MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Qualitätsrahmen der EU für die Antizipation von Veränderungen und Umstrukturierungen /* COM/2013/0882 final */
1. Einleitung In der vorliegenden Mitteilung wird ein
EU-Qualitätsrahmen für die Antizipation von Veränderungen und
Umstrukturierungen (Quality Framework for Anticipation of Change and
Restructuring, QFR) vorgestellt. Er ist das Ergebnis des Grünbuchs „Umstrukturierung
und Antizipierung von Veränderungen: Lehren aus den jüngsten Erfahrungen“ vom
17. Januar 2012[1] und der Aufforderung, die
das Europäische Parlament gemäß Artikel 225 AEUV in seiner Entschließung
„Unterrichtung und Anhörung von Arbeitnehmern, Antizipation und Management von
Umstrukturierung“ vom 15. Januar 2013 (bekannt unter der Bezeichnung
„Cercas-Bericht“) an die Kommission gerichtet hat[2]. Wir stehen vor großen Herausforderungen im
Hinblick auf die Anhebung des Beschäftigungsniveaus und die Bekämpfung der
Arbeitslosigkeit; bewältigt werden sollen sie durch die verstärkte Anwendung
aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen sowie eine Reform der Bildungs- und
Ausbildungssysteme, damit gewährleistet ist, dass Arbeitsuchende über die
richtigen Kompetenzen verfügen und den Unternehmen wettbewerbsfähige
Arbeitskräfte zur Verfügung stehen. All dies erfordert eine gute Antizipation
sowie Instrumente, mit deren Hilfe das Angebot an Arbeitskräften der Nachfrage
am Arbeitsmarkt bestmöglich angepasst werden kann. Die Erleichterung der
Anpassung von Unternehmen und der Arbeitsmarktübergänge durch eine bessere
Antizipation der Anforderungen im Bereich Humankapital sollten in diesem
breiteren Kontext gesehen werden. So notwendig und unvermeidlich die wirtschaftliche
Anpassung und Umstrukturierung auch sein mag: sie kann beschäftigungspolitische
und soziale Auswirkungen haben, denen mit geeigneten Strategien begegnet werden
sollte. Für das dritte Quartal 2013 verzeichnete der „European Restructuring
Monitor“ (ERM)[3] insgesamt
250 Umstrukturierungsmaßnahmen. Diese hatten den angekündigten Abbau von
57 081 Arbeitsplätzen und die angekündigte Schaffung von
27 792 neuen Arbeitsplätzen zur Folge; der Nettoverlust belief sich
somit auf 29 289 Arbeitsplätze. Der QFR sieht vor, dass bestimmte Grundsätze und
bewährte Verfahren für die Antizipation von Veränderungen und das
Umstrukturierungsmanagement in Unternehmen sowie bei staatlichen Stellen besser
identifiziert und überwacht werden müssen. Dies sollte insbesondere Investitionen
in das Humankapital erleichtern und – wie mit der Strategie
Europa 2020 angestrebt – die Umverteilung von Humanressourcen auf
Tätigkeiten mit großem Wachstumspotenzial und auf hochwertige Arbeitsplätze
bewirken; parallel dazu soll eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen erreicht
werden. Die in diesem QFR dargelegten Ansätze werden zur
langfristigen Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen sowie zur langfristigen
Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitskräfte beitragen und die damit verbundenen
Ausgaben, einschließlich der sozialen Kosten des Wandels, senken. Diese
Vorgehensweise steht im Einklang mit wichtigen politischen Zielen der EU, vor
allem denen der Strategie Europa 2020 und anderer bedeutender Initiativen
zur Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit und
eines arbeitsplatzintensiven Aufschwungs, insbesondere in der Realwirtschaft. Im Mittelpunkt des QFR stehen die
beschäftigungspolitischen und sozialen Dimensionen der Antizipation des
Strukturwandels. Eine breitere Sicht erfasst nicht nur die Auswirkungen des
Strukturwandels auf den Arbeitsmarkt, sondern auch die industriellen und
weitergehenden sozialen Folgen für die betroffenen Städte und Regionen. In
diesem Zusammenhang schließt eine Diskussion über den Strukturwandel auch die
Rolle der industrie- und regionalpolitischen Strategien für die Antizipation
der Anpassung von Regionen und Industrie an strukturelle Veränderungen mit ein.
Dementsprechend sind die Strategien zu „intelligenter Spezialisierung“, die im
Rahmen der EU-Strukturfonds für den Zeitraum 2014-2020 entwickelt werden
sollen, wichtig und markieren einen Weg, den die Kommission weiter gehen
sollte. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die
Weitergabe der in diesem Bereich über die Jahre hinweg entwickelten bewährten
Verfahren an alle Interessenträger zu einer stärkeren Sensibilisierung und zu
einer wirksameren, allgemeineren Umsetzung eines antizipativen, proaktiven und
sozial verantwortungsbewussten Managements von Veränderungen und
Umstrukturierungen beitragen kann, was allen Interessenträgern und auch der
Gesellschaft insgesamt zugutekommt. Vor diesem Hintergrund ruft die Kommission
die Mitgliedstaaten auf, die Umsetzung des QFR durch geeignete Instrumente zu
unterstützen und voranzutreiben, und hält alle Interessenträger dringend zur
Mitarbeit auf der Basis der dargelegten Grundsätze und bewährten Verfahren an.
Die Kommission wird die Umsetzung des QFR genau verfolgen und bis 2016 prüfen,
ob er einer Überarbeitung bedarf. Sie wird das Europäische Parlament über die
Ergebnisse auf dem Laufenden halten. 2. Politischer
Hintergrund Die EU verfügt über einen umfassenden
Rechtsrahmen, der regelt, in welcher Art und Weise sich der soziale Dialog in
Unternehmen und Unternehmensgruppen unter anderem mit der Antizipation von
Veränderungen und Umstrukturierungsmaßnahmen befassen sollte. Wir setzen die Strukturfonds, vor allem den
Europäischen Sozialfonds, ein, um die wirtschaftliche Anpassung,
Arbeitsmarktübergänge und den Sozialschutz von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern
zu unterstützen, die entlassen wurden oder Gefahr laufen, entlassen zu werden.
Darüber hinaus hat die EU ein spezifisches Instrument, den Europäischen Fonds
für die Anpassung an die Globalisierung (EGF), geschaffen, der Arbeitskräften
hilft, die ihre Arbeit verloren haben. Außerdem haben die Sozialpartner und die
Kommission eine Reihe spezieller Initiativen im Bereich Antizipation und
Management von Veränderungen und Umstrukturierungen angestoßen (nähere Angaben
hierzu siehe Anhang I). Die jüngste Initiative, ein im Januar 2012
veröffentlichtes Grünbuch über Umstrukturierung, hat erfolgreiche Verfahren und
Strategien zur Antizipation und zur Umstrukturierung aufgezeigt, die in den
schlimmsten Jahren der Krise angewandt wurden.[4] All diese Anstrengungen sollten als wesentliche
Bestandteile des Bestrebens der Kommission gesehen werden, die europäische
Wirtschaft durch die Umsetzung der Strategie Europa 2020, des Europäischen
Semesters und anderer wichtiger Initiativen auf den Gebieten Beschäftigung, Qualifizierung
und Industriepolitik wieder auf Kurs zu bringen. Die Kommission hat vor kurzem die Modernisierung
des Besitzstands der Union im Bereich Insolvenzrecht initiiert. Diese Reform
der EU-Insolvenzvorschriften soll das Überleben von Unternehmen erleichtern;
sie stellt eine zweite Chance für Unternehmer dar. Eines der Hauptziele dieses
neuen „rettungsorientierten“ europäischen Ansatzes in Bezug auf
unternehmerisches Scheitern und Insolvenz besteht darin, Arbeitsplätze zu
bewahren und Beschäftigung aufrechtzuerhalten. 2.1. Der Beitrag des EU-Arbeitsrechts
zur Umstrukturierung Die EU-Richtlinien über die Unterrichtung und
Anhörung der Arbeitnehmer[5] legen in erster Linie die
Beteiligung der Arbeitnehmervertreter am Umstrukturierungsprozess fest (durch
die Gewährung von Verfahrensrechten auf Unterrichtung und Anhörung). Sie sind
von entscheidender Bedeutung für die Förderung eines Ansatzes, der auf die
Antizipation des Wandels und eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Reaktion
auf diesen abzielt. Eine zeitige Unterrichtung und Anhörung der
Arbeitnehmer ist besonders wichtig, wenn es darum geht, den Wandel zu
antizipieren und Umstrukturierungen in geeigneter Weise vorzubereiten und
durchzuführen. Außerdem kann dies dazu beitragen, dass weniger Arbeitsplätze
verlorengehen, während gleichzeitig durch die Anwendung interner Flexibilität
das Beschäftigungsniveau aufrechterhalten wird und die Anpassungskosten gesenkt
werden. Im Rahmen der Politik der Kommission für eine
bessere Rechtsetzung erstreckte sich die „Eignungsprüfung“ des EU-Rechts im
Bereich Arbeitnehmerbeteiligung auf drei Richtlinien über die Unterrichtung und
Anhörung der Arbeitnehmer auf nationaler Ebene[6] (Richtlinien 98/59/EG zu
Massenentlassungen, 2001/23/EG zum Übergang von Unternehmen und 2002/14/EG zur
Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Unterrichtung und Anhörung der
Arbeitnehmer). Die Prüfung endete mit dem Ergebnis, dass dieser
Rechtsrahmen für den vorgesehenen Zweck im Großen und Ganzen geeignet ist. Die
drei Richtlinien sind generell relevant, wirksam, kohärent und stärken einander
wechselseitig. Ihr Nutzen dürfte die Kosten aufwiegen. Des Weiteren scheinen
die Richtlinien dazu beigetragen zu haben, den Rezessionsschock abzufedern und
die negativen sozialen Folgen der Umstrukturierungsmaßnahmen während der Krise
abzumildern. Dennoch kamen bei der Bewertung auch einige
Lücken und Mängel zutage, was den Geltungsbereich und die Anwendung der
Richtlinien anbelangt. Der Ausschluss von kleineren Unternehmen, öffentlichen
Verwaltungen (im Gegensatz zu staatlichen Unternehmen, die eingeschlossen sind)
und Seeleuten aus dem Geltungsbereich der Richtlinien wurde von einigen
Interessenträgern in Frage gestellt, da er ihrer Ansicht nach den praktischen
Wert der Richtlinien für einen bedeutenden Anteil der Arbeitnehmer/-innen
mindert. Die Eignungsprüfung lenkte die Aufmerksamkeit
auch auf eine Reihe von Faktoren, die unter bestimmten Umständen zur
Verringerung der Wirksamkeit der Richtlinien beigetragen haben könnten, wie zum
Beispiel die (geringe) Inzidenz repräsentativer Gremien, die Qualität ihrer
Mitwirkung (vor allem die Art und Weise ihrer Anhörung, die häufig begrenzt ist
oder nur formalen Charakter hat), ihr strategischer Einfluss, eine
unzureichende Sensibilisierung für Rechte und Pflichten, die Einhaltung von
Vorschriften sowie die Rechtsdurchsetzung. Es scheint, dass als Folge hiervon
einige der mit den Richtlinien verfolgten Ziele nicht vollständig erreicht
wurden; dies betrifft insbesondere die Senkung der Zahl von Massenentlassungen,
besseres Management und bessere Antizipation des Wandels sowie die bessere
Anpassungs- und Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitnehmer/-innen. Schließlich ergab die Eignungsprüfung auch
Anhaltspunkte für mögliche Widersprüchlichkeiten zwischen den Richtlinien über
die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer, vor allem bei den
Definitionen. Die Beseitigung dieser Mängel wird auch zu einer verbesserten
Umstrukturierung auf Unternehmensebene beitragen. Im Bereich der nichtlegislativen Maßnahmen hat
die Forschung die Bedeutung folgender Aspekte hervorgehoben: Schaffung einer
Kultur des sozialen Dialogs, Sensibilisierung von Arbeitnehmern und
Arbeitgebern für die Rechte bzw. Pflichten bezüglich der Unterrichtung und
Anhörung auf Unternehmensebene sowie wirksame Durchsetzung dieser Rechte im
Fall einer Nichteinhaltung der Bestimmungen. Was den Rechtsrahmen angeht, so wird die
Kommission die Möglichkeit einer Konsolidierung der Richtlinien über die
Unterrichtung und Anhörung prüfen. Dies wurde in der REFIT-Mitteilung der
Kommission vom 2. Oktober 2013[7] bestätigt. Die Kommission
wird gemäß Artikel 154 AEUV die Sozialpartner auf europäischer Ebene
anhören. 2.2. Die EU-Finanzierungsinstrumente Der Erfolg von EU-Unternehmen und EU-Industrie
auf den Weltmärkten hängt davon ab, ob sie auf hochqualifizierte,
anpassungsfähige Arbeitskräfte zurückgreifen können. Mit über 10 Mrd. EUR an jährlich
EU-weit getätigten Investitionen ist der Europäische Sozialfonds (ESF) das
wichtigste Finanzierungsinstrument, das zur Verbesserung der Kompetenzen der
Arbeitskräfte und deren Fähigkeit zur Anpassung an den Wandel genutzt wird.
Dies geschieht durch die Unterstützung von Reformen der schulischen
Grundbildung, durch besonderes Augenmerk auf einer besseren Abstimmung der
vermittelten Kompetenzen mit denjenigen, die auf dem Arbeitsmarkt gefordert
werden (z. B. Ausstattung mit übertragbaren Kompetenzen wie digitalen
Kompetenzen, Sprachen oder unternehmerischen Fähigkeiten), durch Verbesserungen
beim Übergang von der Schule ins Berufsleben (z. B. Förderung von
zusätzlicher beruflicher Bildung, Lehrstellen oder Praktika) und durch die
Förderung lebenslangen Lernens sowohl im Beruf als auch unabhängig von diesem.
Diese Maßnahmen verbessern allesamt nicht nur die Chancen des Einzelnen auf dem
Arbeitsmarkt, sondern sie helfen auch den Arbeitgebern dabei, Arbeitskräfte mit
den gewünschten Kompetenzen und der Fähigkeit zur Anpassung an Veränderungen zu
finden, was sich positiv auf die Wettbewerbsfähigkeit auswirkt. Um das Potenzial des ESF vollständig zu
erschließen, müssen alle relevanten Interessenträger, insbesondere die
Sozialpartner, an der Programmierung und gegebenenfalls auch an der
Durchführung der Maßnahmen beteiligt werden. Mit Blick auf den nächsten
Finanzrahmen 2014-2020 ist es zumindest erforderlich, dass sich die
Mitgliedstaaten an die Vorschriften des anstehenden delegierten Rechtsaktes der
Kommission über die Anwendung des Partnerschaftsprinzips halten. Ergänzend zum ESF gewährt der Europäische Fonds
für die Anpassung an die Globalisierung (EGF) einmalige, zeitlich befristete,
individuelle Unterstützung für Arbeitnehmer/-innen, die unter schwierigen
Umständen, meist im Zuge von Massenentlassungen, ihren Arbeitsplatz verloren
haben. Der EGF hilft den betroffenen Arbeitskräften bei der Bewältigung der
negativen Folgen von Umstrukturierungen durch die Finanzierung von Maßnahmen,
darunter Unterstützung bei der Arbeitsuche, Berufsberatung, individuell
zugeschnittene Ausbildung und Umschulung, Förderung des Unternehmertums sowie
individuelle Beihilfen für die Teilnahme an verschiedenen Umschulungs- und
Schulungsmaßnahmen. Seit der Einrichtung des EGF (Anfang 2007)
bis August 2013 gingen 110 Anträge von 20 Mitgliedstaaten ein,
und mehr als 100 000 Arbeitskräften wurde Unterstützung gewährt[8]. Aufschlüsselung der EGF-Anträge nach Branchen (2007 bis August 2013) Automobilindustrie || 19 Maschinen- und Anlagenbau || 12 Textilindustrie || 10 Druckindustrie || 9 Baugewerbe || 7 Mobiltelefone || 6 Grundmetalle, Elektronikgeräte || 5 Bekleidungsindustrie || 4 Einzelhandel || 3 Schuhe, Konstruktionsteile und Ausbauelemente aus Holz, Metallbearbeitung, Haushaltsgeräte, Schiffbau || 2 Sonstige (20 Branchen) || 1 Im nächsten Programmplanungszeitraum 2014-2020
werden sowohl der ESF als auch der EGF weiterhin zur Finanzierung von
Investitionen in das Humankapital eingesetzt. Der ESF wird – in Verbindung
mit der neuen Beschäftigungsinitiative für Jugendliche – in großem Umfang
die Jugendbeschäftigung fördern und die Durchführung der Jugendgarantie-Regelungen
unterstützen, während aus dem EGF Maßnahmen zur Unterstützung entlassener
Arbeitskräfte kofinanziert werden; dies gilt nicht nur für Entlassungen infolge
der Globalisierung, sondern auch für Entlassungen aufgrund schwerer
wirtschaftlicher Krisen. Der EFRE trägt ebenfalls zur Stärkung des
wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts bei, indem er die größten
regionalen Ungleichgewichte beseitigt, und zwar durch die Unterstützung der
Entwicklung und strukturellen Anpassung der regionalen Volkswirtschaften
– einschließlich Umwandlung der Industriegebiete mit rückläufiger
Entwicklung und rückständiger Gebiete – sowie durch die Förderung
grenzüberschreitender, transnationaler und interregionaler Zusammenarbeit.
Diese Unterstützung stärkt die Wettbewerbsfähigkeit und die Innovationstätigkeit,
schafft und bewahrt nachhaltige Arbeitsplätze und gewährleistet eine
nachhaltige Entwicklung. Im nächsten Programmplanungszeitraum 2014-2020 wird
der EFRE diese Aufgabe weiterhin wahrnehmen. Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die
Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) bietet nach 2013 mehrere Instrumente,
die zur Begleitung wirtschaftlicher und sozialer Veränderungen in ländlichen
Gebieten eingesetzt werden können. Er unterstützt die Entwicklung
landwirtschaftlicher Betriebe und anderer Unternehmen, Investitionen in die
Einrichtung, Verbesserung und Ausweitung der Grundversorgung für die
Bevölkerung und der damit zusammenhängenden Infrastruktur sowie die
wirtschaftliche, umweltspezifische oder soziale Zusammenarbeit der verschiedenen
Akteure. Ergänzt werden kann dies durch Schulungs- und Informationsmaßnahmen,
die sich an die Wirtschaftsbeteiligten im Landwirtschafts-, Lebensmittel- und
Forstwirtschaftssektor sowie an kleine und mittlere Unternehmen in ländlichen
Gebieten richten. Auch der Europäische Meeres- und Fischereifonds
(EMFF) unterstützt Investitionen in das Humankapital mit dem Ziel, die
Kompetenzen der Wirtschaftsbeteiligten besser an die geforderten Kompetenzen
anzupassen, und zwar entweder im Bereich der Fischerei und der Aquakultur oder
auf dem Arbeitsmarkt allgemein, beispielsweise durch die Förderung einer Lehre
oder lebenslangen Lernens. Der EMFF kann außerdem zur Stärkung der
Wettbewerbsfähigkeit nicht nur des Fischerei- und Aquakultursektors, sondern
auch der Meereswirtschaft und – noch allgemeiner – der
Küstenwirtschaft beitragen. Erasmus+,
das EU-Programm für allgemeine und berufliche Bildung und Jugend für den
Zeitraum 2014-2020, leistet ebenfalls einen Beitrag zur Unterstützung der
Strategien für lebenslanges Lernen. Sein Aufbau integriert die verschiedenen
Bildungssektoren und schließt die Lücke zwischen formalem, nicht-formalem und
informellem Lernen. Das neue Programm Erasmus+ wird unter anderem Reformen in
den Mitgliedstaaten unterstützen, die auf eine Modernisierung der Bildungs- und
Ausbildungssysteme abzielen, und darüber hinaus Innovationen, Unternehmertum
und die Beschäftigungsfähigkeit fördern. 2.3. Sektorbezogene Initiativen In verschiedenen Branchen, die besonders stark
von der Umstrukturierung betroffen sind, wie zum Beispiel Automobil-, Stahl-,
Verteidigungs-, Chemie-, Druck- und Textilindustrie, wurde in den letzten
Jahren eine enge Zusammenarbeit auf EU-Ebene zwischen der Kommission,
nationalen und regionalen Behörden sowie den wichtigsten Industrie- und
Gewerkschaftsvertretern bzw. im Rahmen des europäischen sozialen Dialogs
etabliert. Ergebnis dieser Zusammenarbeit waren spezifische Orientierungshilfen
für die relevanten Akteure zur besseren Antizipation und zum besseren
Management von Veränderungen und Umstrukturierungen[9].
Es ist hervorzuheben, dass eine große Zahl der im QFR aufgezeigten bewährten
Verfahren bereits in vielen Unternehmen und Branchen angewandt wird. Beispiele
für diese Empfehlungen im Hinblick auf die Automobil- und die Stahlindustrie
finden sich in Anhang II. 2.4. Das Grünbuch vom Januar 2012 Als Bestandteil der Strategie Europa 2020
und insbesondere der Leitinitiativen „Eine integrierte Industriepolitik für das
Zeitalter der Globalisierung“ und „Eine Agenda für neue Kompetenzen und
Beschäftigungsmöglichkeiten“ nahm die Kommission das Grünbuch „Umstrukturierung
und Antizipierung von Veränderungen: Lehren aus den jüngsten Erfahrungen“ an,
das darauf abzielt, erfolgreiche Verfahren und Strategien für die
Umstrukturierung und die Anpassung an den Wandel im Kontext der Überwindung der
Krise zu identifizieren, mit Blick auf den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der
Arbeitskräfte und auf leichtere Beschäftigungsübergänge. ZUSAMMENFASSUNG DER REAKTIONEN AUF DAS GRÜNBUCH[10] Es
besteht ein breiter Konsens über die entscheidende Bedeutung antizipativer und
proaktiver Strategien, ganz besonders auf Unternehmensebene, aber auch auf
regionaler und sektoraler Ebene. Fast
alle Kommentare nannten sozialen Dialog und Transparenz bei
Entscheidungsprozessen als wichtigen Faktor für die Vertrauensbildung und die
Schaffung eines Konsenses zwischen allen Interessenträgern. Große
Bedeutung wurde auch der Weiterbildung und der Verbesserung von Kompetenzen
während des gesamten Arbeitslebens beigemessen, um die Wettbewerbsfähigkeit der
Unternehmen zu steigern und die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitskräfte zu
verbessern. Es
herrschte Uneinigkeit darüber, ob hierfür ein EU-Instrument geeignet wäre. Die
europäischen Sozialpartner stimmten darin überein, dass dieses Thema für ihre
Arbeit wichtig und relevant sei und sie eine weitere Zusammenarbeit wünschten. 3. Auswirkungen
auf andere Strategien 3.1. Der makroökonomische Kontext Die Finanz- und Staatsschuldenkrise von 2008
hatte schwerwiegende Auswirkungen auf die europäische Wirtschaft. Die Altlasten
der Krise – d. h. Schuldenabbau, Fragmentierung der Finanzsysteme und
Kreditmärkte sowie hohe Arbeitslosigkeit – werden auch im kommenden
Programmplanungszeitraum das Wachstum beeinträchtigen. Diese Auswirkungen flauen
nach und nach ab, wenn die aufgelaufenen makroökonomischen Ungleichgewichte
beseitigt werden. Verbesserungen am Arbeitsmarkt werden sich erst allmählich
einstellen, und die Arbeitslosigkeit wird voraussichtlich in vielen Teilen
Europas noch geraume Zeit unannehmbar hoch sein, wobei die soziale Lage im
Allgemeinen nach wie vor bedrückend bleibt. Aus dieser Situation ergeben sich Herausforderungen für die Politik.
Für eine nachhaltige Erholung der Wirtschaft bedürfte es auch einer veränderten
Zusammensetzung der Wirtschaftsleistung. Vor allem müssen die Länder, die vor
der Krise große Zahlungsbilanzungleichgewichte aufwiesen, ihre Exportwirtschaft
ausbauen sowie ihre preisliche und nichtpreisliche Wettbewerbsfähigkeit
steigern. Die handelbaren Branchen müssen stärkeres Gewicht erhalten, was eine
Verlagerung der Wirtschaftstätigkeit weg vom Sektor nichthandelbarer Güter
bedeutet. Um die Wettbewerbsfähigkeit zu steigern, kann es erforderlich sein,
ressourceneffizientere Technologien einzusetzen, eine bessere Unterstützung und
mehr Investitionen in Kompetenzen vorzusehen und die Produktion anders zu
organisieren. Zugleich erhöhen sich in der aktuellen
makroökonomischen Situation, die durch eine schwache Nachfrage nach
Arbeitskräften, eine anhaltend geringe Zahl neu besetzter Stellen und steigende
Langzeitarbeitslosigkeit charakterisiert ist, die sozialen Kosten der laufenden
Umstrukturierungsprozesse. Dies erfordert einen wirksamen politischen Rahmen
für die Unterstützung und Begleitung aller an solchen Prozessen beteiligten
Akteure. 3.2. Umstrukturierung und
arbeitsplatzintensiver Aufschwung im Rahmen der Strategie Europa 2020 Die EU hat mit Entschlossenheit und der
Durchführung von Wirtschaftsreformen auf die schwerwiegenden Auswirkungen der
Krise reagiert. So wurden Fortschritte bei der Wiederherstellung der
makroökonomischen Stabilität und der Finanzmarktstabilität erzielt, indem die
Governance verbessert sowie politische und rechtliche Reformen eingeleitet
wurden, um die Anforderungen an eine echte Währungsunion zu erfüllen. Im Jahr 2010 lancierte die Kommission die
Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum
„Europa 2020“[11]. Jedes Jahr werden im
Jahreswachstumsbericht die Hauptprioritäten für das kommende Jahr aufgezeigt.
Der Bericht für das Jahr 2014 bestätigt, dass die Förderung von Wachstum
und Wettbewerbsfähigkeit sowie die Bewältigung der beschäftigungspolitischen
und sozialen Folgen der Krise auf der politischen Agenda der EU an zentraler
Stelle stehen. In diesem Zusammenhang unterstreicht der
Jahreswachstumsbericht, dass Umstrukturierungen mit einer Rückkehr zum Wachstum
einhergehen, da Unternehmen und Privathaushalte ihre exzessiven Schulden
abbauen und Produktionsfaktoren in produktivere Branchen der Wirtschaft
verlagert werden. Erholung heißt, längerfristig neue Quellen des Wachstums und
der Wettbewerbsfähigkeit mit wissensintensiven, hochproduktiven Tätigkeiten für
die europäische Wirtschaft zu finden – dies ist ohne ein angemessenes
Management der Umstrukturierung der Industrie und der Wirtschaft der EU im
Allgemeinen nicht möglich. Der Jahreswachstumsbericht betont darüber hinaus
die Notwendigkeit, die Schaffung von Arbeitsplätzen in Bereichen zu
unterstützen, in denen in den nächsten Jahren zahlreiche neue Beschäftigungsmöglichkeiten
entstehen werden. Die „grüne“ Wirtschaft, der digitale Bereich und der
Gesundheitsbereich wurden als rasch wachsende Sektoren identifiziert, die im
Zuge des tiefgreifenden strukturellen Wandels unserer Wirtschaft und unserer
Gesellschaft entstanden sind. Dies erfordert die Entwicklung eines
strategischen Rahmens, innerhalb dessen Arbeitsmarktstrategien und Strategien
für den Erwerb von Kompetenzen aktiv die Schaffung von Arbeitsplätzen in diesen
Sektoren unterstützen und zudem neue Wachstumsmuster antizipieren und eine
Anpassung an diese vollziehen, insbesondere im Hinblick auf schnell wachsende
technische Start-up-Unternehmen. Die Entwicklung dieser strategischen Prioritäten
findet auf EU-Ebene im Rahmen des Europäischen Semesters statt, indem den
Mitgliedstaaten Empfehlungen für Strukturreformen zur Förderung von
Wirtschaftswachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung gegeben werden. Des
Weiteren bedarf es einer genaueren Prüfung unserer mikroökonomischen Strategien
sowie deren Umsetzung und Steuerung. Makroökonomische Reformen zur
Stabilisierung der Wirtschaft der EU müssen durch gut koordinierte
mikroökonomische Initiativen ergänzt werden, die unser Produktionspotenzial
erschließen und unsere Wettbewerbsfähigkeit steigern können. 3.3 Die Rolle der Industriepolitik Angesichts der makroökonomischen Unsicherheiten
und strukturellen Verkrustungen sind die Aussichten für die europäische
Industrie besorgniserregend, wenngleich die nunmehr verfügbaren Leitindikatoren
nahelegen, dass sich unsere industrielle Leistungsfähigkeit verbessern wird.
Unsere außenwirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist zwar erheblich gestiegen,
doch das Niveau der Industrieproduktion liegt immer noch unter dem Stand vor
der Krise, und private Investitionen werden weiterhin nur in geringem Umfang
getätigt. Im Jahr 2010 hat die Kommission eine
integrierte Industriepolitik[12] vorgeschlagen, die im
Oktober 2012 aktualisiert wurde[13]. Eine wichtige Priorität
der neuen Industriepolitik besteht darin, der EU-Industrie zu helfen, sich nach
der Wirtschaftskrise rasch zu erholen und die erforderlichen Anpassungen
vorzunehmen. Dies bedeutet die Unterstützung einer Umverteilung von
Arbeitskräften aus rückläufigen Sektoren und Beschäftigungsfeldern auf solche,
die Wachstum verzeichnen. Eine bessere Antizipation und ein besseres Management
von Umstrukturierungen würde sowohl den Beschäftigten als auch den Unternehmen
dabei helfen, sich besser auf die Übergänge, die durch Überkapazitäten und
Modernisierungen diktiert werden, sowie auf den Innovationsbedarf, der sich aus
dem wirtschaftlichen Wandel und der strukturellen Anpassung ergibt,
einzustellen. Investitionen in Innovationen – zusammen
mit Investitionen in neue Kompetenzen für bessere Arbeitsplätze – sind
eine wichtige Methode zur Unterstützung der europäischen Industrie. Europa
braucht hochqualifizierte Fachkräfte, um auf globaler Ebene mit Innovationen
erfolgreich zu sein. Künftiges Wachstum und die Überwindung der derzeitigen
Krise hängen in hohem Maße davon ab, dass vermehrt in die Forschung investiert
wird sowie Innovationen gefördert und die Arbeitskräfte verstärkt mit den
erforderlichen Kompetenzen ausgestattet werden. Dieser integrierte Ansatz
bildet den Kern der Strategie Europa 2020 für Wachstum und Beschäftigung. Eine wettbewerbsfähige, effiziente
Industriepolitik braucht dynamische Arbeitsmärkte. Die Förderung des
Arbeitsplatzschaffungspotenzials der Schlüsselmärkte durch neue Synergien mit
den einschlägigen EU-Strategien und die Bewältigung der durch den
Strukturwandel bedingten arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen im Rahmen
des sozialen Dialogs werden daher als zentrale Elemente einer
wettbewerbsfähigen, effizienten Industriepolitik erachtet. Struktureller Wandel und Innovationen sind
beides Kräfte, die sowohl Arbeitsplätze vernichten als auch schaffen können.
Proaktive Strategien können lediglich – insbesondere durch
Innovationen – sozial inklusive Übergänge erleichtern und es uns
ermöglichen, besser auf die Probleme steigender Arbeitslosigkeit und sozialer
Ausgrenzung einzugehen. 3.4. Die Dynamik der Arbeitsmärkte Das Europäische Semester beschreibt einen neuen
Ansatz, bei dem die Mitgliedstaaten und die EU-Organe ihre
wirtschaftspolitische Koordinierung verstärken – dies schließt auch eine
stärkere Koordinierung der Beschäftigungs- und Sozialpolitik mit ein – und
die Maßnahmen zur Förderung der Ziele von Europa 2020, insbesondere im
Bereich der Beschäftigung, genau verfolgen. In einer Zeit, in der die sozialen Auswirkungen
der Krise nach wie vor deutlich spürbar sind und sich die Arbeitslosigkeit
immer noch auf einem historischen Höchststand bewegt[14],
ist es von entscheidender Bedeutung, die Dynamik der Arbeitsmärkte in der
gesamten EU wiederherzustellen. In ihrem Beschäftigungspaket 2012[15] betonte die Kommission die Rolle von hochwertigen
Beschäftigungsübergängen, von Investitionen in Kompetenzen und von Mobilität. Die zeitige Antizipation des Wandels und der
Anforderungen an das Humankapital können zu einem arbeitsplatzintensiven
Aufschwung sowie zum Übergang zu intelligentem, nachhaltigem und inklusivem
Wachstum beitragen. Sie würde die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen
erheblich vorantreiben, die Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitskräfte und die
Arbeitsbedingungen verbessern und zudem die Beschäftigung fördern. Die Behörden,
auch auf regionaler Ebene, haben ein berechtigtes Interesse an einer
Mitwirkung, um die Verwirklichung der genannten Ziele zu erleichtern und
gleichzeitig soziale Härten abzumildern. Die Vermeidung von Massenentlassungen und des
Niedergangs ganzer Regionen oder der Verlagerung ganzer Branchen, was häufig
gravierende grenzüberschreitende Auswirkungen hat, ist ein zentrales Ziel, das
durch die Erleichterung wirtschaftlicher Umstellungen und erfolgreicher
wirtschaftlicher Übergänge erreicht werden kann. In dieser Hinsicht wird der
QFR dazu beitragen, die Fähigkeit der Unternehmen, Arbeitskräfte und Regionen
zur reibungslosen Anpassung an ein sich rasch wandelndes wirtschaftliches
Umfeld zu stärken. Einen weiteren wichtigen Aspekt bilden die
möglicherweise hohen gesellschaftlichen Kosten, die durch
Umstrukturierungsmaßnahmen anfallen können und von den Behörden getragen werden
müssen, vor allem was Arbeitslosigkeit, wachsende Ungleichheit und Armut usw.
anbelangt. Diese Kosten belasten die öffentlichen Finanzen in erheblichem Maße
und können die wirtschaftliche Erholung auf nationaler Ebene beeinträchtigen.
Eine gemeinsame europäische Sicht auf Umstrukturierungsprozesse könnte dazu
beitragen, die Entstehung solcher Kosten zu vermeiden oder die dadurch anfallende
Belastung auf die verschiedenen an den Umstrukturierungsmaßnahmen beteiligten
Interessenträger aufzuteilen. Die EU hat ein starkes Beschäftigungs- und
Sozialschutzsystem errichtet, das zusammen mit einem relativ hohen
Bildungsniveau die Grundlage für ihren bisherigen wirtschaftlichen und sozialen
Wohlstand gewesen ist. Andererseits war dieses System auf die Stützung von
Arbeitsplatzstabilität ausgelegt, wobei wenig Nachdruck darauf lag, die
Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte zu fördern; dies hat dazu geführt, dass
das System zunehmend ungeeignet ist, wenn es darum geht, den einzelnen
Arbeitskräften eine echte Chance auf eine berufliche Zukunft zu geben, wenn
ihre Arbeitsplätze auf dem Spiel stehen. Die derzeitigen und künftigen sich rasch
wandelnden Unternehmensumfelder werden zum Test der organisatorischen
Kapazitäten, die nötig sind, um die Antizipation von Veränderungen sowie eine
schnelle, reibungslose Umverteilung der Ressourcen, insbesondere
Humanressourcen, von Tätigkeiten, die sich im Niedergang befinden, auf neu
entstehende Tätigkeiten zu gewährleisten. Die Wirtschafts- und Finanzkrise und
die damit einhergehende Beschleunigung des Wandels machen es für Europa
wichtiger denn je, diese Schwächen anzugehen. Eine gute Antizipation und ein
sozial verantwortungsvolles Umstrukturierungsmanagement werden in hohem Maße
hierzu beitragen. Sicherheit ist bei Beschäftigungsübergängen
entscheidend. Ein durch mehrere Beschäftigungswechsel charakterisiertes
Berufsleben ist inzwischen für viele Arbeitnehmer/‑innen Realität. Die
Qualität der Übergänge wird über die Qualität der Berufslaufbahn der
Arbeitnehmer/-innen entscheiden, und sie ist von wesentlicher Bedeutung dafür,
dass die Arbeitskräfte die nötigen Instrumente erhalten, um ihre
Beschäftigungsfähigkeit zu bewahren und Übergänge erfolgreich zu gestalten. Der
Zugang zu lebenslangem Lernen, sowohl im Rahmen einer Beschäftigung als auch
bei Arbeitslosigkeit, ist unerlässlich, wenn die Beschäftigungsfähigkeit
erhalten bleiben soll. Die Antizipation von Umstrukturierungen könnte
Krisensituationen durch proaktives, im Wege von Verhandlungen vorbereitetes
Management von Umstrukturierungsmaßnahmen und strukturellen Veränderungen
zuvorkommen. Diese Ansätze sollten Maßnahmen wie die laufende Überwachung des
Arbeitskräfte- und Qualifikationsbedarfs sowie Programme zum kontinuierlichen
Kompetenzausbau für Arbeitskräfte umfassen, um deren Beschäftigungsfähigkeit
aufrechtzuerhalten und deren Übergang in eine neue Beschäftigung im Fall einer
Umstrukturierung zu erleichtern. Den öffentlichen Arbeitsvermittlungsstellen
kommt bei der Unterstützung von Arbeitsmarktübergängen wesentliche Bedeutung
zu. Sie dienen als Brücke zwischen Arbeitsuchenden und Arbeitgebern. Zwar
unterscheidet sich der Aufbau der öffentlichen Arbeitsvermittlungsstellen von
Land zu Land, doch sie alle unterstützen die Abstimmung zwischen Angebot und
Nachfrage am Arbeitsmarkt durch Information, Vermittlung und aktive
Unterstützungsleistungen auf lokaler, nationaler und europäischer Ebene. Eine
engere Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Arbeitsvermittlungsstellen kann
ihre Fähigkeit verbessern, wirksam auf Umstrukturierungen zu reagieren. Die Initiative „Neue Kompetenzen für neue
Beschäftigungen“ zielt darauf ab, eine bessere Antizipation des künftigen Kompetenzbedarfs
zu fördern, eine bessere Abstimmung zwischen Kompetenzangebot und
Arbeitsmarktanforderungen zu entwickeln sowie die Kluft zwischen Bildungs- und
Arbeitswelt zu schließen. Die Mitteilung „Neue Denkansätze für die Bildung“[16] enthält einen umfassenden
strategischen Rahmen für die allgemeine und berufliche Bildung mit Blick
darauf, sicherzustellen, dass die Arbeitskräfte über die richtigen Kompetenzen
verfügen. Hochwertige Lehrstellen und andere auf einer
Arbeit basierende Lernmuster wie zum Beispiel Praktika helfen bei der
Vermittlung der Kompetenzen, die für den Arbeitsmarkt relevant sind. Sie können
somit zu einer besseren Abstimmung von Kompetenzen und gesteigerter
wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit beitragen. Die Kommission brachte die Europäische
Ausbildungsallianz[17] auf den Weg, die das
Angebot, die Qualität und das Image von Lehrstellen verbessern soll. Des
Weiteren hat sie einen Qualitätsrahmen für Praktika[18]
vorgeschlagen, mit dessen Hilfe die Qualität von Praktika gesteigert werden
soll[19]. Das Potenzial der Arbeitskräftemobilität innerhalb der EU für die
Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit Umstrukturierungen wird
nach wie vor nicht voll ausgeschöpft. Die Kommission wird einen Vorschlag für
eine Verordnung zum Ausbau des EURES-Netzwerks vorlegen, um besser auf
Fehlanpassungen und Ungleichgewichte am europäischen Arbeitsmarkt reagieren zu
können und Einstellungen EU-weit zu erleichtern, insbesondere durch einen
besseren Zugang der Arbeitnehmer/-innen zu Unterstützungsleistungen im Hinblick
auf die Arbeitskräftemobilität innerhalb der EU. Darüber hinaus wird die
Kommission in den nächsten Monaten an einer Vereinfachung und Verbesserung der
Vorschriften über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit sowie
deren Auswirkungen auf die Arbeitskräftemobilität arbeiten. 3.5. Eine entscheidender Aspekt für KMU Ein europäischer Rahmen wäre auch für kleine und
mittlere Unternehmen (KMU) von Nutzen, da sie bei der Antizipation von
Veränderungen und bei der Suche nach Fachkräften mit größeren Schwierigkeiten
zu kämpfen haben. Ihren Besonderheiten und vor allem ihrem Bedürfnis nach einem
vorhersehbaren, stabilen Umfeld ist in angemessener Weise Rechnung zu tragen,
wobei sie in die Lage versetzt werden sollten, sowohl auf lokalen als auch
globalen Märkten wettbewerbsfähig zu sein. Der QFR soll daher keine zusätzliche
Belastung für KMU verursachen; vielmehr zielt er darauf ab, dass andere Akteure
(größere Unternehmen, Behörden) Maßnahmen ergreifen, die es den KMU, die ja
über weniger Humanressourcen und Finanzmittel verfügen, ermöglichen, ihre
eigenen Planungsstrategien zu entwickeln und ihren Kompetenzbedarf durch eine
entsprechende Schulung ihrer Beschäftigten zu antizipieren. Des Weiteren sollte bei der Umsetzung der Maßnahmen im Rahmen dieses
QFR den Besonderheiten rasch wachsender KMU spezielle Aufmerksamkeit gewidmet
werden, da diese oft kurzfristig Einstellungen vornehmen und Arbeitskräfte
umverteilen müssen und außerdem auf die Verfügbarkeit eines Pools an
Fachkräften angewiesen sind. 3.6. Ein neu aufkommender Aspekt für
einen öffentlichen Sektor im Umbruch Die Beschäftigten im öffentlichen Sektor nahezu
aller Länder wurden ebenfalls von der Krise getroffen, da die Regierungen
bestrebt sind, ihren öffentlichen Sektor zu verkleinern. Die Reform der
öffentlichen Verwaltung umfasst Lohnstopps, Lohnkürzungen, Änderungen der
vertraglichen Vereinbarungen und der Arbeitsbedingungen sowie den Abbau von
Personal. Da das Arbeitsverhältnis der Beschäftigten im
öffentlichen Sektor, einschließlich der Beamten, zunehmend Arbeitsverhältnissen
in einem privaten Sektor gleicht – insbesondere im Hinblick auf die
Arbeitsplatzsicherheit –, erscheint es nicht nur legitim, sondern auch
notwendig, den vorgesehenen Anpassungsmechanismus ebenfalls auf sie zu
erweitern. Zudem beschäftigt der öffentliche Sektor etwa
25 % der Arbeitskräfte in der EU und hat eine entscheidende Funktion bei
der Gestaltung unserer Wirtschaft und unserer Gesellschaft. Die Anregung von
Innovationen im öffentlichen Sektor (zum Beispiel durch eine verstärkte
Zusammenarbeit, die Entwicklung von Lösungen im Zusammenspiel mit den Bürgern,
die Förderung einer Kultur des Experimentierens) kann für die Verbesserung der
Qualität der Arbeitsplätze im öffentlichen Sektor und der dort erbrachten
Leistungen eine wichtige Rolle spielen. Ein effektiver, innovativer
öffentlicher Sektor schafft mehr Innovationen in der Wirtschaft allgemein und
somit mehr Wachstum und Arbeitsplätze. Die Kommission ruft daher die Mitgliedstaaten
auf, die Möglichkeiten einer Anwendung des vorgeschlagenen QFR auf die
Beschäftigten im öffentlichen Sektor, unabhängig vom rechtlichen Status ihres
Arbeitsverhältnisses, zu prüfen. Ein
besonders wichtiger Aspekt des erwähnten Umbruchs ist die Verlagerung der
Erbringung öffentlicher Dienstleistungen vom staatlichen Monopol auf
Konzessionssysteme, da die Verlängerung von Konzessionen
Umstrukturierungsmaßnahmen nach sich zieht. Dies wird ein gewisses Maß an
Arbeitskräftemobilität sowie Antizipation und Management seitens der beteiligten
Parteien erfordern. Diese Anstrengungen werden, ebenso wie die nötige
staatliche Unterstützung, größer sein, wenn es sich um die erstmalige
Einführung eines Konzessionssystems handelt. 4. Schlussfolgerung Auf Basis der dargelegten Erkenntnisse und
Argumente legt die Kommission allen Interessenträgern folgenden QRF vor, der
sich auf praktische Beispiele aus zahlreichen nationalen Rahmen,
Arbeitsbeziehungssystemen und sozialen Kontexten stützt. Auch wenn einige der
bewährten Verfahren, auf die nachstehend Bezug genommen wird, nicht automatisch
übertragbar sind, so können sie doch als Denkanstoß und Orientierung dienen. Die Kommission •
ruft die Mitgliedstaaten auf, die breite Anwendung
des QFR zu unterstützen und zu fördern, und bittet alle Interessenträger
nachdrücklich, auf der Grundlage der dargelegten Grundsätze und bewährten
Verfahren zusammenzuarbeiten; •
ruft alle Interessenträger auf, geeignete
Grundsätze und Instrumente zur Unterstützung von KMU bei deren
Umstrukturierungsbemühungen zu entwickeln und anzuwenden; •
ruft die Mitgliedstaaten auf, die Anwendung des
vorgeschlagenen QFR auf die Beschäftigten im öffentlichen Sektor, unabhängig
vom rechtlichen Status ihres Arbeitsverhältnisses (Verbeamtung oder
Angestelltenverhältnis), zu prüfen; •
ruft die Mitgliedstaaten und Regionen auf, die
EU-Fonds gemäß den Vorschriften über staatliche Beihilfen in Anspruch zu nehmen
zur Unterstützung von Investitionen im Hinblick auf die Antizipation und die
Erleichterung des industriellen Wandels auch aus industriepolitischer Sicht im
Rahmen der Strategie Europa 2020, die Entwicklung des Humankapitals durch
Kompetenzaufbau und Weiterbildung sowie die Abfederung der widrigen sozialen
Folgen der Umstrukturierung durch die Förderung einer Wiederbeschäftigung von Arbeitskräften,
die entlassen werden (ESF und EGF); •
ruft die Sozialpartner auf, zur Stärkung dieses QFR
beizutragen und den Prozess der wirtschaftlichen Anpassung zu erleichtern,
indem sie auf der relevanten Ebene (nationale Ebene, sektorale Ebene,
Unternehmensebene usw.) einen Maßnahmenrahmen für die Antizipation von
Veränderungen und Umstrukturierungen sowie für die interne Flexibilität
entwickeln und verhandeln. Die Kommission wird genau verfolgen, in welcher
Weise der QFR in der EU Anwendung findet, und Monitoring-Berichte an das
Europäische Parlament und die Sozialpartner übermitteln. Auf der Grundlage
dieser Berichte und einer begleitenden politischen Bewertung wird die
Kommission bis 2016 eine Überarbeitung des QFR prüfen, falls dies erforderlich
sein sollte. Im Rahmen dieser Überarbeitung wird festgelegt, ob weitere
Maßnahmen, einschließlich eines Legislativvorschlags, nötig sind. Qualitätsrahmen
für die Antizipation von Veränderungen und Umstrukturierungen Antizipation, Management und
Monitoring/Evaluierung Neue Verfahren, die seit den späten 1990er
Jahren inner- und außerhalb von Unternehmen zur Anwendung gekommen sind,
zeigen, dass die Antizipation von Qualifikations- und Ausbildungsbedarf und ein
verantwortungsvolles Umstrukturieren zum Erfolg führen können, wenn soziale und
regionale Akteure zusammenarbeiten. Jenseits der zwingenden beschäftigungs- und
sozialpolitischen Ziele sind die Antizipation und ein gutes Management von
Umstrukturierungen grundlegende Voraussetzungen für wirtschaftlichen Erfolg und
bessere Arbeitsbedingungen. Die Verfolgung des strategischen Ziels der
Weiterentwicklung der Arbeitsplätze und die Einbettung von Veränderungen in
einen längerfristigen Rahmen (im Gegensatz zu Entscheidungen, die auf dem
Wunsch nach kurzfristigen Gewinnen basieren oder auf die Generierung von
Vermögenswerten abzielen) können einen nützlichen Beitrag zur Nachhaltigkeit
und Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen leisten. Diese Aussage gilt für ganze
Wirtschaftszweige, Regionen und Volkswirtschaften. Die im Folgenden aufgeführten
bewährten Verfahren sind nach dem Zeitpunkt aufgeschlüsselt, zu dem die
Maßnahmen zu ergreifen sind: vorausschauende Maßnahmen und Instrumente, die auf
Dauer anzulegen sind, sowie Management spezifischer Umstrukturierungsprozesse. Der anschließenden Evaluierung
sowie dem anschließenden Monitoring der Umstrukturierungsprozesse durch
sämtliche betroffenen Akteure kommt eine große Bedeutung zu. Sie ermöglichen
die Aufdeckung von Schwachstellen und Schlupflöchern und somit die Verbesserung
künftiger Umstrukturierungsprozesse. Die Begleitung von Arbeitnehmern nach der
Entlassung (langfristige Evaluierung der Laufbahn entlassener Arbeitnehmer,
Datenbank für zeitreihenbasierte Untersuchungen von Laufbahnen usw.) trägt auch
dazu bei, die erzielten Ergebnisse im Hinblick auf erfolgreiche
Beschäftigungsübergänge zu bewerten. Evaluierung und Monitoring
umfassen die Bewertung von Umstrukturierungsmaßnahmen und die Veröffentlichung
von Ergebnissen, die Überprüfung von Entwicklungsstrategien im Lichte der
Umstrukturierungserfahrungen und Auswirkungen usw. Mehrere Ebenen und Akteure
betreffende Thematik Die Antizipation des Bedarfs an Humankapital und
das Management von Umstrukturierungen betreffen eine Vielzahl von Akteuren
(Unternehmen, Arbeitnehmervertreter, Sozialpartner, Arbeitsverwaltungen,
öffentliche Verwaltung, Behörden usw.) auf verschiedenen Ebenen (auf
europäischer, nationaler, regionaler, sektoraler und
organisatorischer/institutioneller Ebene). Kohärenz und Synergien zwischen
den Maßnahmen der verschiedenen Interessenträger sowie eine gut koordinierte
Planung und Durchführung der Antizipations- und Umstrukturierungsmaßnahmen sind
von entscheidender Bedeutung für die Gewährleistung von Effizienz und
nachhaltigen Lösungen. Im Sinne einer leichten Verständlichkeit ist der
Qualitätsrahmen als eine Sammlung von Datenblättern mit bewährten Verfahren
konzipiert, die sich an die einschlägigen Akteure richten: Unternehmen,
Arbeitnehmervertreter, Arbeitnehmer, Sozialpartner und nationale/regionale Behörden[20]. Eine umfassendere Sammlung bewährter
Verfahren auf diesem Gebiet findet sich in den Checklisten zu
Umstrukturierungsprozessen[21] aus dem Jahr 2009. Sämtliche in den Datenblättern
dargelegten bewährten Verfahren gehen auf praktische Erfahrungen von Unternehmen,
Arbeitnehmervertretern und anderen Interessenträgern zurück und werden von
denjenigen, die diese Verfahren umsetzen, als wesentlich eingestuft, um eine
schnelle, reibungslose, wirtschaftlich effiziente und sozialverträgliche
Anpassung an Veränderungen und Umstrukturierungen zu gewährleisten,
insbesondere unter ungünstigen Bedingungen. Unabhängig von der (auf Einzelbasis
zu bewertenden) Übertragbarkeit dieser Verfahren auf andere Kontexte,
rechtfertigt die Bedeutung, die ihnen von den betroffenen Akteuren beigemessen
wird, die Aufnahme in den Qualitätsrahmen als Inspirationsquelle für andere. Diese bewährten Verfahren wurden oftmals durch
Verordnungen oder andere öffentliche Unterstützungsmechanismen angeregt oder
befördert. Die ERM-Datenbank von Eurofound mit Rechtsvorschriften im
Zusammenhang mit Umstrukturierungen[22] bietet vergleichende
Informationen über nationale Regelungen. Die ERM-Datenbank zu
Unterstützungsinstrumenten für Umstrukturierungen[23]
enthält Informationen über etwa 400 Maßnahmen in den EU-Mitgliedstaaten
und Norwegen. Nationale Regierungen, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften
gehören zu den Stellen, die Unternehmen, die Umstrukturierungsmaßnahmen
durchführen müssen, und die betroffenen Arbeitnehmer unterstützen. Die im vorliegenden Qualitätsrahmen dargelegten
Maßnahmen und Instrumente könnten für eine Unterstützung aus den Strukturfonds
der EU (insbesondere dem ESF und dem EFRE) sowie aus dem EGF in Frage kommen. ARBEITGEBER Um wettbewerbsfähig
zu bleiben und die Umstrukturierungskosten zu reduzieren, antizipieren
Unternehmen den Bedarf an Humankapital und steuern Veränderungsprozesse. KMU
sind unter Umständen nicht in der Lage, alle der folgenden bewährten Verfahren
umzusetzen. ANTIZIPATION VON VERÄNDERUNGEN Die strategische Planung
der Arbeitgeber umfasst – unter ständiger Beteiligung der
Arbeitnehmervertreter im Einklang mit den Tarifverhandlungen und Instrumenten
zur Unterrichtung und Anhörung – die Vorausplanung für Arbeitsplätze und
Qualifikationen, darunter o
strategisches langfristiges
Monitoring der
wirtschaftlichen und finanziellen Lage des Unternehmens und der technologischen
und marktwirtschaftlichen Entwicklungen; o
kontinuierliche Erfassung
der Anforderungen des Arbeitsmarkts und des Qualifikationsbedarfs; o
Maßnahmen, die sich
gezielt an den einzelnen Arbeitnehmer richten: Flexibilitätsmaßnahmen (Langzeitkonten,
Arbeitsplatztausch etc.); Aus- und Fortbildungsmaßnahmen (Einführung von Aus-
und Fortbildungsberatern, Entwurf individueller „Kompetenzüberprüfungen“,
individuelle Aus- und Fortbildungspläne, Vermittlung von
Querschnittskompetenzen usw.); Maßnahmen zur Laufbahnentwicklung
(Karriereinformationstage, Karriereinformationsstellen, Maßnahmen zum
Arbeitsplatztausch usw.); Maßnahmen zur Förderung interner und externer Mobilität
usw.; o
externe Partnerschaften mit Regionen, Aus- und
Weiterbildungseinrichtungen und der Wirtschaft. MANAGEMENT VON UMSTRUKTURIERUNGSPROZESSEN Bewährte Verfahren beim
Management von Umstrukturierungsprozessen umfassen o
den Aufbau
eines internen Konsenses im
Wege einer gemeinsamen Beurteilung, die auf einer klaren wirtschaftlichen
Begründung der Veränderungen fußt, und einer umfassenden Unterrichtung und
Anhörung der Arbeitnehmer zu einem frühen Zeitpunkt; o
Hilfe bei der
Organisation individueller
Unterstützung der Arbeitnehmer, deren Entlassung nicht vermieden werden
kann; o
die frühzeitige Einbeziehung externer Akteure (regionale Behörden, Hochschulen,
Berufsbildungseinrichtungen und Lieferkette). ARBEITNEHMERVERTRETER Arbeitnehmervertreter,
einschließlich der Europäischen Betriebsräte, sind unverzichtbare Partner der
Unternehmensleitung bei der Antizipation und dem Management der Entwicklung der
Anforderungen des Arbeitsmarkts und des Qualifikationsbedarfs sowie bei der
Durchführung besonderer Umstrukturierungsmaßnahmen. ANTIZIPATION VON VERÄNDERUNGEN o
Kontinuierliche Erfassung
der Arbeitsplatzanforderungen und des Qualifikationsbedarfs der Unternehmen; o
Maßnahmen, die auf die
einzelnen Arbeitnehmer ausgerichtet sind, einschließlich der Förderung interner
und externer Mobilität. MANAGEMENT VON UMSTRUKTURIERUNGSPROZESSEN o
Durchführung einer gemeinsamen
Beurteilung mit der Unternehmensleitung; o
Vereinbarung unternehmensspezifischer
Verfahren für den Umgang mit bestimmten Umstrukturierungen; o
Follow-up und Beitrag
(insbesondere durch Verhandlungen) zur Gestaltung und Umsetzung sämtlicher
Mechanismen zur Unterstützung einzelner Arbeitnehmer; o
Begleitung und
Unterstützung entlassener Arbeitnehmer bei der Suche nach einer neuen Arbeit und/oder
geeigneten Umschulungsmöglichkeiten; o
Teilnahme an externen
Partnerschaften, umfassenderen Netzen und Mechanismen zur Unterstützung
einzelner Arbeitnehmer und zur besseren Berücksichtigung der gesamten
Lieferkette bei der Vorbereitung und beim Management von
Umstrukturierungsprozessen. EINZELNE ARBEITNEHMER Aus der Sicht des einzelnen
Arbeitnehmers hängt das Antizipationsvermögen von der eigenen Fähigkeit ab,
Entscheidungen zu treffen, die eigene Beschäftigungsfähigkeit zu verbessern und
sich beruflich zu verändern. Im Hinblick auf die Beschäftigungsfähigkeit
spielen andere Akteure (Arbeitgeber, Arbeitnehmervertreter, Sozialpartner,
Behörden) eine entscheidende Rolle, wenn es darum geht, einzelne Arbeitnehmer
zu unterstützen und zu motivieren. ANTIZIPATION VON VERÄNDERUNGEN Vorausgesetzt, dass
einschlägige Instrumente und Möglichkeiten zur Verfügung stehen, leisten
Arbeitnehmer Folgendes: o
Sie verbessern ihre Fähigkeit,
die Informationen zu sammeln, die für das Verständnis der Lage erforderlich
sind; o
sie überprüfen
ihre Kompetenzen und passen
ihre berufliche Ausrichtung an; o
sie steigern ihre Beschäftigungsfähigkeit
und Mobilität und vollziehen angemessene berufliche Übergänge; o
sie üben ihr Recht auf Bildung
und Ausbildung aus und akzeptieren die entsprechenden Verpflichtungen. MANAGEMENT VON UMSTRUKTURIERUNGSPROZESSEN o
Sie informieren sich über die Unternehmensstrategie,
Umstrukturierungspläne und Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt; sie halten
Kontakt zu Arbeitnehmervertretern und nehmen an Unterrichtungs- und
Anhörungsverfahren teil; o
sie untersuchen
die Möglichkeiten zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit: sie entwickeln einen individuellen Plan für die
Arbeitsuche; sie stehen der Mobilität innerhalb von und zwischen Unternehmen
offen gegenüber; sie bemühen sich um Betreuung und Schulung für Bewerbungen,
Laufbahnberatungen und auf konkrete Stellenangebote ausgerichtete Schulungen; o
sie nutzen die den
Arbeitnehmern zur Verfügung stehende individuelle Unterstützung: sie
halten Kontakt mit Umsetzungsstellen, melden sich bei der Arbeitsvermittlungsstelle,
beantragen Unterstützung seitens des Arbeitgebers im Zeitraum vor der
Entlassung sowie Schulungen danach, nutzen gegebenenfalls Unterstützungen für
unternehmerische Initiative. SOZIALPARTNER UND BRANCHENSPEZIFISCHE ORGANISATIONEN Sozialpartner und
branchenspezifische Organisationen können eine wichtige Rolle dabei spielen,
den Wandel zu antizipieren, die Anforderungen des Arbeitsmarkts und den
Qualifikationsbedarf zu ermitteln und Umstrukturierungen – im Rahmen des
sozialen Dialogs und der Tarifverhandlungen – durch Lenkung oder Ergänzung der
Maßnahmen auf Unternehmens-, nationaler und regionaler Ebene aktiv zu
begleiten. ANTIZIPATION VON VERÄNDERUNGEN o
Ermittlung der
Anforderungen des Arbeitsmarkts und des Qualifikationsbedarfs: Teilnahme an Frühwarnsystemen auf allen
Ebenen; o
Aufstellung eines
Rahmens für die Arbeitnehmerbeteiligung: Förderung von Tarifverhandlungen zu Antizipation von
Veränderungen und Umstrukturierungen auf EU-, nationaler, sektoraler,
regionaler, lokaler und Unternehmensebene; o
Vorbereitung von auf
den einzelnen Arbeitnehmer ausgerichteten Maßnahmen: Unterstützung von Umsetzungen, Einrichtung von oder
Beitrag zu Programmen auf nationaler, regionaler und Unternehmensebene, die die
Entwicklung von Kompetenzen zum Ziel haben; o
Entwicklung von
Maßnahmen zur Förderung interner und externer Mobilität: Erleichterung beruflicher Übergänge
innerhalb und außerhalb des Unternehmens, Förderung innovativer Maßnahmen zur
Verbesserung der Mobilität. MANAGEMENT VON UMSTRUKTURIERUNGSPROZESSEN o
Gemeinsame Beurteilung: Weitergabe des Verständnisses der
wirtschaftlichen Lage an Mitglieder, angeschlossene Personen und sämtliche
Interessenträger, Förderung der Kommunikation mit vielen Interessenträgern, von
Networking und Governance; o
Prüfung und Verhandlung
aller möglichen Optionen, durch die Entlassungen vermieden werden können: Förderung EU-weiter Koordinierung der
Gewerkschaften zur Unterstützung der Europäischen Betriebsräte; Anregung von
Verhandlungen auf EU-Ebene im Fall von grenzüberschreitenden Umstrukturierungen;
Durchführung von Verhandlungen über Strategien für berufliche Übergänge; o
Individuelle
Unterstützung entlassener Arbeitnehmer: Unterstützung interner und externer
Mobilitätsstellen, Auflegung branchenspezifischer Ausbildungsfonds für Umsetzungen. NATIONALE UND REGIONALE BEHÖRDEN Die nationalen Behörden prägen die geltenden
Vorschriften, definieren beschäftigungspolitische Ziele und setzen sie um,
verwalten Vorhersageinstrumente und verfügen über die institutionellen
Kapazitäten, um Arbeitnehmer zu unterstützen. Die regionalen Behörden
koordinieren die Arbeit der Interessenträger, indem sie
Umstrukturierungsprozesse antizipieren und steuern und die regionale
Entwicklung sowie den wirtschaftlichen und sozialen Wandel fördern. ANTIZIPATION VON VERÄNDERUNGEN o
Kontinuierliche
Ermittlung der Anforderungen des Arbeitsmarkts und des Qualifikationsbedarfs: Unterstützung nationaler Arbeitsplatz- und
Qualifikationspläne, Entwicklung von Vorhersage- und Prognoseinstrumenten;
Maßnahmen zur besseren Abstimmung der im Bildungs- und Ausbildungssystem
vermittelten Kompetenzen und der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt; o
auf den einzelnen
Arbeitnehmer ausgerichtete Maßnahmen: Verstärkung der aktiven Arbeitsmarktpolitik, Verfügbarmachung von
Qualifikationsplänen, Unterstützung der Kompetenzentwicklung mit Schwerpunkt
auf allgemeinen und Querschnittskompetenzen, Schwerpunktsetzung auf
Kompetenzsteigerung geringqualifizierter Erwachsener, Laufbahnberatungsdienste,
Unterstützung der Validierung nicht formaler und informeller Lernergebnisse,
Förderung von Strategien des lebenslangen Lernens; o
Maßnahmen zur Förderung
interner und externer Mobilität:
Entwicklung von Anreizen zur Förderung geografischer und beruflicher Mobilität,
Konzipierung rechtlicher und operationeller Rahmen für berufliche Übergänge,
Einrichtung von Zertifizierungs- und Übertragungssystemen für erworbene
Kompetenzen, Unterstützung von Qualifikationssystemen; Aufbau von Datenbanken
zu Anforderungen der Arbeitgeber, Abstimmung von Arbeitnehmerprofilen und Stellenangeboten
bzw. Qualifikationsnachfrage; o
Maßnahmen zur Förderung
regionaler wirtschaftlicher Anpassung: Förderung der Zusammenarbeit zwischen regionalen Akteuren,
Unterstützung der Beschäftigungs- und Kompetenzplanung sowie der Risikoteilung,
Aufbau bzw. Verstärkung regionaler Stellen zur Beobachtung des wirtschaftlichen
Wandels, der Arbeitsplätze und der Qualifikationen, Einrichtung von
Frühwarnsystemen, Einrichtung regelmäßiger Arbeitsbeziehungen mit Unternehmen,
einschließlich sozialer Unternehmen und Entwicklungsagenturen; Ausarbeitung
territorialer Beschäftigungspakte, öffentlich-privater Partnerschaften und
institutioneller Strukturen für Kompetenzen und Qualifikationen; o
umfassende, mit den
Vorschriften über staatliche Beihilfen im Einklang stehende Nutzung der
Strukturfonds der EU auf der Grundlage der Prinzipien „intelligenter
Spezialisierung“ im Bereich Forschung und Innovation, wobei der Schwerpunkt auf
Investitionen liegt, die den Strukturwandel erleichtern, und die soziale
Innovation im Hinblick auf sozial inklusive Übergänge und die Schaffung von
Arbeitsplätzen gefördert wird. MANAGEMENT VON UMSTRUKTURIERUNGSPROZESSEN o
Gemeinsame Beurteilung: Erhebung von Daten über Entlassungen auf
nationaler, regionaler und sektoraler Ebene, Überwachung der Auswirkungen von
Umstrukturierungsmaßnahmen auf bestimmte Branchen und Regionen; Einrichtung von
Frühwarnsystemen, Durchführung einer gemeinsamen Beurteilung mit einschlägigen
Akteuren; o
Prüfung sämtlicher
möglichen Optionen vor der Entlassung von Personal: Förderung der Revitalisierung von Regionen, die von
Umstrukturierungen betroffen sind, Überwachung von Sozialplänen; Verstärkung
öffentlicher Arbeitsverwaltungen, Einrichtung von Programmen zur
Außenvermittlung, Förderung direkter Arbeitsplatzschaffung, Einsetzung von
Mechanismen zur Risikoteilung, Unterstützung der Übernahme von Arbeitskräften
von Unternehmen in schwieriger wirtschaftlicher Lage oder ohne
Rechtsnachfolger; Einrichtung mobiler Umstellungseinheiten, Bewerbung der
Region bei neuen Investoren, Unterstützung der Suche nach neuen Nutzern
stillgelegter Anlagen; o
individuelle
Unterstützung entlassener Arbeitnehmer, einschließlich durch öffentliche
Arbeitsvermittlungsstellen:
Ausbildungs- und Schulungsmaßnahmen (Portale für Berufsorientierung und Ausbildung,
öffentliche Umstellungseinheiten, Ausbildungskurse); Mobilitätsmaßnahmen
(Plattformen für KMU und soziale Unternehmen zur Außenvermittlung,
Unterstützung von Arbeitsgenossenschaften und Plänen für geografische
Mobilität, Unterstützung von Beschäftigungspools von Arbeitgebergruppen,
Zahlung von Abgangsgeldern und Beihilfen); Arbeitslosenleistungen an besonders
schutzbedürftige Arbeitnehmer); o
Erleichterung von
Partnerschaften zwischen den
einschlägigen Akteuren, Einbeziehung öffentlicher Arbeitsverwaltungen in die
Ausgestaltung lokaler Plattformen für entlassene Arbeitnehmer, Koordinierung
der Nutzung der Strukturfonds und des EGF gemäß den Vorschriften für staatliche
Beihilfen, Nutzung regionaler Taskforces zwecks Mobilisierung aller Akteure und
Ressourcen, Organisation von Arbeitsübergängen; Einrichtung von Krisendiensten,
Schaffung von Unterstützungssystemen für KMU und Plattformen für mehrere
Interessenträger (Verträge für berufliche Übergänge), Förderung von
Unternehmensgründungen und neuen Unternehmen durch wirksame Maßnahmen zur
Ankurbelung des regionalen Wachstums, der Schaffung von Arbeitsplätzen und des
Unternehmertums. EUROPÄISCHE KOMMISSION Die Kommission wird • ein Monitoring
zur Umsetzung des Qualitätsrahmens in der EU durchführen; • die Monitoring-Berichte
dem Europäischen Parlament und den Sozialpartnern übermitteln und auf
breiter Ebene zugänglich machen; • bis 2016 eine Überarbeitung
des Qualitätsrahmens prüfen, falls dies erforderlich sein sollte. Im Rahmen
dieser Überarbeitung wird festgelegt, ob weitere Maßnahmen, einschließlich
eines Legislativvorschlags, nötig sind; • die Programmplanung
im Rahmen der europäischen Struktur- und Investitionsfonds (Europäischer
Sozialfonds, Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, Kohäsionsfonds,
Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums,
Europäischer Meeres- und Fischereifonds), also der Fonds des Gemeinsamen
Strategischen Rahmens, sowie im Rahmen des Europäischen Fonds für die
Anpassung an die Globalisierung unterstützen, einschließlich durch Peer
Learning, Networking und technische Hilfe; • die mögliche Konsolidierung
der drei Richtlinien über die Arbeitnehmerbeteiligung in Erwägung ziehen,
wofür in der ersten Jahreshälfte 2014 die erste Phase der Anhörung der Sozialpartner
stattfinden könnte. Tabelle 1: Zusammenfassung: Akteure und
bewährte Verfahren || ANTIZIPATION VON VERÄNDERUNGEN || MANAGEMENT VON UMSTRUKTURIERUNGSPROZESSEN UNTERNEHMEN, ARBEITNEHMERVERTRETER, SOZIALPARTNER UND BRANCHENSPEZIFISCHE ORGANISATIONEN || Strategisches Monitoring von Wirtschafts-, Unternehmens- und Marktumfeld Erfassung der Anforderungen des Arbeitsmarkts und des Qualifikationsbedarfs Mehrjahresplan für Arbeitsplätze und Qualifikationen Auf den einzelnen Arbeitnehmer ausgerichtete Maßnahmen zu Flexibilität, Ausbildung und Laufbahnentwicklung Förderung interner und externer Mobilität Unterrichtung, Anhörung und Tarifverhandlungen zu den oben genannten Themen || Förderung des internen Konsenses durch gemeinsame Beurteilungen Prüfung aller möglichen Optionen, bevor Entlassungen in Erwägung gezogen werden Organisation individueller, auf den Einzelfall abgestimmter Unterstützung für entlassene Arbeitnehmer Unterrichtung, Anhörung und Tarifverhandlungen zu den oben genannten Themen Einbindung externer Akteure EINZELNE ARBEITNEHMER || Verbesserung ihrer Fähigkeit, die Informationen zu sammeln, die für das Verständnis der Lage erforderlich sind Überprüfung ihrer Kompetenzen und Anpassung ihrer beruflichen Ausrichtung Steigerung ihrer Beschäftigungsfähigkeit und Mobilität und Vollzug angemessener beruflicher Übergänge Ausübung ihres Rechts auf Bildung und Ausbildung und Annahme der entsprechenden Verpflichtungen || Einholung von Informationen über Unternehmensstrategie Untersuchung möglicher Maßnahmen zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit Inanspruchnahme individueller und personalisierter Unterstützung NATIONALE UND REGIONALE BEHÖRDEN || Entwicklung von Vorhersage- und Prognoseinstrumenten für den Bereich Arbeitsplätze und Qualifikationen und Austausch von arbeitsmarktpolitischen Informationen Stärkung der aktiven Arbeitsmarktpolitik, Förderung von Qualifikationsplänen und Beratungsdiensten, finanzielle Unterstützung Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Akteuren und der Risikoteilung Entwicklung von günstigen Rahmenbedingungen für berufliche Übergänge Strategisches Monitoring von Wirtschafts-, Unternehmens- und Marktumfeld Erfassung der Anforderungen des Arbeitsmarkts und des Qualifikationsbedarfs Mehrjahresplan für Arbeitsplätze und Qualifikationen Auf den einzelnen Arbeitnehmer ausgerichtete Maßnahmen zu Flexibilität, Ausbildung und Laufbahnentwicklung Förderung interner und externer Mobilität Territoriale Beschäftigungspakte und öffentlich-private Partnerschaften || Erhebung von Daten über Entlassungen, Überwachung der Auswirkungen von Umstrukturierungen, Unterstützung von Frühwarnsystemen Stärkung öffentlicher Arbeitsverwaltungen, Einrichtung von Programmen zur Außenvermittlung, Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen Unterstützung lokaler Mobilitätsplattformen, von Mobilität (durch Beihilfen) und finanziell benachteiligter Gruppen Förderung von Partnerschaften und Koordinierung der Nutzung der Strukturfonds Frühwarnsysteme, Organisation von Zusammenkünften von Akteuren zwecks gemeinsamer Beurteilung Mobile Umstellungseinheiten, Förderung der Attraktivität und Schaffung von Arbeitsplätzen Unterstützung von Ausbildungs- und Mobilitätsmaßnahmen [1] KOM(2012) 7 endg. [2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0005+0+DOC+XML+V0//DE [3] Beim „European Restructuring Monitor“ (ERM) handelt es
sich um einen einmaligen EU-weiten Bestand an Daten zu Umstrukturierungsmaßnahmen
größeren Umfangs. Er erfasst die angekündigten Auswirkungen von
Umstrukturierungen in der EU-28 und in Norwegen auf die
Beschäftigungssituation. Der ERM stützt sich auf Berichte in ausgewählten
Medientiteln (drei bis fünf je Land). Berücksichtigt werden alle Ankündigungen,
die den Abbau oder die Schaffung von mindestens 100 Arbeitsplätzen zum
Gegenstand haben oder 10 % der Belegschaft von Unternehmen betreffen, die
mindestens 250 Personen beschäftigen. Da der ERM ausgewählte Medientitel
heranzieht, ist seine Analyse der Umstrukturierungsmaßnahmen in den einzelnen
Mitgliedstaaten nicht erschöpfend und somit nicht repräsentativ. Dessen
ungeachtet vermitteln die ERM-Daten einen guten Überblick über die
Umstrukturierung des Arbeitsmarktes und stimmen weitgehend mit den Daten aus
repräsentativeren Quellen überein, wie etwa der Arbeitskräfteerhebung der
Europäischen Union. [4] In seiner Entschließung vom 15. Januar
2013 hat das Europäische Parlament die Kommission aufgefordert, eine neue
Initiative für die Unterrichtung und Anhörung von Arbeitnehmern sowie die
Antizipation und das Management von Umstrukturierungen vorzuschlagen, die sich
auf die der Entschließung beigefügten ausführlichen Empfehlungen stützen soll. [5] Siehe Liste in Anhang I. [6] SWD(2013) 293, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=de&catId=89&newsId=1942&furtherNews=yes [7] Mitteilung
der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen
Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen „Effizienz und
Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT): Ergebnisse und Ausblick“
vom 2. Oktober 2013, COM(2013) 685 final. [8] Siehe den Bericht der Kommission an das Europäische
Parlament und den Rat über die Tätigkeit des Europäischen Fonds für die
Anpassung an die Globalisierung im Jahr 2012 vom 14. November 2013,
COM(2013) 782 final. [9] Zur Automobil- und zur Stahlindustrie siehe http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/automotive/cars-2020/index_en.htm und http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/metals-minerals/files/steel-action-plan_de.pdf [10] Ausführlichere Ergebnisse des Grünbuchs finden sich
unter http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=de&catId=699&consultId=9&furtherConsult=yes [11] „EUROPA 2020 – Eine Strategie für
intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum“, KOM(2010) 2020. [12] „Eine integrierte Industriepolitik für das Zeitalter
der Globalisierung – Vorrang für Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit“,
KOM(2010) 614. [13] „Eine stärkere europäische Industrie bringt Wachstum
und wirtschaftliche Erholung“, COM(2012) 582. [14] „Entwurf des gemeinsamen
Beschäftigungsberichts – Begleitdokument zur Mitteilung der Kommission zum
Jahreswachstumsbericht 2014“ vom 13. November 2013,
COM(2013) 801 final. [15] „Einen arbeitsplatzintensiven Aufschwung
gestalten“ vom 18. April 2012, COM(2012) 173 final,
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1039&langId=de [16] COM(2012) 669 final. [17] http://ec.europa.eu/education/apprenticeship/index_de.htm [18] Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zu
einem Qualitätsrahmen für Praktika vom 4. Dezember 2013,
COM(2013) 857 final. [19] Weiterbildungs- und Stipendienprogramme, wie
zum Beispiel Marie-Skłodowska-Curie-Stipendien im Rahmen des Programms
„Horizont 2020“, sind in diesem Zusammenhang ebenfalls wichtig. [20] Da eine gut durchgeführte Antizipation und ein
gutes Management von Umstrukturierungen häufig mehrere Akteure und Ebenen
betrifft, sind viele Maßnahmen auf den verschiedenen Datenblättern in ähnlicher
Weise beschrieben, wobei die spezifische Rolle des jeweiligen Akteurs dargelegt
wird. [21] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=782&langId=de. Siehe auch Anhang I. [22] http://www.eurofound.europa.eu/emcc/erm/rll/ [23] http://www.eurofound.europa.eu/emcc/erm/supportinstruments/. Siehe auch „Public instruments to support restructuring in Europe - ERM Report 2011“, http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1165.htm ANHANG I EU-RICHTLINIEN ÜBER BETEILIGUNG UND SCHUTZ DER ARBEITNEHMER
BEI UMSTRUKTURIERUNGEN Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers:
Durch die Richtlinie 2008/94/EG über Zahlungsunfähigkeit des
Arbeitgebers soll Arbeitnehmern bei Zahlungsunfähigkeit ihres Arbeitgebers
ein Mindestschutz gewährt werden. Die Mitgliedstaaten sind gemäß der
Richtlinie dazu verpflichtet, eine Garantieeinrichtung einzusetzen, um die
Zahlung nicht erfüllter Ansprüche der Arbeitnehmer zu gewährleisten. Darüber
hinaus müssen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um
sicherzustellen, dass die Nichtzahlung von Pflichtbeiträgen, die vom
Arbeitgeber vor Eintritt seiner Zahlungsunfähigkeit geschuldet waren,
keine Nachteile für die Leistungsansprüche der Arbeitnehmer mit sich
bringt, soweit die Arbeitnehmerbeitragsanteile von den gezahlten Löhnen
einbehalten worden sind.
Unterrichtung und Anhörung der
Arbeitnehmer auf nationaler Ebene:
Die Richtlinie 2002/14/EG zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens
für die Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in der Europäischen
Gemeinschaft zielt im Hinblick auf eine bessere Antizipation von Problemen
und die Prävention von Krisen darauf ab, den Dialog in Unternehmen zu
stärken und die Arbeitnehmer frühzeitig am Entscheidungsprozess zu
beteiligen. Sie gilt für Unternehmen mit mindestens 50 Beschäftigten
oder Betriebe mit mindestens 20 Beschäftigten und sieht vor, dass
Arbeitnehmervertreter über die wirtschaftliche Entwicklung des Unternehmens,
die Beschäftigungsentwicklung und über Entscheidungen, die Veränderungen
der Arbeitsorganisation oder der Arbeitsverträge mit sich bringen können,
unterrichtet und zu diesen Punkten angehört werden.
Die Richtlinie 2001/23/EG über die Wahrung von Ansprüchen der
Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens-
oder Betriebsteilen sieht vor, dass die Rechte und Pflichten aus einem zum
Zeitpunkt des Übergangs bestehenden Arbeitsvertrag oder Arbeitsverhältnis
vom Veräußerer (dem scheidenden Inhaber) auf den Erwerber (den „neuen“
Inhaber) übergehen. In der Richtlinie ist ferner festgelegt, dass der
Übergang weder für den Veräußerer noch für den Erwerber einen Grund zur
Kündigung darstellt. Neben dem Schutz der Arbeitnehmerrechte sieht die
Richtlinie über den Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmens-
oder Betriebsteilen vor, dass der Veräußerer und der Erwerber den
Vertretern der vom Übergang betroffenen Arbeitnehmer spezifische
Informationen zur Verfügung stellen müssen und dass – sofern eine der
Parteien Maßnahmen in Bezug auf die Arbeitnehmer vorsieht – deren
Vertreter im Hinblick auf eine Einigung zu konsultieren sind.
Gemäß der Richtlinie 98/59/EG über Massenentlassungen muss
ein Arbeitgeber, der beabsichtigt, Massenentlassungen vorzunehmen, die
Arbeitnehmervertreter rechtzeitig informieren und konsultieren, um zu
einer Einigung zu gelangen. Diese Konsultationen erstrecken sich auf die
Möglichkeit, Massenentlassungen zu vermeiden oder zu beschränken, sowie
auf die Möglichkeit, ihre Folgen durch soziale Begleitmaßnahmen, die
insbesondere Hilfen für eine anderweitige Verwendung oder Umschulung der
entlassenen Arbeitnehmer zum Ziel haben, zu mildern. Zudem sieht die
Richtlinie vor, dass den zuständigen Behörden alle beabsichtigten Massenentlassungen
angezeigt und diese Entlassungen frühestens 30 Tage nach der Anzeige
wirksam werden.
Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer auf transnationaler Ebene: ·
Die Richtlinie 94/45/EG über
die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrats oder die Schaffung eines
Verfahrens zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in gemeinschaftsweit
operierenden Unternehmen und Unternehmensgruppen (Neufassung:
Richtlinie 2009/38/EG) gilt für Unternehmen oder Unternehmensgruppen mit
mindestens 1000 Arbeitnehmern und mit jeweils mindestens
150 Arbeitnehmern in mindestens zwei Mitgliedstaaten. Sie ermöglicht die
Einsetzung eines Europäischen Betriebsrats als Vertretungsorgan der
Arbeitnehmer in den Mitgliedstaaten, in denen die Gruppe tätig ist; der Europäische
Betriebsrat ist über die Entwicklung der Geschäftslage und etwaige wesentliche
Änderungen zu unterrichten und anzuhören. ·
Drei Richtlinien sehen die
Beteiligung von Arbeitnehmern (d. h. Unterrichtung, Anhörung und in
manchen Fällen Teilnahme am Aufsichtsrat oder Verwaltungsrat) in Unternehmen
vor, die das Statut der Europäischen Gesellschaft (Richtlinie 2001/86/EG)
oder das Statut der Europäischen Genossenschaft (Richtlinie 2003/72/EG)
angenommen haben oder aus einer Verschmelzung von Kapitalgesellschaften aus
verschiedenen Mitgliedstaaten hervorgegangen sind (Richtlinie 2005/56/EG). JÜNGSTE INITIATIVEN IM BEREICH DER ANTIZIPATION UND DES MANAGEMENTS VON
VERÄNDERUNGEN UND UMSTRUKTURIERUNGEN
In den vergangenen Jahren hat die Europäische Kommission mehrere spezifische
Initiativen im Bereich der Antizipation und des Managements von
Veränderungen und Umstrukturierungen auf den Weg gebracht (z. B. die
Schaffung des Forums „Umstrukturierungen“, in dem viele Beispiele für
innovative Verfahren erörtert wurden). Die Konsultation der europäischen
Sozialpartner in den Jahren 2002 und 2005 mündete in einen
Orientierungsleitfaden für die Bewältigung des Wandels und dessen soziale
Konsequenzen[1].
Da jedoch keine angemessene Verbreitung und Durchführung des Textes vorgesehen
war, fand er nur wenig Beachtung. Die Europäische Kommission hat zudem zahlreiche Studien zu
diesem Thema[2]
finanziert und das gemeinsame Arbeitsprogramm der europäischen Sozialpartner
unterstützt, das auch ein integriertes Projekt zum Thema Umstrukturierung in
der EU-27 umfasst. Eine nützliche Zusammenstellung bewährter Verfahren, die es in Europa
im Bereich der Antizipation, der Vorbereitung und des angemessenen Managements
von Umstrukturierungen gibt, wurde 2009 von der Kommission unter dem Titel „Checklisten
zu Umstrukturierungsprozessen“[3]
veröffentlicht. Diese Checklisten sollten als Ergänzung und Vervollständigung
der bewährten Verfahren gesehen werden, die im vorgeschlagenen Qualitätsrahmen
dargelegt werden. Die ERM-Datenbank von Eurofound zu Unterstützungsinstrumenten
für Umstrukturierungen[4] enthält Informationen über etwa 400 Maßnahmen in den
EU-Mitgliedstaaten und Norwegen. Nationale Regierungen, Arbeitgeberverbände und
Gewerkschaften gehören zu den Stellen, die Unternehmen, die Umstrukturierungsmaßnahmen
durchführen müssen, und die betroffenen Arbeitnehmer unterstützen. Die
Unterstützungsinstrumente werden anhand der Merkmale, beteiligten Akteure,
Finanzierungsquellen, Stärken, Schwächen und Ergebnisse beschrieben. Ziel ist
es, die Regierungen, die Sozialpartner und andere Beteiligte über die Arten der
zur Verfügung stehenden Unterstützung zu informieren. 2012 hat die Europäische Kommission im Rahmen
der Strategie Europa 2020 ein Grünbuch über Umstrukturierung[5] vorgelegt, in dem sie
erfolgreiche Verfahren und Strategien im Bereich der Umstrukturierung und Anpassung
an Veränderungen im Hinblick auf die Förderung von Beschäftigung, Wachstum und
Wettbewerbsfähigkeit aufzeigt. Schließlich hat
das Europäische Parlament am 15. Januar 2013 den Cercas-Bericht mit
konkreten Anforderungen an ein Tätigwerden der Kommission im Bereich der
Umstrukturierung angenommen. ANHANG II EU-LEITLINIEN MIT BEWÄHRTEN VERFAHREN FÜR DIE ANTIZIPATION UND DAS MANAGEMENT VON
UMSTRUKTURIERUNGEN IN DER AUTOMOBIL- UND STAHLINDUSTRIE AUTOMOBILINDUSTRIE Die Europäische Kommission hat den Aktionsplan
CARS 2020 am 8. November 2012 angenommen; der Plan umfasst eine Liste spezifischer
Maßnahmen, die in den nächsten Jahren zu ergreifen sind. Im Anschluss an die
Annahme hat die Kommission die Expertengruppe CARS 2020 eingesetzt, um
die Durchführung des Aktionsplans zu begleiten. Unter
besonderer Bezugnahme auf die industrielle Anpassung wird im Aktionsplan
CARS 2020 darauf hingewiesen, dass ein guter sozialer Dialog auf allen
Ebenen (Unternehmen, lokale, nationale und EU-Ebene) ein Schlüsselelement der Antizipation und guten Bewältigung des
Umstrukturierungsprozesses darstellt. Für den Umstrukturierungsprozess ist
hauptsächlich die Industrie zuständig, jedoch spielen die Kommission, die
Mitgliedstaaten und die lokalen Behörden eine ergänzende Rolle. Die Kommission
hat sich insbesondere dazu verpflichtet, – die Überwachung/Überprüfung von
Restrukturierungsaktivitäten im Hinblick auf ihre strenge Einhaltung der
EU-Rechtsvorschriften fortzusetzen, insbesondere in Bezug auf staatliche
Beihilfen und Binnenmarktvorschriften; – in Konsultation mit Vertretern von
Regionen, in denen die Automobilindustrie stark vertreten ist,
Arbeitsverwaltungen und den Interessenträgern der Branche, einschließlich der
Sozialpartner, bewährte Verfahren zu ermitteln und ein vorausschauendes Konzept
für die Umstrukturierung zu fördern; – die dienststellenübergreifende
Taskforce zur Untersuchung und Weiterverfolgung der wichtigsten Schließungen
oder deutlichen Verkleinerungen von Automobilfabriken wieder einzusetzen. Die
Taskforce war in der Vergangenheit in der Automobilindustrie aktiv und höchst
effizient. Die Taskforce würde die Nutzung der einschlägigen EU-Fonds
rationalisieren (indem sie technische Unterstützung bietet, die Wartezeit
verkürzt, über die effizienteste Nutzung der Ressourcen berät, diese überwacht
und entsprechend Bericht erstattet); – in Fällen von Schließungen und
deutlichen Verkleinerungen von Fabriken die Mitgliedstaaten aufzurufen, die
Inanspruchnahme des Europäischen Fonds für die Anpassung an die Globalisierung
(EGF) in Erwägung zu ziehen; – die Mitgliedstaaten aufzufordern,
Systeme für die Flexibilität der Arbeitskräfte und ihre Kofinanzierung durch
den ESF zu nutzen, um die Lieferanten zu unterstützen, die möglicherweise mehr
Zeit benötigen, um nach der Schließung/Verkleinerung einer Automobilfabrik neue
Kunden zu finden. STAHLINDUSTRIE Die
Europäische Kommission hat den
Aktionsplan Stahl am 11. Juni 2013 angenommen[6]. Es ist darin eine Reihe spezifischer Maßnahmen aufgeführt, die in den
kommenden Jahren getroffen werden müssen. Im Anschluss an die Annahme des
Aktionsplans hat die Kommission die hochrangige Expertengruppe „Stahl“
eingesetzt, um die Durchführung des Aktionsplans zu begleiten. In
diesem Zusammenhang hat die Kommission die Mitgliedstaaten
dazu aufgerufen, - die Möglichkeit zu prüfen, gemeinsam mit den regionalen Behörden den
Europäischen Sozialfonds (ESF) für die Umschulung und Requalifizierung von
Beschäftigten in Anspruch zu nehmen, unter anderem durch Schaffung einer
spezifischen Finanzierungsmaßnahme für den Stahlsektor; - die Möglichkeit zu prüfen, die Strukturfonds gemeinsam mit den
regionalen Behörden im nächsten Programmplanungszeitraum zu nutzen, um die
sozialen Folgen der Restrukturierung des Stahlsektors abzumildern; - den Dialog zwischen den Sozialpartnern zu fördern, um eine
Einigung über befristete Initiativen zur Beschäftigungssicherung, wie etwa über
die Möglichkeit der Einführung von Regelungen zur Arbeitskräfteflexibilität,
insbesondere mit Blick auf konjunkturelle Anpassungen, zu erzielen. Die Kommission hat die Industrie aufgefordert, - eine aktive Rolle bei der Behebung von Qualifikationslücken
und -defiziten zu übernehmen; - die erforderliche Anpassung der Industrie im Einklang mit
bewährten Verfahren der Antizipation von Wandel und für Restrukturierungen
weiterzuverfolgen, unter anderem im Wege des sozialen Dialogs und unter einer
angemessenen Einbeziehung der regionalen Interessenträger; - den Restrukturierungsbedarf und mögliche Kapazitätsanpassungen
im Hinblick auf die künftige Nachfrage in Schlüsselsektoren zu prüfen und dabei
die Notwendigkeit zu berücksichtigen, strukturellen und konjunkturellen Trends
auf differenzierte Weise Rechnung zu tragen; - mit anderen Interessenträgern, insbesondere den nationalen und
regionalen Behörden, zusammenzuarbeiten und sicherzustellen, dass
konjunkturell bedingten Überkapazitäten mit öffentlich unterstützten
befristeten Maßnahmen begegnet wird, die langfristig die Beschäftigung
sichern. [1] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=782&langId=de [2] Siehe z. B. das Projekt, das im Rahmen des
Pilotprojekts „Begleitung der Arbeitnehmer in Zeiten des industriellen Wandels“
des Europäischen Parlaments finanziert und vom Internationalen
Ausbildungszentrum der Internationalen Arbeitsorganisation (ITC-ILO, Turin)
verwaltet wird und das eine detaillierte Beschreibung der nationalen Systeme (EU-27)
zur Antizipation und zum Management von Umstrukturierungen umfasst: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=819&langId=en [3] http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=782&langId=de [4] http://www.eurofound.europa.eu/emcc/erm/supportinstruments/. Siehe auch „Public instruments to support restructuring in Europe - ERM Report 2011“, http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfiles/ef1165.htm [5] KOM(2012) 7 endg., http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=699&consultId=9&furtherConsult=yes [6] http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/metals-minerals/files/steel-action-plan_de.pdf