MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT über die Exploration und Förderung von Kohlenwasserstoffen (z. B. Schiefergas) durch Hochvolumen-Hydrofracking in der EU /* COM/2014/023 final */
1. Einleitung In einer sich rasch verändernden
Energielandschaft, die durch die Notwendigkeit, den CO2-Ausstoß
unseres Energiesystems zu verringern, dem zunehmenden weltweiten Konkurrenzkampf
um Ressourcen, steigende Energiepreise und Preisunterschiede gegenüber einigen
unserer wichtigen Konkurrenten gekennzeichnet ist, benötigen die
Volkswirtschaften und die Bürger Europas eine sichere und zuverlässige
Versorgung mit nachhaltiger und erschwinglicher Energie. Diese Ziele sind die
Grundlage für die Energiepolitik der EU. Derzeit und in naher Zukunft steht die EU
im Energiebereich aber weiter einer Reihe von Herausforderungen gegenüber,
darunter der zunehmenden Importabhängigkeit und den damit verbundenen Risiken
in Bezug auf die Versorgungssicherheit sowie der Vollendung des
Energiebinnenmarkts und den Auswirkungen der Energiepreise auf die
Wettbewerbsfähigkeit. Diese Herausforderungen sind besonders ausgeprägt bei
Erdgas, auf das derzeit ein Viertel des Primärenergieverbrauchs der EU entfällt
und das kurz- bis mittelfristig zur Verringerung der Treibhausgasemissionen
beitragen könnte, sollte es an die Stelle CO2-intensiverer fossiler
Brennstoffe treten. In den letzten zwei Jahrzehnten ist die Förderung aus
konventionellen Speicherstätten jedoch stetig zurückgegangen. Die Abhängigkeit
der EU von Erdgasimporten ist 2011 auf 67 % angestiegen und wird
voraussichtlich weiter zunehmen, wodurch die EU bei der weltweiten Nachfrage
nach Erdgas stärker in direkte Konkurrenz gerät. Einige Mitgliedstaaten sind
für 80 % bis 100 % ihres Gasverbrauchs auf einen einzigen Lieferanten
und häufig auf eine einzige Versorgungsroute angewiesen. Die hohe Importabhängigkeit und die geringe
Diversifizierung der Energiequellen haben, neben anderen Faktoren[1], zu steigenden
Energiepreisen in der EU beigetragen, insbesondere im Vergleich zu einigen
unserer wichtigen Konkurrenten. Die Erdgaspreise liegen zwar weiter unter denen
auf einigen asiatischen Märkten, betragen aber das Drei- bis Vierfache der
Preise in den USA. Dadurch geraten energieintensive Industriezweige in der EU,
in denen Gas oder etwaige Nebenprodukte als Ausgangsstoffe verwendet werden,
unter Druck. Der technologische Fortschritt hat nun den
Zugang zu nicht konventionellen fossilen Brennstoffen ermöglicht, deren
Förderung bislang zu komplex oder zu kostspielig war. In den USA macht nicht
konventionelles Gas 60 % der heimischen Erdgasförderung aus, wobei die
höchsten Wachstumsraten bei Schiefergas zu verzeichnen sind. Dieser
signifikante Anstieg der heimischen Erdgasförderung hat niedrigere Gaspreise in
den USA zur Folge gehabt (und vorübergehend die Preise von in die EU eingeführtem
Flüssigerdgas (LNG) beeinflusst) und dazu geführt, dass billigere Steinkohle
aus den USA zur Ausfuhr zur Verfügung steht, insbesondere in die EU, wo die
Preise für Steinkohle seit 2011 um mehr als ein Drittel gefallen sind. Die potenziellen Reserven von Erdgas in
Schieferformationen haben auch in der EU hohe Erwartungen geweckt: Schiefergas
ist ein möglicher Ersatzstoff für CO2-intensivere fossile
Brennstoffe, eine heimische Erdgasquelle, die die Abhängigkeit von Energielieferanten
außerhalb der EU verringert, und eine mögliche Quelle für Beschäftigung,
Wirtschaftswachstum und zusätzliche öffentliche Einnahmen. Infolgedessen wird
in einigen Mitgliedstaaten Schiefergas exploriert. Zugleich wecken die Risiken, die mit der
Technik des Hochvolumen-Hydrofracking (auch „Fracking“) verbunden sind und
teilweise eine grenzübergreifende Dimension aufweisen, Bedenken hinsichtlich
der Auswirkungen für die öffentliche Gesundheit und die Umwelt. Ein erheblicher
Anteil der Bevölkerung nimmt auch einen Mangel an Vorsorge, Transparenz und
öffentlicher Konsultation im Zusammenhang mit Schiefergastätigkeiten wahr.
Einige Mitgliedstaaten haben beschlossen, das hydraulische Fracking zu
verbieten oder Moratorien zu erlassen. In diesem Kontext wurden Stimmen laut, die
ein Handeln auf EU-Ebene fordern, um die sichere und zuverlässige Gewinnung
nicht konventioneller Brennstoffe zu gewährleisten. Das Europäische Parlament verabschiedete
im November 2012 zwei Entschließungen zu den Umweltauswirkungen[2] bzw. zu Industrie-,
Energie- und anderen Aspekten von Schiefergas und -öl[3]. Im Oktober 2013 gab
der Ausschuss der Regionen eine Stellungnahme[4]
zu nicht konventionellen Kohlenwasserstoffen aus Sicht der lokalen und
regionalen Gebietskörperschaften ab. Die meisten Teilnehmer einer von der
Kommission von Dezember 2012 bis März 2013 durchgeführten öffentlichen
Konsultation forderten zusätzliche Maßnahmen der EU im Zusammenhang mit der
Erschließung nicht konventioneller Kohlenwasserstoffe (z. B. Schiefergas)
in der EU[5].
Im Mai 2013 forderte der Europäische Rat die Entwicklung der heimischen
Energieressourcen, um die Versorgungssicherheit zu gewährleisten, die
Energieabhängigkeit der EU von Drittländern zu verringern und das
Wirtschaftswachstum anzukurbeln, und betonte die Notwendigkeit, diese Quellen
sicher, nachhaltig und kosteneffizient zu nutzen, wobei die Entscheidungen der
Mitgliedstaaten bezüglich ihres Energiemixes geachtet werden.[6] Die Kommission hat daraufhin beschlossen,
einen Rahmen für die sichere und zuverlässige Förderung nicht konventioneller
Kohlenwasserstoffe zu entwickeln, der darauf abzielt, –
sicherzustellen, dass Möglichkeiten zur
Diversifizierung der Energieversorgung und zur Verbesserung der
Wettbewerbsfähigkeit in denjenigen Mitgliedstaaten, die sich dafür entscheiden,
sicher und effizient genutzt werden können; –
Klarheit und Voraussagbarkeit für
Marktteilnehmer und Bürger zu bieten, auch für Explorationsprojekte; –
im Einklang mit den Erwartungen der
Öffentlichkeit dem Ausstoß von Treibhausgasemissionen und der Bewältigung der
Klima- und Umweltrisiken (einschließlich in Bezug auf die Gesundheit) in vollem
Umfang Rechnung zu tragen. Seit 2012 hat
die Kommission eine Reihe von Studien über nicht konventionelle fossile
Brennstoffe (insbesondere Schiefergas) herausgegeben, in denen speziell auf
potenzielle Auswirkungen auf den Energiemarkt und das Klima, potenzielle
Risiken für die Umwelt und die menschliche Gesundheit, regulatorische
Bestimmungen in ausgewählten Mitgliedstaaten und die Registrierung im Rahmen
von REACH[7]
von bestimmten Stoffen, die beim hydraulischen Fracking verwendet werden
könnten, eingegangen wurde[8]. In dieser
Mitteilung werden die potenziellen neuen Möglichkeiten und Herausforderungen im
Zusammenhang mit der Schiefergasförderung in Europa dargestellt. Sie begleitet
eine Empfehlung mit Mindestgrundsätzen für die Exploration und Förderung von Kohlenwasserstoffen
durch Hochvolumen-Hydrofracking[9].
Ziel dieser Empfehlung ist es, die sichere und zuverlässige Erschließung dieser
Ressourcen zu gewährleisten und gleiche Wettbewerbsbedingungen für diesen
Industriezweig in allen EU-Mitgliedstaaten zu fördern, die sich für diese
Erschließung entscheiden. 2. Das
Schiefergaspotenzial in der EU Die Reserven an nicht konventionellen
Kohlenwasserstoffen in der EU werden als signifikant angesehen. Derzeit
verfügbaren Informationen zufolge bietet die Erdgasförderung aus
Schieferformationen in Europa offenbar das größte Potenzial im Vergleich zu
anderen nicht konventionellen fossilen Brennstoffen. So wurden die technisch
erschließbaren Schiefergasressourcen auf rund 16 Billionen Kubikmeter (tcm)
geschätzt, was wesentlich mehr als ist die Werte für Tight Gas (3 tcm) und
Flözgas (2 tcm)[10].
Allerdings besteht noch erhebliche Unsicherheit über den wirtschaftlich
abbaubaren Anteil dieser Ressourcen. In dem Maße, in dem die
Explorationsprojekte voranschreiten, werden weitere Erkenntnisse über die wirtschaftlich
abbaubaren Ressourcen aus Schieferformationen und anderen nicht konventionellen
Gas- und Ölquellen gewonnen. Schiefergas wird in der EU bislang noch
nicht kommerziell gefördert, wenngleich bereits einige Pilotfördertests
durchgeführt wurden. In den am weitesten fortgeschrittenen Mitgliedstaaten
könnte die kommerzielle Förderung 2015 bis 2017 anlaufen. Die EU wird bei Erdgas zwar keine
Selbstversorgung erreichen, doch könnte die Erdgasförderung aus
Schieferformationen den Rückgang der Förderung von konventionellem Erdgas in
der EU zumindest teilweise ausgleichen und eine Zunahme der Abhängigkeit der EU
von Gasimporten verhindern. In einem Best-Case-Szenario könnte sie knapp die
Hälfte der gesamten Erdgasförderung in der EU ausmachen und etwa 10 % des
Gasbedarfs der EU bis 2035 decken[11].
Sie könnte Mitgliedstaaten mit hoher Importabhängigkeit die Möglichkeit geben,
ihre Energiequellen zu diversifizieren und ihre Versorgungssicherheit zu
verbessern. Dies muss selbstverständlich im Kontext eines potenziellen
Gesamtanteils von nicht konventionellem Erdgas am Gesamtenergiemix der EU bis
2013 von rund 3 % in einem Best-Case-Szenario betrachtet werden.[12] Der direkte Preiseffekt auf den
europäischen regionalen Gasmärkten wird voraussichtlich mäßig ausfallen, vor
allem im Vergleich zu der Entwicklung in den USA. Der Grund hierfür sind die
erwarteten relativ geringen Mengen und höheren Förderkosten sowie die Tatsache,
dass die Preise weiterhin großenteils über langfristige, ölindexierte Verträge
festgesetzt werden. Doch selbst eine nur mäßige Verringerung
oder ein vermiedener Anstieg der Erdgaspreise – z. B. durch eine
verstärkte oder aufrecht erhaltene Verhandlungsposition gegenüber
Gaslieferanten aus Nicht-EU-Staaten – wäre für die Mitgliedstaaten (vor allem
für diejenigen, die in hohem Maße von Importen abhängig sind), Verbraucher und
Unternehmen (besonders in energieintensiven Industriezweigen) von Nutzen. Schiefergastätigkeiten können den
EU-Mitgliedstaaten, den Regionen und lokalen Gebietskörperschaften sowie den
Unternehmen und den Bürgern zudem direkte oder indirekte wirtschaftliche
Vorteile verschaffen, beispielsweise durch regionale
Infrastrukturinvestitionen, direkte und indirekte Beschäftigungsmöglichkeiten
und öffentliche Einnahmen über Steuern, Gebühren und Lizenzgebühren. Unter bestimmten Voraussetzungen kann
Schiefergas auch Vorteile für das Klima mit sich bringen, wenn es CO2-intensivere
fossile Brennstoffe ersetzt und nicht an die Stelle erneuerbarer Energiequellen
tritt. Die Treibhausgasemissionen aus der Schiefergasförderung in Europa werden
zwar pro Einheit generierten Stroms auf 1 % bis 5 % höher geschätzt
als bei in der EU gefördertem konventionellem Erdgas, könnten aber
(vorausgesetzt, die Emissionen werden angemessen unter Kontrolle gehalten) um
41 % bis 49 % niedriger als die Emissionen aus der kohlebasierten
Stromerzeugung, um 2 % bis 10 % niedriger als die Emissionen aus der
Stromerzeugung aus konventionellem außerhalb Europas gefördertem Pipelinegas
und um 7 % bis 10 % niedriger als die Emissionen aus der
Stromerzeugung aus nach Europa importiertem LNG[13] sein. Diese Vorteile
gegenüber Erdgasimporten werden aber nur eintreten, wenn die bei der Förderung
entstehenden Treibhausgasemissionen (insbesondere Methan) angemessen gemindert
werden. 3. Umweltrisiken
und Bedenken in der Öffentlichkeit Experten sind sich darüber einig, dass die
Schiefergasförderung allgemein einen größeren Umweltfußabdruck zur Folge hat
als die Erschließung von konventionellem Erdgas[14]. Dies ist darauf
zurückzuführen, dass sie eine intensivere Bohrloch-Stimulationstechnik
erfordert, überwiegend on shore stattfindet und sich über viel größere
Flächen erstrecken würde. Da zudem die Produktivität von Schiefergasbohrlöchern
im Allgemeinen niedriger ist als die konventioneller Bohrlöcher, müssen mehr
von ihnen gebohrt werden. Einige dieser Risiken und Auswirkungen könnten
grenzübergreifend auftreten, z. B. im Fall von Wasser- und
Luftverschmutzung. Beim derzeitigen Stand der technologischen
Entwicklung erfordert die Schiefergasförderung den kombinierten Einsatz von Hochvolumen-Hydrofracking
und Richtbohrungen (vor allem horizontale Bohrungen). Bislang wurden in Europa
hauptsächlich Erfahrungen mit Niedrigvolumen-Hydrofracking in einigen
konventionellen und Tight-Gas-Speichern (überwiegend in vertikalen
Bohrlöchern) gewonnen, das nur einen geringen Teil der bisherigen Öl- und
Gasförderung in der EU ausmachte. Gestützt auf die Erfahrungen in Nordamerika,
wo das Hochvolumen-Hydrofracking in großem Umfang angewendet wird, erproben
Betreiber in der EU dieses Verfahren nun weiter. Vor allem das hydraulische Fracking, ein
Verfahren, bei dem eine Frack-Flüssigkeit (eine in der Regel aus Wasser, Sand
und chemischen Zusatzstoffen bestehende Mischung, wobei letztere im Allgemeinen
zwischen 0,5 % und 2 % der gesamten Frack-Flüssigkeit ausmachen)
unter hohem Druck eingepresst wird, um das Gestein aufzubrechen und Risse zu
öffnen und zu erweitern, damit die Kohlenwasserstoffe in das Bohrloch strömen
können, hat verschiedene Umweltbedenken ausgelöst. Es wird davon ausgegangen,
dass je nach den geologischen Bedingungen 25 % bis 90 % der anfangs
eingepressten Frack-Flüssigkeit im Untergrund verbleiben werden. Zu den wichtigsten Umweltbedenken zählt das
Risiko der Verunreinigung von Grundwasser und Oberflächengewässern. In den
meisten Mitgliedstaaten ist Grundwasser eine wichtige Trinkwasserquelle oder
wird auch für andere Zwecke genutzt. Das Risiko einer Verunreinigung geht vor
allem von den beim hydraulischen Fracking verwendeten Chemikalien aus. Eine Verunreinigung
des Grundwassers kann eintreten bei Leckagen, die z. B. durch unsachgemäßes
Bohrlochdesign oder unsachgemäße Rohrabdichtung, unkontrolliert verursachte
Risse oder bestehende Verwerfungen oder stillgelegte Bohrlöcher entstehen. Diese
Risiken lassen sich ermitteln und mindern durch eine sorgfältige, auf einer
Charakterisierung der unterirdischen Risiken basierende Auswahl des Bohrplatzes
sowie durch sachgemäße Abdichtung des Bohrlochs von den umliegenden geologischen
Formationen. Zur Verunreinigung von Oberflächengewässern kann es kommen, wenn
die große Menge von erzeugtem Abwasser nicht ordnungsgemäß bewirtschaftet und
behandelt wird. Dieses Abwasser enthält normalerweise die als Teil der
Frack-Flüssigkeit eingepressten chemischen Zusatzstoffe sowie unter Umständen
stark salzhaltiges Wasser und natürlicherweise vorkommende Schwermetalle und
radioaktive Stoffe aus den Schieferformationen. In den USA wurden Fälle von
Wasserverunreinigungen durch Gas gemeldet, die durch die inadäquate Abdichtung des
Bohrlochs von den geologischen Formationen verursacht wurden. Ein anderes die
Gewässer betreffendes Risiko sind die Auswirkungen auf den Wasserbedarf, vor
allem in Gebieten mit Wasserknappheit. Für die Förderung von Erdgas aus
Schieferformationen durch Hochvolumen-Hydrofracking werden größere Mengen
Wasser benötigt[15]
als für die Gasförderung aus konventionellen Speicherstätten, und ein Teil des
Wassers wird nicht rückgewonnen. Die Entnahme von Wasser für Bohrungen und
hydraulisches Fracking kann Grundwasserschichten in Gebieten, in denen Wasser
knapp ist und schon jetzt für konkurrierende Zwecke verwendet wird (z. B.
Industrie, Landwirtschaft, Trinkwassergewinnung), zusätzlich belasten. Dies
kann auch Auswirkungen auf lokale Ökosysteme haben und damit die Biodiversität
beeinträchtigen. Wasserbewirtschaftungspläne können zu einer effizienten
Wassernutzung beitragen. Die Wiederverwendung des nach dem hydraulischen
Fracking wieder an die Oberfläche tretenden Rückflusses kann, soweit sie
umweltverträglich ist und im Einklang mit den bestehenden EU-Rechtsvorschriften
steht, zur Verringerung des Bedarfs an Süßwasser beitragen. Die Qualität des Bodens kann durch Leckagen
und Ausflüsse ebenfalls negativ beeinflusst werden, wenn Frack-Flüssigkeiten
und Abwässer nicht adäquat behandelt werden. Bei der Schiefergasexploration bzw. –förderung
können flüchtige Methanemissionen auftreten, die, wenn sie nicht aufgefangen
und begrenzt werden, nachteilige Folgen für die örtliche Luftqualität und das
Klima hätten. Die Zunahme von Beförderungsvorgängen[16] und die Ausrüstungen
vor Ort können ebenfalls Schadstoffemissionen in die Luft zur Folge haben. Zur
Vermeidung und Begrenzung von Emissionen in die Luft gibt es bewährte
Praktiken, die systematisch angewendet werden sollten. Beim derzeitigen Stand der Technik wird für
die Schiefergasförderung eine große Zahl von Bohrlöchern und damit verbundenen
Infrastrukturen benötigt. Dies kann zur Zersplitterung von Flächen führen und
sich auf den örtlichen Straßenverkehr auswirken, was beides wiederum Folgen für
die örtlichen Gemeinschaften und die Biodiversität haben kann. Dieses Risiko
muss auch im Falle konkurrierender Flächennutzungen in einer Region (z. B.
für Landwirtschaft oder Fremdenverkehr) berücksichtigt werden. Andere Fragen
betreffen das Risiko von induzierter Seismizität. Diese Umweltrisiken, die auch
gesundheitliche Risiken nach sich ziehen[17],
haben in unterschiedlichem Ausmaß Bedenken in der Öffentlichkeit ausgelöst, die
nicht selten zu direktem Widerstand gegen Schiefergasprojekte führen. Darüber hinaus wird in der Öffentlichkeit
ein Mangel an Vorsorge, Transparenz und öffentlicher Konsultation im
Zusammenhang mit Schiefergastätigkeiten wahrgenommen. Rund 60 % der
Befragten im Rahmen der von der Kommission durchgeführten Konsultation[18] zählten den Mangel an
Transparenz und Information der Öffentlichkeit mit zu den größten Problemen für
die Entwicklung des Sektors. Insbesondere betrachteten sie die unterschiedliche
Information von Betreibern, zuständigen Behörden und breiter Öffentlichkeit (namentlich
in Bezug auf die Zusammensetzung der Frack-Flüssigkeiten und die geologischen
Bedingungen, unter denen das Fracking erfolgen soll) als Problem. In den vergangenen Jahren hat die
Kommission zahlreiche Anfragen[19]
aus der Öffentlichkeit oder von deren Vertretern erhalten, in denen Bedenken
und Zweifel an der Wirksamkeit des derzeitigen EU-Rechtsrahmens geäußert
wurden, insbesondere was die EU-Rechtsvorschriften über Bergbauabfälle, die
Umweltverträglichkeitsprüfung oder den Schutz der Qualität von Luft und Wasser
anbelangt. Wie bei vielen anderen industriellen
Tätigkeiten mit Auswirkungen auf die Umwelt hat die örtliche Bevölkerung die
Tendenz, sich gegen Entwicklungen aufzulehnen, die zu dicht „an der eigenen
Haustür“ stattfinden[20].
In mehreren Mitgliedstaaten wurden Projekte zur Schiefergasexploration durch
Bürgeraktionen verhindert. Es haben sich verschiedene bewährte
technische und regulatorische Praktiken herausgebildet, mit deren
systematischer Anwendung auf die Exploration und Förderung von Schiefergas
mögliche negative Auswirkungen und Risiken bewältigt und gemindert werden
können. Solange auf diese Umwelt- und Gesundheitsrisiken aber nicht angemessen
eingegangen wird, Rechtsunsicherheiten fortbestehen und es an Transparenz
mangelt, werden die Bedenken in der Öffentlichkeit weiter bestehen. Nach
Ansicht verschiedener Sachverständiger[21]
bildet die fehlende Akzeptanz in der Öffentlichkeit ein Hindernis für die
künftige Entwicklung des Schiefergassektors[22].
Die Öl- und Gasindustrie hat selbst darauf hingewiesen, dass dies ein bereits
in der Explorationsphase aufgetretenes wichtiges Problem ist[23]. Damit die potenziellen Vorteile genutzt
werden können, muss also unbedingt auf diese Risiken und die Bedenken in der
Öffentlichkeit über die Sicherheit der Tätigkeiten eingegangen werden. 4. Gewährleistung
des Schutzes von Umwelt, Klima und öffentlicher Gesundheit Sowohl das allgemeine
EU-Recht als auch spezifische EU-Rechtsakte im Umweltbereich[24] finden auf
Schiefergastätigkeiten von der Planung bis zur Einstellung der Tätigkeit
Anwendung. Mit dem Fortschreiten
der Schiefergasexploration haben die Mitgliedstaaten jedoch begonnen, das
EU-Umweltrecht unterschiedlich auszulegen, und einige von ihnen arbeiten
spezifische nationale Vorschriften, einschließlich Verboten und Moratorien,
aus. Dies hat dazu geführt,
dass von einem Mitgliedstaat zum anderen unterschiedliche Anforderungen
bestehen. Einige Mitgliedstaaten führen beispielsweise vor der Erteilung von
Lizenzen eine strategische Umweltprüfung durch, um die kumulativen Auswirkungen
von Schiefergasprojekten zu berücksichtigen, und schreiben eine systematische
Umweltverträglichkeitsprüfung vor, wenn hydraulisches Fracking eingesetzt
werden soll; andere Mitgliedstaaten tun dies hingegen nicht. Ein weiterer
Bereich, in dem es offenbar unterschiedliche Auslegungen gibt, sind die
Rechtsvorschriften für Gewässer und Bergbauabfälle. Die Folge ist ein
zersplitterter und immer komplexerer operativer Rahmen in der EU, der das
ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts behindert. Die unterschiedlichen Vorgehensweisen
der öffentlichen Behörden können zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen führen
und geben immer wieder Anlass zu Bedenken, ob die Umweltschutz- und Sicherheitsvorkehrungen
tatsächlich geeignet sind. Durch das Risiko, dass die Auslegungen durch die
einzelnen Mitgliedstaaten rechtlich angefochten werden könnten, wird die Voraussagbarkeit
für Investoren weiter gemindert. Da das Umweltrecht der Union in einer Zeit
ausgearbeitet wurde, in der das Hochvolumen-Hydrofracking in Europa nicht
angewendet wurde, werden bestimmte Umweltaspekte, die mit der Exploration und
Förderung von Kohlenwasserstoffen unter Einsatz dieser Technik verbunden sind,
im derzeitigen EU-Recht nicht umfassend behandelt. Dies betrifft insbesondere Aspekte
wie strategische Umweltprüfung und Planung, die Bewertung der unterirdischen
Risiken, die Integrität der Bohrlöcher, integrierte und kohärente Anforderungen
an die Überwachung des Ausgangszustands und die Überwachung des Betriebs, das
Auffangen von Methanemissionen sowie die Offenlegung von Informationen über die
Zusammensetzung der in den einzelnen Bohrlöchern verwendeten Frack-Flüssigkeit. 5. Hin
zu einem EU-Rahmen Sachverständige, auch aus der Internationalen
Energieagentur und anderen renommierten Organisationen, haben bestätigt, dass
für Schiefergasprojekte robuste und eindeutige Regeln benötigt werden, damit
negative Auswirkungen verringert und Risiken bewältigt werden können. Im Jahr 2011 haben die
Kommissionsdienststellen einen Leitfaden mit einer Zusammenfassung der wichtigsten
einschlägigen EU-Umweltrechtsakte[25]
sowie einen spezifischen Leitfaden für die Anwendbarkeit der Richtlinie 2011/92/EU über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP-Richtlinie) auf Schiefergasprojekte[26] herausgegeben. Verschiedene nationale und lokale Behörden
fordern jedoch von der EU weiterhin dringend zusätzliche Schritte auf diesem
Gebiet. Die breite Öffentlichkeit verlangt ebenfalls klare Informationen
darüber, was getan werden muss, um eine sichere Schiefergasförderung zu
gewährleisten. Die bestehenden Leitfäden wurden somit als
nicht ausreichend angesehen, um den öffentlichen Behörden, den Marktteilnehmern
und den Bürgern Klarheit und Voraussagbarkeit zu bieten. Aus diesem Grund hat
die Kommission eine Empfehlung mit Mindestgrundsätzen erlassen, deren
umfassende Anwendung dazu beitragen würde, Schiefergastätigkeiten zu
ermöglichen, und zugleich Klima- und Umweltschutzvorkehrungen gewährleisten
würde. Die Empfehlung ergänzt den bestehenden EU-Acquis und knüpft an die
früheren Arbeiten der Kommissionsdienststellen an. Sie verpflichtet die
Mitgliedstaaten weder dazu, Tätigkeiten zur Schiefergasexploration und –förderung
durchzuführen, wenn sie dies nicht wollen, noch hindert es sie an der
Beibehaltung oder Einführung detaillierterer Maßnahmen, die auf die besonderen
nationalen, regionalen oder lokalen Bedingungen abgestimmt sind. In der Empfehlung werden die
Mitgliedstaaten insbesondere aufgefordert, bei der Anwendung oder Anpassung
ihrer die Exploration und Förderung von Kohlenwasserstoffen durch Hochvolumen-Hydrofracking
betreffenden Rechtsvorschriften sicherzustellen, dass ·
vor der Erteilung von Lizenzen für die Exploration
und/oder Förderung von Kohlenwasserstoffen, die voraussichtlich zum Einsatz von
Hochvolumen-Hydrofracking führen wird, eine strategische Umweltprüfung
durchgeführt wird, um zu untersuchen und zu planen, wie kumulative Auswirkungen,
etwaige Konflikte mit anderen Nutzungen natürlicher Ressourcen oder
unterirdische Risiken vermieden, bewältigt oder verringert werden können; ·
eine standortspezifische Risikocharakterisierung
und –bewertung für den unterirdischen wie auch für den oberirdischen Bereich
durchgeführt wird, um zu bestimmen, ob ein Gebiet für die sichere und
zuverlässige Exploration oder Förderung von Kohlenwasserstoffen durch Hochvolumen-Hydrofracking
geeignet ist. Dabei würden unter anderem die Risiken von unterirdischen
Expositionspfaden (z. B. induzierte Risse, bestehende Verwerfungen oder
stillgelegte Bohrlöcher) ermittelt; ·
der Ausgangszustand (z. B. in Bezug auf
Wasser, Luft, seismische Aktivität) ermittelt wird, um eine Bezugsgrößte für
die anschließende Überwachung oder bei einem Zwischenfall zu erhalten; ·
die Öffentlichkeit über die Zusammensetzung der
für das hydraulische Fracking in den einzelnen Bohrlöchern verwendeten Flüssigkeit
sowie über die Zusammensetzung der Abwässer, Daten über den Ausgangszustand und
die Ergebnisse der Überwachung unterrichtet wird. Dies ist notwendig, um
sicherzustellen, dass die Behörden und die breite Öffentlichkeit über Fakten
über potenzielle Risiken und deren Quellen verfügen. Eine bessere Transparenz
dürfte auch die Akzeptanz in der Öffentlichkeit fördern; ·
das Bohrloch angemessen gegen umliegende
geologische Formationen abgedichtet ist, um insbesondere eine Verunreinigung
des Grundwassers zu verhindern; ·
das Ablassen von Gasen in die Atmosphäre auf
besonders außergewöhnliche und aus Sicherheitsgründen gerechtfertigte operative
Umstände begrenzt, das Abfackeln (die kontrollierte Verbrennung von Gas) minimiert
und das Gas zur nachfolgenden Nutzung (vor Ort oder über Pipelines) aufgefangen
wird. Dies ist notwendig, um negative Auswirkungen von Emissionen auf das Klima
sowie auf die örtliche Luftqualität zu verringern. Außerdem wird den Mitgliedstaaten empfohlen
sicherzustellen, dass die Unternehmen gegebenenfalls die besten verfügbaren
Techniken (BVT) sowie bewährte Industriepraktiken anwenden, um die mit Explorations- und Förderprojekten verbundenen Auswirkungen
und Risiken zu vermeiden, zu bewältigen und zu verringern.
Die Industrie sollte sich um größtmögliche Transparenz
bei ihren Tätigkeiten sowie um die ständige Verbesserung von Technologien und
Betriebsverfahren bemühen. Zur Erstellung von BVT-Merkblättern wird die
Kommission einen Informationsaustausch zwischen den
Mitgliedstaaten, den betreffenden Industriezweigen und den
Nichtregierungsorganisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen,
organisieren. Darüber hinaus überarbeitet die Kommission
derzeit das bestehende BVT-Merkblatt über Bergbauabfälle im Rahmen der
Richtlinie über Abfälle aus der mineralgewinnenden
Industrie, um insbesondere die Bewirtschaftung von Abfällen aus der Exploration
und Förderung durch Hochvolumen-Hydrofracking zu
erfassen und damit sicherzustellen, dass diese Abfälle ordnungsgemäß gehandhabt
und behandelt werden und das Risiko einer Verunreinigung von Wasser, Luft und
Boden minimiert wird. Außerdem wird sie der Europäischen Chemikalienagentur
vorschlagen, in der bestehenden Datenbank registrierter Chemikalien im Rahmen
von REACH bestimmte Änderungen vorzunehmen, um die Suche nach Informationen
über registrierte Stoffe, die beim hydraulischen Fracking eingesetzt werden, zu
verbessern und zu erleichtern. Die Interessenträger werden hierzu konsultiert. Zudem muss unser Wissensstand im Bereich
der Technologien und Verfahren für die Förderung nicht konventioneller Kohlenwasserstoffe
weiter verbessert werden, auch um potenzielle Risiken und Auswirkungen für die
Gesundheit und die Umwelt weiter zu verringern. In diesem Kontext ist es auch unerlässlich,
dass die Informationen für die Öffentlichkeit zugänglich und transparent sind. Zur Erleichterung dieses Prozesses wird die Kommission ein
Europäisches Wissenschafts- und Technologienetz für die Förderung nicht konventioneller Kohlenwasserstoffe einrichten, dem Fachleute aus Industrie, Forschung und Wissenschaft
sowie Vertreter der Zivilgesellschaft angehören. Das Netz wird Ergebnisse von
Explorationsprojekten sammeln, analysieren und überprüfen und die Entwicklung
von bei nicht konventionellen Gas- und Ölprojekten eingesetzten Technologien bewerten.
Im Rahmen des Arbeitsprogramms 2014-2015 von Horizont 2020 sind weitere
Forschungsarbeiten vorgesehen, die dem Verständnis, der Vermeidung und der
Verringerung von Umweltauswirkungen und –risiken der Schiefergasexploration und
–förderung dienen. In diesem Programm ist auch eine Finanzhilfe vorgesehen, mit
der die Entwicklung und Anwendung einer Faktenbasis für forschungs- und
innovationspolitische Maßnahmen in Bezug auf nicht konventionelles Gas und Öl
unterstützt werden sollen. Um ein adäquates Risikomanagement zu
gewährleisten und den Betreibern Verwaltungsaufwand zu ersparen, sollten die
Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die die Genehmigungen erteilenden Behörden
über ausreichende Ressourcen und Kenntnis des Verfahrens verfügen und dass das
Genehmigungsverfahren angemessen koordiniert wird. Sie müssen die Bürger und
Interessenträger frühzeitig konsultieren, bevor mit den Arbeiten begonnen wird.
Die Mitgliedstaaten und ihre zuständigen Behörden werden zudem ersucht,
bewährte Regulierungspraktiken und andere Kenntnisse auszutauschen. Die
Kommission wird diesen Austausch über die technische Arbeitsgruppe der
Mitgliedstaaten für Umweltaspekte nicht konventioneller fossiler Brennstoffe
erleichtern. Die Kommission wird die Anwendung dieser
Empfehlung genau verfolgen, indem sie die Situation in den Mitgliedstaaten in
einem öffentlich zugänglichen Fortschrittsanzeiger vergleicht. Damit soll die
Transparenz verbessert und der Fortschritt in den einzelnen Mitgliedstaaten bei
der Anwendung der in der Empfehlung festgelegten Grundsätze geprüft werden. Die Mitgliedstaaten und die zuständigen
Behörden sollten die Öffentlichkeit über wichtige die Tätigkeiten betreffenden Fragen
informieren, um die Transparenz zu verbessern und das Vertrauen der Öffentlichkeit
wiederherzustellen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert,
die in dieser Empfehlung festgelegten Mindestgrundsätze innerhalb von sechs
Monaten nach ihrer Veröffentlichung umzusetzen und die Kommission über die auf
diese Empfehlung hin getroffenen Maßnahmen zu unterrichten. Die Kommission wird prüfen, inwieweit
dieser Ansatz geeignet ist, um die in der Empfehlung festgelegten Grundsätze
umzusetzen und den Bürgern, Betreibern und öffentlichen Behörden Voraussagbarkeit
und Klarheit zu verschaffen. Sie wird dem Europäischen Parlament und dem Rat innerhalb
von 18 Monaten nach der Veröffentlichung im Amtsblatt Bericht erstatten. Die
Kommission wird entscheiden, ob Rechtsvorschläge vorgelegt werden müssen. 6. Fazit Die Mitgliedstaaten sind für die Entscheidung
über ihren Energiemix zuständig, müssen aber dem Erfordernis
Rechnung tragen, die Qualität der Umwelt zu erhalten und zu verbessern. Es ist
daher Sache der Mitgliedstaaten, darüber zu entscheiden, ob sie Erdgas aus
Schieferformationen oder anderen nicht konventionellen
Kohlenwasserstoffressourcen explorieren oder fördern wollen oder nicht.
Diejenigen, die dies wollen, müssen aber sicherstellen, dass die Bedingungen dafür
erfüllt sind. Um auf die Bedenken der Öffentlichkeit einzugehen, müssen sie als
eine dieser Bedingungen Maßnahmen treffen, um die mit solchen Tätigkeiten
verbundenen Risiken zu vermeiden, zu bewältigen und zu verringern. Aufbauend auf den bestehenden
EU-Rechtsvorschriften und den verfügbaren und ständig besser werdenden Verfahren
und Technologien fordert die Kommission diejenigen Mitgliedstaaten, die derzeit
ihre nicht konventionellen Kohlenwasserstoffquellen wie z. B. Schiefergas
explorieren oder zu explorieren und zu fördern beabsichtigen, auf, die
bestehenden EU-Rechtsvorschriften ordnungsgemäß umzusetzen und anzuwenden und
bei deren Anwendung oder bei der Anpassung ihrer Umsetzungsvorschriften an die
Erfordernisse und Besonderheiten nicht konventioneller Kohlenwasserstoffquellen
der beigefügten Empfehlung zu folgen, um sicherzustellen, dass geeignete
Bedingungen für die sichere und zuverlässige Erschließung dieser Quellen
gegeben sind, wobei auch mögliche Auswirkungen auf benachbarte Länder zu
berücksichtigen sind. Mit dieser Empfehlung will die Kommission die
Mitgliedstaaten dabei unterstützen, sicherzustellen, dass die Umwelt geschützt
wird, Ressourcen effizient genutzt werden und die Öffentlichkeit unterrichtet
wird, und dafür sorgen, dass die potenziellen Vorteile in Bezug auf
Energieversorgungssicherheit und Wettbewerbsfähigkeit in den Mitgliedstaaten,
die dies wünschen, genutzt werden können. Abschließend sei daran erinnert, dass das
langfristige Ziele der EU in einer ressourceneffizienten Wirtschaft mit
niedrigem CO2-Ausstoß besteht. Kurz- bis mittelfristig können Erdgas
und die Verfügbarkeit neuer Quellen heimischer fossiler Brennstoffe (z. B.
Erdgas aus Schieferformationen) beim Umbau des Energiesektors eine Rolle
spielen, sofern sie an die Stelle CO2-intensiverer fossiler
Brennstoffe treten. In jedem Fall wird das langfristige
Ziel, den CO2-Ausstoß unseres Energiesystems zu verringern, die
fortlaufende Verbesserung der Energieeffizienz, Energieeinsparungen und den
verstärkten Einsatz CO2-armer Technologien und insbesondere
erneuerbarer Energiequellen erfordern. [1] Mitteilung der
Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts-
und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Energiepreise und ‑kosten
in Europa. [2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0443&language=DE [3] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0444&language=DE [4] http://cor.europa.eu/en/news/Pages/fracking-environmental-impact.aspx [5] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/Shale%20gas%20consultation_report.pdf
[6] http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=DE&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%2075%202013%20REV%201&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.europa.eu%2Fpd%2Fen%2F13%2Fst00%2Fst00075-re01.de13.pdf [7] Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 zur Registrierung,
Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH). [8] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_studies_en.htm [9] p.m zu gegebener Zeit verweis einfügen [10] Schätzungen für OECD Europe aus: „Golden Rules 2012“
der Internationalen Energieagentur (IEA). Die Schätzungen schwanken je nach
Quelle. Siehe auch „Unconventional gas: potential energy market impacts in
the European Union“, JRC 2012. [11] IEA 2012. [12] IEA 2012. Die nicht konventionelle Erdgasförderung in
Europa im Jahr 2035 wird auf 27 % von 285 bcm, also 77 bcm,
angesetzt. Gleichzeitig wird von einem Verbrauch in Europa von 692 bcm
Erdgas ausgegangen. In einem Best-Case-Szenario würde die Förderung von nicht
konventionellem Erdgas in Europa somit etwa 11 % des Verbrauchs decken. Bei
einem projizierten Anteil von Erdgas am Energiemix von höchstens 30 %
(IEA) würden auf nicht konventionelles Erdgas somit rund 3 % des
Energiemixes der EU im Jahr 2030 entfallen. [13] IEA 2012, AEA 2012, von der Generaldirektion
Klimapolitik der Europäischen Kommission in Auftrag gegebene Studie „Climate
impact of potential shale gas production in the EU“, basierend auf einer
hypothetischen Fallstudie unter Verwendung von Primärdaten aus den USA und
eines Erderwärmungspotenzials von Methan von 100 Jahren. In der Studie wird auf
die Notwendigkeit der Erhebung weiterer Daten hingewiesen. [14] IEA 2012. [15] Der Wasserverbrauch beträgt je Einheit erzeugter
Energie das 2000- bis 10 000-Fache des Verbrauchs bei konventionellem
Erdgas (IEA Golden Rules report, 2012). Der Wasserverbrauch je
Schiefergasbohrloch ist je nach den geologischen Besonderheiten
unterschiedlich, beträgt aber typischerweise im Schnitt rund 15 000 m3
je Bohrloch. [16] z. B. Beförderung von Wasser, Chemikalien und Sand
für das hydraulische Fracking sowie der daraus resultierenden Abwässer. [17] Da das Verfahren im vorliegenden Umfang noch neu ist,
wurde mit der Bewertung der Gesundheitsrisiken gerade erst begonnen. Die
Hauptbedenken betreffen aber die direkten (Emissionen in die Luft) und die
indirekten Auswirkungen (potenzielle Wasserverunreinigung durch Chemikalien,
von denen einige bekanntermaßen karzinogen sind). Die Wasserverunreinigung kann
wiederum zur Kontamination von lebenden Tieren sowie von Nahrungs- und
Futtermitteln führen. Gesundheitsrisiken am Arbeitsplatz betreffen die
Gefährdung durch Quarzfeinstaub, den Umgang mit Chemikalien, die Exposition
gegenüber Dieselpartikeln und Abgasen aus der Ausrüstung sowie hohe Lärmpegel. [18] Nicht gewichtete Antwortrate; bei Gewichtung rund
80 %. [19] Die Kommission hat über 100 parlamentarische Anfragen
und Schreiben, über 3800 E-Mails und mehr als zehn Petitionen erhalten, von
denen einige von rund 15 000 Bürgern unterzeichnet waren. [20] Der -Eurobarometer-Umfrage zufolge, bei der im
September 2012 über 25 000 europäische Bürgerinnen und Bürger befragt
wurden, wären drei Viertel der Befragten besorgt und 40 % sehr besorgt,
wenn in ihrer Nachbarschaft ein Schiefergasprojekt durchgeführt werden sollte. [21] z. B. Golden Rules Report 2012 der
Internationalen Energieagentur; 90 Days Report des US-amerikanischen
Energieministeriums. [22] Die im Rahmen der öffentlichen Konsultation Befragten
haben die Akzeptanz in der Öffentlichkeit als eine der drei großen
Herausforderungen genannt. [23] z. B. JRC/IET-Workshop über Schiefergas, März
2013. [24] Siehe Abschnitt 3.2 der Folgenabschätzung [zu gegebener
Zeit Verweis einfügen]. Zu den anwendbaren Rechtsvorschriften zählen die
UVP-Richtlinie, die Richtlinie über die Bewirtschaftung von Abfällen aus der
mineralgewinnenden Industrie, die Wasserrahmenrichtlinie, REACH, die Richtlinie
über Biozidprodukte, Seveso II und III (unter bestimmen Voraussetzungen),
die FFH- und die Vogelschutzrichtlinie sowie die Richtlinie über Umwelthaftung
(für in Anhang III aufgeführte Tätigkeiten). [25] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_news_en.htm [26] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/guidance_note.pdf