ANTWORTEN DER KOMMISSION AUF DEN SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „BESTANDSAUFNAHME DES MODELLS DER „EINZIGEN PRÜFUNG“ SOWIE UNTERSUCHUNG DER FRAGE, INWIEWEIT SICH DIE KOMMISSION IM KOHÄSIONSBEREICH AUF DIE ARBEIT DER NATIONALEN PRÜFBEHÖRDEN STÜTZT“ /* COM/2013/0939 final */
ANTWORTEN DER KOMMISSION
AUF DEN SONDERBERICHT DES EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOFES „BESTANDSAUFNAHME DES
MODELLS DER „EINZIGEN PRÜFUNG“ SOWIE UNTERSUCHUNG DER FRAGE, INWIEWEIT SICH DIE
KOMMISSION IM KOHÄSIONSBEREICH AUF DIE ARBEIT DER NATIONALEN PRÜFBEHÖRDEN
STÜTZT“ Zusammenfassung II.
Die Kommission teilt die Schlussfolgerung des Hofes und vertritt ebenfalls die
Auffassung, dass im Programmplanungszeitraum 2007‑2013 ein
verbessertes System zur Prüfung von Kohäsionsausgaben eingeführt wurde. Im Zuge
des verbesserten Regelungsrahmens wurde eine Prüfbehörde eingerichtet, die für
die Prüfung der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben durch
Systemprüfungen und Prüfungen repräsentativer Stichproben von Vorhaben
zuständig ist und der Kommission jedes Jahr ihre Schlussfolgerungen im Wege eines
Prüfurteils und eines Kontrollberichts übermittelt. III.
Die Kommission betont, dass durch den Regelungsrahmen für den
Programmplanungszeitraum 2007‑2013 das erreichbare Maß an
Zuverlässigkeit deutlich erhöht wurde, insbesondere indem die Bewertung der
Zuverlässigkeit für jedes operationelle Programm jährlich ab Beginn der
Durchführung ermöglicht wird. Deshalb sind die Kontrollkosten aus Sicht der
Kostenwirksamkeit zu bewerten. Die
Kommission weist darauf hin, dass die förderfähigen Kosten im Rahmen der für
die Mitgliedstaaten verfügbaren technischen Hilfe (Artikel 46 der
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006) Prüfungen und Kontrollen sowie die
Verwaltung, Begleitung und Bewertung der Kosten umfassen. Die im Rahmen der
technischen Hilfe verfügbaren Mittel belaufen sich in den meisten Fällen auf
bis zu 4 % der Fördermittel für jedes Programm. IV.
Die Kommission begrüßt die Anerkennung ihrer Arbeiten und erheblichen
Anstrengungen, die in enger Zusammenarbeit mit den Prüfbehörden vorgenommen
werden, um die Kohärenz ihrer Ansätze und Arbeitsmethoden im Wege von
Leitlinien, gezielten Schulungen und Wiederholungen von Prüfungen zu verbessern
und zum Kapazitätsaufbau beizutragen. V.
Die Zuverlässigkeitsgewähr der Kommission beruht auf der Bewertung von
Schlüsselelementen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme unter Zugrundelegung
aller vorliegenden Prüfungsergebnisse. Die
Kommission hat ein solides und gründliches Verfahren für die Analyse der von
den Mitgliedstaaten gemeldeten Fehlerquoten eingeführt. Wenn ihr eine
Validierung oder Neuberechnung der Fehlerquoten nicht möglich ist, nimmt die
Kommission eine Schätzung des Risikos vor, indem sie Pauschalsätze (5/10/25/100 %)
statt unzuverlässiger gemeldeter Fehlerquoten in ihrem Zuverlässigkeitsprozess
zugrunde legt. Die Heranziehung zusätzlicher Instrumente, wie das kumulative
Restrisiko, ermöglicht es den Dienststellen der Kommission, in den jährlichen
Tätigkeitsberichten zusätzliche Vorbehalte gegenüber den Vorjahren zu
formulieren. Ziel
der Kommission ist stets die Sicherstellung, dass die der Entlastungsbehörde
vorgelegten Berichte einen angemessenen und zuverlässigen Überblick über das
geschätzte Risiko für den EU-Haushalt für jeden Mitgliedstaat vermitteln, bei
dem auch die mehrjährige Korrekturkapazität berücksichtigt wird. Die
Dienststellen der Kommission stellen in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten
sämtliche verfügbaren Informationen unter vollständiger Transparenz zur
Verfügung. VI.
Die Kommission kann einem Programm erst den Status gemäß Artikel 73
gewähren, wenn eine positive Bewertung aller Elemente des Verwaltungs- und
Kontrollsystems vorliegt. Für diese Bewertung der von der Prüfbehörde
durchgeführten Prüfungen ist er erforderlich, dass in ausreichendem Umfang eine
erneute Durchführung von Prüfarbeiten vor Ort entsprechend international
anerkannten Prüfstandards vorgenommen wird. Die Kommission vertritt die
Auffassung, dass sie einen soliden und umsichtigen Ansatz bei den Programmen,
denen bislang der Status „Einzige Prüfung“ gewährt wurde, zugrunde gelegt hat. VII. Erster
Spiegelstrich: Die
Kommission wendet ein gründliches Prüfungsverfahren an, einschließlich
Kontrollbesuchen vor Ort, um die Genauigkeit und Zuverlässigkeit der von den
nationalen Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten zu gewährleisten. Alternativ
legt sie Pauschalsätze zugrunde, wenn sie die Fehlerquoten für unzuverlässig
erachtet. Dieses Verfahren wird durch eine im Jahr 2009 eingeführte
umfassende Untersuchung der Kommission ergänzt, bei der im Zuge von 269 Kontrollbesuchen
die Arbeit der Prüfbehörden überprüft werden konnte, dies schloss auch die
erneute Durchführung von Prüfungen mit ein, die mehr als 90 % der
Mittelzuweisungen der Fonds umfassten. Darüber hinaus führt die Kommission
risikobasierte Prüfungen durch, um die Genauigkeit der gemeldeten
Finanzkorrekturen zu überprüfen. Zweiter
Spiegelstrich: Nach
Auffassung der Kommission wurde der Status „Einzige Prüfung“ auf Grundlage
solider, kohärenter und transparenter Kriterien gewährt. Des Weiteren ist sie
der Ansicht, dass bis Ende 2013 sämtliche Anforderungen für diese
Programme erfüllt werden. Die
Kommission wird weiterhin ein solides Konzept zugrunde legen, das mit der
Durchführung ihres im September 2013 überarbeiteten Fahrplans zu
Artikel 73 weiter geklärt wird. Dritter Spiegelstrich: Nach Auffassung der Kommission wird
diese Empfehlung mit dem im September 2013 angenommenen überarbeiteten
Fahrplan und der Untersuchung zu den Überwachungstätigkeiten im Rahmen von
Artikel 73 umgesetzt. Nach den ersten Entscheidungen zur
Gewährung des Status gemäß Artikel 73 im ersten Halbjahr 2012 und
gestützt auf die Pilotbesuche erarbeiteten die Dienststellen der Kommission
eine Prüfmethodik für die Durchführung der Überwachungsbesuche, die die erneute
Durchführung von Prüfungen sowie Überprüfungen von Arbeitsunterlagen entsprechend
internationalen Prüfstandards vorsieht. Vierter
Gedankenstrich: Die
Kommission hat in ihren Vorschlag für die Verordnung mit gemeinsamen
Bestimmungen für den Programmplanungszeitraum 2014‑2020 die
Möglichkeit von Nettofinanzkorrekturen bei schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten,
die nach der Vorlage des Jahresabschlusses festgestellt und von der Prüfbehörde
zuvor nicht ermittelt und/oder gemeldet wurden, aufgenommen und der Gesetzgeber
hat dem zugestimmt. Die
Kommission beabsichtigt, im Sekundärrecht vorzuschlagen, dass
Pauschalkorrekturen bei wiederholten Verstößen, die die gleichen Mängel
betreffen, erhöht werden können, wenn es der Mitgliedstaat versäumt hat,
angemessene Korrekturmaßnahmen für den Teil des Systems zu ergreifen, der von
einer früheren Korrektur betroffen und beeinflusst war. Fünfter Gedankenstrich: Die Kommission leitet Maßnahmen ein, um
ein verbessertes Sekundärrecht sowie rechtzeitig vorliegende und vollständige
Leitlinien im Rahmen eines dauerhaften methodischen Rahmens für die Arbeit der
Prüfbehörden sicherzustellen; dabei wird auf die im
Programmplanungszeitraum 2007‑2013 gewonnene Erfahrung
zurückgegriffen. Die Kommission wird zudem im Zuge einer
schriftlichen Erläuterung bis Ende 2013 bestimmte Aspekte in den
vorliegenden Leitlinien klären. Nach
der Verordnung für den Programmplanungszeitraum 2014‑2020 ist die
Kommission darüber hinaus ermächtigt, durch Durchführungsrechtsakte oder
delegierte Rechtsakte verbindliche Modelle und/oder Anforderungen für die
Prüfungstätigkeiten der Prüfbehörden anzunehmen, die auf den im
Programmplanungszeitraum 2007‑2013 gewonnenen Erfahrungen und
empfehlenswerten Verfahren beruhen. Sechster Gedankenstrich: Nach
Auffassung der Kommission wurde diese Empfehlung in der Folgenabschätzung im
Jahr 2011 (siehe Fußnote 71) bereits umgesetzt. Sie weist ferner
darauf hin, dass im Rahmen der geteilten Verwaltung und unter Beachtung des
Subsidiaritätsprinzips die Entscheidung über die Zuweisung der technischen
Hilfe zu den verschiedenen Kostenkategorien von den Mitgliedstaaten getroffen
wird. Des
Weiteren wird in der Verordnung für den Programmplanungszeitraum 2014‑2020
der Ansatz der Kommission betreffend die Kostenwirksamkeit im Kohäsionsbereich
gestärkt. Die neuen Vorkehrungen für die Durchführung der Fonds, auch in Bezug
auf Kontrollen, „(…) beachten hinsichtlich der Höhe der zugewiesenen Mittel
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und
berücksichtigen das Gesamtziel des Abbaus des Verwaltungsaufwands für die
Stellen, die an der Verwaltung und Kontrolle der Programme beteiligt sind“.
Einleitung
7. Im Jahr 2012 gingen bei der
Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung und der Generaldirektion
Beschäftigung, Soziales und Integration (nachstehend „GD EMPL“) 680 bzw. 522
Berichte über Systemprüfungen von den Prüfbehörden ein. Die Kommission
analysiert die Ergebnisse aller Prüfberichte und verwendet diese während des
Jahres in ihrer Aufsichtsfunktion, in deren Rahmen sie gegebenenfalls
Unterbrechungen oder die Ankündigung einer Aussetzung von Zahlungen einleitet,
sowie bei ihrem Zuverlässigkeitsprozess. 9. Um sich auf die von den Prüfbehörden
gemeldeten Prüfungsfeststellungen und Fehlerquoten stützen zu können, haben die
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD EMPL bislang
entsprechend den internationalen Prüfstandards eine umfassende Überprüfung und
eine erneute Durchführung von Arbeiten der Prüfbehörden vorgenommen; dies ist
und bleibt die wichtigste Kontrolle der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung
und der GD EMPL. Sofern Mängel bei der Arbeit der
Prüfbehörden ermittelt werden, werden in Abhängigkeit von der Erheblichkeit der
erforderlichen Verbesserungen umfassende Aktionspläne erstellt, die
gegebenenfalls von Verfahren zur Unterbrechung bzw. der Ankündigung einer
Aussetzung begleitet werden, um diese Mängel zu beseitigen und die
Prüfungstätigkeiten an den Standard anzugleichen. Diese erneute Durchführung
von Arbeiten der Prüfbehörden ermöglicht zudem einen umfassenden
Kapazitätsaufbau, indem Checklisten für die Prüfungen ausgetauscht, für
risikobehaftete Bereiche sensibilisiert sowie Bereiche und Lösungen für eine
Verbesserung der nationalen Prüfungstätigkeit ermittelt werden. Die Methodik für den
Zuverlässigkeitsprozess und die Bestimmung von Vorbehalten wird in Anhang 4
der jährlichen Tätigkeitsberichte der GD Regionalpolitik und Stadtplanung
und der GD EMPL beschrieben. Kasten 2 ‑ Verwendung der von
den nationalen Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten im Zuverlässigkeitsprozess
der Kommission Die Analyse der jährlich von den
Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten ist für sämtliche 434 Programme des
EFRE/KF und ESF rechtzeitig für den jährlichen Tätigkeitsbericht durchzuführen,
wobei eine erste Fassung bereits Ende Februar vorliegen muss (und bis zum Datum
der Unterzeichnung am 31. März anzupassen ist). Die Kommission hebt
hervor, dass das Ziel in der Angabe von Schätzwerten für die Fehlerquoten
innerhalb eines statistisch gültigen Bereichs bzw. im Fall einer in der
Verordnung vorgesehenen nichtstatistischen Stichprobe von nützlichen
Indikatoren für eine Schätzung des Risikos für die Zahlungen im Rahmen der
Programme in dem geprüften Jahr besteht. Zudem verwendet die Kommission
Pauschalsätze zur Schätzung des Risikos, wenn ihrer Ansicht nach die gemeldeten
Fehlerquoten nicht zuverlässig sind. Die Kommission verweist in den
jährlichen Tätigkeitsberichten auf die auf den validierten Fehlerquoten
beruhende durchschnittliche Risikoquote für alle Programme jedes
Mitgliedstaats, um die im Zuge von Zwischenzahlungen im bewerteten Jahr
geleisteten risikobehafteten Beträge zu bestimmen. Aufgrund des in der
Verordnung vorgesehenen zeitlichen Abstands, um den Prüfbehörden Zeit für die
Durchführung ihrer Prüfungen einzuräumen, beruht diese Schätzung des Risikos
für die im Jahr n geleisteten Zahlungen auf der validierten Fehlerquote,
die für die im Jahr n-1 gemeldeten Ausgaben angegeben wurde; dabei handelt
es sich um den zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des jährlichen
Tätigkeitsberichts besten vorliegenden Schätzwert. Seit 2012 geben die
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD EMPL in ihren
jährlichen Tätigkeitsberichten auch das durchschnittliche kumulative
(mehrjährige) Restrisiko je Mitgliedstaat an, wobei alle von den
Mitgliedstaaten gemeldeten Korrekturen als vom Gesamtbetrag der bis zum Ende
des Jahres n vorgelegten Zahlungsanträge abgezogen gelten. 10.
Nach der Methodik des Zuverlässigkeitsprozesses der Kommission wird für ein
Programm mit einer validierten Fehlerquote über 5 % bereits in Schritt 1
ein Vorbehalt formuliert, sofern nicht die erforderliche finanzielle
Berichtigung und ein Aktionsplan vor Unterzeichnung des jährlichen
Tätigkeitsberichts durchgeführt werden (siehe auch Ziffer 40).
11. Die Kommission teilt die Auffassung, dass sich die
Verfahren zur Feststellung einer Gesamtfehlerquote durch den Hof und zur
Bewertung des Risikos für die in dem betreffenden Jahr geleisteten Zahlungen
durch die Kommission aus den vom Hof genannten Gründen und aufgrund der
unterschiedlichen institutionellen Aufgaben unterscheiden. Das Ziel dieses
Verfahrens ist im Wesentlichen jedoch gleich, nämlich eine Bewertung des
Risikos für den EU-Haushalt in einem bestimmten Jahr.
Die Kommission berücksichtigt in ihrer Bewertung sämtliche
dieser Unterschiede, insbesondere zeitliche Unterschiede bei der
Quantifizierung von Fehlern bei der öffentlichen Auftragsvergabe. Dies spiegelt
sich auch darin wider, dass das Ergebnis dieser Bewertung mit den vom Hof
ermittelten Fehlerquoten übereinstimmt, wie sich in den letzten drei Jahren in
Folge für die GD EMPL und seit zwei Jahren in Folge für die
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung gezeigt hat.
Des
Weiteren werden bei der Bewertung der Kommission der Mehrjahrescharakter der
Kohäsionspolitik und die Korrekturkapazität für jedes Programm durch die
Berechnung eines kumulativen Restrisikos berücksichtigt. Einige der
vom Hof genannten Unterschiede werden im Regelungsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020
beseitigt, wodurch die vollständige Umsetzung des Grundsatzes der „Einzigen
Prüfung“ weiter gestärkt wird. 12.
Die Kommission begrüßte die in der Stellungsnahme des Rechnungshofes 2/2004
dargelegten Grundsätze, die bei der Erarbeitung der Verordnungen für den
Programmplanungszeitraum 2007‑2013 im Hinblick auf die Einrichtung
der Verwaltungs- und Kontrollsysteme ein wichtiges Element bildeten. 15.
Die Kommission begrüßt die Schlussfolgerung des Hofes. Die Kommission hat ihr
System im Allgemeinen gemäß den vom Hof festgelegten Grundsätzen für die
„Einzige Prüfung“ konzipiert (siehe auch Ziffer 80). Der
wichtigste Vorteil einer Anwendung von Artikel 73 liegt für die Kommission
in der Möglichkeit, ihre begrenzten Ressourcen für Prüfungen für mit einem
größeren Risiko behaftete Programme und Behörden statt für ihre allgemeinen
Kontrolltätigkeiten einzusetzen. Darüber hinaus ist beim Modell der „Einzigen
Prüfung“ nach wie vor eine Überwachung der Arbeit der Prüfbehörde erforderlich
und stellt damit weiterhin einen zentralen Aspekt dar. 16.
Die Bedingungen für eine Gewährung des Status gemäß Artikel 73 beziehen
sich sowohl auf die Zuverlässigkeit der Arbeit der Prüfbehörde als auch auf ein
zufriedenstellendes Funktionieren der Verwaltungs- und
Kontrollsysteme. Die Kommission hat daher umfangreiche detaillierte
Prüfungstätigkeiten gemäß internationalen Prüfstandards durchzuführen, bevor
der Status gemäß Artikel 73 gewährt werden kann. Dies erklärt auch,
weshalb der Status gemäß Artikel 73 erst mehrere Jahre nach Beginn der
Programmlaufzeit gewährt werden kann. Dies
bedeutet auch, dass in Fällen, in denen das Verwaltungs- und Kontrollsystem
eines Programms, unabhängig von der Prüfbehörde, nicht ausreichend solide ist,
der Status gemäß Artikel 73 für ein Programm nicht gewährt werden kann,
selbst wenn die Kommission auf Grundlage der Prüfungstätigkeiten mit der
Funktionsfähigkeit der Prüfbehörde zufrieden ist. Gemeinsame
Antwort zu den Ziffern 17, 18 und 19: Jede
Entscheidung, den Status nach Artikel 73 zu gewähren, erfolgt spezifisch
für ein Programm unter der Verantwortung der zuständigen Generaldirektion der
Kommission. Die
Bedingungen für die Gewährung des Status nach Artikel 73 für ein Programm
sind in einem Fahrplan für die Umsetzung von Artikel 73 dargelegt, der mit
den Prüfbehörden in den Jahren 2009 und 2010 erörtert und am 13. Oktober
2010 zum Abschluss geführt wurde. Die Prüfbehörden sind somit vollständig
eingebunden und über die Kriterien und Vorteile des Status gemäß Artikel 73
für ein bestimmtes Programm informiert. Der
ursprüngliche Fahrplan wurde im September 2013 formell überarbeitet,
nachdem die ersten Entscheidungen über die Gewährung des Status gemäß
Artikel 73 Anfang 2012 ergangen waren. Die Überarbeitung bezieht sich
auf die Klärung der Bedingungen für die Gewährung des Status gemäß
Artikel 73 sowie die einzuleitenden Korrekturmaßnahmen, wenn eine oder
mehrere Bedingungen (vorübergehend) nicht mehr erfüllt werden. Darüber hinaus
wurde gemeinsam eine spezifische Untersuchung zur Festlegung der Methodik und
Schritte für die Überwachung der Umsetzung von Artikel 73 konzipiert, die
von allen beteiligten Dienststellen der Kommission im Rahmen ihrer
dienststellenübergreifenden Vereinbarung durchgeführt wird. Wie
im überarbeiteten Fahrplan und in dieser Untersuchung dargelegt, trifft die
Kommission die Entscheidung, ihre eigenen Prüfungen vor Ort wieder aufzunehmen,
wenn eine weitere Stützung auf die Arbeit der Prüfbehörden nicht mehr
gerechtfertigt ist. Dies kann auf die Tatsache, dass wesentliche Mängel nicht
gemeldet und im jährlichen Bestätigungsvermerk für ein bestimmtes Jahr nicht
berücksichtigt wurden, oder den Umstand zurückgehen, dass einem Ersuchen der
Kommission um Durchführung von Aktionsplänen/Korrekturmaßnahmen von der
Prüfbehörde nicht ordnungsgemäß nachgegangen wird. BEMERKUNGEN 27. Wie in der Zusammenfassung des
jährlichen Tätigkeitsberichts 2012 der GD Regionalpolitik und
Stadtentwicklung dargelegt, ist der Rückgang der Zahl der Vorbehalte
hauptsächlich auf die in den Mitgliedstaaten ergriffenen Korrekturmaßnahmen und
die Durchführung von finanziellen Berichtigungen seitens der Kommission
zurückzuführen (siehe jährlicher Tätigkeitsbericht 2012 der
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung, Seiten 46 bis 49). Die
strikte Politik von Warnungen, Unterbrechungen, Aussetzungen und finanziellen
Berichtigungen der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung wirkte als
Anreiz für die betreffenden Mitgliedstaaten, ihre schwachen Verwaltungs- und
Kontrollsysteme zu verbessern. 29. Zusätzlich zu den beiden vom Hof
erwähnten Indikatoren stützt sich die Kommission auf einen gründlichen Prozess
und verschiedene Schritte, bei denen zahlreiche weitere nationale
Prüfungsergebnisse und Prüfungsfeststellungen der EU sowie über die beiden vom
Hof genannten Indikatoren hinausgehende Informationen berücksichtigt werden. Das Ergebnis dieses Prozesses und die
Analyse werden detailliert in den jeweiligen jährlichen Tätigkeitsberichten für
das Jahr 2012 der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und der
GD EMPL dargelegt (siehe Seite 35 und Anhang 9 bzw. Seite 37
und Anhang 8 der jährlichen Tätigkeitsberichte für das Jahr 2012 der
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung bzw. der GD EMPL). Gemeinsame Antwort zu Ziffer 30 und
Kasten 4: Die Kommission erkennt die wesentliche
Rolle der Prüfbehörden an und räumt ein, wie wichtig es ist, die Genauigkeit
und Zuverlässigkeit der in den jährlichen Kontrollberichten gemeldeten
Informationen sicherzustellen. Aus diesem Grund führte die Kommission
im Zuge ihrer im Laufe der Jahre 269 Kontrollbesuche eine umfassende
Prüfungstätigkeit durch, um die Wirksamkeit der Prüfbehörden zu bewerten, die 96 %
der Mittelzuweisungen für den EFRE/KF bzw. 99 % der Mittelzuweisungen für
den ESF abdeckten. Zwischen 2009‑2013 zeigte die
erneute Durchführung von Arbeiten der Prüfbehörden Folgendes auf: ‑ Die GD Regionalpolitik und
Stadtentwicklung kam zu dem Schluss, dass von den insgesamt 47 geprüften
Prüfbehörden in dieser Phase 38 Prüfbehörden zuverlässig waren. ‑ Die GD EMPL kam zu dem
Ergebnis, dass 78 von 84 Prüfbehörden zuverlässig waren. Nach Auffassung der Kommission hat sie
eine hinreichende Gewähr erlangt, dass die Prüfbehörden, auf die etwa 90 %
der Mittelzuweisungen entfallen, Artikel 62 der Verordnung erfüllen, und
somit eine zuverlässige Grundlage für die Sicherheit der Kommission und die
Anwendung des Konzepts der „Einzigen Prüfung“ vorliegt. Diese Ergebnisse werden durch die vom
Hof durchgeführten Überprüfungen der Prüfbehörden in den letzten drei Jahren
ergänzt. Insbesondere wenn die Kommission Zweifel
im Hinblick auf die Genauigkeit und Zuverlässigkeit der von den nationalen
Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten hat, weist sie in ihrem jährlichen
Tätigkeitsbericht die gemeldeten Fehlerquoten aus, die bei Vorliegen
ausreichender Informationen erneut berechnet oder durch Pauschalsätze ersetzt
werden, wenn sie als unzuverlässig gelten. Erster Spiegelstrich: In zwei Fällen stellte die Kommission
fest, dass das Stichprobenverfahren gewisse Schwachstellen aufwies, ihrer
Ansicht nach hatten diese jedoch keine wesentlichen Auswirkungen. In drei Fällen ermittelte die Kommission
mit den vom Hof festgestellten Schwachstellen vergleichbare Mängel und leitete
geeignete Maßnahmen ein. In einem vom Hof im Jahr 2013 gemeldeten Fall ist
die Weiterverfolgung noch nicht abgeschlossen. Zweiter Spiegelstrich: In
sechs Fällen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Prüfbehörden in
Bezug auf die Prüfung von Vorhaben wirksam arbeiten. In den übrigen sechs
Fällen ist die Kommission den vom Hof festgestellten Schwachstellen
nachgegangen. Dritter Spiegelstrich: In zwei Fällen teilt die Kommission die
Auffassung, dass die Verfahren der Prüfbehörde Schwachstellen aufwiesen, und
stellte die Einleitung von Folgemaßnahmen sicher. Allerdings führte die
Bewertung der Kommission in Bezug auf die gemeldeten Fehlerquoten und die
jährlichen Kontrollberichte zu angemessenen Schlussfolgerungen, wenn auch die
zusätzlichen von der Prüfbehörde auf Ersuchen der Kommission in den
entsprechenden Fällen durchgeführten Prüfungstätigkeiten berücksichtigt werden. In den übrigen drei Fällen stellte die
Kommission mit den vom Hof gemeldeten Schwachstellen vergleichbare Mängel fest
und leitete entsprechende Maßnahmen ein, einschließlich der Einstellung von
Zahlungen bis zur Durchführung der Abhilfemaßnahmen durch die betreffende
Prüfbehörde. Aufgrund der zur
Behebung der festgestellten Schwachstellen ergriffenen Maßnahmen hat die
Kommission jetzt die hinreichende Gewähr, dass mit einer Ausnahme bei allen vom
Hof geprüften Prüfbehörden für den EFRE/KF und ESF die Wirksamkeit
gewährleistet wird. Bei den übrigen Prüfbehörden, die von der Kommission und
dem Hof als nicht wirksam ermittelt worden waren, sind die Abhilfemaßnahmen für
einige Programme des EFRE/KF und ESF noch nicht abgeschlossen. Bei den fünf
Prüfbehörden, bei denen 2010, 2011 oder 2012 die gemeldeten Fehlerquoten für
Programme des EFRE/KF zu niedrig waren, stellt sich die Situation wie folgt
dar: ‑ In einem
Fall hatte die Meldungslücke keine Auswirkungen auf die Bewertung der
Kommission, da das Prüfurteil der Prüfbehörde eingeschränkt war und im jährlichen
Tätigkeitsbericht 2010 ein Vorbehalt formuliert worden war. ‑ In einem
anderen Fall lag das kumulative Restrisiko unter 2 %. ‑ Die
Kommission befand die gemeldeten Fehlerquoten für unzuverlässig und legte für
die Zwecke ihres Zuverlässigkeitsprozesses in drei Fällen Pauschalsätze
zugrunde; sie legte Vorbehalte in den jeweiligen jährlichen Tätigkeitsberichten
ein und setzte die Zahlungen für die entsprechenden Programme aus. Darüber
hinaus arbeitet die Kommission aktiv mit diesen Prüfbehörden zusammen, um die
Zuverlässigkeit der gemeldeten Fehlerquoten zu verbessern. 31.
Die Kommission setzt die Zahlungen aus, sobald ihr Belege vorliegen, die auf
Probleme schließen lassen, auch wenn diese die Funktionsfähigkeit der
Prüfbehörde betreffen. Zudem führen stichhaltige Beweise für Mängel in der
Funktionsfähigkeit einer Prüfbehörde nach einer Prüfung der Kommission stets
zur Einleitung eines Aussetzungsverfahrens, das erst nach Durchführung der
erforderlichen Korrekturmaßnahmen durch den Mitgliedstaat endet. Die
Korrekturmaßnahmen werden in den Entwürfen der Verordnungen für den Programmplanungszeitraum 2014‑2020
weiter gestärkt: Darin sind Nettofinanzkorrekturen im Fall schwerwiegender
Unregelmäßigkeiten vorgesehen, die nach der Vorlage des Jahresabschlusses festgestellt
werden und von der für das Programm zuständigen Prüfbehörde zuvor nicht
aufgedeckt bzw. gemeldet wurden. Gemeinsame
Antwort zu den Ziffern 32 und 33: Die
Kommission hat eine solide Methodik für die Prüfung und Validierung der von den
Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten entwickelt. Die Schlussfolgerungen der
Kommission zu Dokumentenprüfungen in Bezug auf die Genauigkeit und
Zuverlässigkeit der in den jährlichen Kontrollberichten gemeldeten Fehlerquoten
beruhen auch auf der Gewähr, die durch die umfassende Untersuchung zur Prüfung
der Arbeit der Prüfbehörden erlangt wird (siehe Antwort zu Ziffer 9). Im
Zuge dieses Prozesses der Dokumentenprüfungen klärt die Kommission etwaige
Zweifel im Hinblick auf die Genauigkeit und/oder Zuverlässigkeit der gemeldeten
Fehlerquoten. Gegebenenfalls holt sie schriftlich oder während der
Kontrollbesuche vor Ort detaillierte Prüfungsergebnisse zur Stützung der
Berechnung der Fehlerquote ein. Im
Jahr 2013 führten die Dienststellen der Kommission 12 Kontrollbesuche
vor Ort, die sich mit 64 Programmen des EFRE/KF in elf Mitgliedstaaten
befassten, sowie 15 Besuche zu 23 Programmen des ESF in zehn
Mitgliedstaaten durch. Unter Zugrundelegung aller erlangten Informationen
bereinigte die Kommission die gemeldeten Fehlerquoten für 21 % der
Programme des EFRE/KF bzw. für 15 % der Programme des ESF und befand 11 %
der gemeldeten Fehlerquoten für unzuverlässig und ersetzte sie deshalb durch
Pauschalsätze. Ferner möchte
die Kommission betonen, dass es in Ziffer 6.34 des Jahresberichts des
Hofes für 2012 über zwei der insgesamt 51 OP des ESF heißt, dass die von
den Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten „die
Anzahl und die Auswirkungen der von der GD EMPL im Jahr 2012 geltend
gemachten Vorbehalte nicht infrage stellen“.
Betreffend weitere 44 Programme des EFRE/KF weist die Kommission darauf
hin, dass die vom Hof gemeldeten geringfügigen Differenzen die Anzahl und die Auswirkungen der von der GD Regionalpolitik
und Stadtentwicklung im Jahr 2012 geltend gemachten Vorbehalte nicht
infrage stellen. Siehe auch die
Antworten zu den Ziffern 34 und 35. 34. Nach
Auffassung der Kommission wird durch die Tatsache, dass seit drei Jahren in
Folge die im jährlichen Tätigkeitsbericht der GD EMPL ausgewiesene
geschätzte Fehlerquote der Kommission der wahrscheinlichsten Fehlerquote des
Hofes entspricht, die Stichhaltigkeit und Zuverlässigkeit ihres Ansatzes
bestätigt. Für die
Jahre 2011 und 2012 lagen die in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht
ausgewiesenen geschätzten Fehlerquoten der GD EMPL in einem Bereich
zwischen 2,0 % und 2,5 % (siehe Seite 43 des jährlichen
Tätigkeitsberichts 2011) bzw. zwischen 2,3 % und 3,2 % (siehe
Seite 37 des jährlichen Tätigkeitsberichts 2012). Die Fehlerquoten
des Hofes betrugen für diese Jahre 2,2 % bzw. 3,2 %. Somit ist die von
der GD EMPL in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht 2010 zugrunde
gelegte Fehlerquote, die den im Zuge der Prüfungstätigkeiten für die
Zuverlässigkeitserklärung des Hofes ermittelten Ergebnissen entspricht, nach
Auffassung der Kommission zuverlässig. Auch für
die Programme des EFRE/KF bestätigt der Hof in seinem Jahresbericht 2012,
dass die Schätzung des auf den von den Prüfbehörden für 2011 gemeldeten
Fehlerquoten beruhenden Risikobetrags für 2012 der GD Regionalpolitik und
Stadtentwicklung mit der Bewertung des Hofes übereinstimmt (Ziffer 5.55
des Jahresberichts des Hofes zum Haushaltsjahr 2012). Erster Spiegelstrich: Die
Kommission weist darauf hin, dass die 51 vom Hof erwähnten Programme in der
Zuständigkeit von neun von insgesamt 112 Prüfbehörden für den EFRE, ESF
und Kohäsionsfonds fallen.
Sie merkt an, dass sich durch das erwähnte technische Problem
betreffend die 31 Programme, die in einer einzigen Stichprobe
zusammengefasst wurden, die Bewertungen der Prüfbehörde und der Kommission
nicht ändern. In
den übrigen Fällen vertritt die Kommission die Ansicht, dass hinreichende
Informationen zur Verfügung standen, um eine angemessene Schlussfolgerung zu
den von den Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten ziehen zu können. Siehe
auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 32. Zweiter
Spiegelstrich: Die
Kommission begrüßt die Tatsache, dass der Hof mit Ausnahme von fünf der
insgesamt 138 überprüften Fälle zu den gleichen Ergebnissen gelangt ist.
Was diese fünf Fälle anbelangt, die zwei Prüfbehörden betreffen, bestätigt die
Kommission ihre im jährlichen Tätigkeitsbericht für 2012 dargelegte Bewertung,
zu der sie nach einer eingehenden Analyse der von den betreffenden Prüfbehörden
vorgelegten Erläuterungen gelangt ist, und ihre Auffassung, dass kein Grund für
einen Vorbehalt vorlag. Für vier dieser Programme, die in einer einzigen
Stichprobe neu zusammengefasst wurden, wurde die Fehlerquote 2012 geändert;
deshalb ist die Kommission der Ansicht, dass diese nicht in die Berechnung der
prognostizierten Fehlerquote aufzunehmen waren. Im Fall des fünften Programms
hätte nach Auffassung der Kommission die Berücksichtigung des Teils der
Ausgaben, der von der zu prüfenden Grundgesamtheit ausgeschlossen wurde, zu
sehr geringfügigen Auswirkungen auf die Fehlerquote geführt. Siehe auch
Antwort der Kommission zu Ziffer 5.52, vierter Gedankenstrich, sowie
Ziffer 5.57 des Jahresberichts des Hofes für das Haushaltsjahr 2012. Deshalb
vertritt die Kommission die Auffassung, dass sie ihre Aufsichtsfunktion
betreffend die von den Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten ordnungsgemäß
wahrgenommen hat. 35. Entsprechend
der für den jährlichen Tätigkeitsbericht 2010 zugrunde gelegten Methodik
berücksichtigte die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung die
validierten Fehlerquoten als eines von mehreren Elementen bei ihrer
abschließenden Bewertung der Programme. Diese wurden nicht für die Schätzung
der Mindest- und Höchstbeträge der risikobehafteten Zahlungen herangezogen, die
auf der in früheren Jahren verwendeten Methodik beruhte. Wie explizit in ihrem
jährlichen Tätigkeitsbericht 2010 (Seite 69) angegeben, schätzte die
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung den Risikobetrag für ihre
Zahlungen im Jahr 2010 auf zwischen 0,8 % und 1,7 % und befand,
dass die von den nationalen Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten, die sich auf
die im Jahr 2009 gemeldeten Ausgaben bezogen, im Hinblick auf das
Funktionieren der Systeme im Jahr 2010 mit Vorsicht zu betrachten seien
(Seite 31). 2011 und in den darauffolgenden Jahren wurden alle gemeldeten
Fehlerquoten von der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung bewertet und
validiert, auch auf übergeordneter Ebene bzw. unter Zugrundelegung eines
Pauschalsatzes in mehr als der Hälfte der Fälle. In manchen Fällen wurden von
den Prüfbehörden 2011 oder 2012 zuverlässige geänderte Fehlerquoten mitgeteilt. Ab 2011
änderte die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung ihre Methodik, so dass
eine genauere Schätzung des Risikobetrags auf Grundlage der von den
Prüfbehörden gemeldeten und von den Dienststellen der Kommission validierten
Fehlerquoten möglich ist. Gleichzeitig führte die GD Regionalpolitik und
Stadtentwicklung die Berechnung eines kumulativen Restrisikos ein, bei dem die
von den Mitgliedstaaten vorgenommenen finanziellen Berichtigungen
berücksichtigt werden. Für diese Berechnung verwendet die
GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung validierte Fehlerquoten für alle
Jahre seit Beginn des Programmplanungszeitraums, einschließlich der später von
den Prüfbehörden geänderten Fehlerquoten, Fehlerquoten, die zurückgerechnet
werden können, sowie Pauschalsätzen. Deshalb haben die zum Zeitpunkt der
Meldung der Fehlerquoten im Jahr 2010 dargelegten Einschränkungen keine
Auswirkungen auf die Berechnung des kumulativen Restrisikos durch die
Kommission im Jahr 2012. Der Hof bestätigte in seinem Jahresbericht 2012,
dass der Schätzwert der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung für den
Risikobetrag für das Jahr 2012 mit der Bewertung des Hofes übereinstimmt
(Ziffer 5.55 des Jahresberichts des Hofes für das Haushaltsjahr 2012). Was die
GD EMPL betrifft, so verweist die Kommission auf ihre Antwort zu
Ziffer 34. 36. Die
Kommission hat die Verwendung statistischer Stichprobenverfahren im
Zeitraum 2012/2013 mit ihren im April 2013 überarbeiteten Leitlinien
über Stichprobenverfahren aktiv gefördert, selbst im Fall kleiner
Grundgesamtheiten von Vorhaben, so dass für eine zunehmende Zahl von Programmen
repräsentative Ergebnisse vorliegen. Des Weiteren
ist zu beachten, dass die Fehlerquote auch repräsentativ sein kann, wenn ein
formeller Ansatz für ein nichtstatistisches Stichprobenverfahren verwendet wird
oder bei der geprüften Stichprobe eine hohe Abdeckung der Ausgaben
sichergestellt ist.
Allerdings
entsprechen nichtstatistische Stichproben für kleine Grundgesamtheiten von
Vorhaben der Verordnung und bieten diese den besten Anhaltspunkt für das
Gesamtrisiko der betreffenden Programme. In diesen Fällen berücksichtigt die
Kommission auch die Merkmale der Grundgesamtheit und den Prüfungsumfang. Die
Kommission muss diese Indikatoren für ihren Zuverlässigkeitsprozess und die
Berechnung des kumulativen Restrisikos zugrunde legen.
In
allen Fällen, in denen die Kommission die gemeldete Fehlerquote für
unzuverlässig erachtet, verwendet sie Pauschalsätze.
37.
Die Kommission teilt die Auffassung des Hofes, dass die Verbuchung von
finanziellen Berichtigungen aufgrund des zeitlichen Abstands zwischen den
Meldungen der Mitgliedstaaten und den Fristen für den jährlichen
Tätigkeitsbericht der Kommission sowie der verschiedenen an ihrer Durchführung
beteiligten Akteure eine komplexe Aufgabe darstellt. Um dem mehrjährigen
Charakter der Programmdurchführung, einschließlich finanzieller Berichtigungen,
Rechnung zu tragen, ermittelt die Kommission ein kumulatives Restrisiko, das
als Indikator dafür dient, wie sich die Korrekturkapazität des Programms von
Jahr zu Jahr entwickelt. Ziel der Kommission ist es, eine Restrisikoquote
sicherzustellen, die am Ende des Programmplanungszeitraums unter der
Wesentlichkeitsschwelle liegt, wobei sämtliche finanziellen Berichtigungen berücksichtigt
werden, die während der Laufzeit des Programms vorgenommen wurden. 38.
Die Kommission muss sich auf die von den Mitgliedstaaten bis Ende März jedes
Jahres im Rahmen der rechtlichen Anforderungen vorgelegten Daten stützen, die
nach der mehrjährigen Konzeption für die Kohäsionspolitik verfügbar sind. Erster
Spiegelstrich: Die
Kommission hat das kumulative Restrisiko bis zum Ende des Jahres zu ermitteln,
das Gegenstand der Bewertung des jährlichen Tätigkeitsberichts bildet. Das
kumulative Restrisiko dient als Indikator für die Korrekturkapazität des
Programms über mehrere Jahre, wobei die zum Zeitpunkt der Ermittlung sowohl in
Bezug auf das Risiko als auch hinsichtlich der vorgenommenen finanziellen
Berichtigungen verfügbaren Informationen berücksichtigt werden. Zum
Zeitpunkt des jährlichen Tätigkeitsberichts stehen der Kommission die Meldungen
der Mitgliedstaaten über die im Vorjahr vorgenommenen finanziellen
Berichtigungen sowie die für das laufende Jahr für einige Programme gemeldeten
Daten zur Verfügung. Diese Informationen können von der Kommission überprüft
werden, da die meisten Berichtigungen auf Ersuchen der Kommission eingeleitet
werden. Des
Weiteren hat die Kommission in den vergangenen drei Jahren spezifische
risikobasierte Prüfungstätigkeiten zu 68 operationellen Programmen
durchgeführt, um sicherzustellen, dass die von den Mitgliedstaaten gemeldeten
Berichtigungen wirksam umgesetzt werden, und im Fall von Zweifeln oder
unzureichenden Nachweisen die betreffenden Beträge von den kumulativen finanziellen
Berichtigungen abgezogen, die bei der Ermittlung der Restfehlerquote
berücksichtigt werden. Zweiter
Spiegelstrich: Wie
im Leitfaden zur Behandlung von in den jährlichen Kontrollberichten gemeldeten
Fehlern (COCOF_11-0041-01-DE vom 7. Dezember 2011) dargelegt, haben die
Prüfbehörden eine prognostizierte Fehlerquote anhand aller
Prüfungsfeststellungen zu ermitteln, wobei die infolge ihrer Prüfungen
vorgenommenen finanziellen Berichtigungen bei der Ermittlung der
prognostizierten Fehlerquoten nicht berücksichtigt werden dürfen. Bei der
Formulierung ihres Prüfurteils können sie spätere Vorgänge im Sinne von
finanziellen Berichtigungen, die nach Ende ihrer Prüfungen vorgenommen wurden,
berücksichtigen. Wenn die Berichtigungen ausreichend sind, um die
prognostizierte Fehlerquote zu verbessern, kann die Prüfbehörde beschließen,
ein uneingeschränktes Prüfurteil abzugeben, sie muss aber dennoch die
ermittelte prognostizierte Fehlerquote melden. Die
Kommission wird die Prüfbehörden an diese Regel erinnern. Dritter
Spiegelstrich: Noch
ausstehende Wiedereinziehungen beruhen auf von dem Mitgliedstaat ausgestellten
Einziehungsanordnungen und sind auszuführen. Sie basieren auf den Anforderungen
der Verordnung und es ist legitim, diese Korrekturmaßnahmen zu berücksichtigen. Vierter
Gedankenstrich: Gemäß
der Verordnung müssen die Mitgliedstaaten etwaige eine Zahlungsaufforderung des
Vorjahres betreffende Herausnahmen melden. Wie im Leitfaden [Fußnote: siehe
COCOF 10/0002/02 vom 17.03.2010] erläutert, sind Herausnahmen endgültig
und können nicht wieder in spätere Zahlungsaufforderung aufgenommen werden, es
sei denn, nicht ordnungsgemäße Beträge werden später für ordnungsgemäß und
förderfähig befunden. In diesen Fällen hat die Bescheinigungsbehörde ihre
Meldung zu berichtigen. Die Kommission wird die Bescheinigungsbehörden an diese
Regel erinnern. 39.
Seit der Veröffentlichung der jährlichen Tätigkeitsberichte für das Jahr 2011
im März 2012 wurden im Rahmen der von der Kommission eingeführten
Verfahren zur Vermeidung einer Unterbewertung bei der Ermittlung eines
kumulativen Gesamtrestrisikos etwaige Fälle einer negativen Restfehlerquote auf
mindestens 0 berichtigt. Das
kumulative Restrisiko spiegelt die Korrekturkapazität eines Programms insgesamt
wider. Dabei werden der beste Schätzwert für das Risiko, die validierte
Fehlerquote sowie Informationen über alle durchgeführten Berichtigungen,
unabhängig von der Quelle der Feststellung (Verwaltungs-, Bescheinigungs- oder
Prüfbehörde), zugrunde gelegt. In Extremfällen weist deshalb ein kumulatives
Restrisiko von Null darauf hin, dass die insgesamt gemeldeten Berichtigungen,
die mit in früheren Zahlungsaufforderungen an die Kommission enthaltenen
Ausgaben in Verbindung stehen, höher waren als das geschätzte kumulative Risiko
für das Programm zum Zeitpunkt der Ermittlung. 40.
Vorbehalte beruhen vorwiegend auf der Bewertung des Funktionierens der
Verwaltungs- und Kontrollsysteme sowie der prognostizierten Fehlerquote. Das
kumulative Restrisiko ist ein zweiter Filter, um über die Notwendigkeit
zusätzlicher Vorbehalte zu entscheiden. Insbesondere in Fällen einer
validierten Fehlerquote zwischen 2 % und 5 %, aber nicht nur in
diesen, kann auf dieser Basis entschieden werden, ob zusätzliche Vorbehalte
geltend zu machen sind. Dabei handelt es sich gewiss nicht um die wichtigste
Grundlage für Vorbehalte im jährlichen Tätigkeitsbericht, sondern um eine
ergänzende Komponente. Dieses
Konzept wurde für 65 der 67 vom Hof genannten Programme des EFRE/KF angewandt.
Bei den beiden übrigen Programmen wurden, wie vom Hof in Anhang III zu
seinem Bericht dargelegt, Ausnahmen entsprechend der Methodik des jährlichen
Tätigkeitsberichts gemacht und im jährlichen Tätigkeitsbericht offengelegt, da
alle erforderlichen finanziellen Berichtigungen zum Zeitpunkt des
Zuverlässigkeitsprozesses durchgeführt worden waren (siehe jährlichen
Tätigkeitsbericht 2012 der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung,
Seite 35). Für die
vier OP des ESF mit einer „prognostizierten Fehlerquote“ über 5 % waren
die erforderlichen finanziellen Berichtigungen bereits zum Zeitpunkt der
Veröffentlichung des jährlichen Tätigkeitsberichts 2012 der GD EMPL
durchgeführt worden. Somit lagen die für diese OP ermittelten kumulativen
Fehlerquoten unter 2 %. Entsprechend den ständigen Anweisungen der
Kommission für die Erstellung der jährlichen Tätigkeitsberichte für 2012 ist
ein (eingeschränkter) Vorbehalt nur bei einem kumulativen Finanzrisiko über 2 %
erforderlich. Zudem lagen für die betreffenden vier Programme geeignete
Aktionspläne vor, um ein erneutes Auftreten dieser Probleme zu verhindern. Ferner
weist die Kommission darauf hin, dass gemäß Ziffer 6.34 des Jahresberichts
des Hofes für das Haushaltsjahr 2012 die ermittelten Schwachstellen bei
den von den Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten „die Anzahl und die
Auswirkungen der von der GD EMPL im Jahr 2012 geltend gemachten
Vorbehalte nicht infrage stellen“. 43.
Es handelt sich um zwei Prozesse, die klar zu unterscheiden sind: zum einen die
formelle Stützung auf die Arbeit der Prüfbehörde nach den Bedingungen gemäß
Artikel 73 der Verordnung und zum anderen die Tatsache, dass die
Kommission für den jährlichen Zuverlässigkeitsprozess nach ihrer eingehenden
Bewertung des jährlichen Kontrollberichts und unter Berücksichtigung der
erneuten Durchführung von Prüfungen vor Ort die gemeldeten
Prüfungsfeststellungen validieren und sich somit auf diese stützen kann. Die
vom Hof gemeldeten Zahlen spiegeln den umsichtigen Ansatz der Kommission wider,
wie in Ziffer 47 erwähnt, und die doppelte Bedingung, sich nicht nur auf
die Arbeit der Prüfbehörde und die gemeldeten Fehlerquoten, sondern auch darauf
zu stützen, dass sämtliche weiteren Elemente des Verwaltungs- und
Kontrollsystems für das betreffende Programm in vollem Umfang wirksam sind (siehe
auch Antwort zu Ziffer 16). Außerdem
führt die Erfüllung der Bedingungen nicht automatisch zu einer Entscheidung der
Kommission, den Status nach Artikel 73 zu gewähren. Die Kommission fällt
unter Abwägung aller anderen relevanten Faktoren, wie unter anderem der Wesentlichkeit
und Bedeutung jedes OP für den Fonds insgesamt, ein fachliches Urteil. Gemeinsame
Antwort zu den Ziffern 44 bis 46: Die
Kommission kann erst den Status gemäß Artikel 73 gewähren, wenn
ausreichende Prüfungstätigkeiten in Einklang mit internationalen Prüfstandards
durchgeführt wurden und eine positive Bewertung der Prüfbehörde erzielt werden
konnte. Auch
wenn Entscheidungen zur Gewährung des Status nach Artikel 73 im sechsten
Jahr des Programmplanungszeitraums 2007‑2013 getroffen wurden, läuft
die Durchführung der Programme bis 2015 und erfolgt der Abschluss im Jahr 2017.
Außerdem kann die Umsetzung des Modells der „Einzigen Prüfung“ für die
Einrichtung der Verwaltungs- und Kontrollsysteme für den nächsten
Programmplanungszeitraum eine Rolle spielen und das Konzept wird
aufrechterhalten und hat positive Auswirkungen bis zum Jahr 2023. Im
Fahrplan aus dem Jahr 2010 wurde vorsichtig darauf hingewiesen, dass eine
erste Gruppe von Prüfbehörden möglicherweise in der Lage sein könnte, das
Modell der „Einzigen Prüfung“ für einige Programme/Systeme zu nutzen oder
dieses bereits anwenden könnte, und die Kommission sich grundsätzlich auf das
Urteil der Prüfbehörde stützen wird. Die Kommission konnte daher vor der
Durchführung ihrer Überprüfung keinen genauen Zeitplan festlegen. Tatsächlich
ist es aufgrund der in der Verordnung vorgesehenen Bedingungen sowie aufgrund
der Prüfstandards erforderlich, dass die Kommission solide
Prüfungsfeststellungen nach einem kontradiktorischen Verfahren einholt,
bevor sie eine Entscheidung über die Anwendung von Artikel 73 für ein
bestimmtes Programm treffen kann. Dies war erst nach einer gründlichen erneuten
Durchführung von Prüfungen vor Ort durch die Kommission im Rahmen der ab 2009
durchgeführten Untersuchung über die Überprüfung der Arbeit der Prüfbehörden
möglich. Die
Kommission hat somit einen umsichtigen Ansatz gewählt, da der Status gemäß
Artikel 73 erst nach Vorlage der jährlichen Kontrollberichte für 2010 und 2011,
in denen erstmals die Fehlerquoten zu melden waren, gewährt wurde. Im gleichen
Zeitraum stellte die Kommission Leitlinien für die Erstellung dieser Berichte,
die Behandlung von Fehlern, Stichprobenverfahren, usw. zur Verfügung, um die
Zuverlässigkeit und Kohärenz der erhaltenen Informationen zu gewährleisten. Siehe
auch Antwort zu Ziffer 30. 47.
Ziel der Kommission ist es, im Zuge der Bewertung detaillierter
Schlüsselanforderungen und Funktionen für jedes Programm eine hinreichende
Gewähr dafür zu erlangen, dass das Verwaltungs- und Kontrollsystem wirksam
funktioniert. Diese Bewertung beruht auf einer Synthese aller
Prüfungsergebnisse der Kommission und der Mitgliedstaaten und geht über den
Anhaltspunkt anhand eines einzigen Indikators zum kumulativen Restrisiko
hinaus. Die Kommission hat ihren Fahrplan im September 2013 formell
überarbeitet, einschließlich weiterer Klarstellungen zu den Kriterien, die sie
für die Gewährung des Status gemäß Artikel 73 anwendet: Annahme der
Prüfstrategie und Beurteilung der Einhaltung der Bedingungen, hinreichende
Gewähr, dass das Verwaltungs- und Kontrollsystem wirksam funktioniert und
begrenzte Risiken birgt; hinreichende Gewähr, dass die Prüfbehörde eine gute
Funktionsfähigkeit aufweist und lediglich geringfügige Verbesserungen
erforderlich sind, wobei die kumulativen Prüfungsfeststellungen der Kommission
und ihre Erfahrungen mit der betreffenden Prüfbehörde berücksichtigt werden.
Auch den Prüfungsergebnissen des Hofes wird Rechnung getragen. 48. Gestützt auf ihre eigene Bewertung
geht die Kommission davon aus, dass Ende 2013 für alle 61 Programme
die Anforderungen erfüllt werden. Bei ihrer Bewertung stützt sich die
Kommission auf die Ergebnisse der umfassenden Untersuchung, die im Jahr 2009
zur wirksamen Überprüfung der Zuverlässigkeit der Prüfbehörden in die Wege
geleitet wurde. Des Weiteren berücksichtigt sie sämtliche
Verwaltungsvorschriften, einschließlich nichtstatistischer
Stichprobenverfahren, die in bestimmten Fällen als beste Schätzung für das
Risiko und die Wirksamkeit des Verwaltungs- und Kontrollsystems herangezogen
werden, sowie des „kumulativen Restrisikos“, das wie vorstehend dargelegt für
jedes Programm bzw. für Gruppen von Programmen seit 2012 ermittelt wird. Zudem weist die Kommission darauf hin,
dass auf die vom Hof in Kasten 6 genannten Programme 5 % bzw. weniger
als 1 % der jeweiligen globalen Mittelzuweisungen für den EFRE/KF bzw. ESF
entfallen. Kasten 6 ‑ Überblick über die
Ergebnisse der Prüfungen des Hofes hinsichtlich der Erfüllung der
Voraussetzungen gemäß Artikel 73 (2012) a) Erster Spiegelstrich: Wenn Programme im Rahmen eines
gemeinsamen Verwaltungs- und Kontrollsystems für die Zwecke eines statistischen
Stichprobenverfahrens gemäß den Bestimmungen der Verordnung zusammengefasst
werden, kann die Kommission kein kumulatives Restrisiko je Programm ermitteln, da
die Prüfbehörden eine einzige Fehlerquote für alle zusammengefassten Programme
melden. Dieser Ansatz wird in allen Fällen für sämtliche Mitgliedstaaten
angewandt, wenn die Prüfbehörden Programme in einer einzigen repräsentativen
Stichprobe zusammenfassen. Die sechs vom Hof genannten Programme
gehören zu acht Programmen, für die ein gemeinsames Verwaltungs- und
Kontrollsystem besteht. Die für 2011 gemeldete und validierte Fehlerquote für
die Gruppe von Programmen betrug 2,64 %. Das entsprechende kumulative
Restrisiko für die Gruppe aller acht Programme lag nach der Durchführung von
Berichtigungen durch die betreffende Bescheinigungsbehörde unter 2 %. Die
Kommission gelangte daher zu dem Schluss, dass die Systeme für alle acht
Programme wirksam sind. Zweiter Spiegelstrich: Sämtliche Bedingungen für die Gewährung
des Status gemäß Artikel 73 waren für dieses Programm bereits Anfang 2012
erfüllt. Dennoch entschied die Kommission, einen umsichtigen Ansatz zu
verfolgen, um das Risiko systembedingter Fehler bei einer bestimmten Maßnahme
des Programms zu verringern. Deshalb formulierte sie zur Berücksichtigung
dieses Risikos im jährlichen Tätigkeitsbericht einen teilweisen Vorbehalt.
Anschließend bestätigte der Mitgliedstaat, dass die Gesamtausgaben in
Verbindung mit dieser Maßnahme bereits im November 2011 vorsorglich
entnommen worden waren und im Jahr 2012 ein Aktionsplan durchgeführt
wurde, um sicherzustellen, dass tatsächlich keine Ausgaben für diese Maßnahme
mit einem Risiko behaftet sind. Nach dieser Schlussfolgerung wurde der
teilweise Vorbehalt im November 2012 aufgehoben. Nach zwei
Kontrollbesuchen vor Ort wurde der Status gemäß Artikel 73 für das
Programm gewährt. Die im jährlichen Kontrollbericht für 2012 gemeldeten
positiven Ergebnisse bestätigten diese Bewertung mit einer validierten
Fehlerquote unter 2 % und die Kommission gab im jährlichen
Tätigkeitsbericht 2012 ein uneingeschränktes Prüfurteil ab. b) Erster
Spiegelstrich: · Betreffend die beiden
Fälle des ESF und den Fall des EFRE, auf die der Hof verweist, bestätigt die
Kommission, dass die betreffenden Prüfbehörden die Leitlinien der Kommission
für Stichprobenverfahren angesichts der kleinen Größe der Grundgesamtheit
ordnungsgemäß angewendet hatten. Die Kommission weist darauf hin, dass in der
Verordnung die Verwendung von Fehlerquoten für auf nichtstatistischen
Stichprobenverfahren beruhende Stichproben im Fall kleiner Grundgesamtheiten
von Vorhaben vorgesehen ist. Dabei handelt es sich um die einzigen verfügbaren
Indikatoren für eine Schätzung des Gesamtrisikos für die betreffenden
Programme, die deshalb von der Kommission für die Zwecke des
Zuverlässigkeitsprozesses herangezogen werden. In diesen Fällen berücksichtigt
die Kommission auch die Merkmale der Grundgesamtheit und den Prüfungsumfang.
Bei zwei Fällen des ESF wurde angesichts der geringen Größe der Grundgesamtheit
die Anforderung betreffend die Mindestabdeckung (10 %) erfüllt. Für die
übrigen Programme des EFRE war die Verwendung einer Zufallsauswahl, die Posten
über einen hohen Wert und mehr als 10 % der Ausgaben beinhaltete, im
Jahr 2011 angemessen. · Darüber hinaus stützte
die Kommission ihre Bewertung nicht nur auf die in den jährlichen
Kontrollberichten gemeldeten Fehlerquoten, sondern auch auf andere im Zuge
ihrer Prüfungstätigkeiten ermittelte Elemente, wie die erneute Durchführung
einer Reihe von Kontrollen von Vorhaben der Prüfbehörde und das gewonnene
Wissen über die Funktionsfähigkeit der betreffenden Systeme. · Angesichts der positiven
Bewertung dieser Elemente gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass eine
ausreichende Grundlage für die Gewährung des Status gemäß Artikel 73 für
diese drei Programme vorlag. · Für die Stichprobe für 2013
wählten die beiden Prüfbehörden ein statistisches Stichprobenverfahren, dies
beruhte auf der Vergrößerung der Grundgesamtheit und des niedrigeren
Schwellenwerts, ab dem nach den von der Kommission im April 2013
bereitgestellten überarbeiteten Leitlinien über Stichprobenverfahren die
Verwendung einer statistischen Stichprobenverfahrens erforderlich ist. Siehe auch Antwort zu Ziffer 36. Dritter Spiegelstrich: Für diese beiden Programme wurde der
Status gemäß Artikel 73 im Juni 2012 auf Grundlage der
Schlussfolgerung gewährt, dass sämtliche im Fahrplan der Kommission
festgelegten Bedingungen erfüllt waren. Zu diesem Zeitpunkt hatte die
Kommission in vier aufeinanderfolgenden jährlichen Kontrollberichten seit 2008
das von der Prüfbehörde verwendete Stichprobenverfahren überprüft und für
konform befunden. Die Informationen über die Änderung des Stichprobenverfahrens
wurden im Dezember 2012 im neuen jährlichen Kontrollbericht übermittelt,
der umgehend bewertet wurde. Unter Zugrundelegung ihrer Bewertung stellte die
Kommission fest, dass der Ausschluss von Ausgaben von der zu untersuchenden
Grundgesamtheit nicht mit den Vorschriften in Einklang stand. Allerdings wurde
die Schlussfolgerung gezogen, dass diese Änderung der Methodik keine
Auswirkungen auf die gemeldeten Fehlerquoten hatte und von der Prüfbehörde aus
Gründen der Kostenwirksamkeit gewählt worden war, da die betreffenden Empfänger
bereits in früheren Jahren einer Prüfung unterzogen worden waren, ohne dass
Fehler festgestellt worden waren. Die Kommission weist darauf hin, dass
die Änderung der Methodik zu einer Erhöhung des Prüfungsumfangs von 5 %
auf 20 % gegenüber den Vorjahren führte.
Vierter
Gedankenstrich:
Das
vom Hof erwähnte OP ist das viertkleinste OP für den ESF. Die jährlichen
Zahlungen in den Jahren 2010/2012 beliefen sich auf durchschnittlich 1,5 Mio. EUR.
Trotz seiner sehr geringen Größe konnte Artikel 74, in dem proportionale
Kontrollvorkehrungen für kleine OP festgelegt sind, nicht angewendet werden, da
der Kofinanzierungssatz für dieses OP über 40 % liegt.
Überdies
bestätigt die Kommission, dass sie über ausreichenden Grund für die Gewährung
des Status gemäß Artikel 73 für dieses Programm verfügte, der eine
ähnliche Wirkung wie Artikel 74 aufweist, da die Prüfbehörde für den ESF
die Leitlinien zu Stichprobenverfahren der Kommission ordnungsgemäß befolgte,
insbesondere angesichts der sehr geringen Größe der Grundgesamtheit, die
deutlich unter dem vom Hof in Fußnote 9 genannten Schwellenwert für ein
statistisches Stichprobenverfahren lag (unter 20 Projekten für 2011 und 2012).
Deshalb konnte für die betreffende Grundgesamtheit kein statistisches Stichprobenverfahren
angewandt werden. Allerdings wurde die nach dem Leitfaden über
Stichprobenverfahren erforderliche Abdeckung von 10 % erreicht.
Deshalb
wurde das Verwaltungs- und Kontrollsystem für dieses operationelle Programm für
wirksam befunden und die von der Verwaltungsbehörde gemeldete und von der
Kommission validierte Fehlerquote lag konstant unter 2 %.
c) Nach Auffassung der Kommission wurde
für diese beiden Programme der Status gemäß Artikel 73 auf der Grundlage
solider, kohärenter und transparenter Kriterien unter Berücksichtigung der
Feststellungen des Hofes gewährt.
In
einem der beiden vom Hof genannten Fälle wurde das Verwaltungs- und
Kontrollsystem als wirksam bewertet und die von der Prüfbehörde gemeldeten und
von der Kommission validierten Fehlerquoten lagen im Zeitraum zwischen 2010 und
2012 konstant unter 2 %.
Im zweiten Fall bezogen sich die
Feststellungen des Hofes nicht auf die Funktionsfähigkeit der Prüfbehörde,
sondern auf andere Aspekte des Verwaltungs- und Kontrollsystems, denen nachgegangen
wird. Nach Ansicht der Kommission wirken sich die im Jahr 2013 beim
Verwaltungs- und Kontrollsystem festgestellten Mängel nicht zwangsläufig auf
die Zuverlässigkeit der Arbeit der Prüfbehörde aus. d) Der Status gemäß Artikel 73
wurden den beiden betreffenden Prüfbehörden im Juni bzw. September 2012
gewährt. Die Bemerkung des Hofes bezieht sich auf im Jahr 2013 gemachte
Feststellungen. Die
Kommission bestätigt jedoch nach einer eingehenden Prüfung der Feststellungen
des Hofes, dass diese Prüfbehörden die Anforderungen gemäß Artikel 73
erfüllen. Die Kommission überwacht im Rahmen ihrer jüngsten gemeinsamen
Untersuchung zur Überwachung von Artikel 73 (siehe Antwort zu Ziffer 54)
genauestens, dass diese Anforderungen weiterhin erfüllt werden. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 49
und 50: Wie im überarbeiteten Fahrplan
festgelegt, in der gemeinsamen Untersuchung im September 2013 beschlossen
und in der Prüfstrategie der Dienststellen der Kommission wiedergegeben,
erfolgt eine angemessene Überwachung im Rahmen von Artikel 73 durch die
Analyse der Berichte über die nationalen Systemprüfungen und jährlichen
Kontrollberichte (einschließlich Kontrollbesuchen, sofern erforderlich), die
Überprüfung von Arbeitsunterlagen vor Ort und die erneute Durchführung von Prüfungen
der Prüfbehörden sowie bilaterale Koordinierungssitzungen. Siehe auch Antwort zu Ziffer 32. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 51
bis 53: Der Fahrplan wurde als strategisches
Dokument zur Festlegung der Bedingungen für die Gewährung des Status gemäß Artikel 73
und für Überwachungszwecke konzipiert und sollte nicht als methodisches
Dokument dienen. Nachdem die ersten Entscheidungen im Rahmen von Artikel 73
im ersten Halbjahr 2012 getroffen worden waren, wurde die Methodik für die
Durchführung der Überwachungsbesuche erarbeitet und die Feinabstimmung der
neuen Untersuchung auf Grundlage der im Zuge von zwei Pilotbesuchen im
Jahr 2012 gewonnenen Erfahrungen vorgenommen. Bei diesen Pilotbesuchen
wurden Prüfungen wiederholt und Arbeitsunterlagen überprüft. Gemäß dem überarbeiteten Fahrplan, der
gemeinsamen Untersuchung und der Prüfstrategie wird grundsätzlich bei jeder
Prüfbehörde mit dem Status gemäß Artikel 73 jedes zweite Jahr ein
Überwachungsbesuch durchgeführt. Diese Überwachungsbesuche umfassen die erneute
Durchführung von Prüfungen sowie die Überprüfung von Arbeitsunterlagen nach
internationalen Prüfstandards.
Gemeinsame
Antwort zu den Ziffern 54 und 55:
Die GD Regionalpolitik und
Stadtentwicklung wies in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht 2012 darauf hin,
dass gestützt auf ihre Überwachung der Programme mit dem Status „Einzige
Prüfung“ die Bedingungen zur Begründung dieses Status weiterhin erfüllt wurden,
da die Prüfbehörden neue Mängel für einige der betreffenden Programme
ordnungsgemäß gemeldet hätten. Somit war die ordnungsgemäße Funktionsfähigkeit der betreffenden
Prüfbehörden weiterhin gegeben. Im September 2013 hat die
Kommission ihren ursprünglichen Fahrplan formell überarbeitet und eine
Untersuchung angenommen, in der die Methodik und ein Prozess für die
Überwachung des Status „Einzige Prüfung“ festgelegt werden. Anhang I des
überarbeiteten Fahrplans enthält eine Übersicht über die
Maßnahmen/Abhilfemaßnahmen, die einzuleiten sind, wenn eine oder mehrere der
Ausgangsbedingungen für die Gewährung des Status „Einzige Prüfung“ nicht mehr
erfüllt sind. Die Kommission überwacht alle
betreffenden Programme, unter anderem durch die erneute Durchführung von
Prüfungen. Ende 2013 erstreckt sich die Überwachung der Kommission auf
neunzehn OP mit dem Status gemäß Artikel 73 bei sieben Prüfbehörden, die
der Prüfmethodik der Kommission entsprechen. Spezifische Korrekturmaßnahmen
werden für vier Prüfbehörden durchgeführt.
Die GD EMPL hat in ihrem jährlichen
Tätigkeitsbericht 2012 keine Probleme ermittelt, die eine erneute Prüfung
der operationellen Programme, denen im Jahr 2012 der Status gemäß
Artikel 73 gewährt wurde, rechtfertigten. Deshalb wurden keine
Korrekturmaßnahmen eingeleitet, um den im Jahr 2012 gewährten Status
„Einzige Prüfung“ zu entziehen oder auszusetzen. Außerdem führt die Kommission
seit Ende 2013 Überwachungsbesuche dieser OP durch.
56. Der Abschluss wird auf den
umfassenden Prüfungs- und Überwachungstätigkeiten während des
Programmplanungszeitraums beruhen, insbesondere in Bezug auf die jährliche
Bewertung des kumulativen Restrisikos für jedes Programm. Siehe auch Antwort zu
den Ziffern 49 bis 53 bezüglich des überarbeiteten Fahrplans und der
Untersuchung zur Überwachung. Überwies
verweist die Kommission auf die Tatsache, dass die Umsetzung des Modells der
„Einzigen Prüfung“ gemäß Artikel 140 Absatz 3 der Verordnung mit
gemeinsamen Bestimmungen auch im Programmplanungszeitraum 2014‑2020
fortgesetzt wird [Fußnote: „In Bezug auf operationelle Programme, bei denen
die Kommission zu dem Schluss kommt, dass sie sich auf den Vermerk der
Prüfbehörde verlassen kann, kann sie sich mit der Prüfbehörde darauf einigen,
ihre eigenen Vor-Ort-Prüfungen auf die Prüfung der Tätigkeit der Prüfbehörde zu
beschränken, es sei denn, es liegen Hinweise auf Mängel bei der Arbeit der
Prüfbehörden für ein Geschäftsjahr vor, für das die Kommission den
Rechnungsabschluss bereits akzeptiert hat.“]. 60.
Die Kommission gab in den ersten fünf Jahren der Durchführung Leitlinien
heraus, die für die Arbeit der Prüfbehörden von wesentlicher Bedeutung sind
(z. B. Bewertung der Konformität, Prüfstrategie, Bewertung von
Verwaltungs- und Kontrollsystemen, Stichprobenverfahren). Diese Leitlinien
wurden rechtzeitig zu Beginn des Programmplanungszeitraums veröffentlicht
(siehe Ziffer 62). Gemeinsame Antwort zu Ziffer 61 und
Kasten 8: Leitlinien zu komplexen Themen, wie die
vom Hof genannten, beruhen zwangsläufig auf empfehlenswerten und
schlechten Verfahren, die in den ersten Jahren der Durchführung ermittelt
wurden. Der Entwurf der Leitlinien wird auf verschiedenen Fachsitzungen mit den
Prüfbehörden erörtert, bevor sie in der COCOF-Sitzung zum Abschluss gebracht
werden. Dies war insbesondere bei den Leitlinien zur Behandlung von in den
jährlichen Kontrollberichten gemeldeten Fehlern der Fall, die vor ihrer
formellen Mitteilung eingehend mit den Prüfbehörden erörtert worden waren. 66. Erster Spiegelstrich: Die Kommission teilt die Meinung,
dass diese obligatorischen Informationen, was die Ergebnisse von Vorhaben
anbelangt, durch zusätzliche Leitlinien weiter ergänzt werden könnten. Die
Kommission beabsichtigt, den Prüfbehörden bis Ende 2013 diesbezüglich
zusätzliche schriftliche Erläuterungen zu übermitteln. Zweiter Spiegelstrich: Die Kommission holt auf Grundlage
ihrer Risikobewertung gegebenenfalls zusätzliche Informationen über die
Ergebnisse von Prüfungen von Vorhaben ein, sei es in schriftlicher Form oder im
Zuge von Kontrollbesuchen vor Ort (siehe Antwort zu Ziffer 32). Die Kommission wird die
Möglichkeit prüfen, weitere schriftliche Klarstellungen zu diesem Punkt
herauszugeben. Dritter Spiegelstrich: Beim Abschluss müssen die Prüfbehörden
bereits eine mehrjährige Bewertung des Funktionierens der Verwaltungs- und
Kontrollsysteme sowie der Korrekturkapazität beim Abschluss vornehmen (siehe im
Jahr 2013 herausgegebene Leitlinien für den Abschluss). Vierter
Gedankenstrich: Die
Auswirkungen späterer Vorgänge auf das Prüfurteil werden in Bezug auf
„positive“ Vorgänge bereits teilweise in den im Dezember 2011
herausgegebenen Leitlinien zur Behandlung von Fehlern behandelt. Die Kommission wird die
Möglichkeit prüfen, weitere schriftliche Klarstellungen zu diesem Punkt
herauszugeben. Die Kommission hat Vorschläge
unterbreitet, um sämtliche früheren Aspekte in den Durchführungsrechtsakten /
delegierten Rechtsakten für den Programmplanungszeitraum 2014‑2020
im Sinne einer weiteren Harmonisierung der Durchführung aufzunehmen. 67. In der Verordnung und in der Folge
in den von der Kommission herausgegebenen Leitlinien werden internationale
Prüfstandards berücksichtigt, dabei muss jedoch auch den Besonderheiten und der
für die Kohäsionspolitik verwendeten Terminologie Rechnung getragen werden. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 68
und 69: Die umfassenden seit 2009 vorgenommenen
Prüfungstätigkeiten zur Prüfung der Arbeit der Prüfbehörden umfassten auch
umfangreiche Maßnahmen zum Kapazitätsaufbau der
betreffenden Prüfbehörden. Dies wiederum ermöglichte einen Austausch von
empfehlenswerten Verfahren mit allen Prüfbehörden im Wege zusätzlicher
Leitlinien und von Fachsitzungen. 72. Die Kommission bietet den
Prüfbehörden weiterhin Schulungen, insbesondere in Bezug auf
Stichprobenverfahren, zu der Prüfungsarbeit im Rahmen des Abschlusses des
Programmplanungszeitraums 2007‑2013 und zu den Prüfungstätigkeiten
für den neuen Programmplanungszeitraum an. 73. Die Kommission weist darauf hin,
dass sich aufgrund der Gewährung des Status gemäß Artikel 73 für einige
Programme ihre Kontrolltätigkeiten nicht verringern. Der wichtigste Vorteil
liegt für die Kommission in der Möglichkeit, ihre begrenzten Ressourcen für
Prüfungen für mit einem größeren Risiko behaftete Programme und Behörden statt
für ihre allgemeinen Kontrolltätigkeiten einzusetzen. Außerdem bedeutet das
Konzept der „Einzigen Prüfung“ nicht, dass keine Prüfungstätigkeiten mehr
stattfinden. Überwachungs- und Kontrollbesuche sind weiterhin erforderlich, um
die weitere Zuverlässigkeit der Prüfungsarbeit der nationalen Prüfbehörden zu
gewährleisten. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 74
bis 76: Die Kommission betont, dass durch den
Regelungsrahmen für den Programmplanungszeitraum 2007‑2013
das erreichbare Maß an Zuverlässigkeit deutlich erhöht wurde, insbesondere
indem die Bewertung der Zuverlässigkeit für jedes operationelle Programm
jährlich ab Beginn der Durchführung ermöglicht wird. Deshalb müssen die Kontrollkosten
aus Sicht der Kostenwirksamkeit und nicht in absoluten Zahlen bewertet werden. Die Kommission weist darauf hin, dass
die Fonds die Maßnahmen zur Vorbereitung, Verwaltung, Begleitung, Bewertung,
Information und Kontrolle der Programme über die technische Hilfe finanzieren
können. 77. Nach einigen Jahren im
Programmplanungszeitraum 2000‑2006, die von hohen Fehlerquoten
gekennzeichnet waren, beschloss die Kommission, für den
Programmplanungszeitraum 2007‑2013 verstärkte Verwaltungs- und
Kontrollvorschriften, einschließlich statistischer Stichprobenverfahren,
vorzuschlagen. Diese Vorschläge spiegeln sich weitgehend im aktuellen
Rechtsrahmen wider. Die Kommission weist darauf hin, dass die Fehlerquoten im
laufenden Programmplanungszeitraum deutlich niedriger sind. 78. Die Kommission nimmt an, dass die
Kontrollkosten im Programmplanungszeitraum 2014‑2020 weiterhin
stabil bleiben werden. Angesichts der verschiedenen in der
Verordnung vorgesehenen Vereinfachungen der Prüfungen können die Verringerung
des Verwaltungsaufwands (z. B. verminderte Berichtspflichten und stärkere
Verwendung von vereinfachten Kostenoptionen) oder die Verwendung von
überarbeiteten Leitlinien zu Stichprobenverfahren zu beachtlichen Verbesserungen
der Prüfungstätigkeit führen. Dies wäre mehr als ein Ausgleich für die
zusätzlichen Anstrengungen, die für die Prüfung des Jahresabschlusses und der
Verwaltungserklärung notwendig sind. Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 79
und 80: Die Kommission begrüßt die Schlussfolgerung
des Hofes. Auch die Kommission ist der Auffassung, dass die Mitgliedstaaten und
die Kommission den internen Kontrollrahmen für den
Programmplanungszeitraum 2007‑2013 im Vergleich zu früheren
Programmplanungszeiträumen verstärkt haben. Die Kommission ist der Ansicht,
dass dies zur Sicherstellung einer soliden Prüfkapazität in der gesamten Union
beiträgt. 83. Was die vom Hof ermittelten Risiken
anbelangt, so vertritt die Kommission folgenden Standpunkt: Erster Spiegelstrich: Die Kommission führt seit 2009
umfassende Prüfungen vor Ort durch, um die Arbeit der Prüfbehörden zu
überprüfen. Es wurden 269 Kontrollbesuche durchgeführt und 47 Prüfbehörden
für den EFRE bzw. 84 Prüfbehörden für den ESF überprüft. Dies entspricht
in etwa 96 % bzw. 99 % der gesamten Mittelzuweisungen. Diese
Prüfungen ermöglichten es der Kommission, Empfehlungen zu unterbreiten, zum
Kapazitätsaufbau beizutragen und eine Neuberechnung der Quoten vorzunehmen oder
sie durch Pauschalsätze zu ersetzen, wenn diese für unzuverlässig befunden
wurden. Insgesamt verfügt die Kommission über
ein gründliches Verfahren für die Prüfung der Zuverlässigkeit der von den
Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten, die gegebenenfalls geändert werden. Die
Tatsache, dass die in den jährlichen Tätigkeitsberichten der GD EMPL und
der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung ausgewiesenen Fehlerquoten mit
den vom Hof ermittelten Fehlerquoten übereinstimmen, bestätigt die
Zuverlässigkeit des Prüfungs- und Berichtssystems. Zweiter Spiegelstrich: Überdies hat die Kommission eine solide
Methodik zur Prüfung und Validierung der von den Prüfbehörden gemeldeten
Fehlerquoten eingeführt, gegebenenfalls einschließlich zusätzlicher
Informationsersuchen und/oder Kontrollbesuchen vor Ort (im Jahr 2013 64 OP
des EFRE/Kohäsionsfonds in elf Mitgliedstaaten sowie 23 OP des ESF in zehn
Mitgliedstaaten). Die wertvollen Erkenntnisse, die im Zuge
dieser umfangreichen Untersuchung der Funktionsfähigkeit einer großen
Zahl von Prüfbehörden gewonnen wurden, erwiesen sich bei der Bewertung der
gemeldeten Fehlerquoten durch die Kommission als äußerst hilfreich. Dritter Spiegelstrich: Nach Auffassung der Kommission ist das
kumulative Restrisiko, bei dem die Fehlerquoten und finanziellen Berichtigungen
im Laufe des Programmplanungszeitraums berücksichtigt werden, ein Indikator für
die Korrekturkapazität insgesamt der jedes Jahr von der Kommission in ihren
jährlichen Tätigkeitsberichten bewerteten Programme. Es beruht auf sämtlichen gemeldeten
Daten für die Vorjahre und dem besten Schätzwert für das bewertete Jahr. Insbesondere beim Umgang mit Programmen
mit einer validierten Fehlerquote zwischen 2 % und 5 % ist es für die
Kommission hilfreich, aber auch in anderen Fällen. Für diese Programme, bei denen in der
Vergangenheit keine Vorbehalte geltend gemacht wurden, kann jetzt ein Vorbehalt
formuliert und anschließend ein Verfahren eingeleitet werden
(Unterbrechungen/Aussetzungen/finanzielle Berichtigungen). Aufgrund der Verwendung des kumulativen
Restrisikos wurde für zusätzliche Programme ein Vorbehalt formuliert, wodurch
das vom Hof ermittelte Risiko einer Unterbewertung der Risiken für diese
Programme verringert wurde. Des Weiteren hat die Kommission
spezifische risikobasierte Prüfungsarbeiten durchgeführt, um sicherzustellen,
dass die zu 68 operationellen Programmen in den vergangenen drei Jahren
gemeldeten Berichtigungen wirksam umgesetzt werden, und im Fall von Zweifeln
oder unzureichenden Nachweisen die betreffenden Beträge von den für die Zwecke
der Ermittlung der Restfehlerquote berücksichtigten kumulativen finanziellen
Berichtigungen abgezogen. Ziel der Kommission ist stets die
Sicherstellung, dass die der Entlastungsbehörde vorgelegten Berichte einen
angemessenen und zuverlässigen Überblick über das geschätzte Risiko für den
EU-Haushalt für jeden Mitgliedstaat vermitteln, bei dem auch die mehrjährige
Korrekturkapazität berücksichtigt wird. Die Dienststellen der Kommission
stellen in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten sämtliche verfügbaren
Informationen unter vollständiger Transparenz zur Verfügung. Die Kommission nimmt jedes Jahr eine
eingehende Prüfung der von den Prüfbehörden gemeldeten Fehlerquoten vor. Dieser
Prüfungsprozess ermöglicht der Kommission zusammen mit den umfassenden
Ergebnissen ihrer Untersuchungen den Ausweis vollständiger und zuverlässiger
validierter Fehlerquoten in ihren jährlichen Tätigkeitsberichten und
gegebenenfalls die Formulierung geeigneter Vorbehalte. Zur Verdeutlichung weist die Kommission
darauf hin, dass durch die Tatsache, dass die in den jährlichen Tätigkeitsberichten
ausgewiesenen geschätzten Fehlerquoten der GD EMPL seit drei Jahren in
Folge und die der GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung seit zwei Jahren
in Folge den Fehlerquoten des Hofes entsprechen, die Stichhaltigkeit und
Zuverlässigkeit ihres Ansatzes bestätigt wird. Empfehlung 1 Die Kommission vertritt die Ansicht,
dass diese Empfehlung bereits umgesetzt wurde. Die Kommission wendet einen gründlichen
Überprüfungsprozess an, einschließlich Kontrollbesuchen vor Ort, um die
Genauigkeit und Zuverlässigkeit der von den Prüfbehörden gemeldeten
Fehlerquoten zu gewährleisten. Alternativ legt sie Pauschalsätze zugrunde, wenn
sie die Fehlerquoten für unzuverlässig erachtet. Dieser Prozess wird durch eine
im Jahr 2009 eingeführte umfassende Untersuchung der Kommission ergänzt,
durch die im Zuge von 269 Kontrollbesuchen die Arbeit der Prüfbehörden
überprüft werden konnte, dies schloss auch die erneute Durchführung von
Prüfungen mit ein, die etwa 90 % der Mittelzuweisungen des Fonds
umfassten. Darüber hinaus führt die Kommission risikobasierte Prüfungen durch,
um die Genauigkeit der gemeldeten Finanzkorrekturen zu überprüfen. Die Kommission wird weiterhin eine
strenge Kontrolle der gemeldeten Fehlerquoten sicherstellen, die Arbeit der
Prüfbehörden überwachen und überprüfen sowie gezielte Prüfungen vornehmen, um
die Qualität der Verfahren der Bescheinigungsbehörden zur Erfassung und Meldung
von finanziellen Berichtigungen zu bewerten. Empfehlung 2 Die
Kommission hat in ihren Vorschlag für die Verordnung mit gemeinsamen
Bestimmungen für den Programmplanungszeitraum 2014‑2020 die
Möglichkeit von Nettofinanzkorrekturen bei schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten,
die nach der Vorlage des Jahresabschlusses festgestellt und von der Prüfbehörde
zuvor nicht ermittelt und/oder gemeldet wurden, aufgenommen und der Gesetzgeber
hat dem zugestimmt. Die
Kommission beabsichtigt überdies, im Sekundärrecht vorzuschlagen, dass
Pauschalkorrekturen bei wiederholten Verstößen, die die gleichen Mängel
betreffen, erhöht werden können, wenn es der Mitgliedstaat versäumt hat,
angemessene Korrekturmaßnahmen für den Teil des Systems zu ergreifen, der von
einer früheren Korrektur betroffen und beeinflusst war. 84. Die vom Hof erläuterten Zahlen
resultieren aus den in der Verordnung vorgesehenen strengen Bedingungen, die
umfassende Prüfungstätigkeiten der Kommission und des Mitgliedstaats
erforderlich machen, einschließlich der erneuten Durchführung von Prüfungen
gemäß internationalen Prüfstandards, bevor das Funktionieren des Verwaltungs-
und Kontrollsystems insgesamt bewertet werden kann. Darüber hinaus musste die
Kommission in den meisten Fällen auf die Übermittlung der Fehlerquoten im
Jahr 2010 und sogar im Jahr 2011 warten, da die Umsetzung nur
zögerlich in Gang gekommen war. Die Kommission musste diese Quoten sowie die
Ergebnisse ihrer ersten Wiederholungen von Kontrollen vor Ort zur Überprüfung
der Arbeit der Prüfbehörden sorgfältig prüfen, um die Wirksamkeit der
Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu bewerten. 85. Unter Zugrundelegung ihrer eigenen
Bewertung widerspricht die Kommission nachdrücklich den Feststellungen
betreffend alle 15 in Kasten 6 genannten Fälle und nimmt an, dass die
Anforderungen Ende 2013 für alle 61 Programme erfüllt werden. Bei
ihrer Bewertung stützt sich die Kommission auf die Ergebnisse der umfassenden
Untersuchung, die im Jahr 2009 zur wirksamen Überprüfung der
Zuverlässigkeit der Prüfbehörden in die Wege geleitet wurde. Des Weiteren
berücksichtigt sie sämtliche Verwaltungsvorschriften, einschließlich
nichtstatistischer Stichprobenverfahren, die in bestimmten Fällen als beste
Schätzung für das Risiko und die Wirksamkeit des Verwaltungs- und
Kontrollsystems herangezogen werden, sowie des „kumulativen Restrisikos“, das
wie vorstehend dargelegt für jedes Programm bzw. für Gruppen von Programmen
seit 2012 ermittelt wird. Außerdem sind die vorgebrachten Einwände für kleine
operationelle Programme besonders ungeeignet. Zudem weist die Kommission darauf hin,
dass auf die vom Hof in Kasten 6 genannten Programme 5 % bzw. weniger
als 1 % der jeweiligen globalen Mittelzuweisungen für den EFRE/KF bzw. ESF
entfallen. 86. Seit der Prüfung des Hofes haben die
betreffenden Generaldirektionen der Kommission gemeinsam eine Untersuchung zur
Überwachung der ersten im Jahr 2012 getroffenen Entscheidungen über die
Gewährung des Status gemäß Artikel 73 erarbeitet und im September 2013
angenommen. Ferner haben sie eine gemeinsame Entscheidung zur Überarbeitung des
Fahrplans zu Artikel 73 und der Überwachungsprozesse im September 2013
getroffen. Siehe Antwort zu Empfehlung 4. Empfehlung 3 Nach
Auffassung der Kommission wurde der Status „Einzige Prüfung“ auf Grundlage
solider, kohärenter und transparenter Kriterien gewährt. Des Weiteren ist sie
der Ansicht, dass bis Ende 2013 sämtliche Anforderungen für diese
Programme erfüllt sind. Die
Kommission wird weiterhin ein solides Konzept zugrunde legen, das mit der
Durchführung ihres im September 2013 überarbeiteten Fahrplans zu
Artikel 73 weiter geklärt wird. Empfehlung 4 Nach Auffassung der Kommission wird
diese Empfehlung mit dem im September 2013 angenommenen überarbeiteten
Fahrplan und der Untersuchung zu den Überwachungstätigkeiten im Rahmen von
Artikel 73 umgesetzt. Nach den ersten Entscheidungen zur
Gewährung des Status gemäß Artikel 73 im ersten Halbjahr 2012 und
gestützt auf die Pilotbesuche erarbeiteten die Dienststellen der Kommission
eine Prüfmethode für die Durchführung der Überwachungsbesuche, die die erneute
Durchführung von Prüfungen sowie Überprüfungen von Arbeitsunterlagen
entsprechend internationalen Prüfstandards umfassen. 87. Die Kommission begrüßt die Bewertung
des Hofes und setzt ihre enge Zusammenarbeit mit den Prüfbehörden zur
Verbesserung ihrer Leitlinien und Unterstützung fort. Die Kommission fördert
aktiv die Anwendung ihrer überarbeiteten Leitlinien zu Stichprobenverfahren von
April 2013, indem sie Schulungsseminare in verschiedenen dezentral
organisierten Mitgliedstaaten veranstaltet, um die angemessene Verbreitung der
Informationen an alle betroffenen Prüfbehörden in diesen Mitgliedstaaten zu
gewährleisten. Die Kommission hat einen Dialog mit den
Prüfbehörden eingeleitet, um den Beginn des Programmplanungszeitraums 2014‑2020
angemessen vorzubereiten und das Sekundärrecht zu Themen, die die Arbeit der
Prüfbehörden betreffen, zu verbessern. Empfehlung 5 Die Kommission stimmt dieser Empfehlung
zu und leitet Maßnahmen ein, um ein verbessertes Sekundärrecht sowie
rechtzeitige und vollständige Leitlinien im Rahmen eines stabilen methodischen
Rahmens für die Arbeit der Prüfbehörden, die auf der im
Programmplanungszeitraum 2007-2013 gewonnenen Erfahrung beruhen,
sicherzustellen. Die Kommission wird zudem im Zuge einer
schriftlichen Erläuterung bis Ende 2013 bestimmte Aspekte in den
vorliegenden Leitlinien klären. Nach
der Verordnung für den Programmplanungszeitraum 2014‑2020 ist die
Kommission darüber hinaus ermächtigt, durch Durchführungsrechtsakte oder
delegierte Rechtsakte verbindliche Modelle und/oder Anforderungen für die
Prüfungstätigkeiten der Prüfbehörden anzunehmen, die auf den im Programmplanungszeitraum 2007‑2013
gewonnenen Erfahrungen und empfehlenswerten Verfahren beruhen. 89. Gemäß dem Vertrag, der
Haushaltsordnung und sektorspezifischen Verordnungen ist die Aufteilung der
Zuständigkeiten klar geregelt. Was den Europäischen Strukturfonds und den
Kohäsionsfonds betrifft, so stehen den Mitgliedstaaten erhebliche
Haushaltsmittel für technische Hilfe zur Verfügung. Die Entscheidung über ihre
Verwendung obliegt den Mitgliedstaaten. Siehe auch
die Antwort der Kommission zu Empfehlung 6. Empfehlung 6 Nach
Auffassung der Kommission wurde diese Empfehlung in der Folgenabschätzung im
Jahr 2011 (siehe Fußnote 71) bereits umgesetzt. Sie weist ferner
darauf hin, dass im Rahmen der geteilten Verwaltung und unter Beachtung des
Subsidiaritätsprinzips die Entscheidung über die Zuweisung der technischen
Hilfe zu den verschiedenen Kostenkategorien von den Mitgliedstaaten getroffen
wird. Des Weiteren wird in der Verordnung für
den Programmplanungszeitraum 2014‑2020 der Ansatz der Kommission
betreffend die Kostenwirksamkeit im Kohäsionsbereich gestärkt. Die neuen
Vorkehrungen für die Durchführung der Fonds, auch in Bezug auf Kontrollen, „(…)
beachten hinsichtlich der Höhe der zugewiesenen Mittel der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit und berücksichtigen das
Gesamtziel des Abbaus des Verwaltungsaufwands für die Stellen, die an der
Verwaltung und Kontrolle der Programme beteiligt sind“.