BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Abschlussbericht über die Durchführung der EU-Nahrungsmittelfazilität /* COM/2013/0194 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE
PARLAMENT UND DEN RAT Abschlussbericht über die Durchführung der
EU-Nahrungsmittelfazilität Liste der Akronyme AFSI || L’Aquila Food Security Initiative (Ernährungssicherheitsinitiative von L’Aquila) AGIR Sahel || Alliance Globale pour l'Initiative Résilience (Globale Allianz für die Resilienz-Initiative im Sahel) AU-IBAR || African Union Interafrican Bureau for Animal Resources (Afrikanische Union – Interafrikanisches Büro für Tiere und tierische Erzeugnisse) DEVCO || Generaldirektion Entwicklung und Zusammenarbeit - EuropeAid EEF || Europäischer Entwicklungsfonds EU || Europäische Union FAO || Food and Agriculture Organization of the United Nations (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen) IFAD || International Fund for Agricultural Development (Internationaler Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung) NRO || Nichtregierungsorganisation SHARE || Supporting Horn of Africa Resilience (Unterstützung der Resilienz am Horn von Afrika) SWD || Staff Working Document (Arbeitsunterlage der Kommissions- dienstellen) UN || Vereinte Nationen UNHLTF || United Nations High-Level Task Force (Hochgangige UN-Taskforce) UNRWA || United Nations Relief and Works Agency (Hilfswerk der Vereinten Nationen) WFP || World Food Programme (Welternährungsprogramm) 1. Einleitung Im Jahr 2008 kam
es zur Umkehr des langfristigen Trends sinkender Nahrungsmittelpreise und damit
zu einem drastischen Anstieg der Preise bei den Grundnahrungsmitteln. Als Folge
davon sahen sich mehr als 100 Mio. Menschen in den Entwicklungsländern
schlagartig mit Hunger konfrontiert. Hohe und stark schwankende
Nahrungsmittelpreise führten zur Verschärfung der Ernährungsunsicherheit,
insbesondere für die schwächsten Bevölkerungsgruppen, und trugen zu
Hungerrevolten in mehreren Ländern bei. Auf dem G8-Gipfel im Juli 2008 kündigte die Kommission ihre Absicht an,
eine mit 1 Mrd. EUR ausgestattete Nahrungsmittelfazilität
einzurichten, um in großem Maßstab die Folgen der Nahrungsmittelpreiskrise
angehen zu können, und die Hilfe im Rahmen der bestehenden Instrumente[1] aufzustocken, um den aus diesem
wirtschaftlichen Schock resultierenden Bedarf zu decken. Die Einrichtung der
Nahrungsmittelfazilität („Krisenreaktionsfazilität zur Bewältigung des
drastischen Anstiegs der Nahrungsmittelpreise in den Entwicklungsländern“)
erfolgte am 16. Dezember 2008. Als erste
großangelegte finanzielle Abhilfemaßnahme gegen die Nahrungsmittelkrise
trug die EU-Nahrungsmittelfazilität zur Verbesserung der internationalen
Koordinierung im Rahmen der Vereinten Nationen und der G8 bei. Sie ergänzte den
Beitrag der Kommission zur Ernährungssicherheitsinitiative von L’Aquila (AFSI)
in Höhe von 3,9 Mrd. USD. Die AFSI wurde im Juli 2009 von den G8-Staats- und
Regierungschefs ins Leben gerufen und mit 22 Mrd. USD ausgestattet. Sie sollte
über einen Zeitraum von drei Jahren zur Unterstützung der Ernährungssicherheit
und der nachhaltigen Landwirtschaft in den Entwicklungsländern beitragen.
Aufbauend auf diesem Engagement hat die EU in jüngster Zeit als Reaktion auf
die gravierenden Nahrungsmittelkrisen am Horn von Afrika und in der Sahelzone
zwei neue Initiativen (SHARE[2]
und AGIR[3]
Sahel) eingeleitet. Darüber hinaus
hat die Kommission eine neue Politik zur Stärkung der Resilienz der schwächsten
Bevölkerungsgruppen und Gemeinschaften gegenüber künftigen Krisen angenommen[4]. In den drei
Jahren von 2009 bis 2011 lag der Schwerpunkt der Maßnahmen im Rahmen der
EU-Nahrungsmittelfazilität auf der Übergangsphase zwischen der Soforthilfe und
der mittel- bis langfristig angelegten Entwicklungshilfe. Ziel dabei war
es, ·
eine positive Angebotsreaktion der
Landwirtschaft in den Zielländern und -regionen zu fördern, ·
im Einklang mit den globalen Zielen der
Ernährungssicherheit, einschließlich der UN-Standards für Ernährungsanforderungen,
die negativen Auswirkungen der stark schwankenden Nahrungsmittelpreise auf
die lokale Bevölkerung zu mindern und ·
die Produktionskapazitäten des Agrarsektors zu
stärken und die Politikgestaltung in diesem Sektor zu verbessern, um die
Nachhaltigkeit der Maßnahmen zu fördern. Vor dem
Hintergrund dieser Ziele kamen drei Kategorien von Maßnahmen für eine Förderung
in Betracht: Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zu landwirtschaftlichen
Betriebsmitteln und Dienstleistungen, Maßnahmen zur Schaffung von
Sicherheitsnetzen sowie andere Maßnahmen kleineren Umfangs zur
Produktionssteigerung unter Berücksichtigung der landesspezifischen
Bedürfnisse. Dieser Bericht bietet neben Informationen über
die einzelnen Durchführungsmaßnahmen, die Ergebnisse, die voraussichtlichen
Wirkungen und die wichtigsten Erkenntnisse auch Empfehlungen darüber, wie die
derzeitigen und künftigen Ernährungssicherungsprogramme der EU verbessert
werden können. Der Mitteilung beigefügt ist eine
Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen, die weitere Einzelheiten zu den
getroffenen Maßnahmen und ihren kurzfristigen Auswirkungen enthält[5]. 2. Programmierung und Durchführung Im März 2009 legte die Kommission dem
Europäischen Parlament und dem Rat einen Gesamtplan für die Durchführung
der Nahrungsmittelfazilität mit einer Liste der Empfängerländer und Angaben zur
geplanten Mittelverteilung zwischen den förderfähigen Ländern vor. Der Plan sah
die folgende vorläufige Mittelaufteilung vor: i) Zuteilung von 920 Mio.
EUR an 50 anhand indikativer Kriterien ausgewählte Länder, ii) Bereitstellung
von 60 Mio. EUR für Maßnahmen auf regionaler Ebene in Afrika und iii)
Zurückstellung von 20 Mio. EUR für Unterstützungsmaßnahmen. Die Mittel wurden bis Mai 2010 vollständig
gebunden. Der rasche Genehmigungsprozess ist vor allem auf die Einrichtung
einer Taskforce durch die Kommission, die Verwendung beschleunigter Verfahren
und die Flexibilität des Europäischen Parlaments zurückzuführen, das verkürzte
Fristen für die Ausübung seines Kontrollrechts akzeptierte. Während der Großteil der Maßnahmen wie geplant
durchgeführt werden konnte, wurden im Laufe der Durchführung einige Änderungen
am Gesamtplan vorgenommen, die sich auf 5,2 % der Gesamtmittelausstattung
der Nahrungsmittelfazilität beliefen[6].
In den Komoren konnten keine Maßnahmen durchgeführt werden, während bei einigen
anderen Ländern (z. B. Madagaskar, Guinea, São Tomé und Príncipe) die
Mittelzuweisungen reduziert oder (z.B. Sambia) erhöht wurden. Die
Budgethilfeprogramme konnten zwar nicht wie ursprünglich vorgesehen
durchgeführt werden[7],
die über NRO und Agenturen der EU-Mitgliedstaaten abgewickelte Unterstützung
wurde jedoch im Vergleich zu den ursprünglichen Plänen aufgestockt. Die meisten Maßnahmen wurden im Jahr 2011
abgeschlossen, einige jedoch erst im ersten Halbjahr 2012[8]. Bis zum 31. Dezember 2010
wurden die Mittel der EU-Nahrungsmittelfazilität durch den Abschluss von insgesamt
179 Verträgen und Vereinbarungen über 232 Projekte vergeben[9]. Die Budgethilfe und die
gemeinsamen Projekte mit internationalen und regionalen Organisationen wurden,
wie auch die Unterstützungsmaßnahmen, von DEVCO zentral verwaltet, während die
Verwaltung von Projekten, die in Zusammenarbeit mit NRO und Agenturen der
Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, im Januar 2010 auf die EU-Delegationen
übertragen wurde. Die Kommission zahlte nahezu 100% des Gesamtbetrags von
983,7 Mio. EUR (mit Ausnahme der Unterstützungsmaßnahmen) aus. Diese
hohe Auszahlungsrate wurde durch die Verwendung beschleunigter Verfahren, eine
genaue Überwachung und durch Flexibilität bei der Umverteilung von Mitteln
erreicht. In der einschlägigen Verordnung war die
Rückstellung von maximal 2% der Mittel der EU-Nahrungsmittelfazilität (d. h.
maximal 20 Mio. EUR) für Unterstützungsmaßnahmen (u. a. Einstellung
von Zeitbediensteten in den EU-Delegationen, Monitoring, Rechnungsprüfung,
Evaluierung, Studien, Konferenzen und technische Hilfe) vorgesehen. Letzten
Endes wurden 17,3 Mio. EUR für diese Zwecke ausgegeben. Neben dem
Rückgriff auf Unterstützungsmaßnahmen stellte die Kommission durch
Personalumschichtungen innerhalb der Zentrale 10 Stellen für die Einrichtung
dieser Initiative bereit. 3. Monitoring, Audit und Evaluierung Die Durchführung der Nahrungsmittelfazilität
wurde eng überwacht: Insgesamt 176 Projekte (mehr als 75% der aus
Mitteln der Nahrungsmittelfazilität finanzierten Projekte) wurden im Rahmen
des ergebnisorientierten Monitoringsystems überwacht. Im Anschluss daran
wurden 236 Monitoringberichte von externen Experten erstellt, von Kommissionsmitarbeitern
in Brüssel und in den EU-Delegationen ausgewertet und, in den meisten Fällen,
sowohl an die Durchführungspartner als auch an die Behörden des betreffenden
Landes weitergeleitet. Die Ergebnisse waren gut: 70% der Projekte
wurden mit „sehr gut“ oder „gut“ benotet, während bei 23 % „Probleme“ und
nur bei 7 % „gravierende Probleme“ festgestellt wurden[10]. Diese Ergebnisse stimmen
weitgehend mit den durchschnittlichen Monitoringergebnissen für die im Jahr
2011 bewerteten EU-Projekte überein[11].
Während der Laufzeit eines Projekts wurde zu einem späteren Zeitpunkt häufig
eine zweite Monitoringmission durchgeführt, um die Fortschritte bei der
Durchführung und bei der Umsetzung der in den Berichten ausgesprochenen
Empfehlungen zu prüfen. Auch die Durchführungspartner legten regelmäßige
Fortschrittsberichte und Abschlussberichte vor[12]. Mit diesen Partnern wurden
Besuche vor Ort und regelmäßige Koordinierungstreffen durchgeführt. Die
Gesamtheit der Monitoringdaten wurde in einem globalen Anzeiger
(„Scoreboard“) erfasst, der als interaktives Managementinstrument zur
Aktualisierung - in Echtzeit - der Monitoringinformationen in der Kommission
und den Delegationen konzipiert ist. Unabhängige Evaluierungen wurden auf drei Ebenen vorgenommen: i) auf Projektebene bei
Projekten, die von internationalen Organisationen, NRO und Agenturen der
Mitgliedstaaten durchgeführt wurden, ii) auf der Ebene der
Durchführungspartner (z. B. FAO[13],
AU-IBAR) und iii) auf globaler Ebene, d. h. im Hinblick auf die
EU-Nahrungsmittelfazilität[14]
insgesamt. In den Jahren 2011 und 2012 wurde nach der Evaluierungsmethodik der
Kommission eine Abschlussevaluierung der EU-Nahrungsmittelfazilität
durchgeführt. Sie ergab vor allem, dass die Kommission die
Nahrungsmittelfazilität effizient und effektiv durchgeführt hatte, die
Maßnahmen relevant waren und die Projekte sich eindeutig positiv auf die
Begünstigten ausgewirkt hatten. Allerdings wurde darin angemerkt, dass ein
längerer Durchführungszeitraum und ein enger gefasster geographischer
Geltungsbereich die Wirkung der Maßnahmen noch verstärkt hätten. Zudem hat der
Europäische Gerichtshof vor kurzem einen Sonderbericht über die Wirksamkeit der
EU-Hilfe für die Ernährungssicherung in Afrika südlich der Sahara vorgelegt, in
dem u. a. empfohlen wird, dass die EU die Einrichtung eines ständigen
Mechanismus zur Bewältigung der Folgen potenzieller künftiger Ernährungskrisen
in den Entwicklungsländern prüft[15]. 4. Ergebnisse und voraussichtliche
Auswirkungen Trotz ihrer kurzen Laufzeit kam die Nahrungsmittelfazilität mehr als
59 Mio. Menschen unmittelbar und 93 Mio. Menschen, zumeist krisenanfälligen
Kleinbauern und ihren Familien, mittelbar zugute[16]
Die Maßnahmen wurden an der Politik und den Prioritäten der Partnerländer
ausgerichtet und unter Achtung der Koordinierung, Komplementarität und
Kohärenz mit anderen EU-Instrumenten zur Ernährungssicherung wie dem
thematischen Programm „Ernährungssicherheit“ und den einschlägigen Programmen
der EU-Mitgliedstaaten und anderer Geber durchgeführt. Mehr als 65% der Maßnahmen dienten zur Verstärkung bereits laufender
Interventionen, wobei die zusätzlichen Mittel über die bestehenden
Durchführungsstrukturen bereitgestellt wurden, wo immer dies möglich und
angebracht war. Dieser Ansatz ermöglichte eine rasche Reaktion und war der
kurzen Laufzeit der Nahrungsmittelfazilität angemessen. Da die
Nahrungsmittelfazilität als Teil der von der hochrangigen UN-Taskforce (UNHLTF)
koordinierten Reaktion auf die Krise der Nahrungsmittelpreise konzipiert war,
wurden die Mittel zu 60 % über UN-Sonderorganisationen bereitgestellt.
Die umfassende Präsenz dieser Sonderorganisation vor Ort ermöglichte
eine rechtzeitige und maßgeschneiderte Reaktion und garantierte damit die
hohe Sichtbarkeit der Nahrungsmittelfazilität auf Länderebene. Die Nahrungsmittelfazilität
hat auch maßgeblich zur Stärkung der Partnerschaften zwischen der Kommission
und den in Rom ansässigen UN-Sonderorganisationen[17]
beigetragen. Dies führte letztendlich zur Unterzeichnung einer
Absichtserklärung über die Schaffung eines Rahmens für die programmatische
Zusammenarbeit im Bereich Ernährungssicherheit und Ernährung[18]. An der Durchführung der
Maßnahmen waren auch mehr als 425 nichtstaatliche Akteure beteiligt, bei
denen es sich größtenteils um lokale Organisationen mit Sitz im jeweiligen Land
handelte. Mehr als zwei Drittel von ihnen
erhielten ihre Aufträge von UN-Sonderorganisationen, die restlichen 124 von der
Kommission im Rahmen einer Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen. Nachstehend werden die wichtigsten Erfolge, Ergebnisse und
kurzfristigen Auswirkungen der Maßnahmen im Rahmen der Nahrungsmittelfazilität
beschrieben und zwar für jede der drei in der Verordnung vorgesehenen
Maßnahmenarten. 4.1. Maßnahmen zur Verbesserung
des Zugangs zu landwirtschaftlichen Betriebsmitteln und Dienstleistungen Beim Großteil der Maßnahmen im Rahmen der Nahrungsmittelfazilität (62%)
lag der Schwerpunkt auf der Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktion von
Kleinbauern und/oder auf der Verbesserung des Zugangs von Kleinbauern zu Betriebsmitteln.
Die Verteilung landwirtschaftlicher Betriebsmittel bildete die wichtigste
Komponente der von der FAO und NRO durchgeführten Projekte. Insgesamt
124 600 Tonnen zertifiziertes und verbessertes Saatgut und 950 000
Tonnen Düngemittel wurden an die begünstigten Kleinbauern verteilt. Die größte
Herausforderung in diesem Bereich war die Erfüllung spezifischer Anforderungen
des Agrarkalenders trotz der verbindlichen Beschaffungsverfahren und der
begrenzten Verfügbarkeit auf dem lokalen Markt. Nach Angaben der
Durchführungspartner führten die verschiedenen Projekte zu einer durchschnittlichen
Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion um 50 % (bei einer
Spanne zwischen 20 % und 100 %) und zu einer durchschnittlichen
Erhöhung des jährlichen Einkommens der Haushalte um fast 290 EUR (bei einer
Spanne zwischen 40 und 2100 EUR). In Guatemala ist es der FAO und dem WEP
gemeinsam gelungen, die landwirtschaftliche Produktivität und die
Vermarktungskapazität von 14 000 Kleinbauern zu steigern bzw. auszubauen. In Alta Verapaz stieg die
Produktivität beim Maisanbau von durchschnittlich 2,1 t/ha auf durchschnittlich
3,5 t/ha. Die Haushalte erzeugten im Schnitt einen Überschuss von 20 %, da
einige Erzeuger ein hohes Maß an Organisation erreichen und internationale Qualitätsstandards
erfüllen konnten. Auch durch Projekte für Tierhalter, die die
Bereitstellung von insgesamt 834 000 Tieren (Rinder, Ziegen, Schweine
und Geflügel) vorsahen, wurde die landwirtschaftliche Produktion erhöht. Einen
weiteren wichtigen Beitrag zur Produktivitätssteigerung leisteten Maßnahmen zur
verstärkten Mechanisierung der Landwirtschaft (in Sambia z. B. wurde die
Gleichstellung der Geschlechter durch den Einsatz leichterer Saatgeräte
anstelle von schweren Pflugscharen gefördert, da Anpflanzung und
Unkrautbekämpfung traditionell als „Frauenarbeit“ gelten) und
Tierimpfungsprogramme zur Senkung der Tiersterblichkeit. Das Interafrikanische Büro für Tiere und
tierische Erzeugnisse der Afrikanischen Union (AU-IBAR) führte das Projekt „Impfungen
zur Eindämmung kaum beachteter Tierkrankheiten in Afrika“ (VACNADA) in 28
afrikanischen Ländern südlich der Sahara durch. Insgesamt 44,6 Millionen
Tiere wurden gegen vier übertragbare Tierkrankheiten geimpft. Dadurch
konnte die Inzidenz dieser Krankheiten in den Zielgebieten drastisch gesenkt
werden. Dank der durch dieses Impfprogramm erhöhten Immunität ihrer Tiere
waren die Tierhalter (vor allem die Kleinbauern, die sich sonst die
Impfungen nicht hätten leisten können) in der Lage, ihren Tierbestand zu
erhalten, überschüssige Tiere zu verkaufen und mit den erzielten Einnahmen
Haushaltskosten und unvorhergesehene Ausgaben zu decken. Durch die Lieferung von Ausrüstungen,
die Modernisierung der impfstoffproduzierenden Laboratorien und Schulungen zur
Verbesserung der Veterinärdienste trug das Projekt auch zur Steigerung der
Produktionskapazität (in einigen Fälle um 100 %) und zur Verbesserung der
Qualität ausgewählter Impfstoffe bei. Bei den meisten Projekten wurde die Lieferung
von Saatgut/Düngemitteln oder Tieren durch die Verteilung von Geräten,
Impfstoffen und Agrarmaschinen ergänzt. Mehr als 88 000 Maschinen und
Nachernteanlagen wurden für die Begünstigten bereitgestellt. Partnerschaften
mit dem Privatsektor, insbesondere mit lokalen Agrarhändlern, trugen nicht nur
zur verbesserten Verfügbarkeit von Betriebmitteln bei, sondern verliehen
auch der lokalen Wirtschaft Impulse. Bei verschiedenen Projekten ging es um
die Diversifizierung der Produktion (z. B. Gartenbau in Bangladesch,
Kleintierhaltung in Tansania, oder Aquakultur und mittelgroßer Mehlbananen- und
Obstanbau in Haiti), um den Begünstigten Zugang zu einer stärker
diversifizierten Ernährung zu verschaffen. Darüber hinaus trugen die
Projekte auch zur erhöhten Produktion für den Markt bei, was Haushalte, die bis
dahin von der Subsistenzwirtschaft gelebt hatten, in die Lage versetzte, in
kleinerem Umfang Bargeldeinnahmen zu erwirtschaften. Beim Projekt „Selbsthilfe Afrika“ in Äthiopien
konnte durch die Lieferung von 606 t verbessertem Saatgut, 29 t Tierfuttermitteln,
278 000 Tierarzneimitteln (Antibiotika und Wurmmitteln) und Maschinen
(Saatgutreiniger, Bewässerungspumpen, Molkereigeräte) und den Bau von 16
Saatgutlagern die Agrarproduktion von 17 500 Haushalten um 35 %
gesteigert werden. Das jährliche Einkommen der Begünstigten stieg um ca.
290 EUR bis 1 500 EUR. Die Maßnahmen
dienten dem Aufbau von Kapazitäten als Mittel zur Unterstützung einer
nachhaltigen Steigerung der landwirtschaftlichen Produktivität. Der
Kapazitätenaufbau ging mit einer ganzen Reihe weiterer Maßnahmen,
einschließlich der Schulung der Landwirte in Agrar- und Bewässerungstechniken,
einher und war auch auf die Steigerung der Leistungsfähigkeit lokaler
Bauerngruppen und Erzeugervereinigungen ausgerichtet. Zudem zielten die
Schulungsmaßnahmen nicht nur auf Landwirte ab, sondern auch auf Staatsbeamte
und andere Beteiligte. Fast 2,5 Mio. Menschen haben an den verschiedenen
Schulungsmaßnahmen teilgenommen. Verschiedene Beratungstechniken
(z. B. Feldschulungen und der Einsatz von Multiplikatoren) wurden
eingesetzt, um u. a. durch Felddemonstrationen die Landwirte in Fragen wie
nachhaltige Produktionssteigerung, gute landwirtschaftliche Praxis,
Bodenerhaltung und Bodenfruchtbarkeitspflege, kleinflächige Bewässerung,
Diversifizierung der Anbaukulturen usw. wirksam zu beraten. In Sambia wurde durch einen
verbesserten Zugang zu landwirtschaftlichen Betriebsmitteln und die Förderung
einer auf Bodenerhaltung ausgerichteten Landwirtschaft eine Steigerung der
Nahrungsmittelproduktion erreicht. Bei Feldschulungen gaben insgesamt 400
landwirtschaftliche Berater ihr Fachwissen jeweils an 28 als Multiplikatoren
ausgewählte Landwirte weiter, die wiederum jeweils 15 weitere am Programm
beteiligte Landwirte schulten. Auf diese Weise konnten knapp 180 000 Landwirte
erreicht werden. Die Verbreitung von Methoden der auf
Bodenerhaltung ausgerichteten Landwirtschaft führte im Schnitt zu einer Steigerung
der Maisproduktion um 30% - von 2 t/ha auf 2,6 t/ha. Als Folgemaßnahme zur
Bereitstellung von 16,9 Mio. EUR für dieses Projekt aus Mitteln der
Nahrungsmittelfazilität ist geplant, einen weiteren Beitrag in Höhe von 11,1
Mio. EUR (zulasten des Europäischen Entwicklungsfonds) zu leisten, um die
weitere Verbreitung der Grundsätze einer auf Bodenerhaltung ausgerichteten Landwirtschaft
in Sambia zu fördern. 4.2. Schaffung von
Sicherheitsnetzen und Maßnahmen zur verbesserten Ernährung Dem Aufbau von Sicherheitsnetzen dienende
Maßnahmen, für die rund 138 Mio. EUR bereitgestellt wurden, halfen den
Begünstigten bei der Bewältigung der Auswirkungen der hohen
Nahrungsmittelpreise. Dabei handelte es sich zumeist um
Cash/Food-for-Work-Projekte und Gutscheinprogramme. Die arme Bevölkerung des
ländlichen Raums (und manchmal auch die arme Stadtbevölkerung) hat von
Maßnahmen zur Schaffung von Sicherheitsnetzen (z. B. Programm für produktive
Sicherheitsnetze in Äthiopien) und von Cash/Food-for-Work-Projekten“ (z. B.
Sierra Leone, Pakistan) profitiert. Die Maßnahmen zur Schaffung von
Sicherheitsnetzen wurden entweder von Partnern, die wie z. B. die
Weltbank, UNRWA und das WFP über Erfahrung bei der Verteilung von Bargeld oder
Nahrungsmitteln verfügten, oder von NRO durchgeführt. Von den über NRO
bereitgestellten Mitteln wurde ein Viertel (57 Mio. EUR) für
Cash-for-Work-Programme verwendet. Das zusätzliche Einkommen aus diesen Maßnahmen
hat in den meisten Fällen den Begünstigten dabei geholfen, die Folge der
Nahrungsmittelpreiskrise zu überwinden. In einigen Fällen konnten die
Begünstigten damit auch die Auswirkungen von Naturkatastrophen besser
bewältigen, von denen sie während der Laufzeit der Nahrungsmittelfazilität
heimgesucht wurden (Dürren, Überschwemmungen). Darüber hinaus stärkte dieses
Einkommen die Resilienz der ärmsten Haushalte und verhinderte den Verkauf ihrer
Produktionsmittel (Tiere, Maschinen). Damit waren diese Haushalte in der Lage,
nach der Krise ihre Lebensbedingungen zu verbessern. In Bangladesch kamen
Food/Cash-for-Work-Programme, bei denen 121 000 marginalisierte oder
landlose Landarbeiter während der „mageren“ Zeit vor der Ernte eine
kurzfristige Beschäftigung erhielten, insgesamt 607 000 Menschen zugute. Darüber
hinaus wurden 989 überschwemmungssichere Böschungen, Zufahrtstraßen,
Saatgutbetten und Bewässerungsanlagen gebaut oder rehabilitiert und damit 1,7
Mio. Menschen besser geschützt. In besonderen Einzelfällen wurden
Nahrungsmittel im Rahmen von Food-for-Work-Programmen oder als
Nahrungsmittelhilfe an die bedürftigsten Bevölkerungsgruppen verteilt. So
verteilte das UNRWA 34 500 t Nahrungsmittel in den besetzten palästinensischen
Gebieten und das WFP 96 600 t Nahrungsmitteln in Ländern, die gebietsweise
unter gravierender Nahrungsmittelknappheit litten (z. B. Pakistan, Bangladesch,
und Guatemala). Mehr als ein Drittel (37%) der Projekte
umfasste Maßnahmen zur Gewährleistung einer ausgewogenen Ernährung Damit trugt die Nahrungsmittelfazilität zur Verbesserung des
Ernährungszustands der bedürftigsten Menschen, insbesondere von Kindern, bei.
Mehrere Maßnahmen richteten sich speziell auf Kinder bis 6 Jahre, Schwangere
und stillende Mütter, um sie gegen die Auswirkungen der Nahrungsmittelkrise zu
schützen. In Niger, Mali und Liberia beispielsweise wurden mehr als 25 000 t
Spezialnahrung und Millionen von Vitamintabletten verteilt und 141 000
Menschen, zumeist Mütter sowie medizinisches und paramedizinisches Personal, in
Methoden zur Verbesserung der Ernährungsqualität ausgebildet. In Mali erhielten mehr als 11
Mio. Kinder im Alter von 6 bis 59 Monaten Vitamin-A-Zusätze. In Niger
kamen Programme zur Sensibilisierung von Müttern hinsichtlich der Prävention
von Unterernährung insgesamt 1 300 000 Kindern zugute. In Guatemala
erhielten 100 000 Kinder im Alter von 6 bis 36 Monaten und 50 000
Schwangere und stillende Mütter zusätzliche Nahrungsmittelrationen und 8000
Subsistenzbauern Nahrungsmittelrationen als Gegenleistung für die Teilnahme an
Ausbildungsmaßnahmen. 4.3. Andere Maßnahmen kleineren
Umfangs zur Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion Viele der Projekte umfassten auch andere
Komponenten, die darauf ausgerichtet waren, durch Angehen von Problemen wie
Nachernteverluste, Wasserverfügbarkeit und Erhaltung der Wasserressourcen sowie
Marktzugang die Produktivität zu steigern. Eine landwirtschaftlich genutzte
Fläche von insgesamt 315 350 ha wurde rehabilitiert oder bewässert und
13 656 Deiche, große und kleine Staudämme sowie Straßen (hauptsächlich
Zubringerstraßen) mit einer Gesamtlänge von mehr als 10 600 km wurden
gebaut oder rehabilitiert. Zu den sonstigen Maßnahmen kleineren Umfangs zählten
u. a. die Bereitstellung von Mikrokrediten und der Bau von Saatgutzentren
und Forschungseinrichtungen. Im Norden Afghanistans nahmen
4880 Familien an einem Cash-for-Work-Programm im Bereich Infrastruktur und
Bewässerung teil, das zum Bau bzw. zur Rehabilitierung von Straßen auf einer
Gesamtlänge von 107 km und zur Anlage von Bewässerungskanälen mit einer
Gesamtlänge von 1057 km führte. Darüber hinaus wurde eine Fläche von 3164 ha
für die Landwirtschaft nutzbar gemacht. Dies trug zur
Produktivitätssteigerung und zur Verbesserung des Zugangs zu Dörfern und
Märkten, insbesondere im Winter, bei. Von der instandgesetzten oder neu
gebauten Infrastruktur und den Maßnahmen zum Hochwasserschutz profitierten
218 000 Menschen, und inzwischen haben weitere 6500 Familien Zugang zu
sauberem Trinkwasser. Die restlichen Maßnahmen entfielen auf
Bereiche wie Fischerei (Kambodscha, Philippinen, Guinea (Conakry), Mosambik),
städtische Landwirtschaft (Kenia), Unterstützung bei der Politikformulierung
(Nepal), Saatgutvermehrung (Burkina Faso, Niger, Nepal, Mosambik) oder auf
Bodenerhaltung gerichtete Landwirtschaft (Sambia). Die Nahrungsmittelfazilität hat sich positiv
auf das Leben der mehr als 59 Millionen direkt Begünstigten ausgewirkt,
indem die nachhaltige landwirtschaftliche Produktion von Kleinbauern gesteigert,
die Nachernteverluste verringert und der Marktzugang verbessert wurden. Die
Maßnahmen trugen zur Stärkung der Kapazitäten von Kleinbauern im Hinblick auf
Land, Vieh und Wasserwirtschaft und damit zur Erhöhung und Diversifizierung
ihres Einkommens bei. Außerdem leistete die Nahrungsmittelfazilität einen Beitrag
zur Erleichterung des Zugangs zu Nahrung und damit zur Verbesserung der
Ernährungslage der am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen, insbesondere
von Frauen und Kindern. 5. Wichtigste Erkenntnisse und Empfehlungen
Erkenntnisse 1. Die EU hat ihre Fähigkeit zur
Einrichtung und effektiven Durchführung der mit 1 Mrd. EUR ausgestatteten
Nahrungsmittelfazilität unter Beweis gestellt. Mit diesem mutigen Schritt hat
sich die EU im Hinblick auf nachhaltige Landwirtschaft und
Ernährungssicherheit an die Spitze der Gebergemeinschaft gesetzt. Sie
ist seitdem der größte Geber im Bereich der Ernährungssicherheit, die dank der
Ernährungssicherheitsinitiative von L’Aquila und der G8-Initiative „New Alliance
for Food and Nutrition Security“ weiterhin oben auf der internationalen
Tagesordnung steht. 2. Die erfolgreiche Durchführung
der Nahrungsmittelfazilität ist im Wesentlichen auf ihre zügige Einrichtung,
ihren Umfang und vor allem ihre Flexibilität zurückzuführen. Die Schaffung
zweier Taskforces durch die Kommission bzw. die Vereinten Nationen, die
speziell mit der Mobilisierung des benötigten Personals und Fachwissen
beauftragt waren, spielte dabei eine zentrale Rolle. 3. Das Hauptziel bestand darin, rasch
zur Bewältigung der Folgen – und nicht der Ursachen – der Nahrungsmittelkrise
beizutragen. Allerdings hat die Nahrungsmittelfazilität auch die Fähigkeit
armer Menschen und Gemeinschaften zur Bewältigung künftiger Krisen gestärkt.
Dies hat sich positiv ausgewirkt, da sich viele Länder in Sub-Sahara-Afrika
seitdem mit weiteren Nahrungsmittelkrisen konfrontiert sahen, die auf eine
Vielzahl miteinander verflochtener Faktoren wie Armut, klimabedingte
Naturkatastrophen, hohe und stark schwankende Nahrungsmittelpreise, Druck auf
natürliche Ressourcen (einschließlich unangemessener Grundbesitzverhältnisse),
rasches Bevölkerungswachstum, fragile Staatsführung und politische Instabilität
zurückzuführen waren. Darüber hinaus werden die am stärksten gefährdeten Menschen,
vor allem in der Sahelzone und am Horn von Afrika, immer häufiger und immer
stärker den Auswirkungen dieser Faktoren ausgesetzt sein. 4. Die Ausrichtung der
Nahrungsmittelfazilität auf die Steigerung der Agrarproduktion löste eine
positive Angebotsreaktion auf lokaler Ebene aus. Für die Partnerländer können
solche Maßnahmen allerdings nicht die Notwendigkeit ersetzen, die eigene
langfristige Unterstützung für Ernährungssicherung und nachhaltige
Landwirtschaft zu verstärken. 5. Die Erreichung der Programmziele
war - bedingt durch den relativ kurzen Durchführungszeitraum - mitunter
schwierig. Wie bei SHARE und AGIR bereits der Fall, muss die Verbindung
zwischen kurz- und mittel- bis langfristigen Maßnahmen verbessert werden. 6. Darüber hinaus waren die
Maßnahmen im Rahmen der Nahrungsmittelfazilität schwerpunktmäßig auf die
Verfügbarkeit von und den Zugang zu Nahrungsmitteln ausgerichtet. Während
in vielen Partnerländern schon der Zugang zu Nahrungsmitteln generell sehr
problematisch sein kann, stellt dort der Zugang zu nährstoffreichen
Nahrungsmitteln erst recht eine Herausforderung dar. Der Mangelernährung bei
Müttern und Kindern hätte mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden können. 7. Wie die Tatsache, dass im
Jahr 2012 fast 30 Millionen Menschen am Horn von Afrika und in der Sahelzone
unter den Folgen der dortigen Nahrungsmittelkrise litten, verdeutlicht, muss
die EU weiterhin über ausreichende Kapazitäten verfügen, um schnell reagieren
zu können. Entsprechend den Empfehlungen des Europäischen Rechnungshofs und
des Parlaments wird die Kommission – unter Nutzung der durch die Änderungen
der Haushaltsordnung und des Finanzrahmens gebotenen Möglichkeiten – die am
besten geeigneten Optionen dafür ermitteln. Empfehlungen Die EU sollte ihre Unterstützung in den
Bereichen nachhaltige Landwirtschaft und Ernährungssicherheit verstärken. Bei
der geografischen Programmierung für die Jahre 2014-2020 sollte Folgendes
beachtet werden: 1. Die EU sollte den
Themenkomplex nachhaltige Landwirtschaft und Ernährungssicherheit in den
Mittelpunkt ihres politischen Dialogs mit den Partnerländern stellen und
letztere bei der Umsetzung von Strategien zur Bekämpfung der Grundursachen von
Nahrungsmittelkrisen weiter unterstützen. 2. Die EU-Hilfe sollte
schwerpunktmäßig auf Länder mit unsicherer Ernährungslage ausgerichtet werden.
Dazu sollte die von der Kommission zu diesem Zweck entwickelte Methode der
„strukturierten Bewertung der Ernährungssicherheit“ in vollem Umfang angewandt
werden. 3. Die Stärkung der Resilienz
der am meisten gefährdeten Menschen, Gemeinschaften und Partnerländer
stellt zentrales Ziel der EU-Hilfe im Bereich Ernährungssicherheit dar.
Im Rahmen ihres Resilienzansatzes sollte die EU ihre Unterstützung für die
Verringerung der Vulnerabilität verstärken, wobei es vor allem darum geht, die Kapazitäten
der Partnerländer zur Verhinderung künftiger Schocks - bzw. zur Vorbereitung
darauf – und zur Bewältigung bereits eingetretener Krisen auszubauen. Dies
bedeutet insbesondere die Verbesserung der Katastrophenvorsorge in den für
Naturkatastrophen anfälligen Partnerländern. 4. Aufbauend auf den
Erkenntnissen aus der Durchführung der Nahrungsmittelfazilität und den ersten
Erfahrungen mit den Initiativen SHARE und AGIR Sahel sollte die EU die
verfügbaren Instrumente und die seit kurzem bestehende Möglichkeit zur
Einrichtung von Treuhandfonds nutzen, um in strukturierter Weise die von
Nahrungsmittelkrisen betroffenen Partnerländer zu unterstützen. 5. Nach Möglichkeit unter
Nutzung bestehender nationaler und regionaler Strukturen und Kapazitäten
sollte die EU bei der Reaktion auf Nahrungsmittelkrisen den besonderen
Merkmalen und dem Kontext jeder einzelnen Krise Rechnung tragen. Dabei gilt es,
nicht nur die Frage der Eigenverantwortung, sondern auch die Wechselbeziehungen
zwischen Ernährungssicherheit einerseits und Regierungsführung,
Fragilität des Staates und Friedenskonsolidierung andererseits –
insbesondere in fragilen Staaten und im Kontext chronischer
Ernährungsunsicherheit – zu berücksichtigen. 6. SCHLUSSFOLGERUNGEN UND WEITERE SCHRITTE Über die Nahrungsmittelfazilität, die eine
wichtige Rolle bei der Gewährleistung koordinierter Maßnahmen auf UN-Ebene
spielte, ist es der EU gelungen, rasch und wirksam auf die Folgen der
Nahrungsmittelpreiskrise von 2007/08 zu reagieren. Die mit 1 Mrd. EUR
ausgestattete Nahrungsmittelfazilität kam mehr als 59 Mio. Menschen in 49
Entwicklungsländern direkt zugute. Zudem förderte sie eine positive
Angebotsreaktion der Kleinbauern, die wiederum zur Produktions- und
Einkommenssteigerung führte. Die Maßnahmen zum Aufbau von Sicherheitsnetzen
haben zur Abmilderung der Auswirkungen steigender Nahrungsmittelpreise auf
die bedürftigsten Bevölkerungsgruppen beigetragen. Die sonstigen Maßnahmen
dienten der allgemeineren Unterstützung der landwirtschaftlichen
Produktionsbasis. In diesem Sinne konnte die Nahrungsmittelfazilität in Bezug
auf die Steigerung der nachhaltigen landwirtschaftlichen Produktion, die
Verringerung der Verluste nach der Ernte und die Erleichterung des Marktzugang
beachtliche Erfolge verbuchen. Die Nahrungsmittelfazilität hat außerdem dazu beigetragen, dass die
Themen nachhaltige landwirtschaftliche Entwicklung und Ernährungssicherheit
inzwischen ganz oben auf der globalen Entwicklungsagenda stehen. Sie
sicherte diesen Themen die fortgesetzte Aufmerksamkeit der internationalen
Gemeinschaft in Foren wie dem Ausschuss für Welternährungssicherheit sowie der
G8 und der G20, indem sie das Schwergewicht auf das Erfordernis einer
Steigerung der landwirtschaftlichen Produktion und Produktivität auf
nachhaltiger Basis legte und dazu beitrug, durch Verbesserung der globalen
Marktinformationen die Mechanismen der Global Governance in diesem Bereich zu
stärken[19].
Die Nahrungsmittelfazilität hat zwar ihre
Ziele größtenteils erreicht, doch es muss noch mehr getan werden, um die
Ernährungsunsicherheit, insbesondere in katastrophengefährdeten Ländern und
Ländern mit niedrigem Einkommen, zu überwinden. Aufbauend auf den Erfahrungen
mit der Nahrungsmittelfazilität sollte die Unterstützung der EU für die Ernährungssicherung
und nachhaltige Entwicklung der Landwirtschaft zu einem Schwerpunktbereich der
Zusammenarbeit in den unter chronischer Ernährungsunsicherheit leidenden
Ländern ausgebaut werden. Im Rahmen der gemeinsamen Programmierung für
den Zeitraum 2014-2020 haben die EU- Delegationen besondere Leitlinien
erhalten, um zu gewährleisten, dass insbesondere in den 52 durch die
strukturierte Bewertung der Ernährungssicherheit ausgewählten Partnerländern
den Prioritäten der nachhaltigen Landwirtschaft und der Ernährungssicherung
gebührend Rechnung getragen wird. Diese Prioritäten sollten ihren Niederschlag
in dem von den EU-Delegationen aufgebauten politischen Dialog finden, bei dem
Fragen der Eigenverantwortung und der langfristigen Auswirkungen (vor allem
aus dem Blickwinkel der langfristigen Nachhaltigkeit[20]) im Mittelpunkt stehen
werden. Vor diesem Hintergrund sollte sich die EU auf
die Länder konzentrieren, die im Bereich der Ernährungssicherheit die größten
Defizite aufweisen, und dabei einerseits die wirksamsten verfügbaren
Finanzierungsmechanismen einsetzen, um langfristig die strukturelle
Vulnerabilität dieser Länder zu verringern, und andererseits die Resilienz
der ärmsten Haushalte, Länder und Regionen gegenüber künftigen
Nahrungsmittelkrisen, egal welcher Art, stärken. [1] Der FLEX-Mechanismus „Verwundbarkeit“ (500 Mio. EUR),
der Finanzrahmen B des Europäischen Entwicklungsfonds (185,9 Mio. EUR), das
thematische Programm „Ernährungssicherheit“ (50 Mio. EUR) und ECHO (210 Mio.
EUR). [2] Supporting Horn of Africa Resilience (Unterstützung der
Resilienz am Horn von Afrika). [3] Alliance globale pour l'Initiative Résilience – Sahel
(Globale Allianz für die Resilienz-Initiative im Sahel). [4] COM(2012) 586. [5] SWD(2013)107. [6] SWD(2013)107. [7] Die Budgethilfeprogramme für die Komoren, Madagaskar,
Niger, Äthiopien und Sambia wurde gegenüber der ursprünglichen Planung gekürzt.
[8] Für eine sehr kleine Anzahl von Projekten gewährte die
Kommission aufgrund einer späteren Mittelumschichtung zugunsten eines besonders
erfolgreichen Projekts (Sambia) oder schwieriger Rahmenbedingungen (Mali,
Jemen, Afghanistan und Kirgisistan) eine Fristverlängerung bis 31. Dezember
2012. [9] Mit Ausnahme von 5,8 Mio. EUR für Sambia, die erst im
Jahr 2011 vertraglich vergeben wurden. [10] Die Abschlussberichte über das ergebnisorientierte
Monitoring könnten auf der DEVCO-Website eingesehen werden. [11] Jahresbericht 2012 über die Entwicklungspolitik der
Europäischen Union und die Umsetzung der Außenhilfe im Jahr 2011 SWD(2012) 242
final. [12] Aggregierte Daten aus diesen Berichten sind Abschnitt 4 „
Ergebnisse und voraussichtliche Auswirkungen“ zu entnehmen. [13] „European Union Food
Facility. Foundations for future action. FAO Initial Review of Selected Projects“.
http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/ISFP/EuFF_web.pdf [14] Nahrungsmittelfazilität- Abschlussevaluierung
http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/intervention-areas/ruraldev/food_intro_en.htm [15] Special Report n°1: Effectiveness of European Union Development
Aid for food Security in Sub-Saharan Africa. 2012. Europäischer Rechnungshof. [16] Diese Zahlen schließen weder die Budgethilfemaßnahmen noch
die Maßnahme regionaler Organisationen ein. [17] FAO, WFP und IFAD. [18] Absichtserklärung - Programmatische Zusammenarbeit im
Bereich Ernährungssicherheit und Ernährung, unterzeichnet von der FAO, dem WFP,
dem IFAD und der Kommission am 27. Juni 2011. [19] So zielt das im Juni 2011 von der G 20 eingerichtete
Agrarmarktinformationssystem AIMS im Rahmen seines Aktionsplans für Volatilität
der Nahrungsmittelpreise und Landwirtschaft darauf ab, die globale
Markttransparenz und die globalen Marktinformationen zu verbessern und die
Politikkoordinierung zu stärken. http://www.amis-outlook.org. [20] Gemäß den Grundsätzen der Pariser Erklärung über die
Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, des Aktionsplans von Accra und des
EU-Verhaltenskodex für die Arbeitsteilung.