6.3.2014   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 67/58

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Vorschläge zur Schaffung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus mit dem dazugehörigen Finanzierungsmechanismus, die nach den Vorschlägen zum einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM), dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD) einen neuen wichtigen Baustein für die Schaffung einer Bankenunion bilden.

Dieser Mechanismus enthält einen auf europäischer Ebene angesiedelten Abwicklungsmechanismus für die Länder der Eurozone und die Länder, die sich dem Mechanismus freiwillig anschließen, mit dem eine grundlegende Umstrukturierung und Abwicklung ausfallender Banken durch die Behörden ermöglicht wird, ohne dass hierbei die wirtschaftliche Stabilität in Gefahr gerät. Der hiermit verbundene Abwicklungsfonds muss über die notwendigen Eigenmittel verfügen, damit dieser Prozess nicht durch öffentliche Gelder finanziert und der Steuerzahler nicht zur Kasse gebeten werden muss.

1.2

Seit der Krise wurde als Reaktion vorgeschlagen, den Übergang zu einer stärkeren Wirtschafts- und Währungsunion zu vollziehen, die auf integrierten Rahmen für den Finanzsektor, für Haushaltsfragen und für Wirtschaftspolitik fußt. Ein integrierter Finanzrahmen, auch die "Bankenunion" genannt, ist somit ein zentrales Element der politischen Maßnahmen, mit denen Europa wieder auf den Pfad der wirtschaftlichen Erholung und des Wachstums geführt werden kann.

1.3

Der EWSA hält die Bankenunion für vorrangig und unerlässlich, weil sie einen Beitrag zur notwendigen Wiederherstellung des Vertrauens der Bürger und Unternehmen leisten und die Versorgung der Wirtschaft mit Kapital sicherstellen kann. Sie verringert die derzeitige Fragmentierung des Binnenmarkts und wirkt somit auf gleiche Wettbewerbsbedingungen innerhalb der Union hin, stärkt gleichzeitig das europäische Bankensystem und verringert die Ansteckungsgefahr.

1.4

Nach Ansicht des EWSA müssen die verschiedenen Bausteine (SSM, ESM, BRRD, einheitlicher Abwicklungsmechanismus) der Bankenunion in Angriff genommen werden. Hierbei ist die logische Reihenfolge und interne Kohärenz der Vorschläge zu berücksichtigen. Der EWSA lenkt die Aufmerksamkeit außerdem auf das derzeit überarbeitete Regelwerk zum Schutz der Kleinsparer mittels des Einlagensicherungsregimes.

1.5

Die hier in Rede stehenden Vorschläge für einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus können nicht unabhängig von den früheren Vorschlägen zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (BRRD-Richtlinie) und dem Konsens gesehen werden, der hierzu im Rat erreicht wurde; dies wurde im Übrigen bereits berücksichtigt. Das BRRD wird nämlich als Regelwerk für die Abwicklung von Banken im ganzen Binnenmarkt dienen, weshalb der einheitliche Abwicklungsmechanismus in großem Maße hierauf fußt. Der EWSA plädiert dafür, dass die beiden Systeme bestmöglich aufeinander abgestimmt werden, um in diesem Bereich möglichst gleiche Wettbewerbsbedingungen in der gesamten EU zu schaffen. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus muss durch einen vollständig harmonisierten Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Banken unterstützt und in diesen eingebettet werden.

1.6

Der EWSA begrüßt, dass der einheitliche Abwicklungsmechanismus über das BRRD hinausgeht und dass die Einrichtung eines (Abwicklungs-)Organs und Fonds auf europäischer Ebene vorgesehen ist. Somit wird nach der Beaufsichtigung (GTM) der Banken jetzt auch die Abwicklung derselben auf einer einzigen Verwaltungsebene angesiedelt, wodurch ein einheitlicher und kohärenter Ansatz ermöglicht wird. Ebenso begrüßt der EWSA die Tatsache, dass im einheitlichen Abwicklungsmechanismus eine Finanzierung auf der EU-Ebene vorgesehen ist.

1.7

Die im einheitlichen Abwicklungsmechanismus vorgesehenen Verfahren müssen in jedem Fall effizient und tatkräftig sein und die geplanten Instrumente müssen im Bedarfsfalle und zumal in Notsituationen mit der erforderlichen Schnelligkeit sowohl auf einzelstaatlicher Ebene als auch grenzüberschreitend eingesetzt werden können. Im Zusammenhang mit den Maßnahmen des BBRD muss darauf geachtet werden, dass es um ein umfassendes und wirksames Ganzes geht und dass die Vorschriften ggf. kohärent angewendet werden. Es muss tunlichst Einfachheit angestrebt werden, während alle rechtlichen und sonstigen Fragen ebenfalls angemessen beantwortet werden müssen.

1.8

In Bezug auf den Ausschuss für die einheitliche Abwicklung, dem im einheitlichen Abwicklungsmechanismus eine Schlüsselrolle zukommt, ist es von ausschlaggebender Bedeutung, dass dessen Mitglieder über größtmögliche Unabhängigkeit und Sachkenntnis verfügen und dass eine demokratische Kontrolle hinsichtlich ihrer Entscheidungen eingebaut wird. Bei seiner Zusammensetzung muss mit der entsprechenden Sorgfalt vorgegangen werden; seine Zuständigkeiten müssen eindeutig und gut abgegrenzt sein.

1.9

Der EWSA begrüßt den geplanten einheitlichen Bankenabwicklungsfonds, der in erster Linie für finanzielle Stabilität sorgt, die Wirksamkeit der Abwicklungsentscheidungen gewährleistet und die Verknüpfung der Staaten mit dem Bankensektor löst. Der EWSA fordert, die diesbezügliche rechtliche Grundlage schnell zu klären und alle Herausforderungen im Vorfeld zu bewältigen, die die Einrichtung eines derartigen Fonds beinhaltet (z.B. "Moral Hazard"), damit unerwünschten Folgen vorgebeugt wird.

1.10

Sollte dies erst zu einem späteren Stadium des Verfahrens vorgesehen sein und die Mittel nur für spezifische Ziele – die Gewährleistung der Wirksamkeit der Abwicklungsentscheidungen – verwendet werden können, so muss der Abwicklungsfonds nach Ansicht des EWSA allerdings über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, die er für die ordnungsgemäße Wahrnehmung seiner Aufgaben benötigt. Bei der Festlegung des Zielwerts des Fonds, der durch Beiträge der Banken gespeist wird, können die verschiedenen Maßnahmen in unterschiedlichen Bereichen zur Sanierung des Finanzsektors hinzugerechnet werden. Des Weiteren wiederholt der EWSA seinen Standpunkt zum BRRD, dass es möglich sein muss, die vorgesehenen Kriterien für die "Ex-ante"-Beiträge der Banken regelmäßig zu überarbeiten. Berücksichtigt werden müssen die möglicherweise doppelten Kosten aufgrund der Zusammenlegung von nationalen und europäischen Systemen.

2.1

Der von der Europäischen Kommission vorgelegte Vorschlag für die Einrichtung eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und einen einheitlichen Abwicklungsfonds  (1) ist Bestandteil der Entwicklung hin zu einer europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, die die Bankenunion einschließt. Der Vorschlag fußt auf Artikel 114 AEUV, der den Erlass von Maßnahmen gestattet, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben.

2.2

Diese Bankenunion, die alle Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets und andere Staaten umfasst, die sich daran beteiligen möchten, wird in mehreren Etappen vervollständigt:

2.3

Im Übrigen sei an die Vorschläge der Kommission von 2010 für eine Harmonisierung der nationalen Einlagensicherungssysteme erinnert. Mit dem Einlagensicherungssystem sollen die Auswirkungen einer Insolvenz auf Kleinsparer für die ersten 100 000 EUR ihrer Einlagen ausgeglichen werden.

2.4

Für den einheitlichen Abwicklungsmechanismus ist folgende Funktionsweise vorgesehen:

2.5

Der geplante einheitliche Bankenabwicklungsfonds unterliegt der Kontrolle des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung. Dieser Fonds muss dafür sorgen, dass während der Umstrukturierung der Bank finanzielle Unterstützung zur Verfügung steht.

2.5.1

Es handelt sich hierbei um einen Gemeinschaftsfonds aller am einheitlichen Abwicklungsmechanismus teilnehmenden Länder. Die Finanzierung dieses Mechanismus erfolgt durch alle Finanzinstitute der teilnehmenden Länder, die einen jährlichen Beitrag jeweils im Voraus und unabhängig von jedweder Abwicklungsmaßnahme einzahlen.

2.5.2

Der Fonds ist in erster Linie zur Sicherstellung finanzieller Stabilität gedacht. Er dient nicht dazu, Verluste aufzufangen oder einem Institut, das abgewickelt wird, Kapital zu beschaffen, weshalb er nicht als Rettungsfonds angesehen wird. Ebenso wenig handelt es sich bei diesem Fonds um einen Einlagensicherungsfonds noch soll er einen solchen ersetzen. Mit dem Fonds soll vielmehr die Wirksamkeit der Abwicklungsmaßnahmen gewährleistet werden.

3.1

Wie 2012 mehrmals festgestellt wurde, ist ein integrierter Finanzrahmen, auch die "Bankenunion" genannt, ein zentrales Element der politischen Maßnahmen, mit denen Europa wieder auf den Pfad der wirtschaftlichen Erholung und des Wachstums geführt werden soll (4). Sonstige Maßnahmen wie eine tiefergehende wirtschaftliche Koordinierung müssen hierzu ebenfalls beitragen.

3.2

Der EWSA hat zuvor bereits die Bedeutung der Bankenunion hervorgehoben und angemerkt, dass es unmöglich ist, langfristig eine Zone mit einer Währung aber 17 Finanz- und Kreditmärkten aufrechtzuerhalten, zumal wenn eine Krise die nationale Fragmentierung der Zone offenbart hat. Die Bankenunion gilt daher als unerlässlich und von vorrangiger Bedeutung für die Risikoteilung, den Schutz der Sparer (auch über das "Liquidationsverfahren"), die Wiederherstellung des Vertrauens und die Ankurbelung der Finanzierung für Unternehmen in allen Mitgliedstaaten (5).

3.3

Des Weiteren hat der EWSA in der Vergangenheit nachdrücklich gefordert, dass die Kommission schnellstmöglich einen Zeitplan und die Einzelheiten für den einheitlichen Abwicklungsmechanismus vorschlagen sollte. Das gleiche gilt auch für weitere wichtige Ziele wie etwa die Bewältigung möglicher Krisen bei gemeinsamen Aufsichtsmaßnahmen. So würde die Bankenunion glaubwürdiger werden und eine gemeinsame Grundlage für den gesamten Binnenmarkt bilden.

Inzwischen ist deutlich geworden, dass SSM und CRD IV/CRR 2014 wirksam werden müssen, das BRRD und der einheitliche Abwicklungsmechanismus ab 2015. Das gesamte Paket sollte denn auch rechtzeitig vom Rat angenommen werden.

3.4

Der EWSA hat seine Zuversicht bekundet, dass im Rahmen dieses Abwicklungsmechanismus später zusätzliche Koordinierungsaufgaben bei der Krisenbewältigung wahrgenommen werden. Aufsicht und Abwicklung müssen jedenfalls Hand in Hand gehen, es kann nämlich nicht angehen, dass ein Mitgliedstaat die Folgen einer auf europäischer Ebene getroffenen Entscheidung über die Abwicklung einer Bank ausbaden und für die Kosten aus der Auszahlung der Einlagen aufkommen muss (6).

3.5

Der Mitte 2012 veröffentlichte Entwurf der BRRD-Richtlinie beinhaltet einen Rahmen zur präventiven Bewältigung von Bankenkrisen in den Mitgliedstaaten, zur Sicherstellung der finanziellen Stabilität und zur Verringerung des Drucks auf die öffentlichen Haushalte.

3.6

Nach ihrem Inkrafttreten wird die BRRD-Richtlinie bis zu einem bestimmten Niveau die nationalen Rechtsvorschriften bezüglich der Abwicklung von Banken und der Zusammenarbeit zwischen den Abwicklungsbehörden bei der Begleitung insolventer Banken harmonisieren, und zwar insbesondere im Falle grenzübergreifender Banken.

3.7

Der einheitliche Abwicklungsmechanismus geht einen Schritt weiter. Wenn die BRRD-Richtlinie nicht zu einheitlichen Abwicklungsbeschlüssen und zur Verwendung der Finanzierung auf der EU-Ebene führt, dann wird dies im einheitlichen Abwicklungsmechanismus sehr wohl für die Mitgliedstaaten der Fall sein, die der Eurozone angehört haben oder aber sich als Nicht-Euro-Mitgliedstaat dem Mechanismus angeschlossen haben.

3.8

Der EWSA begrüßt, dass im einheitlichen Abwicklungsmechanismus die Einrichtung eines europäischen Organs und Fonds vorgesehen ist, die eine logische Ergänzung des BRRD und des einheitlichen Abwicklungsmechanismus darstellen. Sowohl die Aufsicht als auch die Abwicklung werden somit auf derselben Verwaltungsebene erfolgen.

3.9

Die BRRD-Richtlinie wird als Regelwerk für die Abwicklung von Banken im ganzen Binnenmarkt dienen, weshalb die Verordnung weitgehend hierauf beruht. Da die Verordnung eine Verlängerung des BRRD ist, müssen beide Regelungen gut ineinandergreifen und Unstimmigkeiten vermieden werden.

3.10

Der EWSA vertritt ebenfalls den Standpunkt, dass zur Vollendung des Binnenmarkts die BRRD-Richtlinie und die Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus unbedingt bestmöglich aufeinander abgestimmt werden müssen. Ziel muss die größtmögliche Harmonisierung der BRRD-Richtlinie sein. Im Sinne möglichst gleicher Wettbewerbsbedingungen und einer kohärenten Anwendung der Regeln muss die BRRD-Richtlinie in den einzelnen Mitgliedstaaten einheitlich umgesetzt werden. Im Zuge der weiteren Ausgestaltung des einheitlichen Abwicklungsmechanismus bedarf es außerdem einer umfassenden Berücksichtigung der Ergebnisse der Verhandlungen bezüglich des BRRD.

3.11

Insofern die Vorschläge der Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus im Einklang mit dem Entwurf der BRRD-Richtlinie stehen, sollte auch an die in diesem Zusammenhang vom EWSA aufgeworfenen Fragen erinnert werden, u.a. die Forderung nach mehr Klarheit in Bezug auf einige neue Instrumente, die noch nicht in Systemkrisen getestet wurden (7). Darüber hinaus muss auf die Kohärenz der Verordnung mit den bestehenden Rechtsvorschriften geachtet werden, um Rechtssicherheit zu gewährleisten.

4.1

Es wäre zu wünschen, dass der gesamte Rahmen für die Bankenunion rasche Fortschritte macht, um die derzeitige finanzielle Fragmentierung der Finanzmärkte überwinden zu können und zur Lösung der bestehenden Verbindungen zwischen den öffentlichen Haushalten und dem Bankensektor beizutragen.

4.2

Der EWSA betont nochmals, dass der harmonisierte Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Banken schnellstmöglich verwirklicht werden sollte. Dieser Rahmen sollte im Sinne der Sicherstellung der Integrität des Binnenmarkts eine robuste grenzübergreifende Rechtsordnung umfassen. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus ist eine notwendige Ergänzung dieses Rahmens, weshalb der vorliegende Vorschlag ebenfalls begrüßenswert ist.

4.3

Die Verwirklichung des einheitlichen Abwicklungsmechanismus muss wiederum durch einen vollständig harmonisierten Rahmen für die Sanierung und Abwicklung von Banken unterstützt und in diesen eingebettet werden, der die Grundlage für die Abwicklung von Banken in der gesamten EU bildet.

4.4

Der einheitliche Abwicklungsmechanismus sollte nicht nur einen gemeinsamen Rahmen für die Abwicklung ausfallender Banken in der Bankenunion bieten und somit gleiche Wettbewerbsbedingungen in diesem Bereich fördern, sondern auch ein möglichst einfaches, wirksames und starkes Instrument bilden, das gegebenenfalls und insbesondere in Notsituationen mit der erforderlichen Schnelligkeit sowohl auf einzelstaatlicher Ebene als auch grenzüberschreitend eingesetzt werden kann.

4.5

In Bezug auf den Ausschuss für die einheitliche Abwicklung sind insbesondere Unabhängigkeit, Fachwissen und demokratische Kontrolle von ausschlaggebender Bedeutung. Der Ausschuss muss auf einer robusten rechtlichen Grundlage fußen und ist für seine Entscheidungen auch rechenschaftspflichtig, um die Transparenz und demokratische Kontrolle zu gewährleisten sowie die Rechte der Einrichtungen der Union zu schützen. Es bedarf einer klaren Abgrenzung der Zuständigkeiten gegenüber der Bankenaufsicht, und die Zusammensetzung des Ausschusses muss eine ausgewogene Vertretung nationaler Teilnehmer und europäischer Partner sicherstellen. Der Ausschuss und seine Mitglieder müssen über das notwendige Fachwissen in den abgedeckten Bereichen verfügen.

4.6

Die Einrichtung dieses Ausschusses kann als wesentlicher Schritt auf dem Weg zur Verwirklichung der Bankenunion und des einheitlichen Abwicklungsmechanismus betrachtet werden. Außerdem darf auch der breitere Rahmen für die Umsetzung des SSM und des BRRD nicht aus den Augen verloren werden; die Tätigkeiten in diesem Bereich sollten wahrscheinlich besser nicht vorweggenommen werden.

5.1

Der einheitliche Bankenabwicklungsfonds muss dafür sorgen, dass während der Umstrukturierung der Bank finanzielle Unterstützung zur Verfügung steht. Der EWSA wiederholt seine Auffassung, dass die Bemühungen der Kommission um ein europäisches System für Finanzvorschriften u.a. über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus einzuführen, begrüßenswert sind. Ein solches System sorgt dafür, dass alle Einrichtungen in allen Mitgliedstaaten gleichberechtigt unter gleichermaßen wirksame Abwicklungsfinanzierungsmechanismen fallen, was sich auf jeden Mitgliedstaat und den internen Finanzmarkt dank der größeren Stabilität und gleicher Wettbewerbsbedingungen positiv auswirkt (8). In diesem Sinne sollte die Aufmerksamkeit auch auf den Schutz der Kleinsparer durch die Einlagensicherungssysteme gelenkt werden.

5.2

Der EWSA vertritt denn auch die Meinung, dass der einheitliche Abwicklungsmechanismus durch eine spezifische Finanzierungsregelung unterstützt werden sollte. Wird die Abwicklung in erster Linie mithilfe des Bail-in-Instruments (dergestalt dass die Anteilseigner und andere Gläubiger die ersten Verluste auffangen) und der anderen in der Verordnung vorgesehenen Instrumente finanziert, dann sollte der einheitliche Abwicklungsmechanismus auch mit einem einheitlichen Fonds ergänzt werden, um die bestehenden Verbindungen zwischen den Staaten und dem Bankensektor zu durchtrennen.

5.3

Der Ausschuss fordert, umgehend Klarheit bezüglich der Rechtsgrundlage des Fonds einschließlich der Frage zu schaffen, ob die Verträge geändert werden müssen.

5.4

Sobald diesbezüglich die notwendige Klarheit besteht, muss die Einrichtung des Fonds in Angriff genommen werden, wobei auch hier den Entwicklungen und dem Geschehen im Bereich des SSM und des BRRD nicht vorgegriffen werden sollte.

5.5

Die Einführung eines einheitlichen Systems beinhaltet auch wichtige Herausforderungen und es muss beachtet werden, dass unerwünschte Folgen so früh wie möglich vermieden bzw. begrenzt und dass alle einschlägigen Probleme wie exzessive Risikobereitschaft („Moral Hazard“) im Vorfeld gelöst werden sollten.

5.6

Obwohl der Fonds erst zu einem späteren Zeitpunkt und insbesondere nach Bail-in-Maßnahmen zum Einsatz kommt und die Verwendung der Mittel nur für bestimmte Zwecke vorgesehen ist, muss er unbedingt einen ausreichenden Umfang haben und alle Finanzinstitute müssen zur Erbringung ihres Beitrags verpflichtet werden.

5.7

Bei der Festlegung des Zielwerts des Fonds muss der bereits bestehende verstärkte Aufsichtsrahmen berücksichtigt werden, ebenso wie die vorbeugenden Maßnahmen und die Rolle von Sanierungs- und Abwicklungsplänen zur Krisenvorsorge, die strengeren Eigenkapitalanforderungen, die neuen Abwicklungsmechanismen einschließlich Bail-In-Instrument sowie sonstige Maßnahmen zur Sanierung des Finanzsektors. Mit diesen Maßnahmen und Instrumenten wird bereits die Verringerung der Wahrscheinlichkeit eines Zusammenbruchs von Banken bezweckt. Daher wiederholt der EWSA bezüglich des einheitlichen Abwicklungsmechanismus seinen Standpunkt zum BRRD, dass es möglich sein muss, insbesondere die Kriterien für die "Ex-ante"-Beiträge regelmäßig zu überarbeiten (9).

5.8

Aus demselben Grund und im Sinne der Vermeidung negativer Folgen für Bürger und Unternehmen müssen die möglicherweise doppelten Kosten für die Banken aufgrund der Doppelstruktur von nationalen Abwicklungsbehörden und der europäischen Abwicklungsbehörde berücksichtigt werden.