BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT zur Frage einer Kennzeichnungsregelung für die lokale Landwirtschaft und den Direktverkauf /* COM/2013/0866 final */
INHALT BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE
PARLAMENT UND DEN RAT zur Frage einer Kennzeichnungsregelung für
die lokale Landwirtschaft und den Direktverkauf 1............ Einleitung. 3 2............ Kontext und Datenquellen des Berichts. 3 3............ Die Lage der lokalen Landwirtschaft und des Direktverkaufs. 4 3.1......... Sozioökonomische Bedeutung der lokalen Landwirtschaft und des
Direktverkaufs. 5 3.2......... Umweltkriterien. 6 4............ Feststellungen zu bestehenden Kennzeichnungsregelungen in den
Mitgliedstaaten. 9 5............ Ist eine Kennzeichnungsregelung auf EU-Ebene zweckmässig?. 10 5.1......... Spezifische Kennzeichnungsregelung. 11 5.2......... Ein alternativer Ansatz. 11 6............ Fazit 12 1. Einleitung Am 3. Januar 2013 trat die Verordnung (EU)
Nr. 1151/2012 über Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und
Lebensmittel[1]
in Kraft. Laut Artikel 55 „legt die Kommission“ bis zum
4. Januar 2014 „dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht zu
der Frage vor, ob eine neue Kennzeichnungsregelung für die lokale
Landwirtschaft und den Direktverkauf eingeführt werden sollte, um die Erzeuger
bei der lokalen Vermarktung ihrer Erzeugnisse zu unterstützen. In dem Bericht
wird vorrangig geprüft, ob die Landwirte mit dem neuen Etikett den Wert ihrer
Erzeugnisse steigern können; ferner sollten andere Kriterien berücksichtigt
werden, wie etwa die Möglichkeiten, Kohlendioxidemissionen und Abfallmengen
durch kurze Produktions- und Vertriebsketten zu verringern.“ Schließlich sind dem Bericht „gegebenenfalls
entsprechende Gesetzgebungsvorschläge zur Einführung einer
Kennzeichnungsregelung für den Lokal- und Direktverkauf beizufügen“. Im vorliegenden Bericht werden die
sozioökonomischen und ökologischen Auswirkungen der lokalen Landwirtschaft und
des Direktverkaufs analysiert und Möglichkeiten zur Einführung eines Kennzeichnungsinstruments
auf EU-Ebene erörtert. 2. Kontext und Datenquellen des Berichts In der Entschließung „Gerechte Einkommen für
Landwirte: Die Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette in Europa
verbessern“[2]
fordert das Europäische Parlament die Kommission auf, „die Annahme von
Unterstützungs- und Förderinstrumenten für von Landwirten selbstverwaltete
Lebensmittelversorgungsketten, für kurze Lieferketten und Bauernmärkte
vorzuschlagen, so dass die Landwirte in direktem Kontakt mit den Verbrauchern
stehen und durch die Verringerung von Verfahrensschritten und Vermittlern einen
gerechteren Anteil am endgültigen Verkaufspreis erzielen können“. In der Entschließung „Die Zukunft der GAP nach
2013“[3]
stellt das Europäische Parlament fest, dass die Steigerung der
Wettbewerbsfähigkeit auf verschiedenen Ebenen, einschließlich bei lokalen
Märkten, ein grundlegendes Ziel der GAP nach 2013 sein sollte. Der Ausschuss der Regionen ist der Auffassung[4], dass die Kommission
„Definitionen der Begriffe ,regionales Lebensmittel‘ und ,regionale Agrar- und
Ernährungswirtschaft‘ festlegen und ein neues Zeichen einführen und ein
gemeinsames Symbol sowie ein allen regionalen Erzeugnissen […] gemeinsames
Identitätskennzeichen schaffen sollte […].“ Die Kommission betont in ihrer Betrachtung der
Herausforderungen für die GAP nach 2013[5],
dass „die Europäer eine hohe Qualität und ein breites Angebot an Lebensmittelerzeugnissen
- einschließlich lokaler Erzeugnisse – [verlangen], die strengen Sicherheits-,
Qualitäts- und Tierschutzstandards gerecht werden.“ Um sich ein umfassenderes Bild von der lokalen
Landwirtschaft und dem Direktverkauf in der EU zu verschaffen, unternahm die
Kommission vielfältige Aktivitäten, einschließlich der Konsultation von
Mitgliedstaaten und Interessenvertretern, der Bildung einer speziellen
Arbeitsgruppe und der Durchführung einer externen Studie[6]. Interessierte Parteien
lud sie zu einer hochrangigen Konferenz zum Thema „Lokale Landwirtschaft und
kurze Nahrungsmittelversorgungsketten“ im April 2012 ein. Weitere Einzelheiten
zu diesen Aktivitäten können der beigefügten Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen[7]
entnommen werden. Diese Aktivitäten sind ein wichtiger Beitrag zum
vorliegenden Bericht. Er enthält auch Informationen aus dem
Peer-Review-Verfahren unterworfenen Literaturquellen und anderen externen
Schriften und Artikeln. 3. Die Lage der lokalen
Landwirtschaft und des Direktverkaufs Für die Zwecke dieses Berichts werden folgende
Begriffe definiert: –
„lokale Landwirtschaft“: Herstellung
landwirtschaftlicher Erzeugnisse und Lebensmittel mit dem Ziel ihres Verkaufs in
der näheren Umgebung des Erzeugerbetriebs; –
„Direktverkauf“: Verkauf durch den Landwirt direkt
an den Verbraucher ohne zwischengeschaltete Personen auf der Verkäuferseite; –
„kurze Lebensmittelversorgungsketten“: Verkauf durch
den Landwirt an den Verbraucher mit einer geringen Anzahl zwischengeschalteter
Stellen; –
„regionale Agrar- und Ernährungswirtschaft“: Erzeugung,
Verarbeitung, Handel mit Lebensmitteln und deren Verzehr in einem relativ kleinen
geografischen Gebiet. Es gibt keine einheitliche Definition des Begriffs
„lokales Gebiet“. Obwohl verschiedene Quellen bestätigen, dass es sich dabei um
ein relativ kleines geografisches Gebiet handelt, besteht hinsichtlich der
Entfernung zum Produktionsort keine einheitliche Auffassung, da sie zwischen
20 und 100 km betragen kann. Mit Blick auf die vielseitigen Interpretationen
des Begriffs „lokales Gebiet“ hätte eine Definition auf EU-Ebene willkürlichen
Charakter. Im Wesentlichen entscheidet der Verbraucher, ob ein Produkt aus
einem „lokalen Gebiet“ stammt oder nicht. Die lokale Landwirtschaft und der Direktverkauf
stehen vor einer Vielzahl von Herausforderungen, mit denen sich die Konferenz
vom April 2012 befasste. An die Kommission wurden folgende Forderungen
gerichtet: angemessene Unterstützung für die Entwicklung der lokalen
Landwirtschaft und kurzer Lebensmittelversorgungsketten, Anpassung der
Vergabevorschriften der EU; Präzisierung der EU-Hygienevorschriften; Suche nach
Wegen zur Verbesserung des Zugangs zu Märkten, möglicherweise mithilfe einer
Kennzeichnungsregelung. Die diesem Bericht beigefügte Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen hat diese Herausforderungen und die Frage zum
Gegenstand, mit welchen bestehenden oder neuen EU-Rechtsvorschriften die
Herausforderungen gemeistert werden können. 3.1. Sozioökonomische Bedeutung der
lokalen Landwirtschaft und des Direktverkaufs Die von Eurostat 2007 durchgeführte Erhebung über
die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe[8]
offenbarte hinsichtlich der Entwicklung des Direktverkaufs beträchtliche
Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Durchschnittlich verkaufen etwa
15 % der landwirtschaftlichen Betriebe mehr als 50 % ihrer
Erzeugnisse direkt an die Verbraucher, wobei die Bandbreite zwischen den
einzelnen Mitgliedstaaten von knapp einem Viertel aller landwirtschaftlichen
Betriebe in Griechenland bis zu 0,1 % in Spanien reicht. Es ist
anzumerken, dass kleine Betriebe stärker in kurze Lebensmittelversorgungsketten
eingebunden sind. Empirischen Studien zum Kaufverhalten zufolge
besteht ein breites Interesse am Kauf von lokalen Lebensmitteln. Einer Studie[9] ist zu entnehmen, dass
im Vereinigten Königreich 70 % der Kunden lokale Lebensmittel kaufen
möchten, knapp 50 % in der Zukunft mehr davon kaufen wollen und 60 %
gegenwärtig lokale Lebensmittel kaufen. Nach Angaben des Natural Marketing
Institute[10]
behaupten 71 % der Verbraucher in Frankreich sowie 47 % in Spanien
und im Vereinigten Königreich, dass es wichtig sei, lokale Erzeugnisse zu
kaufen. Maßnahmen zur Deckung der steigenden Nachfrage
nach lokalen Erzeugnissen können zur Stärkung und Entwicklung der Wettbewerbsfähigkeit
ländlicher Gebiete beitragen. Die Versorgung der regionalen Agrar- und
Ernährungswirtschaft stellt nicht nur für die landwirtschaftlichen Erzeuger
eine Chance dar, sie beeinflusst auch die auf die Primärerzeugung folgenden Schritte
wie Verarbeitung, Vertrieb und Einzelhandelsverkauf und erzeugt somit für die
lokale Gemeinschaft durch die Schaffung von Arbeitsplätzen einen zusätzlichen
Nutzen. In der aktuellen Wirtschaftskrise ist das von umso größerer Bedeutung. Mit
öffentlicher Unterstützung der lokalen Landwirtschaft und des Direktverkaufs
könnten diese Vorteile ihr größtmögliches Potenzial entfalten. Im Rahmen des EU-weiten Forschungsprojekts IMPACT[11] wurde festgestellt,
dass der Anteil der im Direktverkauf tätigen landwirtschaftlichen Betriebe
zwischen den Mitgliedstaaten stark schwankt (zwischen 0,5 % in Irland und 34,6 %
in Italien), für die EU-15 insgesamt aber ein Schätzwert von 20,2 % angesetzt
werden kann. Die zusätzliche Nettowertschöpfung in der EU-15, die auf den
Direktverkauf zurückgeht, wurde auf 2,7 % der gesamten Nettowertschöpfung veranschlagt.
Eine der Schlussfolgerungen aus dem Forschungsprojekt lautete, dass der
Direktverkauf in mehreren Mitgliedstaaten zu einem entscheidenden Faktor der
ländlichen Entwicklung geworden ist. Lagen keine quantitativen Daten vor, so wurden
stattdessen Schätzungen der wirtschaftlichen Bedeutung für den Sektor vorgenommen.
Das EU-Magazin Ländlicher Raum[12]
verwies auf erhebliche Unterschiede in der EU, denn während beispielsweise in
Dänemark nur 3 % der Erzeuger am Direktverkauf teilnehmen, sind es in
Österreich ein Drittel aller landwirtschaftlichen Betriebe. In der Studie zu kurzen
Lebensmittelversorgungsketten wurden mithilfe des Modells der fünf
Kapitalformen[13]
84 kurze Lebensmittelversorgungsketten in der EU untersucht. Demnach ist die
Mehrheit der Systeme (54) hauptsächlich auf die Schaffung sozialen Kapitals,
die Förderung sozialer Kontakte unter den Menschen, den Gemeinschaftssinn und die
Stärkung des Vertrauens und der Zusammenarbeit sowohl zwischen Unternehmen als
auch zwischen Erzeugern und Verbrauchern ausgerichtet. Die Studie verdeutlicht
auch, dass enge Beziehungen zwischen Erzeugern und Verbrauchern den
Kenntnisstand der Verbraucher über Lebensmittel verbessern und mit positiven
Wirkungen auf landwirtschaftliche Tätigkeiten und den Umweltschutz verbunden
sind. In einigen Fällen kann dies zu Verhaltensänderungen führen, zum Beispiel
bei den Essgewohnheiten und den Kaufentscheidungen. Nicht zuletzt fördert die
Studie die Erkenntnis zutage, dass kurze Lebensmittelversorgungsketten für die
landwirtschaftlichen Betriebe wegen der anfallenden Verarbeitung, Verpackung
und Vermarktung arbeitsintensiver sind als der Verkauf von landwirtschaftlichen
Erzeugnissen und Lebensmitteln über konventionelle Absatzmärkte. 3.2. Umweltkriterien Im Fall der Lebensmittelversorgungsketten befasst sich
die vorhandene Fachliteratur mehrheitlich mit dem Energieverbrauch und den
Kohlendioxidemissionen, die bei Erzeugung, Verarbeitung, Lagerung und Vertrieb
von Lebensmittelprodukten anfallen. Da ca. 30 % des
Gesamtenergieverbrauchs auf den Lebensmittelsektor entfallen[14], hat dieser direkten
Einfluss auf den Klimawandel. Jones[15] kommt in einer Studie
auf der Grundlage einer Analyse der Transportkomponente der Lebensmittelversorgungskette
zu dem Schluss, dass der Erwerb vor Ort erzeugter Äpfel im Vereinigten
Königreich zu einem geringeren Kohlendioxidausstoß führt als der Kauf von
Importäpfeln aus Neuseeland im Supermarkt. Allerdings gelangten Saunders
u. a.[16],
die einen anderen Ansatz gewählt hatten, genau zur gegenteiligen Auffassung. Unter
Berücksichtigung des direkten und indirekten Energieverbrauchs bei Erzeugung,
Transport und Lagerung der Äpfel erwies sich Neuseeland hinsichtlich des Gesamtenergieverbrauchs
als effizienter als das Vereinigte Königreich. Eine Fallstudie in Spanien, in der ein Transportmodell
verwendet wurde, zeigte, dass die Umstellung auf einen stärker lokal
orientierten Verbrauch zu Energieeinsparungen führt (Aranda u. a.[17]). In einer weiteren Studie (Sundkvist u. a.[18])
werden die Umweltfolgen der lokalen Kleinproduktion von Brot im Vergleich zur
zentralisierten Großproduktion untersucht. Die CO2-, SO2-
und NOX-Emissionen fallen demnach auf dem schwedischen Festland bei
den kleinen Bäckereien niedriger aus als bei großen Bäckereien. Eine Studie von Coley u. a.[19] untersucht den
Energieverbrauch und den CO2-Fußabdruck eines Verbrauchers, der
einen Hofladen besucht, um Lebensmittel zu kaufen. Wie sich zeigt, liegt die
Grenze für eine solche Einkaufsfahrt bei 7,4 km, da die Kohlendioxidemissionen
bei einer größeren Entfernung die entsprechenden Werte der konventionellen
Lebensmittelversorgungskette übersteigen. Bei der Frage der Umweltauswirkungen von Lebensmittelabfällen
werden in den Studien zwei Aspekte untersucht. Zum einen geht es um die während
der Produktion verbrauchte Energie- und Wassermenge, zum anderen um die Menge
an Kohlendioxid, Methan und Ammoniak, die bei der Zersetzung zusätzlich anfällt.[20] Laut einer Studie von Gustavsson u. a.[21] fallen die meisten Lebensmittelabfälle
bei Obst, Gemüse und Getreide an. Für Europa belegen die Zahlen einen Verlust
von mehr als 30 % bei Getreide und ca. 45 % bei Obst und Gemüse.
Ferner entstehen Verluste von 20 % bei Sämereien, mehr als 20 % bei
Fleisch und mehr als 10 % bei Milchprodukten. In derselben Studie wird hervorgehoben, dass bei
der Auslegung von Untersuchungsergebnissen in diesem Bereich Vorsicht geboten
ist, da die Datenlage nicht ausreicht, die vorhandenen Daten mit Ungewissheiten
behaftet sind und hinsichtlich der Menge der Lebensmittelabfälle zu einem
Großteil mit Vermutungen gearbeitet wird. Zugleich heben Hall u. a.[22] in ihrer Studie hervor, dass
die Quantifizierung von Lebensmittelabfällen schwierig ist, weil die Methoden
auf Abfallaufkommensfaktoren beruhen, die bei Grundgesamtheiten von Stichproben
gemessen wurden. Des Weiteren weisen Parfitt u. a.[23]
darauf hin, dass sich der Rückgriff auf unterschiedliche Definitionen
und Methoden bei der Erfassung der Lebensmittelabfälle erschwerend auf den Vergleich
der Ergebnisse unterschiedlicher Studien auswirkt. In einer Kommissionsstudie zu Lebensmittelabfällen[24] wurden die verschiedenen
Ursachen für Lebensmittelabfälle in den folgenden vier Bereichen untersucht:
Herstellung, Groß-/Einzelhandel, Gastronomie und Haushalte. Als Fazit der Studie
heißt es, dass es problematisch sei, konkrete Schlussfolgerungen in dieser
Frage zu ziehen, da die beschränkte Datengrundlage nur Einblicke in zwei
Bereiche (Milchprodukte und Fleisch) ermöglichte. Außerdem wurde in der Studie
nicht auf den möglichen Beitrag kurzer Lebensmittelversorgungsketten zur
Verringerung von Lebensmittelabfällen eingegangen. Es bedarf weiterer Forschungsarbeiten zu den
Beziehungen zwischen der Art der Lebensmittelversorgungskette, dem
Verbraucherverhalten und dem Bedarf an Verringerung der Abfallmengen, bevor
zuverlässige Schlussfolgerungen gezogen werden können. Offenbar messen Verbraucher
Erzeugnissen, die sie direkt in einem landwirtschaftlichen Betrieb oder in
einem Hofladen erwerben, größeren Wert bei, was zu sinkenden Abfallmengen
führen könnte. In Anbetracht des relativ kleinen Anteils der kurzen
Lebensmittelversorgungsketten und der regionalen Agrar- und
Ernährungswirtschaft an Erzeugung, Verarbeitung und Vertrieb weltweit, sollten
die potenziellen Auswirkungen dieser Systeme allerdings nicht überschätzt werden. Die Studie über kurze
Lebensmittelversorgungsketten hat ergeben, dass diese Ketten in dem Bemühen,
die Umweltschädlichkeit möglichst gering zu halten, lokal operieren, saisonal
produzieren, umweltfreundliche Produktionsmethoden anwenden und einen kleinen
CO2-Fußabdruck zum Ziel haben müssen. Die Kombination aus lokaler
und saisonaler Produktion verringert den Bedarf an Lagerung, und
umweltfreundliche Produktionsmethoden können auch zu weniger Einsatz von
Pestiziden, weniger Boden- und Wasserverschmutzung und zu einer besseren
Bodenqualität führen sowie die Biodiversität und nachhaltige Wassernutzung
stärken. 4. Feststellungen zu bestehenden Kennzeichnungsregelungen
in den Mitgliedstaaten Innerhalb der EU gibt es eine große Vielfalt der
Systeme. Die meisten von ihnen betreffen den Verkauf in der Nähe des Erzeugerbetriebs.
Dazu gehören der Direktverkauf ab Hof (z. B. Hofläden, Verkauf am
Straßenrand, Selbstpflücken) oder der Verkauf außerhalb des Hofes (z. B.
Agrar- und andere Märkte, Liefersysteme, Verkauf an Einzelhändler oder an die
Gastronomie). Einige erstrecken sich auf den Fernabsatz, zum Beispiel auf Liefersysteme
und den Verkauf im Internet. Die Studie über kurze
Lebensmittelversorgungsketten verdeutlicht, dass Etiketten und Logos am ehesten
bei Systemen zum Einsatz kommen, die seit längerem bestehen oder von größeren
regionalen Initiativen errichtet wurden, und dass sie bei einem lokalen Kundenstamm
mit direkter Kommunikation zwischen Erzeuger und Verbraucher seltener vorkommen. Die Antworten der Mitgliedstaaten auf den
Fragebogen zum direkten und lokalen Verkauf von landwirtschaftlichen
Erzeugnissen und Lebensmitteln haben Ungleichheiten bei der Entwicklung und
Unterstützung dieser Art des Verkaufs aufgezeigt. Die Studie über kurze
Lebensmittelversorgungsketten hat ergeben, dass auf EU- und einzelstaatlicher
Ebene viele Instrumente zur Unterstützung der Landwirte vorhanden sind, die
aber nicht überall in der EU konsequent angewendet werden, wodurch sich die
kurzen Lebensmittelversorgungsketten ungleich entwickeln. Da die Herausforderungen
für das Betreiben lokaler Landwirtschaft in den Mitgliedstaaten der EU unterschiedlich
sind, sollten diese eine Kombination von Maßnahmen wählen, die auf ihre Entwicklungserfordernisse
zugeschnitten ist. Wie aus der Studie über kurze
Lebensmittelversorgungsketten hervorgeht, kann die Kennzeichnung auch dazu
genutzt werden, auf die Zertifizierung eines Erzeugnisses hinzuweisen. Dieser
Aspekt ist wichtig für den Schutz vor Imitationen: Kennzeichen mit einem vorgeschriebenen
Inhalt dienen der Bekämpfung von irreführenden Informationen oder gar Betrug. In der o. g. Studie wird ferner ausgeführt,
dass Verbraucher die unterschiedlichen Kennzeichnungssysteme als unübersichtlich
einstufen. In erster Linie erwarten sie von einer Kennzeichnung Informationen
über den Preis und die Haltbarkeit eines Produkts. Danach folgen Informationen über
die geografische Herkunft des Produkts und die Identität des Erzeugers. Darüber
hinaus sind auch Informationen über die Art der Lieferkette wichtig: Wird das
Produkt zu einem sowohl für den Erzeuger als auch den Verbraucher fairen Preis
verkauft? Schließlich ist der Studie und den Ergebnissen der
Konsultation zu entnehmen, dass Kennzeichnungssysteme zwangsläufig Kosten für
die Erzeuger nach sich ziehen und ihre Produkte teurer machen können. 5. Ist eine
Kennzeichnungsregelung auf EU-Ebene zweckmässig? Auf der Konferenz vom April 2012 wurde
unterstrichen, dass es wichtig sei, in Bezug auf Qualität, Umwelt, Ethik,
Kultur, soziale Bindungen und Geselligkeit eine gemeinsame Sichtweise durchzusetzen.
Die wichtigsten Bestandteile des lokalen Ansatzes umfassen Vernetzung,
Vertrauen und gegenseitige Kenntnis sowie die Sensibilisierung der Landwirte und
der Verbraucher. Aus den Ergebnissen der Konferenz geht hervor, dass diese
Werte durch eine neue Kennzeichnung für kurze Versorgungsketten gefördert
werden könnten, vorausgesetzt jedoch, dass es sich um ein freiwilliges und
einfaches Instrument handelt, bei dem den Erzeugern keine Mehrkosten entstehen. In den Foren, die sich mit der Frage der lokalen
Landwirtschaft und des Direktverkaufs auseinandergesetzt haben, wurde auf die
Notwendigkeit verwiesen, den Zugang zu Investitionen und Know-how zu erleichtern,
die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen zu gestatten und die
Hygienevorschriften so zu ändern, das sie für diese Art der Landwirtschaft und
des Verkaufs kein Hindernis darstellen. Die diesem Bericht beigefügte
Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen enthält Erläuterungen zu
Instrumenten, die zur Unterstützung der Erzeuger eingerichtet wurden, und
Vorschläge für die Mitgliedstaaten hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen. Die
Mitgliedstaaten sollten aktiver werden und gegebenenfalls Rechtsvorschriften
insbesondere zugunsten von kleinen landwirtschaftlichen Betrieben und zugunsten
des Direktverkaufs überarbeiten. Lebensmittel und das Gaststättenwesen gehören
zu den vorrangigen Sektoren, in denen ein umweltgerechtes öffentliches Beschaffungswesen
durchgesetzt werden kann. Damit öffentliche Kantinen mit vor Ort erzeugten Lebensmitteln
beliefert werden können, sollten die öffentlichen Stellen ihr Auftragswesen mit
innovativen Ansätzen umweltfreundlich gestalten, während die Landwirte sich so
organisieren sollten, dass sie auf verschiedene Modelle der Zusammenarbeit
zurückgreifen können und somit in der Lage sind, gemeinsame Gebote bei
öffentlichen Ausschreibungen abzugeben. Verbraucher, die lokal hergestellte Lebensmittel
kaufen möchten, können diese oftmals auf dem Markt nicht erkennen.[25] Die Eurobarometer-Umfrage
zur Stärkung der Verbraucher[26]
machte deutlich, dass es den Verbrauchern an Wissen und Kenntnissen mangelt,
auch hinsichtlich der Bewertung von Kennzeichnungen oder Logos. Diese Erkenntnisse
wurden durch die Ergebnisse der Studie zum Funktionieren des Fleischmarktes für
Verbraucher[27]
bestätigt. In der Studie zu kurzen
Lebensmittelversorgungsketten werden mehrere Fälle von irreführender oder
unrechtmäßiger Etikettierung genannt, die zu unlauterem Wettbewerb führen. Durch
den Schutz vor Imitationen mittels ordnungsgemäßer Kennzeichnungsangaben auf
EU-Ebene könnte das Risiko der Verbraucherirreführung sinken. 5.1. Spezifische Kennzeichnungsregelung Die Kommission holte bei der Analyse der Optionen
für den Aufbau eines Kennzeichnungssystems Meinungen von Sachverständigen ein.[28] Die
Sachverständigen waren sich einig – ein mögliches Kennzeichnungssystem sollte: –
für die Erzeuger optional sein; –
Zertifizierungs- und Akkreditierungsverfahren
vermeiden, die als langwierig und kostspielig angesehen werden; –
klare Auswahlkriterien für die unter das System
fallenden Erzeugnisse enthalten. Die Sachverständigen waren der Ansicht, dass ein
Kennzeichnungssystem nur dann sinnvoll sei, wenn es in Maßnahmen integriert
oder mit ihnen verknüpft wird, die Landwirten bei der Suche nach alternativen
Vertriebswegen unterstützen. Solche Maßnahmen bestehen im Rahmen der
Entwicklung des ländlichen Raums bereits: Informations- und Beratungsangebote,
Investitionen in Sachvermögen; Betriebs- und Geschäftsentwicklung; horizontale
und vertikale Zusammenarbeit der Akteure der Versorgungskette und Verkaufsförderungsmaßnahmen
im lokalen Kontext; Förderung der Beteiligung an Qualitätsregelungen sowie
Informations- und Verkaufsförderungsmaßnahmen. Bei Überlegungen über ein mögliches System sollte
der Art der Versorgungskette Aufmerksamkeit geschenkt werden. Unter
„Direktverkauf“ ist der Verkauf durch einen Landwirt direkt an den Verbraucher
ohne zwischengeschaltete Stellen auf der Verkäuferseite zu verstehen. Die Kennzeichnungsangaben
sollten in all jenen Fällen die direkte Kommunikation ersetzen, in denen diese nicht
möglich ist. Je mehr zwischengeschaltete Stellen zwischen dem Erzeuger und dem
Verbraucher stehen, desto mehr Informationen, die im Direktverkauf
üblicherweise übermittelt werden, gehen verloren und desto mehr Kennzeichnungsangaben
sind notwendig. Es drängt sich die Schlussfolgerung auf, dass ein auf den
Direktverkauf beschränktes Kennzeichnungssystem begrenzte Auswirkungen hätte. 5.2. Ein alternativer Ansatz Ein alternativer Ansatz zu einem eigenständigen
Zertifizierungssystem könnte darin bestehen, eine fakultative Qualitätsangabe
beizufügen. Laut der Folgenabschätzung[29] ist die Anwendung
fakultativer Qualitätsangaben ein wirksames Instrument für Landwirte, um erkennbar
zu machen, in welchem Umfang das Erzeugnis veredelt wurde, und sicherzustellen,
dass diese zusätzlichen Anstrengungen vergolten werden. Eine solche fakultative Qualitätsangabe kann den wichtigsten
Erwartungen der Verbraucher Rechnung tragen: zu wissen, woher ein Erzeugnis kommt
und wie die Versorgungskette beschaffen ist. Allerdings würde eine fakultative
Qualitätsangabe aus rechtlichen Gründen kein Logo/Symbol enthalten, sondern nur
Wortangaben. Die fakultative
Qualitätsangabe hätte folgende Vorteile: –
sie gilt als einfaches Instrument mit relativ
geringen Verwaltungs-, Kontroll- und Haushaltslasten; –
sie kann Schutz vor Missbrauch, Betrug und
irreführenden Praktiken bieten; –
sie ebnet den Weg für andere Unterstützungsmechanismen
der EU, insbesondere für Unterstützung im Rahmen der ländlichen Entwicklung. Hinsichtlich des Nebeneinanderbestehens von öffentlichen
oder privaten nationalen, regionalen und lokalen Kennzeichnungsregelungen und
deren Fortbestand muss angesichts der möglichen Einführung eines Instruments
auf EU-Ebene erwogen werden, wie das Nebeneinanderbestehen zu gewährleisten ist
und ob sich die Verbraucher einer noch komplizierteren Lage ausgesetzt sähen. 6. Fazit Die lokale Landwirtschaft und der Direktverkauf
sind in der Europäischen Union etabliert und werden auch künftig zur
Landwirtschaft der EU gehören. In diesem Bericht wurde Folgendes gezeigt: –
Es besteht eine Nachfrage nach echten Erzeugnissen
vom Bauernhof, die in kurzen Lebensmittelversorgungsketten verkauft werden,
sowie nach ihrer Erkennbarkeit. –
Es bestehen große Unterschiede zwischen den
Mitgliedstaaten bei der Entwicklung des Direktverkaufs, die vermutlich mit
nationalen und regionalen Unterschieden in der Struktur der
landwirtschaftlichen Betriebe, den Vertriebswegen und der Kultur
zusammenhängen. –
Wie in der Arbeitsunterlage der
Kommissionsdienststellen dargelegt, ist die Entwicklung kurzer Versorgungsketten
mit unzähligen Herausforderungen verbunden, für die andere Lösungen als eine
Kennzeichnungsregelung gefunden werden sollten. Auf EU- und auf einzelstaatlicher
Ebene gibt es eine Reihe von Instrumenten, die aber nicht kohärent angewendet
werden. Interessengruppen sind der Ansicht, dass manche EU-Rechtsvorschriften
der Entwicklung der lokalen Landwirtschaft hinderlich sind. –
Ein eventuelles neues Etikett sollte für Erzeuger
einfach sein, keine Belastung mit sich bringen, Kontrollen ermöglichen und den
Verbrauchern hinreichende Sicherheit bieten. Auch sollte es dazu beitragen, das
Risiko der Verwirrung der Verbraucher niedrig halten, wobei die bestehenden
EU-Rechtsvorschriften bei korrekter Umsetzung Maßnahmen gegen irreführende
Praktiken ermöglichen. –
Eine neue Kennzeichnung könnte für Erzeugnisse der
lokalen Landwirtschaft Höherwertigkeit sichern, wenn sie über den lokalen
Verkauf hinaus angewendet wird und die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, dass
sie in andere Maßnahmen integriert oder mit ihnen verknüpft wird. Mit diesem Bericht hat die Kommission Fakten für
eine Debatte über das Für und Wider der Einführung einer Kennzeichnung auf EU-Ebene
sowie über allgemeine Fragen der lokalen Landwirtschaft und des Direktverkaufs vorgelegt.
Fragen, die der Debatte eine Richtung geben können, sind im Anhang beigefügt. Die Kommission ersucht das Europäische Parlament
und den Rat, über diesen Bericht zu beraten und dazu Stellung zu nehmen. [1] Verordnung (EU) Nr. 1151/2012 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 über Qualitätsregelungen
für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, ABl. L 343 vom 14.12.2012,
S. 1. [2] Entschließung des Europäischen
Parlaments vom 7. September 2010 zu dem Thema „Gerechte Einnahmen für
Landwirte: Die Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette in Europa
verbessern“, P7_TA(2010)0302. [3] Entschließung des Europäischen
Parlaments vom 8. Juli 2010 zur Zukunft der Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2013,
P7_TA(2010)0286. [4] Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zur
„regionalen Agrar- und Ernährungswirtschaft“ (Prospektivstellungnahme), 2011/C
104/01. [5] Die GAP bis 2020: Nahrungsmittel, natürliche Ressourcen
und ländliche Gebiete - die künftigen Herausforderungen, KOM(2010) 672 endg. [6] M. Knefsey, U. Schmutz, L. Venn, B. Balint, E.
Trenchard: Short Food Supply Chains and Local Food Systems in the EU. A State
of Play of their Socio-Economic Characteristics. Europäische Union, 2013. [7] http://ec.europa.eu/agriculture/quality/reports/index_en.htm [8] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Farm_structure_survey_2007 [9] Local Government Regulation, Buying food with geographical descriptions – How ‘local’ is ‘local’?,
2011. [10] Les chiffres de la consommation responsable, Ausgabe 2010,
abrufbar unter: http://www.mescoursespourlaplanete.com/medias/pdf/RapportwebVF-2010.pdf. [11] IMPACT-Projekt: Analyse der
Einkommens- und Beschäftigungswirkungen von Maßnahmen an der Schnittstelle
Landwirtschaft – Ländliche Entwicklung: Realitäten und Potentiale (CT-4288),
4. FAIR-Rahmenprogramm, 2002. Die beteiligten Mitgliedstaaten sind die
Niederlande, das Vereinigte Königreich, Irland, Deutschland, Italien, Spanien
und Frankreich. [12] EU-Magazin Ländlicher Raum, Ausgabe 12 (2012),
S. 11-12. [13] Mit dem Modell der fünf Kapitalformen werden die
Auswirkungen auf das Human-, Finanz-, Sach-, Sozial- und Naturkapital
untersucht. [14] FAO-Analysepapier 2011: The case for energy–smart food
systems. 2011, abrufbar unter: http://www.fao.org/docrep/014/i2456e/i2456e00.pdf. [15] A. Jones: An environmental assessment of Food Supply
Chains: a case study on dessert apples. In: Environmental Management, Ausg. 30,
4 (2002), S. 560–576. [16] S. Saunders, A. Barber, G. Taylor: Food miles-
Comparative energy/emissions performance of New Zealand’s agriculture industry.
Forschungsbericht, 2006 (285). [17] A. Aranda, S. Scarpellini, I. Zabalza, A. Valero
Capelli: An analysis of the present food's transport model based on a case
study carried out in Spain. Sechste internationale Konferenz zur Ökobilanz im
Agrarlebensmittelsektor, Zürich, 2008, S. 12-14. [18] A. Sundkvist, A. Jansson, P. Larsson: Strengths and
limitations of localizing food production as a sustainability building strategy
— an analysis of bread production on the island of Gotland, Sweden. In: Ecological Economics, 37 (2001), S. 217–227. [19] D. Coley, M. Howard, M. Winter: Local food, food miles
and carbon emissions: a comparison of farm shop and mass distribution
approaches. In: Food Policy, 34 (2009), S. 150–155. [20] K. D. Hall, J. Guo, M. Dore, C. C. Chow: The progressive increase of
food waste in America and its environmental impact. In: PLOS ONE, Ausg. 4, 11
(2009). [21] J. Gustavsson, C. Cederberg, U. Sonesson: Global food
losses and food waste. Extent, causes and prevention. FAO, 2011. [22] K. D. Hall, J. Guo, M. Dore, C. C. Chow: The
progressive increase of food waste in America and its environmental impact. In:
PLOS ONE, Ausg. 4, 11 (2009). [23] J. Parfitt, S. Macnaughton: Food waste within food
supply chains: quantification and potential for change to 2050. In: Philosophical Transactions of the Royal Society: Biology, 365
(2010), S. 3065–3081. [24] Europäische Kommission: Sondierungsstudie über
Lebensmittelverschwendung in den 27 EU-Mitgliedstaaten. 2010, abrufbar unter:
http://ec.europa.eu/environment/eussd/pdf/bio_foodwaste_report.pdf [25] Eurobarometer-Spezial-Umfrage: Einstellungen der Europäer
zu Ernährungssicherheit, Lebensmittelqualität und dem ländlichen Raum, 389,
2012. [26] Eurobarometer-Spezial:
Verbraucherkompetenz, 342, 2011. [27] http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/market_studies/docs/mms_follow-up_study_2012_en.pdf. [28] Eine Arbeitsgruppe wurde unter der Federführung der
Beratergruppe zur Qualität der landwirtschaftlichen Erzeugung gegründet. [29] Qualitätspolitik für Agrarerzeugnisse: Folgenabschätzung
Anhang A(II): Vermarktungsnormen. 2009, abrufbar unter: http://ec.europa.eu/agriculture/quality/policy/com2009_234/ia_annex_a2_en.pdf ANHANG Mögliche Themen zur Erörterung im Rahmen der
Debatte zum Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat zur
Frage einer Kennzeichnungsregelung für die lokale Landwirtschaft und den
Direktverkauf:: –
Einige der auf EU-Ebene bestehenden Instrumente zur
Förderung der lokalen Landwirtschaft und des Direktverkaufs sind offenbar
unterschiedlich umgesetzt worden. Sind diese Instrumente weiterhin angemessen? –
Interessierte Gruppen haben bestimmte
EU-Rechtsvorschriften – etwa zur Hygiene oder zur Vergabe öffentlicher Aufträge
– ausgemacht, die aus ihrer Sicht der Entwicklung der lokalen Landwirtschaft
hinderlich sind. Die Kommission ist der Auffassung, dass die
EU-Rechtsvorschriften bereits eine Flexibilität beinhalten, die nicht
vollständig ausgeschöpft wird. Teilen das Europäische Parlament und der Rat die
Ansicht der Kommission? Bedarf es auf EU-Ebene eindeutigerer Vorgaben für
Vorschriften im Bereich der Produktion in kleinem Maßstab? –
Auf nationaler/regionaler Ebene bestehen mehrere
Kennzeichnungsregelungen zur Unterstützung der lokalen Landwirtschaft. Kann
eine spezifische Regelung auf EU-Ebene den Landwirten einen zusätzlichen Nutzen
bieten und zugleich die Verbraucher mit Informationen versorgen, um
irreführende Verbraucherangaben zurückzudrängen? Sollte ein Symbol/Logo Teil
einer solchen Kennzeichnungsregelung sein? –
Angesichts der Tatsache, dass eine
Kennzeichnungsregelung unweigerlich mit Kosten verbunden ist, stellt sich die
Frage, wie eine EU-Regelung beschaffen sein könnte, die den Landwirten keine
Lasten aufbürdet und den Verbrauchern ausreichende Garantien bietet.