ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum VORSCHLAG FÜR EINE RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumordnung und das integrierte Küstenzonenmanagement /* SWD/2013/064 final */
ARBEITSUNTERLAGE DER
KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum VORSCHLAG FÜR EINE RICHTLINIE DES
EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Schaffung eines Rahmens für die
maritime Raumordnung und das integrierte Küstenzonenmanagement 1. Einleitung Ziel dieser Folgenabschätzung ist es, die
Maßnahmen der EU zur integrierten Regulierung von Küsten, Meeren und Ozeanen zu
bewerten, durch die der Übergang von einem sektoralen Ansatz zu einem
integrierten und kohärenten Entscheidungsprozess bewerkstelligt werden soll.
Die vorgeschlagene Maßnahme ist nicht sektorspezifisch, sondern betrifft alle
Politikbereiche des Vertrags, die sich auf menschliche Aktivitäten in
Meeresregionen und Küstengebieten sowie den Schutz der Meeres- und
Küstenumwelt beziehen. Europa befindet sich in einer Finanzkrise, in
der der Schwerpunkt auf Ressourceneffizienz und wachstumsfördernde Initiativen
gelegt werden muss. Die menschlichen Aktivitäten an den Küsten und auf den
Meeren Europas nehmen zu und weisen ein erhebliches Wachstumspotenzial auf.
Allerdings stoßen sie aufgrund des Wettbewerbs um Raum oder aufgrund von
Umweltgefahren zunehmend an Grenzen. Daher muss schnellstmöglich eine
politische Initiative zur Gewährleistung eines koordinierten und effektiven
Managements der menschlichen Nutzung von Meeresregionen und Küstengebieten
umgesetzt werden. Maritime Raumordnung
ist eines der Instrumente, mit denen menschliche Aktivitäten auf See in das
Blaubuch der EU von 2007 „Eine integrierte Meerespolitik für die Europäische
Union“ einbezogen werden können. Auch das integrierte Küstenzonenmanagement
(IKZM) wurde als ein Verfahren zur Unterstützung bei der Durchführung der
EU-Politik durch die Empfehlung 2002/413/EG und das IKZM-Protokoll zum Übereinkommen
von Barcelona erkannt. Die Kommission schlägt nun vor, diese beiden
Instrumente gemeinsam zu entwickeln. Maritime Raumordnung und IKZM weisen in
ihrem geografischen Anwendungsbereich (Übergangsbereich vom Land zum Meer) und
in ihrem allgemeinen Ziel (Verwaltung der verschiedenen menschlichen Nutzungen
in ihren jeweiligen Anwendungsbereichen) Übereinstimmungen auf. Es wurde eine
Folgenabschätzung zu künftigen Maßnahmen durchgeführt, um größtmögliche
Effizienz und Mehrwert der ausgewählten Option zu gewährleisten. 2. Problemstellung und Ziele Das festgestellte übergeordnete Problem hängt mit
dem Wettbewerb um Meeres- und Küstengebiete und der Erschöpfung von Ressourcen
zusammen und lässt sich in sechs Hauptprobleme aufschlüsseln: ·
(1) Kollidierende Raumansprüche: Durch die gestiegene Nachfrage nach begrenztem Raum in den
Meeresregionen kommt es zu Konflikten zwischen verschiedenen Nutzungen des
Meeresraums. Traditionelle Aktivitäten wie Fischerei, Schifffahrt, Ausbaggern
und Ölförderung nehmen zu, während neue Nutzungsformen wie Fremdenverkehr,
Gewinnung von Bodenschätzen und in jüngerer Zeit auch Windenergie und
Offshore-Aquakultur ebenfalls Raum beanspruchen. ·
(2) Ineffiziente Nutzung von Meeresraum: Die fehlende sektorübergreifende Koordinierung bei der Zuweisung von
Meeresraum für die verschiedenen Nutzungen hat zu einer Streuung der
Aktivitäten und damit zu einer größeren räumlichen Ausdehnung als nötig
geführt. Dies zieht auch höhere Kosten nach sich. ·
(3) Unausgewogene Nutzung von Küstenraum: Die menschlichen Einwirkungen auf Küstengebiete wachsen. In den
letzten beiden Jahrzehnten nahm die bebaute Fläche in den EU-Küstengebieten um
mehr als 20 % zu. Lücken im EU-Recht, z. B. bezüglich der
Küstenerosion, erschweren das nachhaltige und kohärente Management dieser
Entwicklung. ·
(4) Suboptimale Nutzung wirtschaftlicher
Potenziale: Da es keine kohärenten und transparenten
Verfahren zur Verwaltung der menschlichen Nutzungen gibt, entstehen unnötige
Kosten. Unsicherheit und Unberechenbarkeit hinsichtlich eines angemessenen
Zugangs zu Meeresraum sorgen bei Investoren für ein suboptimales Geschäftsklima.
Das Konsultationsverfahren bestätigte, dass die Industrie Transparenz,
Stabilität und Planbarkeit benötigt. ·
(5) Unzureichende Anpassung an Klimarisiken: In Europas Küstengebieten bestehen erhebliche mit dem Klimawandel
verbundene Risiken, doch es gibt keinen kohärenten Rahmen, durch den
Abschwächungs- und Anpassungsmaßnahmen in die Gesamtplanung für die Nutzung von
Meeres- oder Küstenräumen einbezogen werden könnten. Die meisten Küstenstaaten
der EU haben keine speziell auf ihre Küstengebiete ausgerichteten Pläne oder
Strategien zur Anpassung an den Klimawandel. ·
(6) Beeinträchtigung der Meeres- und
Küstenumwelt: Die intensive und gestiegene Nutzung von
Küsten- und Meeresgebieten sowie die starke Verflechtung zwischen
landgestützten und seegestützten Tätigkeiten haben zu wachsenden
Umweltbelastungen und einer vermehrten Erschöpfung der Ressourcen geführt.
Rechtsvorschriften zum Schutz der Umwelt sind zwar vorhanden, doch fehlt es an
sektor- und grenzübergreifender Koordinierung. Hierfür sind folgende Ursachen auszumachen:
(1) keine kohärente und nachhaltige Planung der maritimen Nutzungen, dabei auch
keine gemeinsame Nutzung von Daten; (2) unzureichende Kohärenz oder Verbindung
zwischen verschiedenen die Meere und Küsten betreffenden Politikbereichen und
Programmen der EU; (3) keine kohärente und nachhaltige grenzübergreifende
Zusammenarbeit in den einzelnen Meeresregionen und (4) unzureichende Einbindung
von Interessenträgern. Allgemeines Ziel
der EU-Maßnahmen ist es, unter Beachtung des ökosystemorientierten Ansatzes für
die nachhaltige Entwicklung der Küsten- und Meeresgebiete der EU zu sorgen.
Darüber hinaus soll auch ein Beitrag zu verschiedenen anderen Zielen aus dem
EU-Vertrag sowie zu gesetzgeberischen und politischen Zielen, einschließlich
Europa 2020 sowie Umwelt-, Energie-, Fischerei-, Seeverkehrs- und
Kohäsionspolitik, geleistet werden. Jede in diesem Zusammenhang ergriffene
EU-Maßnahme sollte sich auf die Vorgabe von Instrumenten zur Verwirklichung der
genannten politischen Ziele beschränken. Deshalb sind die operativen Ziele
verfahrenstechnischer Art: Entwicklung und Umsetzung von Verfahren zur
kohärenten Verwaltung und Planung der menschliche Nutzung von Meeresraum (als
maritime Raumordnung bezeichnet) und zur Koordinierung der Instrumente für die
Küstenbewirtschaftung in allen Küstenmitgliedstaaten (als IKZM bezeichnet),
Ausarbeitung und Weiterentwicklung gemeinsamer Grundsätze und Konzepte für die
Verfahren zur maritimen Raumordnung und zum IKZM sowie Aufbau und Durchführung
angemessener grenzübergreifender Zusammenarbeit. 3. Analyse der Subsidiarität und des
EU-Mehrwerts Maritime Raumordnung und IKZM sind in die
integrierte Meerespolitik (IMP) der Europäischen Union eingebettet. Ziel der
IMP ist es, für mehr Kohärenz zwischen den spezifischen Politikbereichen des
AEUV zu sorgen und eine Reihe wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Ziele
zu erreichen. Bislang im Rahmen der IMP ergriffene Initiativen, wie die
Verordnung (EU) Nr. 1255/2011 des Rates, wurden demzufolge mit mehreren
Rechtsgrundlagen aus den die Meere, Küsten und Ozeane betreffenden
Politikbereichen verabschiedet. Gleiches gilt für Legislativmaßnahmen im
Bereich der maritimen Raumordnung. Zu den betroffenen Politikbereichen gehören
Fischerei, Energie, Verkehr, territorialer Zusammenhalt und Umwelt. ·
Die Empfehlung für integriertes
Küstenzonenmanagement aus dem Jahr 2002 stützte sich auf Artikel 192
Absatz 1 AEUV. Allerdings ist das IKZM (ebenso wie die maritime
Raumordnung) Teil einer sektorübergreifenden Politik (IMP), mit der die
Kohärenz zwischen den verschiedenen Politikbereichen des Vertrags gewährleistet
werden soll. Daher sollten künftige Maßnahmen in den
Bereichen maritime Raumordnung und IKZM auf eine breitere Rechtsgrundlage
gestellt werden, um zu gewährleisten, dass ihr Anwendungsbereich das gesamte
Spektrum der für die Bewirtschaftung der Meere und Küsten relevanten
EU-Politikbereiche abdeckt. Die Detailplanung sollte
auf der Ebene der Mitgliedstaaten unter Beachtung der jeweiligen Entscheidungs-
und Verfassungsstrukturen erfolgen. Ein Eingreifen der EU in praktische
Planungsprozesse ist nicht vorgesehen. Ein Tätigwerden der EU ist jedoch
insoweit relevant, als die Küsten- und Meeresnutzung sowie die Ökosysteme nicht
an Staatsgrenzen haltmachen und durch die Abstimmung der diesbezüglichen
Maßnahmen ein Mehrwert entstünde. Insbesondere könnten abweichende
Herangehensweisen und unterschiedliche Fortschrittsniveaus vermieden werden.
In den Antworten auf die öffentliche Konsultation wurde der Mehrwert der
EU-Maßnahmen anerkannt. Die Ziele für künftige Maßnahmen in den
Bereichen maritime Raumordnung und IKZM sind weitgehend identisch. Beide sehen
die Verabschiedung eines integrierten Konzepts für die Bewirtschaftung der
Ozeane durch eine erweiterte Meeres- und Küstenpolitik vor. Darüber hinaus
bestehen weitere Gemeinsamkeiten, u. a. beim Datenbedarf. Daher können
durch eine gemeinsame Gesetzgebungsinitiative beträchtliche Synergien erzielt
werden. Durch getrennte Initiativen bestünde eine größere Gefahr von
Unstimmigkeiten, Verwirrung und letztlich höheren Umsetzungskosten. 4. Optionen In der Folgenabschätzung werden verschiedene
(Unter-)Optionen und mögliche Kombinationen sowie das Ausgangsszenario
dargestellt und erörtert. Die drei erörterten Optionen sind: (1) Anleitung und
Entwicklung bewährter Praktiken, (2) nichtbindende Maßnahmen und
(3) rechtlich bindende Maßnahmen, einschließlich Rahmenrichtlinie,
Richtlinie und Verordnung. Eine detailliertere Erläuterung der Optionen findet
sich unter Folgenabschätzung, Abschnitt 5 „Optionen“. 5. Analyse der Auswirkungen Die Studien zur Stützung der Folgenabschätzung
ergaben, dass alle Optionen ähnliche Auswirkungen haben, bezüglich Zeitnähe,
Tragweite oder Umfang jedoch unterschiedlich effektiv sind. Aufgrund der Art
des Gegenstands (Governance) sowie fehlender Daten in einigen Bereichen gibt es
Einschränkungen bei der quantitativen Folgenabschätzung. 5.1. Wirksamkeit Ganz allgemein nimmt die Wirksamkeit bezüglich
der Verwirklichung der operativen Ziele von Option 1 bis Option 3 zu,
im Einzelnen: ·
Die Option 1 „Anleitung und Entwicklung
bewährter Praktiken“ dürfte sich nicht als sehr wirksam erweisen, da hierdurch
in erster Linie diejenigen unterstützt würden, die bereits entsprechende
Maßnahmen durchführen. Das Fehlen gesetzgeberischer oder institutioneller
Mechanismen würde nicht behoben. ·
Bei der Förderung der Umsetzung von maritimer
Raumordnung/IKZM durch nichtbindende Maßnahmen (Option 2) ist davon
auszugehen, dass der maritimen Raumordnung auf EU-Ebene ein höherer Stellenwert
eingeräumt, allerdings wohl keine hinreichende Priorität für deren Umsetzung
gewährleistet würde. Zudem könnte diese Option bei den Mitgliedstaaten zu „Rosinenpickerei“
führen. Im Bereich des IKZM würde eine nichtbindende Empfehlung keine
umfangreichere und bessere Umsetzung nach sich ziehen. Dies wurde durch die
öffentliche Konsultation bestätigt. ·
Die Festlegung eines verbindlichen Rahmens für die
Umsetzung der maritimen Raumordnung/des IKZM (Option 3) wäre die
effektivste Möglichkeit, die operativen Ziele zu erreichen. Bei verbindlichen
Instrumenten gibt es jedoch einige Unterschiede hinsichtlich Art und
Detaillierungsgrad; hierbei wurden drei Unteroptionen betrachtet:
Rahmenrichtlinie, Richtlinie und Verordnung. Eine detaillierte Richtlinie oder Verordnung
hätte einen verbindlicheren Charakter als eine Rahmenrichtlinie und würde die
Flexibilität der Mitgliedstaaten sowie den Rückgriff auf bereits bestehende
Verfahren einschränken, wodurch höhere Verwaltungskosten entstünden. Im
Gegensatz dazu würde eine Rahmenrichtlinie mit allgemeinen Verpflichtungen und
Orientierungshilfen für die spezifische Umsetzung durch die Mitgliedstaaten für
Planbarkeit, Stabilität und Transparenz sorgen. Darüber hinaus könnte sie
angesichts des derzeitigen Trends zur Entwicklung neuer Tätigkeitsbereiche
zeitgerecht eingeführt werden. Somit könnten die Mitgliedstaaten diese
Initiative bei der Erarbeitung ihrer jeweiligen nationalen Politik
berücksichtigen. Schließlich werden Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität
gewährleistet, da per se nicht in die Planungsprozesse und -verfahren der
Mitgliedstaaten eingegriffen wird. Darüber hinaus würde durch eine
Querschnittsoption, mit der die Verfügbarkeit von Daten und Informationen
verbessert wird, die Wirksamkeit aller hier untersuchten Optionen erhöht. Durch
ergänzende Maßnahmen auf der Grundlage bestehender Informationssysteme
(insbesondere Meereskenntnisse 2020) würde der derzeitige Bedarf zumindest auf
EU-Ebene gedeckt. 5.2. Auswirkungen Die Folgenabschätzung ergab eine Reihe wirtschaftlicher
Auswirkungen infolge der Umsetzung der maritimen Raumordnung und des IKZM,
insbesondere: ·
Niedrigere Transaktionskosten für Unternehmen im maritimen
Bereich durch schnellere und straffere Entscheidungsprozesse sowie mehr
Transparenz; ·
mehr Sicherheit und Planbarkeit für private
Investitionen, einschließlich erhöhter Sicherheit bezüglich der Finanzierung
von Offshore-Investitionen; ·
bessere Nutzung des Meeresraums und bestmögliches
Nebeneinander verschiedener Nutzungsformen in Küstengebieten und
Meeresgewässern; ·
erhöhte Attraktivität der Küstenregionen durch
Erhalt natürlicher und landschaftlicher Werte; ·
geringere Koordinierungskosten für Behörden durch
mehr Effizienz und Transparenz; ·
Innovation und Forschung: Durch den Datenbedarf für
die maritime Raumordnung und das IKZM kann zur Verbesserung der Datenerfassung,
der Managementanalyse sowie der Wissensgrundlage im Bereich der
Wechselwirkungen und der Komplementarität zwischen Nutzungsformen und
Meeresumwelt beigetragen werden; ·
erweiterte und integrierte Daten und Informationen. Ökologische Auswirkungen ·
Geringere Umweltbelastungen, insbesondere durch
optimierte Nutzung von Küsten- und Meeresgebieten und besseres Management
menschlicher Aktivitäten; ·
besserer Erhalt der biologischen Vielfalt und der
Umweltqualität durch geringere Fragmentierung von Naturgebieten; Nutzung
erneuerbarer und nicht erneuerbarer Ressourcen im Einklang mit dem Ökosystem; ·
höhere Widerstandsfähigkeit gegenüber Risiken
und/oder Abschwächung der Folgen des Klimawandels. Soziale Auswirkungen ·
Verstärktes Engagement der Bevölkerung und der
Interessenträger sowie besseres politisches Kooperationsklima; ·
Verbesserung des Umweltwerts und des kulturellen
Erbes durch Einbeziehung der Küstenlandschaft und des städtischen Umfelds von
Häfen in die Verfahren der maritimen Raumordnung/des IKZM; ·
mehr Wachstum und Beschäftigung durch Förderung
maritimer Wirtschaftssektoren (insbesondere neu entstehender Sektoren) und
durch Beitrag zur Beschäftigung in der maritimen Wirtschaft; ·
verbesserte Sicherheit des Seeverkehrs; ·
besseres politisches Kooperationsklima; ·
die Umsetzungskosten für die vollständige
Einführung des IKZM in der EU werden mit 200 Mio. EUR Anlaufkosten
und 20 Mio. EUR jährlichen Betriebskosten veranschlagt. Die Höhe der
Anlaufkosten ist ungewiss, da sie von den jeweiligen nationalen und regionalen
Gegebenheiten in den Mitgliedstaaten abhängt. Aufgrund fehlender EU-weiter Daten
lassen sich die Kosten für die Umsetzung der maritimen Raumordnung nur schwer
quantifizieren. Unabhängig von der Höhe der Gesamtkosten fällt das allgemeine
Kosten-Nutzen-Verhältnis positiv aus. Auch wenn ein verbindliches Instrument
kurzfristig wahrscheinlich zu höheren Umsetzungskosten führt, ist dies die
einzige Möglichkeit, durch die die Umsetzung und damit die Verwirklichung der
beschriebenen wirtschaftlichen Vorteile gewährleistet wird. 6. Gegenüberstellung der Optionen und Fazit Eine Übersichtstabelle, in der dargestellt
ist, wie wirksam die möglichen Lösungen bei der Beseitigung der Ursachen von
Problemen sind und inwieweit sie durch die verschiedenen Optionen abgedeckt
sind, ist der Folgenabschätzung als Anhang 1 beigefügt. Die Gegenüberstellung der ermittelten Optionen
hat gezeigt, dass Option 3 Unteroption 1 zum Erreichen der Ziele am
besten geeignet wäre, d. h. eine Rahmenrichtlinie der EU zur maritimen
Raumordnung und dem IKZM mit einer begrenzten Zahl von Verpflichtungen,
einschließlich eines Verfahrens zur Entwicklung bewährter Praktiken. Freiwillige Konzepte, einschließlich
Leitlinien und/oder Empfehlungen hätten nicht die gewünschte Wirkung. Eine
präskriptivere (Harmonisierungs-)Option durch eine detaillierte Richtlinie oder
Verordnung wäre unverhältnismäßig und nicht mit dem Grundsatz der Subsidiarität
vereinbar und würde zu höheren Kosten führen. Letztlich kann in Zeiten einer Finanzkrise
durch entschlossenes und zweckmäßiges Handeln auf EU-Ebene wesentlich zur
Erschließung des wirtschaftlichen Potenzials der Offshore-Meereswirtschaft
beigetragen werden.