16.12.2014   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 451/123

Berichterstatter:

Jacek KRAWCZYK

Ko-Berichterstatter:

Nico WENNMACHER

1.1.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt die neuen Bestimmungen der Europäischen Kommission für Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften. Mit diesen von Flughäfen und Luftfahrtunternehmen seit langen erwarteten Bestimmungen wird ein Rahmen festgelegt, der u. a. insbesondere auch einen Übergangszeitraum enthält, um einige der schwerwiegenden Probleme des EU-Verkehrssektors zu lösen, der derzeit einen grundlegenden Wandel durchläuft.

1.2.

Der EWSA bedauert, dass in den endgültigen von der Europäischen Kommission angenommenen Leitlinien aufgrund unzulässigen Drucks seitens regionaler Lobbys und lokaler Politiker keine ausreichenden Instrumente für eine erhebliche Verbesserung der Transparenz im europäischen Luftverkehrsmarkt bzw. in der europäischen Luftverkehrsbranche bereitgestellt werden. Der Auf- und Ausbau der Bodeninfrastruktur muss auf allen Ebenen (EU, Mitgliedstaaten, Regionen) besser koordiniert werden. Die Verwendung von Steuergeldern, u. a. in Form von EU-Haushaltsmitteln, muss ausgehend von einer Machbarkeitsstudie gut vorbereitet werden, die nicht von rein lokalen politischen Interessen gelenkt, sondern durch eine relevante wirtschaftliche und soziale Nachfrage validiert ist. In dieser Machbarkeitsstudie sollte auch die Nachhaltigkeit des Vorhabens bewertet werden, indem Landnutzung, die Auswirkungen auf die Beschäftigung, die Arbeitsbedingungen und die Umweltwirkung als Kriterien herangezogen werden. Die Kohärenz mit strategischen EU-Projekten wie dem einheitlichen europäischen Luftraum und SESAR muss ebenfalls berücksichtigt werden.

1.3.

Der EWSA zeigt sich angesichts der zunehmenden Zahl an „Wettbewerbsfällen“ bei der Europäischen Kommission und der unzulänglichen Haltung der Mitgliedstaaten in Bezug auf das Fehlen gleicher Wettbewerbsbedingungen in der EU-Luftfahrt besorgt. Durch die Gewährung eines äußerst langen Übergangszeitraums für die Flughäfen, um in die Gewinnzone zu kommen, werden nicht genügend Anreize für eine echte Veränderung geschaffen.

1.4.

Der EWSA ist schwer enttäuscht, dass die Studie, in der der aktuelle Stand in Bezug auf staatliche Beihilfen und vergleichbare Praktiken für die Umsetzung von Luftverkehrsleitlinien dargelegt werden sollte — und die er in seiner früheren Stellungnahme gefordert hat — niemals durchgeführt wurde. Hier wurde viel zu viel Raum für politische „Vernebelung“ gelassen; außerdem wurden keine ausreichend aussagekräftigen Daten vorgelegt, um zuverlässige Lösungen zu bieten. Der EWSA bekräftigt seine Forderung nach einer Studie, die seiner Meinung nach immer noch relevant und gerechtfertigt ist. In dieser Studie sollten Informationen zu Art und Umfang der gewährten Beihilfen, ihren Auswirkungen auf die tatsächliche Wirtschaftsentwicklung/Effizienz sowie ihren quantitativen und qualitativen Folgen für die Beschäftigung enthalten sein.

1.5.

Der EWSA erachtet es als wichtig, den sozialen Dialog zu stärken und Sozialdumping in diesem Sektor zu unterbinden. Außerdem muss eine Vereinbarung getroffen werden, damit stets aktuelle Daten über die Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt im Luftverkehrssektor zur Verfügung stehen.

1.6.

Eines der schwerwiegendsten Probleme in Verbindung mit der Umsetzung der alten Leitlinien war ihre unzureichende Durchsetzung. Der EWSA zeigt sich besorgt, dass neben dem äußerst langen Übergangszeitraum die hohe Zahl an „Ausnahmen“ in diesen Leitlinien auch in Zukunft zu einer schwachen Durchsetzung führen werden und so das Hauptziel, namentlich die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen, untergraben wird.

1.7.

Die rückwirkende Anwendung der Luftverkehrsleitlinien auf Betriebsbeihilfen sollte auch jene Flughäfen und Luftfahrtunternehmen, die die in den Leitlinien aus dem Jahr 2005 gesetzten Fristen seit Jahren überschritten haben, in die Lage versetzen, die neuen Bestimmungen einzuhalten. In gleicher Weise sollte auch eine rückwirkende Anwendung der neuen Luftverkehrsleitlinien dazu führen, dass Marktakteure, die den damals geltenden Leitlinien aus dem Jahr 2005 bereits entsprachen, nicht bestraft werden.

1.8.

Gleiche Wettbewerbsbedingungen sind unerlässlich, um die europäische Luftfahrt wieder nachhaltig werden zu lassen. In der vom EWSA 2014 organisierten öffentlichen Anhörung hat sich klar gezeigt, dass das „Rennen um Beihilfen“ die Lage der europäischen Luftfahrt erschwert und ihre Nachhaltigkeit stark beeinträchtigt.

1.9.

Der EWSA weiß den in den Luftverkehrsleitlinien verfolgten Ansatz für die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen zu schätzen, doch werden letztlich erst die Umsetzung und die Durchsetzung dieser neuen Bestimmungen zeigen, ob Klarheit und Einfachheit auch wirklich erreicht werden konnten.

1.10.

In Bezug auf die Pläne für neue Luftverkehrsunternehmen und umfassende öffentliche Finanzierung ist der EWSA der Ansicht, dass Sensibilisierungsprogramme und Hilfsmaßnahmen für Betreiber und Manager von Regionalflughafen organisiert werden müssen, die für die Behandlung derartiger Fragen schlecht ausgestattet sind.

1.11.

Die Umsetzung der Regeln für staatliche Beihilfen im Binnenmarkt muss auch in Drittländern verfolgt werden. Die EU-Behörden müssen kohärent vorgehen und ihre Politik für den Zugang zum EU-Markt anpassen, insbesondere für Betreiber, die in ihren Herkunftsländern von günstigen Bedingungen profitieren, die den Wettbewerb verzerren könnten. Es gilt, gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle sicherzustellen.

1.12.

Damit die Luftfahrtindustrie in der EU die steigende Nachfrage nachhaltig bedienen kann, muss sie qualitativ hochwertige Arbeitsplätze und gute Arbeitsbedingungen bieten, um sowohl den Interessen der Reisenden als auch den Sicherheitsanforderungen zu genügen. Wie bereits betont ist es wichtig, den sozialen Dialog zu fördern und Sozialdumping in diesem Sektor zu unterbinden. Im europäischen Luftverkehrssektor gibt es bereits mehrere Gruppen, um Diskussionen mit den einschlägigen Sozialpartnern zu führen. Aus Effizienzgründen müssen diese Gruppen gestärkt und um Flughafenvertreter erweitert werden. Außerdem müssen die Betreiber stärker sensibilisiert werden. Im Fall der Nichteinhaltung der Vorschriften müssen staatliche Beihilfen zurückgehalten werden, insbesondere bei Verstößen gegen das Arbeitsrecht.

1.13.

Daher muss auch die Umsetzung der neuen Luftverkehrsleitlinien unbedingt genauestens überwacht werden. Die Europäische Kommission sollte innerhalb der nächsten 12 Monate überprüfen, inwieweit die Ziele erfüllt worden sind, und darüber Bericht erstatten.

2.1.

Die europäische Luftfahrtindustrie war als Markt angelegt, auf dem die Nachfrage die Flugpreise bestimmt und die Nutzer die Luftfahrtkosten über Gebühren und Abgaben bezahlen mit dem Ziel: „Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem“ (Titel des Verkehrs-Weißbuchs aus dem Jahr 2011). Allerdings haben staatlichen Beihilfen für Flughäfen und Luftfahrtunternehmen erhebliche Strukturmängel auf dem europäischen Luftverkehrsmarkt nach sich gezogen, die behoben werden müssen.

2.2.

Die Europäische Kommission hat lange Zeit eine Überprüfung der EU-Leitlinien von 1994 zur Anwendung der Artikel 92 und 93 des EG-Vertrags auf staatliche Beihilfen im Luftverkehr und der EU-Leitlinien aus dem Jahr 2005 für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (in der Folge „die Luftverkehrsleitlinien“) geplant. Es bedarf seit langem klarerer Bestimmungen, damit Flughäfen Unterstützung erhalten können, wenn dies wirklich notwendig ist — zumal allgemein anerkannt wurde, dass die früheren Luftverkehrsleitlinien nicht wirksam umgesetzt wurden.

2.3.

Auf seiner 482. Plenartagung am 11. Juli 2012 verabschiedete der EWSA eine ergänzende Stellungnahme zum Thema „Überprüfung der Luftverkehrs- und Flughafenleitlinien der EU aus den Jahren 1994 und 2005“ (CCMI/095), in der er die Entwicklung des europäischen Luftverkehrsmarkts nachverfolgt sowie die beträchtlichen Hemmnisse für die Umsetzung der geltenden Luftverkehrsleitlinien aufgezeigt hat. Er legte außerdem eine Reihe von Schlussfolgerungen und Empfehlungen vor.

2.4.

Der EWSA sprach sich in dieser Stellungnahme für einen einheitlichen EU-Rechtsrahmen für den gesamten Luftverkehrsbereich aus, der der unkontrollierten Vergabe staatlicher Beihilfen einen Riegel vorschieben und eine gleiche Ausgangslage für alle Marktteilnehmer auch auf lokaler Ebene sicherstellen würde.

2.5.

Der EWSA unterstrich, dass neue Leitlinien in Form klarer und einfacher Regeln festgelegt werden müssen, um Rechtssicherheit für den europäischen Luftverkehr zu bieten. Er betonte, dass die Leitlinien korrekt umgesetzt werden müssen. Auf die Durchsetzung kommt es an.

2.6.

Laut dieser früheren Ausschussstellungnahme (CCMI/095) sollten die von der Europäischen Kommission auszuarbeitenden neuen Leitlinien auf den Schutz aller Luftverkehrsunternehmen gegen diskriminierende, unklare oder wettbewerbsverzerrende finanzielle Hilfen durch regionale Regierungen oder Regionalflughäfen ausgerichtet sein. Öffentliche Beihilfen dürfen den Wettbewerb weder zwischen Flughäfen noch Luftfahrtunternehmen verzerren.

2.7.

Der EWSA empfahl, dass staatliche Beihilfen für Investitionen in Flughafeninfrastrukturen und Anlaufbeihilfen für neu gegründete Luftverkehrsunternehmen nur in genau festgelegten Fällen möglich und in Dauer und Höhe begrenzt sein sollten. Außerdem sollten sie nur unter außergewöhnlichen Umständen und unter Wahrung der Grundsätze von Transparenz, Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung gewährt werden.

2.8.

In Bezug auf die Transparenz kam der EWSA zu dem Schluss, dass die Bedingungen für die Vergabe öffentlicher Beihilfen veröffentlicht werden sollten. Die für Flughäfen und Luftverkehrsunternehmen verfügbaren Beihilfen und die Bedingungen für ihre Gewährung sollten offengelegt werden.

2.9.

Nach Ansicht des EWSA können Privatinvestitionen grundsätzlich nicht als staatliche Beihilfen angesehen werden. Gleichzeitig kann ein öffentlicher Betreiber als Privatinvestor auftreten, wenn die Investition kommerziell gerechtfertigt ist.

2.10.

Nach Meinung des EWSA sollte eine Studie erstellt werden, in der der aktuelle Stand in Bezug auf staatliche Beihilfen und vergleichbare Praktiken für die Umsetzung von Luftverkehrsleitlinien dargelegt wird. Insbesondere für die Beurteilung, ob und in welchem Maße die geltende Praxis den Wettbewerb zwischen Flughäfen und zwischen Luftverkehrsunternehmen verzerrt, sollten in der Studie Informationen zu Art und Umfang der gewährten Beihilfen, ihren Auswirkungen auf die tatsächliche Wirtschaftsentwicklung/Effizienz sowie ihren quantitativen und qualitativen Folgen für die Beschäftigung enthalten sein.

2.11.

Der EWSA betonte, dass in denen neuen Leitlinien den Interessen der Arbeitnehmer und der Reisenden Rechnung getragen werden muss. Da die Ressource Mensch ein grundlegender Faktor für die Qualität des Luftverkehrssystems ist, muss eine nachhaltige Zivilluftfahrt qualitativ hochwertige Arbeitsplätze und gute Arbeitsbedingungen bieten. In diesem Sinne ist es wichtig, den sozialen Dialog zu stärken und Sozialdumping in diesem Sektor zu unterbinden.

2.12.

Der EWSA forderte eine langfristige Politik für die Entwicklung von Regionalflughäfen. Luftverkehrsleitlinien können nur dann erfolgreich durchgesetzt werden, wenn klare politische Prioritäten für die Entwicklung von Regionalflughäfen vereinbart werden. Es hätte Aufgabe der Europäischen Kommission sein sollen, umgehend eine diesbezügliche politische Agenda auszuarbeiten.

2.13.

Der EWSA forderte die Mitgliedstaaten auf, die Vorbereitung und Umsetzung neuer Leitlinien zu fördern und zu unterstützen. Dies war aufgrund der Gewährung von EU-Mitteln im Rahmen des neuen mehrjährigen Finanzrahmens von ganz besonderer Bedeutung. Um mit weniger Ressourcen mehr Ergebnisse zu erzielen, sind klare Prioritäten erforderlich. Die regionale Entwicklung ist sehr wichtig, doch sollte sie keinesfalls als Rechtfertigung für den Bau von Flughäfen herangezogen werden, wenn es keine Möglichkeiten zur Schaffung einer ausreichenden Nachfrage gibt.

3.1.

Am 20. Februar 2014 nahm die Europäische Kommission Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften an, die die seit beinahe zehn Jahren geltenden Leitlinien (aus den Jahren 1994 und 2005) ersetzen.

3.2.

Gemäß diesen neuen Leitlinien sind Betriebsbeihilfen für unrentable kleine Flughäfen für einen Übergangszeitraum von 10 Jahren zugelassen. Nach diesem Übergangszeitraum muss der Flughafen kostendeckend arbeiten. Der zulässige Beihilfehöchstbetrag beläuft sich auf:

3.2.1.

Allerdings wird es weiterhin möglich sein, Ausgleichsleistungen für ungedeckte Betriebskosten für Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu erhalten. Dies gilt für Flughäfen, die eine wichtige Rolle bei der regionalen Anbindung von abgeschnittenen oder abgelegenen Gebieten bzw. von Gebieten in Randlage spielen.

3.3.

Stärker zielgerichtete Investitionsbeihilfen sind nur dann zulässig, wenn ein echter Verkehrsbedarf und positive Externalitäten festgestellt werden können. Zusätzliche Transportkapazitäten dürfen nur bei echter Nachfrage geschaffen werden. Investitionsbeihilfen sind unzulässig, wenn bestehende Flughäfen im gleichen Einzugsbereich geschädigt werden sowie in Gebieten, die bereits mittels anderer Verkehrsträger über eine gute Anbindung verfügen.

3.3.1.

Der zulässige Höchstbetrag für Investitionsbeihilfen beläuft sich auf:

3.4.

Luftverkehrsunternehmen können Beihilfen in Höhe von bis zu 50 % der Flughafenentgelte für neue Ziele während eines Zeitraums von drei Jahren erhalten. Bei Flughäfen in abgelegenen Gebieten könnten flexiblere Vereinbarungen gerechtfertigt sein.

3.5.

Vereinbarungen zwischen Luftverkehrsunternehmen und Flughäfen gelten als beihilfelos, wenn ein Privatinvestor, der unter normalen Marktbedingungen operiert, die gleichen Bedingungen akzeptiert hätte. Ist die Vereinbarung zwischen einem Luftverkehrsunternehmen und einem Flughafen nicht gewinnbringend, wird sie als öffentliche Unterstützung für das Luftverkehrsunternehmen angesehen.