journalisten und Unternehmensvertreter
teilnahmen. Der erste Workshop fand am 11. Dezember 2012 in Sofia statt;
es nahmen Akteure aus 14 Mitgliedstaaten (AT, BG, CY, CZ, EL, ES, FR, HR,
HU, IT, PT, RO, SK, SI) teil. Der zweite Workshop fand am 5. März 2013 im
schwedischen Göteborg unter Beteiligung von Akteuren aus den restlichen
14 Mitgliedstaaten (BE, DE, DK, EE, IE, LU, MT, NL, LT, LV, PL, SE, FI,
UK) statt. Die Workshops sollten Informationen über die Arbeit der Kommission
am Bericht sowie länderspezifische Beispiele für gute und schlechte Verfahren
bei korruptionsbezogenen Problemen in den Mitgliedstaaten vermitteln. Die
Kommission hat auch Beiträge von den nationalen Betrugsbekämpfungsstellen
erhalten, die dem EPAC/EACN-Netz (European Partners Against Corruption/European
Contact-Point Network Against Corruption) angeschlossen sind. Die
Kommission hat den Behörden der Mitgliedstaaten zudem Gelegenheit gegeben, die
frühen Entwürfe der jeweiligen Länderkapitel (ohne die Probleme, zu denen die
Mitgliedstaaten Folgemaßnahmen ergreifen sollten) einzusehen und zu
kommentieren. Diese Kommentare wurden bei der Erstellung des Berichts
sorgfältig geprüft. Bewertungsmethodik und Indikatoren Dem Bericht
liegt in erster Linie eine qualitative und weniger eine quantitative
Bewertung zugrunde. Dabei geht es um eine Bewertung der einzelnen Länder im
jeweiligen nationalen Kontext, d. h. darum, in welchen Bereichen die
Korruptionsbekämpfung im betreffenden Land erfolgreich ist und wo noch
Verbesserungsbedarf besteht. Quantitative Aspekte sind vor allem deshalb
untergeordnet, weil sich zahlenmäßig schwer bestimmen lässt, welchen Anteil die
Korruption an einem bestimmten Problem hat. Noch schwerer ist es, eine
Rangliste der Länder nach Ergebnissen zu erstellen. Gegen einen quantitativen
Ansatz spricht auch, dass Indizes von bekannten Umfragen tendenziell auf Daten
Dritter beruhen. Dies schafft einen Kaskadeneffekt: Synthetische Indizes auf
der Basis dieses Ansatzes können die Informationslage ein oder zwei Jahre vor
Veröffentlichung der betreffenden Daten wiedergeben. So werden bei Umfragen für
gewöhnlich Eurobarometer-Ergebnisse verwendet. Zum Zeitpunkt der
Veröffentlichung des synthetischen Index könnte jedoch bereits eine aktuellere
Eurobarometer-Umfrage verfügbar sein. Wahrnehmungserhebungen
erweisen sich angesichts des verborgenen Charakters von Korruption mit der Zeit
als wichtiger Indikator für die Allgegenwärtigkeit des Problems. Umfragen sind
per definitionem durch den vorgegebenen Fragekatalog begrenzt und sind in
starkem Maße von der Offenheit der Befragten abhängig. Umfrageergebnisse werden
zudem zweifellos von aktuellen Ereignissen zum Zeitpunkt der Befragung
beeinflusst. Zugleich kann in Fällen, in denen ein Land massiver gegen
Korruption vorgeht und in der Folge mehr Korruptionsfälle enthüllt werden, eine
intensivere Berichterstattung in den Medien und ein gesteigertes öffentliches
Bewusstsein zu einer negativen Dynamik bei Wahrnehmungserhebungen führen,
d. h. Korruption wird von mehr Menschen als zuvor verstärkt wahrgenommen.
Auch können Antworten politisch motiviert sein, etwa wenn die Wirksamkeit der
Umsetzung von Strategien an der Popularität einer Regierung gemessen wird. Und
dennoch: Die bloße Wahrnehmung von weit verbreiteter Korruption kann für sich
genommen als Indikator für ineffiziente Strategien angesehen werden. Abseits
von Wahrnehmungserhebungen gibt es interessante Forschungsergebnisse zur
Korrelation zwischen einigen wirtschaftlichen und sozialen Indikatoren
einerseits und Korruption andererseits. So wurde Korruption beispielsweise vor
dem Hintergrund einer möglichen Korrelation mit der Wirtschaftswachstumsrate,
der Zuweisung öffentlicher Mittel, der Verbreitung des Internets, den Mitteln
für die Strafverfolgung und der Durchsetzung von Wettbewerbsvorschriften
untersucht. In der Praxis erwies es sich jedoch als schwierig, in den
Mitgliedstaaten glaubwürdige vergleichbare Daten von hoher Güte zu erheben und
auf überzeugende Weise eine Verbindung zwischen den genannten Faktoren und
Korruption zu belegen. Außerdem lassen sich nicht so einfach klare
politikorientierte Schlussfolgerungen aus diesen Korrelationen ziehen. Trotz
dieser Beschränkungen beschloss die Kommission, auf die bereits vorhandenen
Indikatoren zurückzugreifen. Es wurde ein möglichst umfassendes Inventar dieser
Indikatoren erstellt, ohne die Zuverlässigkeit oder Relevanz der verfügbaren
Daten grundsätzlich zu beurteilen. Das Inventar besteht aus Daten von bereits
durchgeführten Erhebungen (von OECD, Weltbank, Weltwirtschaftsforum,
Transparency International, Akademien usw.), von Eurobarometer und zahlreichen
anderen Quellen. Es war nicht als Grundlage für einen neuen Korruptionsindex
konzipiert, sondern sollte in Ergänzung der qualitativen Bewertung, die das
Kernstück des Berichts darstellt, Analysezwecken dienen. Bei der Erstellung der
Inventarliste wurde der Kommission bewusst, dass es grundsätzlich problematisch
sein könnte, sich vorrangig auf Indikatoren und statistische Daten zu stützen,
um Korruptionsprobleme ihrem Wesen nach zu erfassen und durchführbare
maßgeschneiderte politische Empfehlungen auszuarbeiten. Dennoch wurden durch
zuverlässige Daten gestützte, bereits vorhandene Indikatoren mit unmittelbarem
Bezug zur Betrugsbekämpfung erhoben, um die Situation in den Mitgliedstaaten zu
untersuchen und Bereiche für eingehendere länderspezifische Analysen zu
ermitteln. Diese Daten wurden (1) als Hintergrundinformationen (Einführung in
die jeweiligen Länderkapitel) verwendet und dienen (2) als (ergänzender)
Ausgangspunkt für weitere Untersuchungen zu besonderen Fragestellungen/Sektoren
auf Ebene der Mitgliedstaaten oder der EU im Interesse der Problemerkennung und
Reaktionsbewertung. Sie trugen (3) auch dazu bei, Fehler oder mangelnde
Kohärenz in verschiedenen Quellen zu identifizieren. Bei
der Interpretation der Strafrechtsstatistiken im Kontext der Korruption ist mit
Bedacht vorzugehen. Bei schweren Verbrechen wie Diebstahl, Raub, Einbruch oder
Überfall liegt die Annahme nahe, dass das Opfer die Straftat bei der Polizei
meldet. Deshalb dürften die Kriminalstatistiken das tatsächliche Ausmaß des
betreffenden Problems wiedergeben. Mit Korruption verhält es sich anders: Sie
erfolgt im Verborgenen, und in den meisten Fällen gibt es kein unmittelbares
Opfer, das Anzeige erstatten könnte. Aus diesem Grund dürfte die Dunkelziffer
bei Korruption wesentlich höher liegen als bei anderen Straftaten. Erfolgt
in einer hohen Zahl von Fällen eine Meldung an Strafverfolgungsbehörden mit anschließendem
Gerichtsverfahren und rechtskräftiger Verurteilung, kann dies auf das Ausmaß
des Korruptionsproblems hindeuten. Andererseits vermittelt es auch ein
positives Bild: Korruption wird vermutlich weniger toleriert, die Bereitschaft
zur Meldung von Korruptionsfällen dürfte deshalb höher sein und sowohl
Strafverfolgungsbehörden als auch Gerichte sind mit den notwendigen Mitteln
ausgestattet, um Korruption aufzudecken und strafrechtlich zu verfolgen. Wahr
ist jedoch auch, dass eine geringe Zahl gemeldeter und strafrechtlich
verfolgter Fälle nicht unbedingt bedeutet, dass das Korruptionsniveau niedrig
ist: Dies könnte darauf zurückzuführen sein, dass der Wille zur Bekämpfung von
Korruption fehlt, Staatsanwälte und Richter nicht motiviert sind und/oder nicht
mit den notwendigen Instrumenten und Ressourcen ausgestattet sind, um sich mit
Korruptionsfällen zu befassen. Hinzu kommt, dass sich Daten zu Strafverfahren
nur sehr schwer vergleichen lassen: Erstens ist der Straftatbestand der
Korruption in den Mitgliedstaaten nicht einheitlich definiert, weshalb
korruptionsbezogene strafbare Handlungen unterschiedlich erfasst werden.
Zweitens könnte es sein, dass Korruption angesichts der Unterschiede in den
Strafverfahren – beispielsweise im Hinblick auf die Vorschriften über die
Beweisaufnahme – im Rahmen anderer strafbarer Handlungen (z. B. Betrug
oder Geldwäsche) strafrechtlich verfolgt wird. Die
Menge der verfügbaren Daten über – nicht nur strafrechtlich relevante –
Korruption schwankt erheblich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. Dieser
Umstand kann wie oben angeführt auf zweifache Weise ausgelegt werden: Zum einen
ließe sich eine Korrelation herstellen zwischen dem Ausmaß des Problems und der
Menge der verfügbaren Daten. Zum anderen gibt es Fälle, in denen Korruption
nicht vorrangig behandelt wird, und anhand der relativ wenigen Informationen
lassen sich weder das Ausmaß der Korruption bestimmen noch der Grad der
Wirksamkeit politischer Maßnahmen beurteilen. Diese methodische Herausforderung
macht es noch schwerer, aussagekräftige Vergleiche zwischen Mitgliedstaaten zu
ziehen. Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen Dem
Bericht liegt die Annahme zugrunde, dass es keine Patentlösung für das
Korruptionsproblem gibt. Deswegen werden auch keine standardisierten Lösungen
für alle Mitgliedstaaten vorgeschlagen. Um dies am Beispiel von
Interessenkonflikten zu verdeutlichen: Die Wahl der Lösungen hängt von einer
Vielzahl von Faktoren ab, unter anderem davon, in welchem Maß
Interessenkonflikte in einem Land als Problem wahrgenommen werden, welche
kulturellen Normen bestehen oder wie sehr anerkannte gesellschaftliche Normen
in Rechtsvorschriften zum Ausdruck kommen sollen. In dem Bericht sollen
Empfehlungen vorgelegt werden, die auf den jeweiligen nationalen Kontext der
Mitgliedstaaten zugeschnitten sind. Umfassende
Antikorruptionsstrategien galten vor einem Jahrzehnt als probates
Allheilmittel, um der Korruptionsbekämpfung auf der politischen Tagesordnung
mehr Gewicht zu geben, den politischen Willen zu stärken und mehr Ressourcen zu
mobilisieren. Die Ergebnisse fielen indes unterschiedlich aus. Während in
einigen Fällen echte Fortschritte erzielt wurden, hatten in anderen Fällen
eindrucksvolle Strategien nur eine geringe oder gar keine Auswirkung auf die
Situation vor Ort. Deshalb ist dieser Bericht zurückhaltend, was diesbezügliche
Empfehlungen anbelangt. Empfehlungen werden nur ausgesprochen, wenn anzunehmen
ist, dass die mit der Ausarbeitung einer Strategie verbundenen Anstrengungen zu
positivem Engagement und zu einer deutlichen Verbesserung der
zwischenbehördlichen Zusammenarbeit führen werden. Wie
Strategien waren auch Betrugsbekämpfungsstellen eine Zeitlang in Mode. Doch
auch diese lieferten unterschiedliche Ergebnisse: In einigen Fällen erwiesen
sich solche Stellen, wenn sie mit einem starken Mandat und einer engagierten
unabhängigen Leitung ausgestattet waren, als wahrer Durchbruch bei der
strafrechtlichen Verfolgung von Korruptionsfällen auf hoher Ebene. In anderen
Fällen ist durch die Einrichtung solcher Stellen unter Umständen der falsche
Eindruck entstanden, dass andere Behörden sich weniger einbringen müssen.
Deshalb wird jede Situation im jeweiligen nationalen Kontext unter
Berücksichtigung der Gegebenheiten jedes einzelnen Landes bewertet, ohne dass
eine einheitliche Lösung propagiert wird. In
dem Bericht wird darauf hingewiesen, dass bestimmte Behörden, denen eine
Schlüsselrolle bei der Korruptionsbekämpfung zukommen könnte, nicht angemessen
mit Human- und Finanzressourcen ausgestattet sind. Der Kommission ist bewusst,
dass es angesichts der derzeitigen Sparpolitik äußerst schwer ist, mehr Mittel
für bestimmte Einrichtungen und für Implementierung bereitzustellen. In
bestimmten Situationen könnte jedoch die Bereitstellung solcher Mittel durch
die Verringerung der korruptionsbezogenen Kosten langfristig erhebliche
Einsparungen mit sich bringen. In diesem Bericht wird deshalb in manchen Fällen
nachdrücklich empfohlen, der Mittelzuweisung für besonders wichtige öffentliche
Stellen oder Programme für die Korruptionsprävention oder Korruptionsbekämpfung
Vorrang einzuräumen. Synergien mit bestehenden
Überwachungsmechanismen und Bewertungsvorgaben Auf internationaler Ebene sind als wichtigste
bestehende Überwachungsmechanismen die Europarats-Gruppe der Staaten gegen
Korruption (GRECO), die OECD-Arbeitsgruppe „Bestechung“ und der
Überwachungsmechanismus des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen
Korruption (UNCAC) zu nennen. Bei der Erstellung des Berichts griff die
Kommission umfassend auf Erkenntnisse zurück, die aus diesen Mechanismen (vor
allem GRECO und OECD) gewonnen wurden. Die Korruptionsbekämpfungsstandards von
UNCAC, GRECO und OECD (beispielsweise Strafrechtsübereinkommen des Europarats
über Korruption und sein Zusatzprotokoll, Zivilrechtsübereinkommen über
Korruption, 20 Grundsätze des Europarats für die Korruptionsbekämpfung,
Empfehlungen des Europarats zur Parteienfinanzierung, Empfehlungen des
Europarats zu Verhaltenskodizes für Amtsträger sowie OECD-Übereinkommen über
die Bekämpfung von Bestechung) sind ein wichtiger Bezugsrahmen für die
Bewertung. Der Bericht reproduziert die fachlichen Analysen der
GRECO- oder OECD-Berichte nicht einfach, stützt sich jedoch auf ihre
Empfehlungen, sofern diese noch nicht umgesetzt wurden oder für die
Hauptprobleme, die für die jeweiligen Länderkapitel ermittelten wurden,
relevant sind. Durch das Einfließen dieser ausgewählten, aus anderen
Mechanismen gewonnenen Empfehlungen in den Bericht soll ihre Umsetzung
gefördert werden. Die Synergien mit GRECO sind besonders wichtig, da
GRECO sämtliche EU-Mitgliedstaaten sowie andere europäische Länder umfasst, die
für einen künftigen EU-Beitritt oder die Östliche Partnerschaft in Frage
kommen. Die Kommission ergreift derzeit Maßnahmen, die den vollumfänglichen
künftigen Beitritt der EU ermöglichen. Hierdurch wird auch der Weg für eine
engere Zusammenarbeit im Hinblick auf die folgenden
Korruptionsbekämpfungsberichte der EU geebnet. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:DE:PDF [2] Insbesondere das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen
Korruption sowie die Rechtsinstrumente des Europarats zur Bekämpfung der
Korruption, einschließlich der Entschließung (97) 24 über die 20
Leitlinien zur Bekämpfung der Korruption und die Empfehlungen Nr. R (2000)10 über Verhaltenskodizes für Amtsträger und Nr. R (2003)4 über gemeinsame Regelungen zur Bekämpfung der Korruption bei der Finanzierung von politischen Parteien und von Wahlkampagnen. [3] Die
Gesamtkosten der Korruption für die Wirtschaft lassen sich nicht ohne Weiteres
berechnen. Der genannte Betrag geht auf Schätzungen von spezialisierten
Einrichtungen und Gremien (internationale Handelskammer, Transparency
International, Globaler Pakt der Vereinten Nationen, Weltwirtschaftsforum,
„Clean Business is Good Business“ usw.) aus dem Jahr 2009 zurück, welche
besagen, dass der Korruptionsanteil am weltweiten BIP 5 % beträgt. Siehe
auch die Mitteilung der Kommission zur Korruptionsbekämpfung in der EU vom
6. Juni 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:DE:PDF. [4] „Excellence
in public administration for competitiveness in EU Member States“ (2011-2012): http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-administration/. [5] COM(2014) 14. [6] Eine
Erhebung, die alle zwei Jahre in allen Mitgliedstaaten in der allgemeinen
Bevölkerung durchgeführt wird und bei der (je nach der Bevölkerungszahl) 1000
oder 500 Teilnehmer persönlich interviewt werden. An dieser Erhebung nahmen
Ende Februar/Anfang März 2013 insgesamt 27 786 Personen (repräsentative
Stichprobe) teil. Unter anderem ging es um die Korruptionswahrnehmung
allgemein, persönliche Erfahrungen mit Korruption sowie die Einstellung in
Bezug auf Gefälligkeiten und Geschenke. Die Eurobarometer-Umfragen finden seit
2007 alle zwei Jahre statt. 2013 hat die Kommission beschlossen, die Fragen
gezielt auf den Bericht abzustimmen. Jeglicher Vergleich mit Vorjahren ist
somit mit Vorsicht vorzunehmen. Der vollständige Bericht (englische Fassung)
findet sich unter http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397.
[7] Eine
telefonische Eurobarometer-Umfrage (Flash Eurobarometer), die sich auf sechs
Sektoren in der EU28 erstreckte, wurde erstmals 2013 (zwischen dem
18. Februar und dem 8. März) durchgeführt. Befragt wurden Unternehmen
aus dem verarbeitenden Gewerbe sowie aus dem Energie-, Gesundheits-, Bau-,
Telekommunikations- und Finanzsektor (alle Unternehmensgrößen). Der
vollständige Bericht (englische Fassung) findet sich unter
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374. [8] Der
Korruptionswahrnehmungsindex (CPI) wird von Transparency International jährlich
veröffentlicht: http://cpi.transparency.org/cpi2013/. [9]
COM(2012) 363. [10]
Siehe allgemeinen Ansatz vom 3. Juni 2013, Ratsdokument Nr. 10232/13. [11]
Siehe die Stellungnahme des
Rechtsausschusses, A7-0000/2013. [12] Die
Offenlegung von Vermögenswerten bedeutet nicht zwangsläufig deren
Veröffentlichung, bei der das Recht auf Datenschutz angemessen berücksichtigt
werden muss. Einige der Mitgliedstaaten mit Offenlegungspflicht veröffentlichen
nicht alle Vermögenserklärungen. Jedoch müssen Amtsträger den zuständigen
Behörden detaillierte Angaben zu ihrem Vermögen übermitteln. [13] Der Europarat hat Interessenkonflikt als Situation
definiert, in der ein Amtsträger ein privates Interesse hat, das sich auf die
unparteiische und objektive Wahrnehmung seiner offiziellen Pflichten auswirkt
oder auszuwirken scheint, wobei unter privatem Interesse jeglicher Vorteil für
den Betreffenden, seine Familie, enge Verwandte, Freunde und Personen oder
Organisationen, zu denen er geschäftliche oder politische Beziehungen unterhält
bzw. unterhalten hat, zu verstehen ist. Dies schließt jegliche diesbezügliche
finanzielle oder zivilrechtliche Haftung ein. Siehe Empfehlung
Nr. R (2000) 10 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten zu
Verhaltensregeln für gewählte Amtsträger: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_EN.pdf. [14]
KOM(2011) 309 endg., Zweiter
Bericht über die Umsetzung des Rahmenbeschlusses 2003/568/JI vom 6. Juni
2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:DE:PDF. [15] Laut
Erkenntnissen des Instituts für Regierungsqualität der Universität Göteborg
(Schweden). [16] http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=EN [17] http://star.worldbank.org/star/ [18] Gesetz 3861/2010. [19] http://diavgeia.gov.gr/en [20] Transparency
International führte im Rahmen eines von der EU kofinanzierten Projekts eine
vergleichende Analyse des Rechtsrahmens für den Schutz von Hinweisgebern in der
EU durch, siehe http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu. [21] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [22] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-2011_en.pdf [23] http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf [24] OECD-Grundsätze
für Integrität bei der öffentlichen Auftragsvergabe (in englischer Sprache), http://www.oecd.org/gov/ethics/48994520.pdf. [25]
Frankreich, Italien, Litauen,
Niederlande, Polen, Rumänien, Spanien und Ungarn. [26]
„Identifying and Reducing Corruption in
Public Procurement in the EU – Development of a methodology to estimate the
direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in
the area of anti-corruption“, 30. Juni 2013, PricewaterhouseCoopers und
ECORYS. [27]
Spezifischere Beispiele finden sich im
Abschnitt über positive und negative Praktiken. [28] Richtlinie
2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004
über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge,
Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge, ABl. L 134 vom 30.4.2004,
S. 114; Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch
Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der
Postdienste, ABl. L 134 vom 30.4.2004, S. 1;
Richtlinie 2009/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
13. Juli 2009 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe bestimmter
Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge in den Bereichen Verteidigung und
Sicherheit und zur Änderung der Richtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG,
ABl. L 216 vom 20.8.2009, S. 76. Richtlinie 89/665/EWG
des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und
Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen
der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge, ABl. L 395 vom
30.12.1989, S. 33, geändert durch die Richtlinie 2007/66/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates und die Richtlinie 92/13/EWG des
Rates vom 25. Februar 1992 zur Koordinierung der Rechts- und
Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Gemeinschaftsvorschriften über
die Auftragsvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und
Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikationssektor, ABl. L 76 vom
23.3.1992, S. 14-20. [29]
Die Vergabe von Baukonzessionen
unterliegt derzeit grundlegenden Bestimmungen der Richtlinie 2004/18/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung
der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und
Dienstleistungsaufträge, während für die Vergabe von
Dienstleistungskonzessionen mit grenzübergreifender Bedeutung die Grundsätze
des Vertrags gelten, insbesondere die Grundsätze des freien Warenverkehrs, der
Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit, sowie die davon
abgeleiteten Grundsätze, wie Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung,
gegenseitige Anerkennung, Verhältnismäßigkeit und Transparenz. [30] SWD(2012)
342 final: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-working-document_en.pdf. [31] Vertragsverletzungsverfahren
sind die Verfahren, die die Europäische Kommission bei mutmaßlichen Verstößen
gegen das EU-Recht gegen einen Mitgliedstaat einleitet. Jeder Mitgliedstaat ist
für die Umsetzung des EU-Rechts (Umsetzungsmaßnahmen innerhalb einer bestimmten
Frist, Übereinstimmung und ordnungsgemäße Anwendung) in seinem eigenen
Rechtssystem verantwortlich. Die Europäische Kommission hat dafür zu sorgen,
dass das EU-Recht ordnungsgemäß angewendet wird. Hält ein Mitgliedstaat dieses
Recht aufgrund einer Handlung oder Unterlassung nicht ein, verfügt die
Europäische Kommission über eigene Befugnisse, um diese Zuwiderhandlung
(„Vertragsverletzung“) abzustellen. Gegebenenfalls ruft sie den Gerichtshof der
Europäischen Union an. Die Kommission kann drei Arten von
Vertragsverletzungsverfahren einleiten: bei Nichtmitteilung von
Umsetzungsmaßnahmen innerhalb der vorgegebenen Fristen, wenn die Umsetzung
nicht den EU-Vorschriften entspricht und bei fehlerhafter Anwendung (den
Mitgliedstaaten anzulastende Handlung oder Unterlassung). [32] Weitere
Verstöße betrafen unter anderem die Verwechslung von Auswahl- und
Zuschlagskriterien, die fehlerhafte Anwendung der Vorschriften für die
öffentlich-öffentliche Zusammenarbeit (nicht intern), die Berechnung des
Auftragswerts, die Auswahlkriterien (nicht mit diskriminierenden Kriterien
verbundene Probleme), ungerechtfertigte Ausschlüsse vom Verfahren,
Rahmenvereinbarungen und die ungerechtfertigte Verwendung der Ausnahmeregelung
für Verteidigung und Sicherheit. [33] Evaluierungsbericht
SEC(2011) 853 final. [34] KOM(2011)
895 endgültig: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:DE:PDF. [35] KOM(2011)
896 endgültig: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:DE:PDF. [36] KOM(2011)
897 endgültig: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0897:FIN:DE:PDF. [37] Flash
Eurobarometer 374 von 2013. [38] http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm [39] „Identifying and
Reducing Corruption in Public Procurement in the EU – Development of a
methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for
an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption“, 30. Juni 2013,
PricewaterhouseCoopers und ECORYS. [40] Beschlüsse
zur Änderung der Klassifizierung eines Grundstücks oder eines Viertels
hinsichtlich der baulichen Nutzung. Jede Klassifizierung hat verschiedene
Einschränkungen und Verpflichtungen zur Folge. [41] Sie
ist speziell als Leitfaden für die öffentliche Auftragsvergabe in einem der am
stärksten für Korruption anfälligen Bereiche, dem Bausektor, konzipiert, ist
letztendlich jedoch für die gesamte öffentliche Auftragsvergabe von Gemeinden
gültig. [42] Bei
Risikomanagementstrategien geht es um die Ermittlung, Bewertung und
Prioritätseinstufung von Risiken und anschließende konkrete Maßnahmen, um die
potenziellen Auswirkungen solcher Risiken zu mindern und zu kontrollieren. [43] Bei den
„Red Flag“-Mechanismen, die den Vergabebehörden oder den zentralen für das
öffentliche Auftragswesen zuständigen Stellen bei der Aufdeckung von
Korruptionspraktiken helfen sollen, handelt es sich um „Warnsysteme“, mit denen
bestimmte Indikatoren ermittelt und überwacht werden, deren Auftreten auf
mögliches korruptives Verhalten hindeuten kann (z. B. kann die Häufung
einer bestimmten Zahl von Indikatoren eine Warnmeldung in Form einer „Fahne“ im
System auslösen, woraufhin weitere eingehende Überprüfungen und Kontrollen
erforderlich werden). [44] Istituto
per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale. [45] So
können sich z. B. beim Bau einer Autobahn die Materialien abhängig vom
Klima, von den geografischen Gegebenheiten, vom Ort, an dem gebaut wird usw.
von einem Ort zum anderen stark unterscheiden. [46] http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_de.pdf [47] “Public
procurement in Europe – cost and effectiveness”, PwC Ecorys London Economics,
März 2011. [48] Durch Selbstreinigungsmaßnahmen
können Unternehmen eine Situation bereinigen, die dazu geführt hat, dass sie
auf Ausschlusslisten geführt werden. In der Folge können sie wieder an
Vergabeverfahren teilnehmen. [49] Z. B.
Listen von Unternehmen, die aufgrund einer rechtskräftigen Verurteilung wegen
Korruption oder anderer schwerer Straftaten von Vergabeverfahren ausgeschlossen
wurden. [50] Die Namen der Mitglieder der
Gruppe und die Sitzungsprotokolle sind über folgenden Link zugänglich: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725. Österreich 1. Einführung – Grundzüge und Kontext der Korruptionsbekämpfung Rahmenbedingungen der Korruptionsbekämpfung Strategische Rahmenbedingungen: Nach der gemeinsamen ersten und zweiten Evaluierungsrunde der
Europarats-Gruppe der Staaten gegen Korruption (GRECO) im Jahr 2007 wurde
die Korruptionsbekämpfung auf Bundesebene entschlossener angegangen. Nachdem im
Jahr 2009 auch die Öffentlichkeit durch bekannt gewordene prominente
Korruptionsfälle stärker sensibilisiert worden war, unternahm Österreich erhebliche
Anstrengungen, um seine Institutionen zu reformieren und gegen Korruption sowie
Wirtschaftskriminalität im Allgemeinen vorzugehen. Korruption wird nun im
Rahmen einer Strategie zur Bekämpfung von Finanzkriminalität gezielt verfolgt.[1]
2009 erhielten Experten der Bundesländer den Auftrag, Vorschläge für die
Umsetzung der GRECO-Empfehlungen auf Bundesebene auszuarbeiten und die
Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen der Bundesländer zu koordinieren. Bislang haben
die Experten gemeinsame Standards betreffend Fortbildung, das Verbot der
Annahme von Geschenken, Risikomanagement, Statistik und Zuständigkeiten
ausgearbeitet.[2] Trotz der Fortschritte
bei der Anwendung eines bundesweiten Ansatzes haben nicht alle Bundesländer
Korruptionsbekämpfungsmaßnahmen entwickelt. Wien als positives Beispiel setzt
auf Sensibilisierung und Transparenz als Schlüsselinstrument der
Korruptionsbekämpfung und hat eine spezielle Hotline eingerichtet.[3]
Die österreichische Regierung hat die internationalen Anstrengungen zur
Korruptionsbekämpfung aktiv gefördert, indem sie den Aufbau der Internationalen
Anti-Korruptionsakademie (IACA) unterstützt und die Einrichtung des
europäischen Kontaktstellennetzes zur Korruptionsbekämpfung (EACN) angeregt
hat.[4] Der Schwerpunkt der Korruptionsbekämpfung in
der öffentlichen Verwaltung lag auf der Prävention: Allen Ebenen der
öffentlichen Verwaltung wurde ein Verhaltenskodex zur Korruptionsprävention an
die Hand gegeben.[5] Die öffentliche
Verwaltung wurde in den vergangenen Jahren reformiert, wobei das Hauptaugenmerk
darauf lag, den öffentlichen Dienst effizienter und kundenfreundlicher zu
gestalten sowie die Bürger anzuregen, umfassend elektronische Behördendienste
zu nutzen.[6] Die Initiative bestand
aus 40 Reformprojekten, die eine höhere Qualität der Verwaltung sowie
Einsparungen bewirken sollten, darunter E-Government-Projekte, die Einrichtung
zentraler Kontaktstellen und Umstrukturierungen.[7] All diese
Maßnahmen dürften die Prävention im öffentlichen Sektor verbessern. Eine Reihe
von Initiativen wurde auch von anderen Einrichtungen außerhalb der öffentlichen
Verwaltung ergriffen. So wurden beispielsweise nach jüngsten
Bestechungsvorwürfen zwei parlamentarische Untersuchungsausschüsse
eingerichtet, die sich ausschließlich mit mutmaßlicher Korruption befassen
sollen. Zwei weitere Ausschüsse waren ebenfalls mit Korruptionsproblemen
befasst.[8] Rechtliche
Rahmenbedingungen: Neue Rechtsvorschriften wurden
verabschiedet, um den Empfehlungen von OECD und GRECO zu entsprechen.
Österreich hat auch ein neues Gesetz zur Parteienfinanzierung[9]
verabschiedet, die Aufgaben des Rechnungshofs in Bezug auf die Überwachung der
Parteienkonten neu gefasst und das Strafgesetzbuch geändert.[10]
Mit dem Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz (KorrStrÄG) wurde die strafbare
Handlung des „Anfütterns“ eingeführt, womit das Anbieten, das Versprechen oder
die Gewährung eines Vorteils gemeint ist, der nichts mit einer bestimmten
Amtshandlung zu tun hat. Das Anfüttern umfasst kleine Aufmerksamkeiten, die
einen „guten Draht“ zu Amtsträgern herstellen sollen. Die neueste
korruptionsstrafrechtliche Änderung des Strafgesetzbuchs (StGB) und der
Strafprozessordnung (StPO) wurde Mitte Juli 2012 angenommen.[11]
Österreich hat das Strafrechtsübereinkommen des Europarats über Korruption noch
nicht ratifiziert.[12] Institutionelle Rahmenbedingungen: Seit Anfang 2010 werden die Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung auf
Bundesebene vom Koordinierungsgremium zur Korruptionsbekämpfung (vormals
Komitee zur Koordination von Anti-Korruptionsmaßnahmen) koordiniert. Dieses hochrangige
Koordinierungsgremium tritt viermal pro Jahr zusammen. Es besteht aus
Vertretern aller zuständigen Behörden einschließlich verschiedener
Bundesministerien, der Länder, der WKStA[13], des BAK[14]
und der Finanzmarktaufsicht sowie aus Vertretern des privaten Sektors
(Wirtschaftskammer, Gewerkschaft öffentlicher Dienst, Notariatskammer,
Rechtsanwaltskammer).[15] Meinungsumfragen Wahrnehmungserhebungen: Laut einer speziellen Eurobarometer-Erhebung zur Korruption im Jahr
2013[16] waren 66 % der
österreichischen Umfrageteilnehmer der Ansicht, dass Korruption in ihrem Land
weit verbreitet ist (Österreich liegt damit unter dem EU-Durchschnitt von
76 %). Allerdings ging aus dieser Erhebung auch hervor, dass Österreich
das einzige Land Westeuropas ist, in dem ein relativ großer Anteil der
Befragten (knapp ein Drittel) es akzeptabel fände, für die Erlangung einer
öffentlichen Dienstleistung eine Gefälligkeit zu erweisen oder ein Geschenk zu
machen. Erfahrung mit
Korruption: Von 5 % der österreichischen
Umfrageteilnehmer wurde in den zurückliegenden 12 Monaten die Zahlung
eines Bestechungsgeldes verlangt oder erwartet (EU-Durchschnitt: 4 %).
Lediglich 14 % der Umfrageteilnehmer gaben an, im täglichen Leben von
Korruption betroffen zu sein; damit liegt Österreich weit unter dem
EU-Durchschnitt von 26 %. Unternehmensumfragen: Einer 2013 bei Unternehmen durchgeführten Eurobarometer-Erhebung[17]
zufolge sehen 38 % der Unternehmensvertreter Korruption als Hindernis im
Geschäftsverkehr an; 41 % halten in diesem Zusammenhang die Vettern- und
Günstlingswirtschaft ebenfalls für ein Problem. 18 % der österreichischen
Umfrageteilnehmer, die in den vergangenen drei Jahren an einem öffentlichen
Vergabeverfahren teilnahmen, gaben an, korruptionsbedingt nicht den Zuschlag
erhalten zu haben. 66 % erwähnten auf bestimmte Unternehmen zugeschnittene
Anforderungen; dieser Wert liegt über dem EU-Durchschnitt. 57 % erwähnten
Angebotsabsprachen als gängige Praxis. 45 % der Umfrageteilnehmer nahmen
Interessenkonflikte bei der Bewertung der Angebote wahr und 35 % machten
auf unklare Auswahl- oder Bewertungskriterien aufmerksam. Laut dem Global
Competitiveness Report 2013-2014 des Weltwirtschaftsforums nimmt Österreich auf
der Rangliste der Volkswirtschaften mit den höchsten Wachstumschancen den 16. Platz
ein (analysiert wurden 152 Länder).[18] Kontext Strafverfolgung und Justiz: Österreich stützt seine Anstrengungen zur Verhinderung und
strafrechtlichen Verfolgung von Korruption insbesondere auf Spezialorgane wie
WKStA und BAK. Privatsektor: Österreich
hat den Rahmenbeschluss 2003/568/JI des Rates zur Bekämpfung der
Bestechung im privaten Sektor im Jahr 2008 umgesetzt und den rechtlichen Rahmen
für die Bestechung im privaten Sektor 2012 überarbeitet. Die österreichischen
Vorschriften stehen somit im Einklang mit dem Rahmenbeschluss.[19]
Parteienfinanzierung: Die aktuellen Diskussionen über Korruption in der Politik
konzentrieren sich auf die (mutmaßliche) Bestechung hochrangiger politischer
Amtsträger und auf die illegale Parteienfinanzierung. Etliche Fälle von
illegaler Parteienfinanzierung sowie der Fall eines prominenten Abgeordneten,
der der ungerechtfertigten Bereicherung im Zusammenhang mit politischer
Einflussnahme als Gegenleistung für eine Spende an seine Partei überführt
wurde, lösten Kritik aus und führten zu einer Reihe von Reformgesetzen. 2013
trat ein neues Parteiengesetz in Kraft.[20] Der Rechnungshof
legte im Dezember 2013 einen ersten Bericht über die Umsetzung des
Gesetzes vor, in dem auch auf Umsetzungsmängel eingegangen wurde.[21] Zugang zu Informationen: Gemäß dem Auskunftspflichtgesetz von 1987[22]
müssen Behörden (aller Verwaltungsebenen) die Informationsersuchen innerhalb
einer angemessenen Frist beantworten, sofern diese Informationen nicht einer
gesetzlichen Verschwiegenheitspflicht unterliegen. Vor dem Hintergrund einer
öffentlichen Diskussion über die Notwendigkeit, ein Bundesgesetz über den
Zugang zu Informationen zu verabschieden, findet derzeit eine politische
Debatte über eine Initiative statt, durch die der Umfang der Ausnahmen
eingeschränkt und zahlreiche bestehende Gründe für die Verschwiegenheitspflicht
beseitigt werden sollen.[23] Meldung von Missständen: Österreich plant eine Verbesserung des rechtlichen Rahmens für den
Schutz von Hinweisgebern („Whistleblower“), eine entsprechende Regelung wurde
aber bislang nicht verabschiedet. Im öffentlichen Dienst dürfen gemäß einer
Bestimmung des Beamten-Dienstrechtsgesetzes Beamte, die im guten Glauben eine
strafbare Handlung melden, nicht benachteiligt werden.[24]
Beamte sind grundsätzlich verpflichtet, strafbare Handlungen zu melden.[25]
Seit 2010 kann jeder Beamte auf Bundesebene (nicht jedoch überall auf
Länderebene) unter Umgehung des Dienstwegs seine Informationen direkt dem BAK
übermitteln. Die WKStA bietet mit dem sogenannten Business Keeper Monitoring
System (BKMS) einen webbasierten Meldemechanismus, über den strafbare
Handlungen anonym gemeldet werden können. Transparenz
der Lobbyarbeit: Das kürzlich verabschiedete
Lobbying-Gesetz trat am 1. Jänner 2013 in Kraft.[26]
Es schreibt ein Lobbying- und Interessenvertretungs-Register vor. Dieses
Register, in dem die von Lobbying-Unternehmen übermittelten Daten
veröffentlicht werden, ist im Internet öffentlich zugänglich und wird vom
Bundesjustizministerium geführt.[27] In dem Gesetz sind
Grundsätze der Lobbying- und Interessenvertretung festgelegt, die für alle
Gruppen gelten. Zudem haben Lobbying-Unternehmen und Unternehmen, die
Unternehmenslobbyisten beschäftigen, ihren Lobbying-Tätigkeiten einen
(öffentlich zugänglichen) Verhaltenskodex zugrunde zu legen.[28] 2.
Untersuchungsschwerpunkte Strafverfolgung von Korruption Laut Eurobarometer-Erhebung von 2013 gehört
Österreich zur Spitzengruppe der Länder, in denen die erfolgreiche
Strafverfolgung in Korruptionsfällen abschreckend wirkt. Dies könnte auf die
medienwirksame Arbeit der WKStA sowie die regelmäßige Berichterstattung über
die Tätigkeiten des BAK zurückzuführen sein. Bei Korruptionsvorwürfen, die den öffentlichen
Dienst betreffen, ermittelt das BAK als Nachfolger des 2001 eingerichteten
Büros für Interne Angelegenheiten (BIA). Das BAK ist eine außerhalb der
Generaldirektion für Öffentliche Sicherheit angesiedelte Organisationseinheit
des Bundesministeriums für Inneres. Es verfügt über Ermittlungsbefugnisse und
ist im gesamten Bundesgebiet für die Korruptionsprävention und ‑bekämpfung
zuständig. Zu seinen Hauptaufgaben gehören die Untersuchung von Vorwürfen und
Beschwerden gegen Mitarbeiter des Bundesministeriums für Inneres und dessen
Abteilungen sowie Ermittlungen in Bezug auf Amtsmissbrauch.[29]
Seine Zuständigkeit ist jedoch nicht auf interne Ermittlungen beim
Bundesministerium für Inneres beschränkt. Neben dem BAK führen das
Bundeskriminalamt und seine regionalen Dienststellen Ermittlungen durch. Diese
verfügen über Stellen, die mit Wirtschaftskriminalität und auch mit der
Einziehung von Erträgen aus Straftaten befasst sind.[30]
Die WKStA wurde 2011 als neue
Strafverfolgungsbehörde eingerichtet.[31] Ihren Staatsanwälten
stehen spezielle Aus- bzw. Weiterbildungsangebote offen. Die Personalstärke der
WKStA soll 40 Mitarbeiter erreichen, doch war Anfang 2014 lediglich
gut die Hälfte der Planstellen besetzt. Seit 2009 legen die Strafverfolgungsbehörden
den Schwerpunkt (in Bezug auf verfügbare Finanz- und Humanressourcen) stärker
auf Ermittlungen in Wirtschaftsstrafsachen. Sowohl Polizei als auch
Staatsanwaltschaften beklagen einen Mangel an erforderlichen Kapazitäten.[32]
Für den Zeitraum bis 2014 gab Österreich an, zusätzliche Mittel in Höhe von
28 Mio. EUR für die Bekämpfung von Korruption und
Wirtschaftskriminalität bereitgestellt und somit die Schaffung weiterer
190 Stellen ermöglicht zu haben.[33] Die angesprochene
Personallage bei der WKStA zeigt jedoch, dass die Zuweisung entsprechender
Ressourcen für die Untersuchung und Strafverfolgung von Korruptionsfällen nach
wie vor eine Herausforderung darstellt. Den Gerichtsstatistiken zufolge ergingen im
Jahr 2012 78 Strafurteile (gegenüber 90 Strafurteilen im
Jahr 2011) wegen Amtsmissbrauchs einschließlich Korruption (sowie
Verletzung der Freiheit der Person oder des Hausrechts).[34]
Laut eigener Statistik führte das BAK im Jahr 2011 701 Ermittlungen
wegen Missbrauchs der Amtsgewalt durch.[35] Bestechlichkeit
und Bestechung mit insgesamt 29 Fällen spielten nur eine untergeordnete
Rolle. Allerdings gibt dies die Bestechungs- bzw. Bestechlichkeitsvorwürfe
nicht vollumfänglich wieder, da sich die Zuständigkeit des BAK nicht auf
sämtliche korruptionsbezogenen Straftaten erstreckt, sondern auf einen
spezifischen Bereich der öffentlichen Verwaltung und der Behörden beschränkt
ist. Diese Zahlen belegen die verstärkten Anstrengungen zur Aufdeckung und
Strafverfolgung von Korruptionsfällen: Die Erfolgsbilanz der Ermittlungsfälle
zeugt von erheblichen Fortschritten in Österreich. Die Staatsanwaltschaften sind an die Weisungen
des Bundesministers für Justiz gebunden. In bestimmten gesetzlich festgelegten
Situationen[36] sind Fälle der jeweils
übergeordneten Oberstaatsanwaltschaft zu übertragen, die dem Bundesminister für
Justiz Bericht erstatten muss. Staatsanwaltschaften müssen Vorwürfe, von denen
Abgeordnete betroffen sind, stets dem Minister mitteilen, es sei denn, es
besteht kein Zusammenhang mit der politischen Tätigkeit der betroffenen Person.
Weisungen der Generalprokuratur und des Bundesjustizministers dürfen nur
schriftlich erteilt werden und müssen mit Gründen versehen sein. Der
Bundesjustizminister muss der Erledigung von Strafverfahren, an denen ein
überregionales öffentliches Interesse besteht, zustimmen. Die Erteilung von
Weisungen erfolgt über die betreffende Dienststelle des Bundesjustizministeriums.
Der Bundesjustizminister muss dem Parlament über seine Praxis der
Weisungserteilung Bericht erstatten. Seine Möglichkeit, in laufenden
Strafverfahren Weisungen zu erteilen, wird als potenzielle Schwachstelle
empfunden. Staatsanwälte könnten so davon abgehalten werden, in sensibleren
Fällen wie mutmaßlicher politischer Korruption zu ermitteln. Ähnliche Bedenken
wurden von der OECD im Zusammenhang mit Auslandsbestechung geäußert.[37] Die WKStA unterliegt ebenfalls den auf die
Staatsanwaltschaften anwendbaren wesentlichen Vorschriften und steht unter der
Aufsicht des Bundesministers für Justiz; sie ist somit in Einzelfällen an
Weisungen gebunden. Der Unterschied zu den anderen Staatsanwaltschaften besteht
darin, dass die Überwachung ex post erfolgt, d. h. die Staatsanwälte
übermitteln ihren Bericht erst am Ende der ersten Phase des Strafverfahrens,
nachdem Maßnahmen ergriffen wurden. In ihrem Bericht legen die Staatsanwälte
dar, ob sie Anklage erheben oder das Ermittlungsverfahren einstellen wollen. In
dieser Phase muss der Bundesjustizminister entscheiden, ob er der Empfehlung
der Staatsanwälte folgt; gegebenenfalls kann er die Weisung erteilen, das
Ermittlungsverfahren fortzusetzen. Die WKStA gilt mittlerweile teils wegen der
gestiegenen öffentlichen Aufmerksamkeit und der etwas abweichenden Vorschriften
über die Berichterstattung als relativ unabhängige Justizbehörde, die keiner
politischen Einflussnahme unterliegt. Bewährtes
Verfahren: Meldung von Missständen bei der WKStA Die WKStA
hat im Frühjahr 2013 über das sogenannte Business Keeper Monitoring System
eine Hotline zur Meldung von Korruptionsfällen eingerichtet. Über dieses von
der WKStA betreute webbasierte Meldesystem können anonym Korruptionsfälle
angezeigt werden: Bei der Kommunikation zwischen „Whistleblower“ und Behörden
können die Identifikationsdaten der meldenden Person nicht behördlich
zurückverfolgt werden. Die Software für das System wurde erstmals in
Niedersachsen getestet. Die mithilfe des Systems in Erfahrung gebrachten
Informationen werden zur Aufklärung von Korruptionsvorwürfen genutzt. Einem Mitglied des Europäischen Parlaments
(MdEP) war vorgeworfen worden, sich im Zuge eines Scheingeschäfts („Bargeld für
Gesetzesänderungen“), an dem vier MdEP aus verschiedenen Mitgliedstaaten beteiligt
waren, bereit erklärt zu haben, von Undercover-Journalisten, die sich als
Lobbyisten ausgaben, als Gegenleistung für das Einbringen von
Gesetzesänderungen ungerechtfertigte Vorteile anzunehmen. Gegen den
Betreffenden wurde in Österreich zügig ein Strafverfahren eingeleitet, das zu
einer erstinstanzlichen Verurteilung führte. Diese wurde jedoch durch ein
Berufungsurteil aufgehoben und der Fall zur erneuten Verhandlung an das
erstinstanzliche Gericht zurückverwiesen. Der Zugang von Strafverfolgungsbehörden zu
Bankinformationen ist ein wesentlicher Bestandteil der Finanzermittlungen,
einschließlich der Ermittlungen in Korruptionsfällen. Zwar bieten
Rechtsvorschriften und Rechtsprechung den österreichischen Behörden gewisse
Möglichkeiten, durch das Bankgeheimnis geschützte Daten zu erlangen,[38]
doch unterliegen Ersuchen von Staatsanwaltschaften und Strafverfolgungsbehörden
restriktiven Bedingungen, die es Finanzinstituten ermöglichen, die Auskunft zu
verweigern.[39]
In der gerichtlichen Anordnung müssen unter anderem die rechtfertigenden
Sachverhalte dargelegt und die Verhältnismäßigkeit der Anordnung nachgewiesen
werden. Ein Teilerfolg wurde in den Jahren 2010 und 2012 erzielt, als die
Anforderungen für die Erlangung von dem Bankgeheimnis unterliegenden Auskünften
in § 116 StPO erheblich gelockert wurden. [40]
Diese Vorgehensweise ist nicht anwendbar in Fällen, in denen Korruption und
Geldwäsche miteinander verknüpft sind. Diesbezüglich regeln separate
Vorschriften den Zugang zu Bankkontendaten über die österreichische
Geldwäschemeldestelle (FIU). [41] Das oben genannte System wirft jedoch
mindestens zwei potenzielle Probleme auf. Erstens scheint das behördliche
Ersuchen um Auskünfte unverhältnismäßig erschwert zu sein, wenn man bedenkt,
dass Bankdaten für die Sachverhaltsfeststellung grundlegend sein können. Um an
die entsprechenden Auskünfte zu gelangen, müssen alle potenziell relevanten
Finanzinstitute nach einem den jeweiligen Kriterien entsprechenden Bankkonto
befragt werden. Sind den Behörden die Bankkontendetails des Verdächtigen nicht
bekannt, müssen sie sich mittels gerichtlicher Anordnung an sämtliche
Bankenvereinigungen in Österreich wenden. Die Bankenvereinigungen müssen ihre
Mitglieder erst kontaktieren, wenn sie ihre Rechtsmittel ausgeschöpft haben.
Wurde dann die betreffende Bank kontaktiert, kann auch diese die ihr zur
Verfügung stehenden Rechtsmittel einlegen. Zweitens – und dies ist zugleich das
wichtigste Problem – kann es sehr zeitaufwändig sein, von sämtlichen
einschlägigen Finanzinstituten Auskünfte einzuholen. Das gegenwärtige System
begünstigt langsame Verfahren für den Zugang zu Bankdaten. Finanzinstitute
können, um sich vor Klagen ihrer Klienten zu schützen, systematisch
Rechtsmittel einlegen,[42] was die Durchsetzung der
Anordnung zur Auskunftserteilung aufschiebt. Um die Situation
zu verbessern, hat das Bundesjustizministerium am 13. August 2013 an alle
Staatsanwälte und Richter einen Erlass mit Klarstellungen gerichtet und ein
Muster für Auskunftsersuchen bereitgestellt. Nur das Muster mit allgemeinen
Informationen ist an die Finanzinstitute zu übermitteln. Somit wird die für
Ermittlungen potenziell gefährliche Offenlegung von Details verhindert. Zudem
könnte sich hierdurch die zur Beantwortung des Ersuchens benötigte Zeit
verringern. Auslandsbestechung
Während bei der Strafverfolgung von
„Inlandskorruption“ erhebliche Fortschritte erzielt wurden, bleibt eine
allgemeine Kritik an der Strafverfolgung von Auslandsbestechung, bei der auch
wichtige wirtschaftliche Interessen auf dem Spiel stehen können. 2005 bemerkte das Evaluierungsteam der
OECD-Arbeitsgruppe für Bestechungsfragen[43], dass die
österreichischen Behörden sechs Jahre nach der Ratifizierung des
OECD-Übereinkommens in keinem einzigen Fall von Auslandsbestechung ermittelt
hatten, obwohl österreichische Unternehmen und Banken seit den 1990er Jahren in
Mittel- und Osteuropa tätig sind. Die in dieser Region durchgeführten
Privatisierungen im Banken-, Telekommunikations- und Energiesektor sowie die
erhebliche Beteiligung österreichischer Baufirmen in diesen Sektoren brachten
es mit sich, dass sich diese Unternehmen in wettbewerbsorientierten Märkten
betätigten, die für Korruption anfällig sind. Aus dem OECD-Bericht ging des
Weiteren hervor, dass Justiz und Polizei nur geringfügig oder gar nicht für die
Bestechungsrisiken im internationalen Geschäftsverkehr sensibilisiert waren und
Gerichte, Staatsanwaltschaften und Polizei in Fällen von
Wirtschaftskriminalität ganz allgemein nicht über das erforderliche Fachwissen
verfügten. Allerdings entwickelte sich der Telekom-Fall, der sowohl Inlands-
als auch Auslandsbestechung betraf, zu einem positiven Beispiel für das
Kronzeugenprogramm in Strafverfahren, durch das die Aussagen von Kronzeugen
genutzt und aufsehenerregende Korruptionsfälle strafrechtlich verfolgt werden
können.[44] Im Juli 2013 erging
in diesem Fall das Urteil in der ersten Instanz. Die Situation änderte sich mit der Einrichtung
der WKStA. Die Staatsanwälte der WKStA sind nun in zunehmendem Maße dabei, sich
das nötige Fachwissen für die Untersuchung von Auslandsbestechungsfällen
anzueignen. Der schrittweise erfolgende Aufbau der Behörde mag erklären, warum
Ermittlungsverfahren in Fällen, die sich vor Mitte der 2000er Jahre ereigneten,
noch nicht abgeschlossen sind. Laut OECD-Bericht von Dezember 2012 wurden
seit Österreichs OECD-Beitritt im Jahr 1999 15 Bestechungsvorwürfe
behandelt, wobei in sechs Fällen die Ermittlungen eingestellt oder gar nicht
erst aufgenommen wurden.[45] Zwei Verfahren wurden
seitdem abgeschlossen: das eine mit der strafrechtlichen Verurteilung eines
österreichischen Geschäftsmanns, der in einen Bestechungsfall in einem anderen
EU-Mitgliedstaat verstrickt gewesen war, das andere mit einem Freispruch vom
Vorwurf der Geldwäsche im Zusammenhang mit Waffenhandel. Die OECD-Prüfer gaben auch eine Reihe von
Empfehlungen ab zu den österreichischen Rechtsvorschriften für die Haftung von
Gesellschaften und anderen Unternehmen, die ausländische Amtsträger bestechen.
Die Berichte zu Phase 2 und zu Phase 3 enthielten Empfehlungen zur
Einführung wirksamer, verhältnismäßiger und abschreckender Sanktionen für
juristische Personen anstelle des gegenwärtigen Strafrahmens, der sich nach dem
jährlichen Gewinn der juristischen Person bemisst, wobei die Geldbuße nicht
mehr als 1,8 Mio. EUR betragen darf.[46] Dies wird ganz
allgemein als ungenügend angesehen. Dies gilt im Besonderen für die Fälle, in
denen die betreffende juristische Person möglicherweise keine erheblichen
Gewinne im betreffenden Zeitraum erzielt hat.[47] Außerdem stellten die OECD-Prüfer fest, dass
der Bundesjustizminister in den meisten Fällen, in denen ihm die
Strafverfolgungsbehörde am Ende einer Ermittlung einen Bericht vorlegt, weitere
Ermittlungen anordnet. Trotz des besonderen Status der WKStA empfahl die OECD
in ihrem Bericht über Phase 3 erneut, sicherzustellen, dass die
Untersuchung und Strafverfolgung von Auslandbestechungsfällen insbesondere im
Hinblick auf die Entscheidungskompetenz des Bundesjustizministers in diesen
Fällen nicht durch nationale wirtschaftliche Interessen, mögliche Auswirkungen
auf die Beziehungen zu einem anderen Staat oder die Identität der betroffenen
natürlichen oder juristischen Personen beeinflusst werden kann.[48] Österreich hat 2012 seine Gesetzgebung
geändert, um das Strafgesetzbuch mit dem OECD-Übereinkommen über die Bekämpfung
der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr in
Einklang zu bringen. Die OECD würdigte, dass Österreich die Zuständigkeit
seiner Gerichte in Auslandsbestechungsfällen auf sämtliche von österreichischen
Bürgern begangene Straftaten ausgedehnt hat, unabhängig davon, wo das
Bestechungsgeld angeboten, versprochen oder gezahlt wurde. Ebenso gewürdigt
wurden die Bemühungen Österreichs, die Anforderung der beiderseitigen
Strafbarkeit aufzuheben.[49] Die Vorschriften über Bankauskünfte können
weiterhin ausländische Ermittlungen behindern, was die Effizienz der
Rechtshilfe beeinträchtigen kann. Die österreichischen Behörden haben im Rahmen
des OECD-Verfahrens der gegenseitigen Evaluierung festgestellt, dass die meisten
Verzögerungen bei Rechtshilfeersuchen auf das Bankgeheimnis zurückzuführen ist.[50] Integrität von
hochrangigen gewählten und bestellten Amtsträgern Ein
Bundesgesetz enthält ausführliche Vorschriften über Einkommens- und
Vermögenserklärungen, die unter anderem für Mitglieder der Bundesregierung und
der Länderregierungen, Bürgermeister, Vize-Bürgermeister und
Gemeinderatsmitglieder sowie für Mitglieder des Nationalrats, des Bundesrats
und der Landtage gelten. [51] Die Mitglieder der Bundesregierung und der
Landesregierungen (einschließlich Staatssekretäre) sind verpflichtet, jedes
zweite Jahr sowie innerhalb von drei Monaten nach Amtsantritt und nach
Ausscheiden aus ihrem Amt dem Präsidenten des Rechnungshofes ihre
Vermögensverhältnisse offenzulegen. Diese Verpflichtung ist jedoch nicht an
einen ergänzenden Prüfmechanismus betreffend die Richtigkeit der Angaben
gekoppelt, d. h. bei unrichtigen Angaben werden keine Sanktionen verhängt.
Gesetzlich geregelt ist lediglich, dass der Präsident des Rechnungshofes im Fall
außergewöhnlicher Vermögenszuwächse dem Präsidenten des Nationalrats bzw. dem
Präsidenten des Landtages zu berichten hat; diese können auch vom Präsidenten
des Rechnungshofes jederzeit eine Berichterstattung verlangen. Die
Vermögenserklärungen sind nicht öffentlich zugänglich. Seit den Diskussionen
über Interessenkonflikte von Regierungsmitgliedern Anfang der 1980er Jahre ist
die Ausübung eines Berufs mit Erwerbsabsicht während der Amtstätigkeit generell
verboten. Wollen Regierungsmitglieder oder Staatssekretäre während ihrer
Amtstätigkeit ausnahmsweise eine Berufstätigkeit ausüben, so haben sie die
Genehmigung des zuständigen Ausschusses des Nationalrats oder des Landtages
einzuholen.[52] Abgeordnete müssen ihre Vermögenslage nicht
offenlegen. [53]
Durch jüngste Gesetzesänderungen wurden Vorschriften über Erklärungen zu ihren
Interessen und ihrem Einkommen eingeführt. Abgeordnete haben jede leitende
Stellung in Privatunternehmen zu melden. Ebenso müssen sie jährlich unter
Angabe der betreffenden Kategorie der Einkommenshöhe (es gibt fünf Kategorien)
ihre durchschnittlichen monatlichen Bruttobezüge melden.[54]
Über die Zulässigkeit der weiteren Ausübung einer solchen Tätigkeit entscheidet
der Unvereinbarkeitsausschuss – im Falle der Mitglieder der Landtage der zuständige
Ausschuss der Landtage – mit einfacher Stimmenmehrheit. Es gibt jedoch weder
einen Prüfmechanismus im Hinblick auf die inhaltliche Richtigkeit der
Erklärungen noch Sanktionen für Verstöße gegen die Vorschriften. Abgeordnete
dürfen keinen Lobbying-Auftrag annehmen. Ansonsten ist die Wahrnehmung von
politischen oder wirtschaftlichen Interessen, sofern die gesetzlichen
Meldepflichten erfüllt sind, zulässig. Abgeordnete können laut Gesetz ihr
Mandat verlieren, wenn der parlamentarische Ausschuss feststellt, dass sie ihre
Stellung in gewinnsüchtiger Absicht missbraucht haben. 3. Ausblick In Österreich wurde
die Korruptionsbekämpfung durch institutionelle Anstrengungen zur
Korruptionsprävention und -verfolgung verstärkt. Die Strafverfolgung von
Inlands- und Auslandsbestechung wäre effektiver, wenn durch die Erleichterung
des Zugangs zu Bankinformationen die verbleibenden Hindernisse für Ermittlungen
beseitigt würden. Österreich hat sein Strafrecht wesentlich geändert und ein
neues Parteiengesetz verabschiedet; die Auswirkungen lassen sich noch nicht
beurteilen. In Bezug auf folgende
Aspekte bedarf es weiterer Anstrengungen:
Gewährleistung der
notwendigen Kapazitäten der KWStA zur Behandlung von In- und
Auslandskorruption. Priorisierung der Untersuchung und Verfolgung von Auslandsbestechungsfällen.
Ausarbeitung von Leitlinien für Staatsanwälte, in denen klargestellt wird,
dass die Strafverfolgung von Auslandsbestechung nicht durch nationale
wirtschaftliche Interessen behindert werden darf. Anhebung der Geldbußen
für juristische Personen, damit die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig
und abschreckend sind.
Verbesserung des
Verfahrens für den Zugang zu Bankkontendaten bei
Korruptionsverdacht; Strafverfolgungsbehörden sollten zügig Daten
erhalten, wenn Schwere und Bedeutung des betreffenden Falles dies
erfordern.
Einführung eines
wirksamen Kontrollmechanismus zur Prüfung der Vermögens- und
Interessenerklärungen hochrangiger gewählter und bestellter Amtsträger,
was eine unparteiliche Prüfung ermöglichen würde. Einführung
abschreckender Sanktionen für Verstöße gegen die Vorschriften über die
Offenlegung der Interessen-, Einkommens- und Vermögenslage.
[1] Siehe beispielsweise
Evaluierungsbericht zur fünften Runde der gegenseitigen Evaluierung
„Finanzkriminalität und Finanzermittlungen“ - Follow-up zum Bericht über
Österreich (in engl. Sprache), Rat der Europäischen Union, Dok. Nr. 5576/12. [2] Siehe die Beschlüsse der
Landesamtsdirektorenkonferenz vom 15. Januar 2009 und 23. Oktober 2009,
mit denen der Länderexpertenkonferenz die genannten Aufgaben übertragen wurden.
Am 29. Oktober 2010 und 30. März 2012 nahm die
Landesamtsdirektorenkonferenz die Vorschläge an. [3] http://www.wien.gv.at/verwaltung/internerevision/ethik.html [4] Die IACA ist ein unabhängiges
Exzellenzzentrum, das auf Initiative des Büros der Vereinten Nationen für
Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC), Österreichs, des Europäischen Amts
für Betrugsbekämpfung (OLAF) und anderer Akteure eingerichtet wurde. Sie
verfolgt das Ziel, Defizite bei Kenntnissen und Verfahren im Bereich der
Korruptionsbekämpfung durch Fortbildung, Vernetzung und wissenschaftliche
Forschung zu beheben. Das EACN ist ein durch den Beschluss 2008/852/JI des
Rates auf der Basis von EPAC eingerichtetes europäisches Netz. Als unabhängiges
Forum bietet es Fachleuten für Korruptionsbekämpfung eine Plattform, auf der
sie Erfahrungen austauschen und grenzübergreifend bei der Entwicklung
gemeinsamer Strategien und hoher professioneller Standards zusammenarbeiten
können. [5] „Die VerANTWORTung liegt bei mir“
– Bundeskanzleramt Österreich.
https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/moderner_arbeitgeber/korruptionspraevention/infos/VerhaltenskodexDeutsch_2012_barrierefrei.pdf?3shqic. [6] Der Anteil der 16- bis 74-Jährigen,
die in den vergangenen drei Monaten das Internet zur Interaktion mit Behörden
nutzten (um z. B. an Informationen von Behörden-Websites zu gelangen,
amtliche Formulare herunterzuladen oder ausgefüllte Formulare zu senden), lag
im Zeitraum 2008-2010 unverändert bei 39 %. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdgo330&plugin=1. [7] https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/fakten/publikationen/verwaltung_in_oesterreich_2011_de.pdf?3sfue1 [8] Die Protokolle und Beschlüsse
dieser Ausschüsse sind auf der Website des österreichischen Parlaments
veröffentlicht: http://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXIV/A-USA/A-USA_00003_00314/index.shtml. [9] Bundesgesetz über die
Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 – PartG), BGBl. I Nr. 56/2012, http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20007889. [10] Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz
2012 – KorrStrÄG 2012, BGBl I Nr. 61/2012. [11] Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz
2012 – KorrStrÄG 2012, BGBl I Nr. 61/2012. [12] Der Entwurf der
Ratifizierungsurkunde soll Mitte Juli 2013 vom Parlament gebilligt worden sein,
aber die Ratifizierungsurkunde wurde noch nicht hinterlegt:
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/173-1.htm. [13] Zentrale Staatsanwaltschaft zur
Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption. [14] Bundesamt zur Korruptionsprävention
und Korruptionsbekämpfung. [15] Evaluierungsbericht zur fünften
Runde der gegenseitigen Evaluierung „Finanzkriminalität und Finanzermittlungen“
- Follow-up zum Bericht über Österreich (in engl. Sprache),
Ratsdokument Nr. 5576/12; Brüssel, 20. Januar 2012, S. 5. [16] 2013 Special Eurobarometer 397. [17] 2013, Flash Eurobarometer 374. [18] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf [19] KOM(2011) 309 endg., zweiter
Bericht über die Umsetzung des Rahmenbeschlusses 2003/568/JI vom 6. Juni 2011: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0309:EN:HTML. [20] Bundesgesetz über die Finanzierung
politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 – PartG), BGBl. I Nr. 56/2012,
abrufbar auf http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2012_I_56/BGBLA_2012_I_56.pdf. [21] Bericht des Rechnungshofs. Reihe
Bund 13/2013, Umsetzung des Parteiengesetzes 2012 durch den RH,
S. 62-76; http://www.rechnungshof.gv.at/fileadmin/downloads/_jahre/2013/berichte/teilberichte/bund/Bund_2013_13/Bund_2013_13_5.pdf. [22] Bundesgesetz vom 15. Mai 1987
über die Auskunftspflicht der Verwaltung des Bundes und eine Änderung des
Bundesministeriengesetzes 1986 (Auskunftspflichtgesetz), BGBl. Nr. 287/1987,
zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 158/1998,
http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Erv/ERV_1987_287/ERV_1987_287.pdf. [23] Zur Verfolgung der öffentlichen
Debatte siehe http://www.transparenzgesetz.at/. [24] Neuer § 53a
Beamten-Dienstrechtsgesetz: http://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Dokumentnummer=NOR40133771 . [25] Nach § 53
Beamten-Dienstrechtsgesetz hat der Beamte dem Leiter der Dienststelle bei
begründetem Verdacht eine strafbare Handlung zu melden. Gleiches gilt für
Vertragsbedienstete (§ 5 Vertragsbedienstetengesetz). [26] Lobbying- und
Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz – LobbyG, abrufbar auf http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2012_I_64/BGBLA_2012_I_64.pdf [27] http://www.lobbyreg.justiz.gv.at/; das Register muss auch zumindest einen Teil der Lobbyisten größerer
Unternehmen enthalten. [28] Lobbying-
und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz – LobbyG, abrufbar auf http://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2012_I_64/BGBLA_2012_I_64.pdf http://www.lobbyreg.justiz.gv.at/ [29] Bundesgesetz über die Einrichtung
und Organisation des Bundesamts zur Korruptionsprävention und
Korruptionsbekämpfung (BAK-G), BGBl. I Nr. 72/2009. [30] Evaluierungsbericht zur fünften
Runde der gegenseitigen Evaluierung „Finanzkriminalität und Finanzermittlungen“
- Bericht über Österreich (in engl. Sprache), Ratsdokument Nr. 6508/2/10;
REV 2, Brüssel, 8. April 2010. [31] Die WKStA ist Nachfolgerin der 2009
geschaffenen Korruptionsstaatsanwaltschaft. Zu ihren Befugnissen siehe
insbesondere § 2a des Bundesgesetzes vom 5. März 1986 über die
staatsanwaltschaftlichen Behörden (Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG), BGBl.
Nr. 164/1986, sowie § 20a StPO. [32] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), Dezember 2012, S. 35; http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Austriaphase3reportEN.pdf. [33] Evaluierungsbericht zur fünften
Runde der gegenseitigen Evaluierung „Finanzkriminalität und Finanzermittlungen“
- Follow-up zum Bericht über Österreich (in engl. Sprache),
Ratsdokument Nr. 5576/12; Brüssel, 20. Januar 2012. [34] https://www.statistik.at/web_de/statistiken/soziales/kriminalitaet/verurteilungen_gerichtliche_kriminalstatistik/index.html - Die Statistiken umfassen strafbare Handlungen, die vor Inkrafttreten
des KorrStrÄG im Jahr 2012 begangen und strafrechtlich verfolgt wurden.
Deshalb betreffen sie lediglich Fälle mit einem Bezug zu einem öffentlichen
Amt. Sie umfassen auch die fahrlässige Verletzung der Freiheit der Person oder
des Hausrechts (§ 303 StGB), da die Daten für den ganzen Abschnitt
„Strafbare Verletzung der Amtspflicht, Korruption und verwandte strafbare
Handlungen“ des StGB angegeben werden. Statistische Daten zur Bestechung bzw.
Bestechlichkeit im privaten Sektor werden in der Tabelle nicht separat
aufgeführt. Bei den meisten Fällen dieses Abschnitts handelt es sich um
Missbrauch der Amtsgewalt; vgl. dritte Evaluierungsrunde von GRECO. [35] http://www.bak.gv.at/cms/BAK_dt/service/downloads/files/Jahresberichte/BAK_Jahresbericht_2011.pdf [36] §§ 8, 8a und 29a des
Bundesgesetzes vom 5. März 1986 über die staatsanwaltschaftlichen Behörden
(Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG), BGBl. Nr. 164/1986. [37] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), S. 25-32. Gemeinsame
erste und zweite Evaluierungsrunde, Umsetzungsbericht Österreich, Greco RC-I/II
(2010) 1E, Randnummer 28. [38] Bankwesengesetz, § 38, BGBl.
Nr. 532/1993, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 70/2013;
http://www.jusline.at/38_BWG.html. [39] Gegenseitiger Evaluierungsbericht –
Zusammenfassung – Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (in
engl. Sprache) – Österreich, Juni 2009, S. 5, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer/MER%20Austria%20ES.pdf. [40] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), Randnr. 69. [41] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), Randnr. 113. [42] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), Randnr. 149. [43] OECD-Bericht über Phase 2 der
Umsetzung des Übereinkommens über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer
Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr und der Empfehlung zur
Bekämpfung von Bestechung bei internationalen Geschäftsabschlüssen (1997) in
Österreich vom 16. Februar 2006 (in engl. Sprache). Abrufbar auf http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/36180957.pdf.
[44] § 209a StPO in der Fassung von
2011. [45] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), S. 8-12. [46] Siehe § 4 (Verbandsgeldbuße)
des Verbandsverantwortungsgesetzes; BGBl. I Nr. 151/2005, zuletzt
geändert in BGBl. I Nr. 112/2007. [47] OECD-Bericht über Phase 2,
Randnrn. 145 ff., OECD-Bericht über Phase 3 der Umsetzung des
OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in Österreich (in engl.
Sprache), Dezember 2012, Randnrn. 52 ff., abrufbar auf http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Austriaphase3reportEN.pdf. [48] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), Randnr. 90-96. [49] Bericht über Phase 3 (Österreich) der
OECD-Arbeitsgruppe zu Bestechung. [50] OECD-Bericht über Phase 3 der
Umsetzung des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung von Bestechung in
Österreich (in engl. Sprache), Randnr. 149. [51] Bundesgesetz über Unvereinbarkeiten
für oberste Organe und sonstige öffentliche Funktionäre (Unvereinbarkeitsgesetz
1983), zuletzt geändert im Jahr 2013, BGBl. I
Nr. 141/2013; http://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Dokumentnummer=NOR40140745. [52] § 2 des
Unvereinbarkeitsgesetzes. [53] Für Abgeordnete, die zugleich
Mitglieder der Bundes- oder Landesregierungen sind, gelten jedoch die auf
Regierungsbeamte anwendbaren Pflichten zur Offenlegung der Vermögenslage. [54] Unvereinbarkeitsgesetz 1983,
geändert im Jahr 2013, BGBl. I Nr. 141/2013. DEUTSCHLAND 1.
Einführung – Grundzüge und Kontext der
Korruptionsbekämpfung Rahmenbedingungen der
Korruptionsbekämpfung Strategische Rahmenbedingungen: Prävention und Kontrolle wird in Deutschland bei der
Korruptionsbekämpfung eine Schlüsselrolle zugeschrieben. Deutschland investiert
in Präventivprogramme, um die Korruption kostenwirksam unter Kontrolle zu
bringen. Die Europarats-Gruppe der Staaten gegen Korruption (GRECO) hat die
Arbeit öffentlich-rechtlicher Einrichtungen in Deutschland auf dem Gebiet der
Korruptionsprävention, darunter die Richtlinie zur Korruptionsprävention in der
Bundesverwaltung, gewürdigt.[1]
In öffentlich-rechtlichen Einrichtungen ist es allgemein üblich, eine
Ansprechperson für Korruptionsprävention zu bestellen. Es gibt klare, öffentliche
Leitlinien, nach denen Geschenke im öffentlichen Dienst verboten sind.
Deutschland hat die Regelungen zur Annahme von Geschenken und Inanspruchnahme
von Gastfreundschaft sowie zur Offenlegung von Tätigkeiten auf fünf Jahre nach
Ausscheiden aus dem Amt verlängert.[2]
Mit dem offenen Online-Informationssystem BundOnline2005 wurde in der
Bundesverwaltung die zentrale elektronische Auftragsvergabe eingeführt. Die
Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen wird vom Bundesrechnungshof
überprüft. In einigen Bundesländern werden sogenannte Korruptionsregister
geführt, in die Bieter aufgenommen werden, die von der öffentlichen
Auftragsvergabe ausgeschlossen worden sind. Ein bundesweites Register gibt es
allerdings noch nicht. Rechtliche
Rahmenbedingungen: Die Haftung gewählter Amtsträger
für Korruption und bestimmte mit Korruption im privaten Sektor verbundene
Verhaltensweisen ist in der deutschen Strafgesetzgebung nicht umfassend
geregelt. Obwohl Deutschland Gründungsmitglied der GRECO ist und die beiden
Übereinkommen des Europarats zur Korruptionsbekämpfung 1999 unterzeichnet hat,
gehört es zu den wenigen europäischen Ländern, die diese Übereinkommen oder das
Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption (UNCAC)[3] nicht ratifiziert
haben. In ihrem Koalitionsvertrag von 2013 haben die an der neuen
Bundesregierung beteiligten Parteien erklärt, dass sie die Strafbarkeit der
Abgeordnetenbestechung[4]
neu regeln wollen, was die Ratifizierung des UNCAC erleichtern könnte. Bei der
Parteienfinanzierung stellte GRECO im November 2012 in einigen Bereichen
weiteren Handlungsbedarf fest.[5]
Deutschland ist zwar mehreren GRECO-Empfehlungen zu Transparenz und Sanktionen
nachgekommen, hat aber andere Empfehlungen nicht umgesetzt. Insbesondere
stellte GRECO fest, dass die Empfehlungen, für eine frühzeitige
Veröffentlichung von Wahlkampf-Rechenschaftsberichten zu sorgen, die
Transparenz von Direktspenden an Abgeordnete und Kandidaten, die
Parteimitglieder sind, zu verbessern und die dem Bundestag für die Überwachung
der Parteienfinanzierung zur Verfügung stehenden Mittel aufzustocken, begrenzte
Aufmerksamkeit erfahren haben. Insgesamt blieb der Grad der Umsetzung der
Empfehlungen aus der Dritten Evaluierungsrunde „allgemein unbefriedigend“, was
im Oktober 2013 erneut bestätigt wurde.[6] Institutionelle Rahmenbedingungen: Die Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung ist detailliert geregelt.
Es gibt auf Bundesebene und in zahlreichen Bundesländern umfassende
Verhaltenskodizes gegen Korruption.[7] Untersuchungen zufolge wenden 99 % der
kontaktierten Behörden das „Mehr-Augen-Prinzip“ an, dem zufolge wichtige
Entscheidungen von zwei Personen genehmigt werden müssen. 80 % verfügen
über interne Leitlinien zur Korruptionsbekämpfung. 74 % führen
Stichprobenkontrollen in stärker korruptionsgefährdeten Bereichen durch. 62 %
haben Bereiche mit hohem Korruptionsrisiko ausgewiesen, und 57 % haben
einen Antikorruptionsbeauftragten ernannt.[8]
Auch sprechen sich vergleichsweise viele Beschäftigte des öffentlichen Sektors
für eine strafrechtliche Verfolgung bestechlicher Kollegen aus.[9] Beispiele wie die Stadt
Hamburg zeigen, wie sich Integrität im öffentlichen Sektor am besten erreichen
lässt.[10] Meinungsumfragen Wahrnehmungserhebungen:
Bei der Eurobarometer-Umfrage zur Korruption im Jahr 2013
gaben 92 % der Befragten in Deutschland an, dass sie in ihrem Alltagsleben
nicht persönlich von Korruption betroffen sind (EU-Durchschnitt: 70 %).
Dennoch halten 59 % die Korruption in ihrem Land für weit verbreitet
(EU-Durchschnitt: 76 %). Erfahrung mit
Korruption: Weniger als 1 % der Befragten in
Deutschland gab an, dass jemand innerhalb der letzten 12 Monate von ihnen
Bestechungsgelder verlangt oder erwartet hat (EU-Durchschnitt: 4 %). 9 %
sagten, sie würden persönlich jemanden kennen, der Bestechungsgelder angenommen
habe (EU-Durchschnitt: 12 %). Unternehmensumfragen: In der Eurobarometer-Umfrage 2013 erklärten 50 % der Befragten in
Deutschland (dritthöchster Wert in der EU), dass das Anbieten und Annehmen von
Bestechungsgeldern sowie der Machtmissbrauch zur persönlichen Bereicherung in
privatwirtschaftlichen Unternehmen weit verbreitet sind, während die
Unternehmen selbst mehrheitlich nicht der Ansicht sind, dass Korruption bei
Geschäften in Deutschland ein Problem ist. Nur 3 % gaben an, dass von
ihnen Bestechungsgelder erwartet worden seien.[11]
Der
Eurobarometer-Unternehmensumfrage von 2013 zufolge berichteten 20 % der
Personen, die in den vergangenen drei Jahren an einer öffentlichen
Ausschreibung teilgenommen hatten, dass sie den Zuschlag wegen Korruption nicht
erhalten hätten (EU-Durchschnitt: 32 %). Nahezu alle negativen Praktiken
bei der Vergabe öffentlicher Auftrage werden als weniger verbreitet
wahrgenommen als im EU-Durchschnitt. Den Angaben der Befragten in Deutschland
zufolge seien die Leistungsbeschreibungen in 48 % der Fälle
(EU-Durchschnitt: 57 %) auf bestimmte Unternehmen zugeschnitten. 54 %
berichteten, dass Angebotsabsprachen weit verbreitet seien (EU-Durchschnitt: 52 %).
47 % der Befragten stellten Interessenkonflikte bei der Angebotsbewertung
fest (EU-Durchschnitt: 54 %), und 43 % wiesen auf unklare Auswahl-
oder Bewertungskriterien hin (EU-Durchschnitt: 51 %). Kontext Strafverfolgung und Justiz: Die Justiz hat gezielte Maßnahmen gegen Bestechung und Bestechlichkeit
und damit zusammenhängende Straftaten ergriffen. Polizei und
Staatsanwaltschaften nehmen an Präventivprogrammen teil. Acht von sechzehn
Bundesländern verfügen über Schwerpunktstaatsanwaltschaften für die
Korruptionsbekämpfung. Deutschland gehört zu den wenigen EU-Mitgliedstaaten,
die umfassende Korruptionsstatistiken veröffentlichen. Das Bundeskriminalamt
(BKA) erstellt jedes Jahr eine Übersicht über die der Polizei gemeldeten
Korruptionsfälle und die eingeleiteten Korruptionsverfahren.[12] Im Jahr 2011 wurden
dem BKA 46 795 polizeilich festgestellte Korruptionsstraftaten und 1528 Ermittlungsverfahren
(2010: 1813 Verfahren) gemeldet. Einer aktuellen Umfrage zufolge sprechen
sich 83 % der deutschen Richter und Staatsanwälte gegen das Recht des
Justizministers aus, Staatsanwälten konkrete Anweisungen zur Sachbehandlung in
einzelnen Fällen zu erteilen.[13]
50 % sehen in der Abschaffung dieses Weisungsrechts eine wichtige
Priorität.[14]
Die Staatsanwaltschaften sind an die Weisungen der Exekutive gebunden. In
einigen Bundesländern hat der zuständige Minister allerdings öffentlich
erklärt, keine Anweisungen in Einzelfällen erteilen zu wollen.[15] Interessenkonflikt
und Vermögenserklärung: Die Abgeordneten des
Bundestags sind nicht verpflichtet, eine Vermögenserklärung abzugeben.[16] Im Mittelpunkt der
Debatte standen in letzter Zeit Umfang und Transparenz von Nebeneinkünften der
Abgeordneten. 2013 verabschiedete der Bundestag eine Regelung, wonach seine
Mitglieder ihre Nebeneinkünfte in Zukunft detaillierter als bisher offenlegen
und zumindest die Einkommensstufe angeben müssen, der die Einkünfte aus einer
externen Nebentätigkeit zuzuordnen sind. Die neue Regelung trat 2013 mit Beginn
der neuen Wahlperiode in Kraft.[17] Es gibt keine
konkrete Regelung, die für Politiker und hochrangige Beamte nach ihrem
Ausscheiden aus dem Amt eine Wartezeit bis zur Aufnahme einer Tätigkeit in der
Privatwirtschaft vorschreibt. Informationsfreiheit: Das Gesetz über den Zugang zu Informationen des Bundes von 2005[18] gilt für alle
Bundesbehörden. Als erstes Bundesland verabschiedete Brandenburg 1998 ein
Landes-Informationsfreiheitsgesetz; 1999 folgten Berlin und andere
Bundesländer. In fünf Bundesländern ist der Zugang zu amtlichen Informationen
allerdings nach wie vor nicht geregelt: Während in Baden-Württemberg 2013 ein
Gesetzentwurf vorgelegt wurde,[19]
gibt es in Bayern, Hessen, Niedersachsen[20]
und Sachsen keine entsprechende Regelung. Besondere Beachtung verdient das
Hamburgische Transparenzgesetz, da es eine Verpflichtung zur aktiven
Veröffentlichung von Daten, Dokumenten und Verträgen im Internet enthält,
d. h. ohne Antrag vonseiten eines Bürgers.[21] Meldung von
Missständen: Beschäftigte im öffentlichen Dienst und
in der Privatwirtschaft sind zwar vor willkürlicher Kündigung geschützt, aber
es gibt in Deutschland keine besonderen Vorschriften zum Schutz von
Hinweisgebern. Im Bundestag wurde zwar eine Reihe von Entwürfen diskutiert, ein
Gesetz wurde aber nicht verabschiedet.[22]
Einer Umfrage zufolge verfügen 44 % der Bundesbehörden, 36 % der
Landesbehörden und 23 % der Kommunalbehörden über ein Hinweisgebersystem
in Form einer Telefonhotline, einer Website oder einer Ombudsstelle.[23]
Darüber hinaus gibt es in Deutschland ein von der Privatwirtschaft entwickeltes
Hinweisgebersystem unter dem Namen Business Keeper Monitoring System, das unter
anderem von den niedersächsischen Behörden eingesetzt wird. Dieses System
ermöglicht die anonyme Anzeige von Missständen in elektronischem Format. Es
dient der frühzeitigen, effektiven Aufdeckung von Risiken in Unternehmen und
Behörden.[24] Transparenz der
Lobbyarbeit: Lobbyarbeit ist in Deutschland nicht
geregelt. Es besteht keine Pflicht zur Eintragung von Interessenvertretern oder
zur Meldung von Kontakten zwischen Amtsträgern und Lobbyisten. Verbände können
sich freiwillig beim Bundestag in eine öffentliche Liste eintragen lassen.[25] Derzeit sind über 2000 Organisationen
registriert.[26]
Ähnliche öffentliche Listen gibt es in Brandenburg und Rheinland-Pfalz.[27] Eingetragen werden
können nur Verbände. Register für selbstständig tätige Lobbyisten,
Rechtsanwälte, Think-Tanks oder NRO gibt es nicht. 2.
Untersuchungsschwerpunkte Strafrechtliche Haftung von Amtsträgern Nach dem deutschen
Strafgesetzbuch (StGB) begeht ein Amtsträger eine Straftat, wenn er
Bestechungsgelder oder sonstige Vorteile anbietet oder annimmt. Nicht als
Amtsträger gelten nach der Definition des Strafgesetzbuchs Mitglieder des
Bundestags und der Landtage sowie Gemeinderatsmitglieder.[28] Die Vorschriften über
Bestechung und Bestechlichkeit gelten für alle Amtsträger, auch für kommunale
Wahlbeamte (z. B. Bürgermeister). Abgeordnete gelten nicht als
Amtsträger. Sie unterliegen einer eingeschränkten strafrechtlichen Haftung
(d. h. beschränkt auf den Kauf oder Verkauf einer Stimme gemäß § 108e
StGB). Abgeordnete[29]
sind Mitglieder des Europäischen Parlaments, des Bundestags oder der Landtage
(sofern sie in ihrer Eigenschaft als Angehörige der gesetzgebenden Gewalt
handeln), eines Gemeinderats oder eines Gemeindeverbandsrats.
Gemeinderatsmitglieder gelten nur dann als Amtsträger, wenn sie Aufgaben der
öffentlichen Verwaltung, nicht aber wenn sie Aufgaben der Legislative
wahrnehmen. Wenn sie in ihrer Eigenschaft als Volksvertreter handeln, findet
§ 108e StGB (Abgeordnetenbestechung – beschränkt auf Kauf oder Verkauf
einer Stimme) Anwendung. Dies wurde vom Bundesgerichtshof in Bezug auf
Stadträte bestätigt.[30]
Bestechung und Bestechlichkeit sind zwar Straftatbestände, aber die
strafrechtliche Haftung gewählter Volksvertreter beschränkt sich auf den Kauf
oder Verkauf von Stimmen. Für Bestechung oder Bestechlichkeit in anderer Form
werden sie strafrechtlich nicht zur Verantwortung gezogen.[31] Dies ist einer der
Hauptgründe, warum Deutschland das Strafrechtsübereinkommen des Europarats über
Korruption und das Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption nicht
ratifiziert hat. Angeführt wird in diesem Zusammenhang unter anderem die freie
Ausübung des Mandats, die durch Artikel 38 Grundgesetz geschützt ist.
Wiederholte Versuche einer gesetzgeberischen Lösung sind bislang gescheitert. Dass Abgeordnete für
bestimmte Handlungen im Zusammenhang mit Korruption strafrechtlich nicht zur
Verantwortung gezogen werden können, stieß vonseiten der GRECO auf Kritik.
GRECO stellte 2011 fest, dass Deutschland mehreren Empfehlungen nicht
nachgekommen ist, und forderte den Gesetzgeber nachdrücklich auf, das geltende
Strafrecht zu verschärfen und neue Bestimmungen, größtenteils im Zusammenhang
mit der Kriminalisierung der Bestechung und Bestechlichkeit von Abgeordneten,
Mitgliedern ausländischer Vertretungskörperschaften und ausländischen
Amtsträgern, einzuführen.[32] Ein gutes Beispiel für eine solche
Kriminalisierungslücke ist die Einflussnahme von Abgeordneten oder Mitgliedern
kommunaler Vertretungskörperschaften, die keine Aufgaben der öffentlichen
Verwaltung wahrnehmen, mit dem Ziel, unerlaubt Vorteile für sich selbst oder
Dritte zu erlangen. Ein solches Verhalten dieser Personengruppe ist derzeit
nicht strafbar. In Deutschland gibt es eine hohe Zahl von gewählten
Amtsträgern, die per se für Bestechungsdelikte strafrechtlich nicht zur
Verantwortung gezogen werden können.[33]
Wie GRECO zudem feststellte, können die Mitglieder lokaler
Selbstverwaltungskörperschaften (z. B. Land-, Stadt- und Gemeinderäte),
die keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, für solche Delikte
ebenfalls nicht haftbar gemacht werden.[34]
Amtsträgern ist die Annahme eines Vorteils gleich welcher Art generell
untersagt. Als Vorteil gelten auch Wahlkampfspenden (unabhängig von ihrem
Wert). Infolgedessen laufen gewählte Amtsträger Gefahr, strafrechtlich zur
Verantwortung gezogen zu werden, wenn sie (oder ihre politische Partei) Spenden
annehmen, obwohl Wahlkampfspenden an sich zulässig sind. Dies kann den
Amtsinhaber gegenüber seinem Herausforderer, der noch kein öffentliches Amt
innehat (und deshalb nicht als Amtsträger gilt), erheblich benachteiligen. Um
eine faire Behandlung und Chancengleichheit sowohl des Amtsinhabers als auch
seines Herausforderers im Wahlkampf zu gewährleisten, entschied der
Bundesgerichtshof in der Sache „Wuppertal/Kremendahl“, dass die Zahlung einer
Spende für den Wahlkampf eines Amtsinhabers (nur) dann strafbar ist, wenn mit
der Spende Einfluss auf den künftigen Amtsinhaber „erkauft“ werden soll.[35] Korruption im privaten Sektor Laut dem Global Competitiveness Report 2013-2014
des Weltwirtschaftsforums nimmt Deutschland auf der Rangliste der
wettbewerbsfähigsten Volkswirtschaften der Welt den 4. Platz ein (von 152 Ländern).[36] Deutschland hat den
Rahmenbeschluss 2003/568/JI zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor
umgesetzt.[37]
Es bestehen jedoch nach wie vor Zweifel, ob einige Merkmale des
Korruptionstatbestands hinreichend erfasst sind. Anders als der weit gefasste
Artikel 2 Absatz 1 des Rahmenbeschlusses ist der Anwendungsbereich
des § 299 StGB auf eine Störung des Wettbewerbs, d. h. auf die unlautere
Bevorzugung beim Bezug von Waren oder gewerblichen Leistungen im Wettbewerb,
beschränkt. Diese Vorschrift ist somit nicht anwendbar, wenn keine
Wettbewerbsstörung nachgewiesen werden kann.[38]
GRECO forderte Deutschland außerdem dringend auf, die Vorschriften über
Bestechung und Bestechlichkeit im privaten Sektor dahin zu ändern, dass ihr
Anwendungsbereich über die unlautere Bevorzugung beim Bezug von Waren oder
gewerblichen Leistungen im Wettbewerb hinaus auf alle Situationen ausgeweitet
wird, in denen der Tatbestand der Bestechung oder Bestechlichkeit im
geschäftlichen Verkehr verwirklicht worden ist.[39] Zudem stellt das Strafgesetzbuch Bestechung
und Bestechlichkeit über Mittelsmänner anders als Artikel 2 Absatz 1
des Rahmenbeschlusses nicht ausdrücklich unter Strafe. Ein solches Verhalten
kann implizit je nach Auslegung durch die Rechtsprechung von anderen
Straftatbeständen erfasst werden.[40]
GRECO hat darüber hinaus festgestellt, dass
die missbräuchliche Einflussnahme in Deutschland – d. h. das Versprechen,
Anbieten oder Gewähren eines ungerechtfertigten Vorteils an eine Person, die
behauptet, missbräuchlich Einfluss auf die Entscheidungsfindung nehmen zu
können, sowie das Fordern, Annehmen oder das Annehmen des Angebots oder
Versprechens eines solchen Vorteils[41]
– nicht unter Strafe steht.[42]
Die missbräuchliche Einflussnahme im Sinne des Artikels 12 des
Strafrechtsübereinkommens des Europarats über Korruption ist mithin im
deutschen Recht kein eigener Straftatbestand.[43]
Allerdings sind solche Handlungen in Deutschland weitgehend durch andere
Straftatbestände erfasst. Die Annahme eines Vorteils über einen Dritten
(Mittelsmann) oder für einen Dritten (der den Vorteil behält) ist nach § 331
StGB strafbar. Wenn ein Unternehmen über eine schwarze Kasse verfügt, die dazu
genutzt wird, um dem Unternehmen durch Bestechung oder Einflussnahme Vorteile
zu verschaffen, ist das Vorhalten von Vermögen in solchen Kassen und dessen
Einsatz als Untreue gegenüber dem Unternehmen nach § 266 StGB strafbar.
Die strafrechtliche Haftung tritt ungeachtet des Umstands ein, ob die
Verwendung des Geldes als solche strafbar ist. Für die Verwirklichung des
Straftatbestands ist es ebenfalls unerheblich, dass das Geld im
wirtschaftlichen Interesse des Unternehmens verwendet werden soll. In die öffentliche Diskussion über die
Korruption im privaten Sektor sind unlängst Gesundheitsdienste und die
Pharmaindustrie geraten. Als Teil des privaten Sektors unterliegen private
Gesundheitseinrichtungen nicht dem Verbot der Annahme von Geschenken, mit denen
der Schenkende seine Dankbarkeit zum Ausdruck bringt, oder sonstiger Vorteile,
die im öffentlichen Sektor ein Klima der Begünstigung oder Abhängigkeit
schaffen sollen. Beispielsweise verstoßen freiberuflich tätige Ärzte, die
Geschenke oder Geldzuwendungen von der Pharmaindustrie annehmen, nicht gegen
die Bestechlichkeitsvorschriften. Entsprechend entschied auch der
Bundesgerichtshof 2012, dass sich freiberuflich tätige Kassenärzte, die
Zuwendungen entgegennehmen, nicht nach § 332 StGB strafbar machen.[44] Um solche Fälle
strafrechtlich verfolgen zu können, schlug der Bundesgesundheitsminister eine
entsprechende Gesetzesänderung vor. Auslandsbestechung Deutschland hat bei der Bekämpfung der
Auslandsbestechung beachtliche Erfolge aufzuweisen. Die OECD hat sich anerkennend
über die diesbezügliche Rechtsdurchsetzung in Deutschland geäußert. Seit 2007
hat sich die Zahl der Ermittlungsverfahren wegen Bestechung ausländischer
Amtsträger, die in Anklageerhebung und Sanktionen mündeten, stetig erhöht. Die
OECD begrüßte auch die Legislativmaßnahmen und Gerichtsentscheidungen, in deren
Folge Steuerprüfer vermehrt Verdachtsfälle wegen Auslandsbestechung anzeigten.
Allerdings wies sie darauf hin, dass sich die verhängten Sanktionen im unteren
Bereich des Strafrahmens bewegten und die meisten Freiheitsstrafen zur
Bewährung ausgesetzt wurden, weshalb sie weitere Maßnahmen empfahl, um
Wirksamkeit, Verhältnismäßigkeit und Abschreckung der Sanktionen zu
gewährleisten.[45]
Was juristische Personen anbelangt, so änderte Deutschland seine
Rechtsvorschriften im Einklang mit der OECD-Empfehlung und hob das Höchstmaß
der Geldbuße bei Korruptionsfällen beträchtlich an.[46] 2011 nahm Deutschland
im Bribe Payers' Index der Organisation Transparency International unter 28 Ländern
den vierten Rang ein. Der Index misst die Bereitschaft von Unternehmen dieser
Länder, im Ausland Bestechungsgelder zu zahlen.[47] Die
Compliance-Systeme in der Privatwirtschaft, insbesondere in weltweit
operierenden Unternehmen, die im internationalen Geschäftsverkehr tätig sind,
sind in den letzten Jahren zunehmend komplexer geworden. Dem gingen einige
Aufsehen erregende Fälle voraus, die in Bezug auf Korruption einen deutlichen
Sinneswandel vor allem bei den deutschen multinationalen Unternehmen auslösten.[48] Die Einhaltung der
Antikorruptionsvorschriften ist in den Mittelpunkt gerückt, was zum Teil auf
die Ermittlungen der US Securities and Exchange Commission zurückzuführen ist,
die beträchtliche Geldbußen verhängen kann.[49]
Infolgedessen haben viele Großunternehmen (59 % im Jahr 2011)
Compliance-Programme aufgelegt, Compliance-Stellen eingerichtet und sich in
einigen Fällen sogar aus Märkten mit hohem Korruptionsrisiko zurückgezogen.[50]
Einige dieser Programme – z. B. von Siemens, Daimler-Benz, Volkswagen und
der Deutschen Bank – gelten international als wegweisend.[51] Gute
Praxis: das Compliance-System von Siemens Der deutsche Privatsektor hat in den
letzten Jahren größere Investitionen getätigt, die der Korruptionsbekämpfung
und Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben dienen: So haben viele deutsche
Großunternehmen umfassende Compliance-Strategien umgesetzt, Compliance-Stellen
eingerichtet und sich in einigen Fällen sogar aus Märkten mit hohem
Korruptionsrisiko zurückgezogen. Ein Beispiel ist das Compliance-System
von Siemens, das nach mehreren Korruptionsverfahren eingeführt wurde. Die
Verfahren, die gegen die Siemens AG wegen schwerer Bestechungsvorwürfe
eingeleitet worden waren, wurden 2008 von der Münchner Staatsanwaltschaft und
der Staatsanwaltschaft in Washington D.C. beendet. Durch diese beiden
Entscheidungen änderte sich die Herangehensweise an die Compliance-Problematik
in der Privatwirtschaft. Siemens zahlte nicht nur die Geldbußen und die
Gewinnabschöpfung, zu denen das Unternehmen in Deutschland (annähernd 600 Mio. EUR)
und in den USA (etwa 620 Mio. EUR) verurteilt worden war, sondern
legte außerdem ein Compliance-Programm auf, um zu vermeiden, dass es von den
US-Behörden mit der höchstmöglichen Geldbuße belegt wurde. In diesem Programm
wird der Vorbeugung und Erkennung von Fehlverhalten die gleiche Bedeutung
beigemessen wie der Reaktion auf diesbezügliche Vorwürfe. Siemens erklärte sich
im Rahmen des Vergleichs damit einverstanden, zusätzlich zu den intern
unternommenen Schritten in den nächsten 15 Jahren 100 Mio. USD
zur Unterstützung von Organisationen und Projekten zu zahlen, die sich der
Korruptions- und Betrugsbekämpfung durch gemeinsame Maßnahmen, Schulung und
Ausbildung verschrieben haben. Darüber hinaus legte das
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung unlängst
ein Antikorruptionskonzept vor, das die Verringerung der Korruption in
Entwicklungs- und Kooperationsprojekten zum Ziel hat.[52] Nach einer
Reihe von Bestechungsfällen im Verteidigungssektor[53] hat das
Bundesverteidigungsministerium ein neues detailliertes Verfahren zur
Korruptionsprävention eingeführt.[54]
Bei kleinen und mittleren Unternehmen allerdings haben sich
Corporate-Governance-Programme und Compliance-Strukturen noch nicht
flächendeckend etabliert.[55] 3. Ausblick Deutschland belegt, was die
Korruptionsbekämpfung anbelangt, international einen der oberen Ränge und wird
als eines der Länder wahrgenommen, die beständig Bestleistungen erbringen. Die
jüngsten Bemühungen der deutschen Behörden wie der Unternehmen der
Privatwirtschaft zur Verhinderung und Bekämpfung der Auslandsbestechung haben
ihnen zu einem guten Ruf verholfen. Die deutschen Behörden und wichtige Akteure
z. B. Großunternehmen haben mehrfach ihre Bereitschaft unter Beweis
gestellt, Probleme anzugehen und Schlupflöcher zu schließen. Für die künftige
Antikorruptionsarbeit ist entscheidend, dass sich dieser Trend fortsetzt. Bei einigen Aspekten
besteht allerdings nach wie vor Handlungsbedarf, so in Bezug auf die
Straflosigkeit gewählter Amtsträger bei Korruption und die vor allem im
öffentlichen Sektor fehlenden Regelungen bei Interessenkonflikten nach
Ausscheiden aus dem Amt. Zur Förderung der Integrität und Sensibilisierung
kleiner und mittlerer Unternehmen für die Problematik der Auslandsbestechung
könnten weitere Schritte unternommen werden. In Bezug auf folgende
Aspekte bedarf es weiterer Anstrengungen: ·
In
Schlüsselbereichen wie der Bestechung und Bestechlichkeit gewählter
Amtsträger aller Regierungsebenen sollte dafür gesorgt werden, dass
abschreckende straf- und verwaltungsrechtliche Sanktionen zur Verfügung stehen. ·
Die
präventiven Maßnahmen im Bereich der Parteienfinanzierung sollten stärker an
den GRECO-Empfehlungen zu Wahlkampf-Rechenschaftsberichten und
Wahlkampfspenden ausgerichtet werden. ·
Der
Bestechungstatbestand in den Rechtsvorschriften zur Umsetzung des
Rahmenbeschlusses 2003/568/JI zur Bekämpfung der Bestechung im privaten
Sektor sollte erweitert werden. Die Integrität kleiner und mittlerer
Unternehmen sollte gefördert und das Bewusstsein für die Problematik der
Auslandsbestechung gestärkt werden. [1] Neufassung
(erste Fassung 1998); 2012 wurden Empfehlungen zur Umsetzung der Richtlinie
veröffentlicht („Empfehlungen zur Korruptionsprävention in der
Bundesverwaltung“) – http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Themen/OED_Verwaltung/Korruption_Sponsoring/empfehlungen_zur_richtline_korruptionspraevention_de.pdf?__blob=publicationFile. [2] Transparency International (TI), Building
Integrity and Reducing Corruption Risk in Defence Establishment: Ethics and
business conduct in defence establishments – the improvement of national
standards, von Ben Magahy und Mark Pyman, 2009, S. 23: http://archive.ti-defence.org/publications/664-ethics-and-business-conduct-in-defence-establishments--the-improvement-of-national-standards. [3] In
erster Linie wegen Nichteinhaltung der UNCAC-Bestimmungen über die
strafrechtliche Haftung von Amtsträgern. [4] CDU/CSU/SPD, Deutschlands Zukunft gestalten,
S. 106, https://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/koalitionsvertrag.pdf. [5] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3%282012%2915_Germany_Interim_DE.pdf [6] Greco
RC-III (2013) 15E. [7] GRECO (2004), Zweite Evaluierungsrunde, Bericht über
Deutschland, Straßburg, Rdnrn. 25-26. [8] Salvenmoser et al., Kriminalität im öffentlichen Sektor, 2010,
PricewaterhouseCoopers, Frankfurt a. M., S. 41-42. [9] Salvenmoser et al., (2010), ibid., S. 32. [10] http://www.hamburg.de/contentblob/4104536/data/korruptionsbekaempfung-in-hamburg.pdf [11] 2013 Flash Eurobarometer 374. [12] BKA:
Bundeslagebild 2011 (Seite 6): http://www.bka.de/DE/ThemenABisZ/Deliktsbereiche/Korruption/korruption__node.html?__nnn=true. [13] Roland
Rechtsreport 2014, Sonderbericht: das deutsche Rechts- und Justizsystem aus
Sicht von Richtern und Staatsanwälten, S. 10: http://www.roland-konzern.de/media/downloads/ROLAND_Rechtsreport_2014_Sonderbericht_Richter_und_Staatsanwaelte.pdf.
Der Bericht basiert auf einer mithilfe des Deutschen Richterbundes
durchgeführten repräsentativen Umfrage unter 1770 Richtern und
Staatsanwälten in Deutschland. [14] Roland
Rechtsreport, S. 10, 16, 53. [15] Vgl. GRECO, Erster
Evaluierungsbericht, Rdnrn. 83 ff; Transparency International Deutschland
(2012), Nationaler Integritätsbericht Deutschland – Pfeiler 5:
Strafverfolgung; vgl. auch die Erklärung des Justizministers von
Nordrhein-Westfalen, auf Weisungen verzichten zu wollen. [16] Wie
GRECO feststellte, sind Amtsträger nicht verpflichtet, Einkommenserklärungen
(außer zu Steuerzwecken und im Zusammenhang mit Nebentätigkeiten) oder
Vermögenserklärungen abzugeben, da eine solche Verpflichtung gegen das
Grundgesetz und den Datenschutz verstoßen würde. Erste Evaluierungsrunde, Greco
Eval I Rep (2001) 12E Final, Rdnr. 97. [17] http://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2013/43074864_kw08_pa_geschaeftsordnung [18] Gesetz
zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes –
Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722);
http://www.gesetze-im-internet.de/ifg/BJNR272200005.html. [19] http://informationsfreiheit.org/wp-content/uploads/2013/03/BW-IFG-FDP-15_3114_D.pdf [20] Die
Regierung Niedersachsens hat die Einführung eines
Landes-Informationsfreiheitsgesetzes angekündigt, das sich am Hamburgischen
Transparenzgesetz orientieren soll: SPD-BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (2013),
Erneuerung und Zusammenhalt – Koalitionsvereinbarung 2013-2018, S. 68;
http://www.spdnds.de/content/362590.php. [21] Hamburgisches
Transparenzgesetz: http://www.luewu.de/gvbl/2012/29.pdf. [22] Im
Bundestag erörterte Gesetzentwürfe zum Schutz von Hinweisgebern –
Whistleblowern: BT-Drs. 17/8567 und BT-Drs. 17/9782. [23] Salvenmoser
et al., PricewaterhouseCoopers, S. 43. [24] http://www.business-keeper.com/whistleblowing-compliance.html [25] Vgl. Anlage 2 der Geschäftsordnung des Bundestags. [26] http://www.bundestag.de/dokumente/lobbyliste/index.html [27] http://www.landtag.rlp.de/Dokumente/Rechtsgrundlagen/;
http://www.landtag.brandenburg.de/de/parlament/register_der_interessenvertretungen_in_brandenburg/607534 [28] Strafgesetzbuch
(StGB) „Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November
1998 (BGBl. I S. 3322), das durch Artikel 5 Absatz 18 des
Gesetzes vom 10. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3799) geändert worden
ist“: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/stgb/gesamt.pdf. [29] Vgl.
§ 108e StGB. [30] Bundesgerichtshof,
Urteil vom 9. Mai 2006 – 5 StR 453/05
(http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&sid=578a524a31dcc8c974a4fc601779de64&nr=36159&linked=pm&Blank=1),
und Urteil vom 12. Juli 2007 – 2 StR 557/05: „Danach sind kommunale
Mandatsträger keine Amtsträger, wenn sie nicht mit konkreten
Verwaltungsaufgaben betraut sind, die über die Ausübung ihres freien Mandats in
der kommunalen Volksvertretung und den zugehörigen Ausschüssen hinausgehen.“ [31] Obwohl § 108e StGB mit „Abgeordnetenbestechung“
überschrieben ist: „(1) Wer es unternimmt, für eine Wahl oder Abstimmung im
Europäischen Parlament oder in einer Volksvertretung des Bundes, der Länder,
Gemeinden oder Gemeindeverbände eine Stimme zu kaufen oder zu verkaufen, wird
mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. (2) Neben
einer Freiheitsstrafe von mindestens sechs Monaten wegen einer Straftat nach
Absatz 1 kann das Gericht die Fähigkeit, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu
erlangen, und das Recht, in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu
stimmen, aberkennen.“ (http://dejure.org/gesetze/StGB/108e.html) [32] GRECO
(2009), Dritter Erhebungszeitraum,
Evaluierungsbericht über Deutschland zur Kriminalisierung (Thema I),
Straßburg, Rdnr. 107 („erhebliche Gesetzeslücke“) und Rdnr. 123;
GRECO (2011), Dritte Evaluierungsrunde, Umsetzungsbericht zu Deutschland,
Rdnrn. 15-24. [33] 2009
verwies GRECO auf Schätzungen, denen zufolge es in Deutschland mehr als 220 000 gewählte
Amtsträger gibt: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2009)3_Germany_One_DE.pdf. [34] http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2009)3_Germany_One_DE.pdf [35] http://www.justiz.nrw.de/nrwe/lgs/dortmund/lg_dortmund/j2006/14_V_P_3_05urteil20060316.html
http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&sid=d2211d69ab16661059b222cbcd620370&nr=30859&pos=0&anz=1
[36] http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf [37] Bericht
der Kommission gemäß Artikel 9 des Rahmenbeschlusses 2003/568/JI des Rates
vom 22. Juli 2003 zur Bekämpfung der Bestechung im privaten Sektor; KOM(2007) 328
endg. [38] Erklärung
Deutschlands bei Erlass des Rahmenbeschlusses, die bis 2010 gültig war. [39] Dritter
Erhebungszeitraum, Evaluierungsbericht über Deutschland zur Kriminalisierung,
Greco Eval III Rep (2009) 3E, Rdnr. 112; GRECO (2011), Dritte
Evaluierungsrunde, Umsetzungsbericht zu Deutschland, Rdnrn. 15-24. [40] Dritter
Erhebungszeitraum, Evaluierungsbericht über Deutschland zur Kriminalisierung,
Greco Eval III Rep (2009) 3E, Rdnr. 112. [41] Artikel 12
des Strafrechtsübereinkommens enthält eine international anerkannte
Begriffsbestimmung: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/173.htm. [42] Dritter
Erhebungszeitraum, Evaluierungsbericht über Deutschland zur Kriminalisierung,
Greco Eval III Rep (2009) 3E, Rdnr. 114; GRECO (2011), Dritte
Evaluierungsrunde, Umsetzungsbericht zu Deutschland, Rdnrn. 15-24. [43] Deutschland
hat dieses Übereinkommen nicht ratifiziert. Zu diesem Artikel des
Übereinkommens kann ein Vorbehalt eingelegt werden. [44] Entscheidung
vom 29. März 2012, GSSt 2/11;
http://juris.bundesgerichtshof.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&Datum=Aktuell&nr=60678&linked=pm. [45] Arbeitsgruppe
der OECD für Bestechungsfragen im internationalen Geschäftsverkehr, Bericht
über die Anwendung des Übereinkommens über die Bekämpfung der Bestechung
ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr, 17. März 2011.
[46] Die
Gesetzesänderung, die eine Verzehnfachung der Geldbuße gegen juristische
Personen vorsieht (d. h. von 1 Million auf 10 Millionen EUR),
trat am 30. Juni 2013 in Kraft (BGBl. 2013 Teil I Nr. 32,
S. 1738). [47] http://bpi.transparency.org/bpi2011/results/ [48] Karl
Sidhu, Anti-Corruption Compliance Standards in the Aftermath of the Siemens
Scandal, 10 German Law Journal 1343-1354 (2009); abrufbar unter:
http://www.germanlawjournal.com/index.php?pageID=11&artID=1167. [49] http://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa-cases.shtml
[50] Bussmann,
K.-D./Nestler, C./Salvenmoser, S. (2011), Wirtschaftskriminalität, Frankfurt
a.M./Halle, S. 34. [51] Bussmann
K.-D./Nestler, C./Salvenmoser, S., ibid., S. 60. [52] Bundesministerium
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Antikorruption und
Integrität in der deutschen Entwicklungspolitik, Berlin 2012. [53] Das
Münchner Landgericht hatte 2011 zwei Manager eines deutschen Unternehmens wegen
der Zahlung von Bestechungsgeldern für U-Boot-Aufträge in Portugal und
Griechenland verurteilt. [54] Transparency
International, Codes of Conduct in Defence Ministries and Armed Forces: What
makes a good code of conduct? Mai 2011, S. 28-31; BMVg-ES Fighting
Corruption in the German Bundeswehr (15. Oktober 2001). [55] Transparency
International Deutschland, Nationaler Integritätsbericht Deutschland (2012);
vgl. Pfeiler 13.