ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen (Text von Bedeutung für den EWR) /* SWD/2012/0453 final */
1.
EINLEITUNG
Die Richtlinie 2001/37/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und
Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die
Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen (kurz: Tabakrichtlinie, im
Folgenden „TRL“) wurde am 5. Juni 2001 erlassen.[1]
Seitdem sind mehr als zehn Jahre vergangen, und es ist erforderlich, Optionen
zu erwägen und zu prüfen, die Richtlinie im Lichte neuer Entwicklungen auf
den Märkten, in der Wissenschaft sowie auf internationaler Ebene zu
aktualisieren; dazu gehört insbesondere das WHO-Übereinkommen zur Eindämmung
des Tabakgebrauchs, das die Europäische Union und alle Mitgliedstaaten
unterzeichnet haben. Die Initiative zur Überarbeitung dieser Richtlinie ist
Teil des Arbeitsprogramms der Kommission für 2012.[2] Das allgemeine Ziel dieser Überarbeitung besteht darin,
dafür zu sorgen, dass der Binnenmarkt besser funktioniert, und gleichzeitig ein
hohes Maß an Gesundheitsschutz sicherzustellen. Die Hauptziele sind daher: (1)
die Bestimmungen in bereits harmonisierten Bereichen zu aktualisieren, um so
das Problem der Mitgliedstaaten zu lösen, die ihre innerstaatlichen
Rechtsvorschriften mit neuen Entwicklungen auf den Märkten, in der Wissenschaft
und auf internationaler Ebene in Einklang bringen wollen,[3]
(2) Maßnahmen für Produkte anzugehen, die bisher nicht von der TRL geregelt
sind, weil uneinheitliche Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zu einer
Fragmentierung des Binnenmarkts geführt haben oder führen dürften[4],
und (3) dafür zu sorgen, dass die Bestimmungen der Richtlinie nicht umgangen
werden, indem Erzeugnisse in Verkehr gebracht werden, die der TRL nicht
genügen.[5] Bei der Festlegung und
der Auswahl der verschiedenen politischen Optionen wurde einem hohen
Gesundheitsschutzniveau Rechnung getragen. Dabei wurde insbesondere der
Einstieg ins Rauchen bei jungen Menschen berücksichtigt. Die meisten Maßnahmen
konzentrieren sich zunächst einmal auf industriell hergestellte Zigaretten,
Zigaretten zum Selbstdrehen und rauchfreie Tabakerzeugnisse.
2.
Konsultation, gutachten und marktbeschreibung
Im Zusammenhang mit
der Folgenabschätzung fanden breite öffentliche sowie gezielte Konsultationen
bei den Beteiligten statt. In die Folgenabschätzung sind außerdem eine Reihe
externer Studien, Gutachten unabhängiger wissenschaftlicher Ausschüsse der
Kommission sowie Eurobarometer-Umfragen eingeflossen. Der Gesamtwert des
Tabakmarkts auf Einzelhandelsebene, einschließlich Steuern und Abgaben, beläuft
sich auf 136,5 Mrd. EUR. Industriell hergestellte Zigaretten machen dabei fast 90 %
(121,3 Mrd. EUR) des Gesamtwerts aus, zusammen mit Zigaretten zum
Selbstdrehen sind dies fast 95 % des Tabakmarkts. Den restlichen
Marktanteil machen Pfeifentabak, Zigarren/Zigarillos und rauchlose
Tabakerzeugnisse aus. Im Jahr 2010 betrugen die Verbrauchssteuern EU-weit mehr
als 79 Mrd. EUR. Tabak stellt die
größte vermeidbare Gesundheitsgefährdung in der EU dar und verursacht dort
jedes Jahr fast 700 000 Todesfälle. Die Überarbeitung der Richtlinie
konzentriert sich auf den Einstieg in den Tabakkonsum, insbesondere bei jungen
Menschen, unter Berücksichtigung der Tatsache, dass 94 % der Raucher vor
dem 25. Lebensjahr anfangen zu rauchen.[6] Etwa 50 % der Raucher sterben früher als Nichtraucher, und zwar
durchschnittlich um 14 Jahre. Sie verbringen mehr Lebensjahre mit schweren
Erkrankungen. Die jährlichen Ausgaben der öffentlichen Gesundheitsversorgung in
der EU für die Behandlung der sechs Hauptkategorien von Erkrankungen, die auf
das Rauchen zurückzuführen sind, betragen schätzungsweise etwa 25,3 Mrd. EUR,
zudem verliert die Gesellschaft jedes Jahr 8,3 Mrd. EUR durch
Produktivitätseinbußen (einschließlich Frühverrentung, Todesfälle und
Fehlzeiten am Arbeitsplatz) im Zusammenhang mit dem Rauchen. Darüber hinaus
entspricht der Verlust der Lebensjahre aufgrund des Rauchens, wenn man ihn
finanziell beziffert, 517 Mrd. EUR pro Jahr.
3.
PROBLEMstellung
3.1.
Problem 1: Rauchlose Tabakerzeugnisse und Erweiterung der
Produktpalette
a) Rauchlose Tabakerzeugnisse Alle rauchlosen
Tabakerzeugnisse sind suchterzeugend und stehen mit einer Reihe schädlicher
gesundheitlicher Wirkungen im Zusammenhang. Neue Produkte mit besonders
ansprechender Aufmachung und Aromen sind auf den Markt gelangt, mit dem Ziel,
neue Absatzmöglichkeiten zu erschließen, die durch die einzelstaatlichen
Gesetze zum Verbot des Rauchens in der Öffentlichkeit (rauchfreie Zonen)
entstanden sind. Die Beteiligten sind sich nicht darüber einig, ob das derzeit
geltende Verbot von Tabak zum oralen Gebrauch (Snus) noch gerechtfertigt ist
oder ob das Verbot von Tabak zum oralen Gebrauch auf
weitere rauchlose Produkte ausgedehnt werden sollte. Die Rolle rauchloser
Tabakerzeugnisse bei der Raucherentwöhnung ist unter den Beteiligten ebenfalls
umstritten. Rauchlose Tabakerzeugnisse können als Einstiegsdroge für neuen
Tabakkonsum dienen. b) Nikotinhaltige Produkte In den letzten
Jahren sind neue nikotinhaltige Produkte (einschließlich elektronischer
Zigaretten) ohne vorherige Genehmigung oder Kontrolle auf den Markt gekommen.
Solange auf EU-Ebene Rechtsvorschriften fehlen, verfolgen die Mitgliedstaaten unterschiedliche
Regelungsansätze (keine spezifische Regelung, Tabakvorschriften,
Arzneimittelvorschriften bis hin zum Verbot), um mit der Ungewissheit über
Inhalt und gesundheitliche Auswirkungen dieser Produkte umzugehen. Nikotin ist
ein giftiger und suchterzeugender Stoff, zudem gibt es Meldungen über die
Verwendung weiterer gefährlicher Stoffe in elektronischen Zigaretten.
Hersteller von Nikotinersatztherapeutika äußerten sich besorgt über die
unterschiedliche Behandlung von nikotinhaltigen Produkten und
Nikotinersatztherapeutika. Darüber hinaus besteht das Risiko, dass
nikotinhaltige Produkte als Folge einzelstaatlicher Gesetze über rauchfreie
Zonen immer mehr Verwendung finden. Andere vertraten die Meinung,
nikotinhaltige Produkte spielten möglicherweise eine Rolle bei der
Raucherentwöhnung bzw. der Verringerung des Rauchens, und dass sie als
Verbraucherprodukte behandelt werden sollten. c) Pflanzliche Raucherzeugnisse Pflanzliche
Raucherzeugnisse werden in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften
unterschiedlich behandelt, was sich negativ auf den grenzüberschreitenden
Handel auswirkt. Die Verbrennung dieser Erzeugnisse ist mit ähnlichen
Gesundheitsrisiken verbunden wie bei herkömmlichen industriell hergestellten
Zigaretten, auch wenn sie nicht die gleichen suchterzeugenden Eigenschaften
haben und keinen Tabak enthalten. Pflanzliche Raucherzeugnisse werden
von den Verbrauchern oft für harmlos oder weniger schädlich gehalten.
3.2.
Problem 2: Verpackung und Kennzeichnung
Einige der derzeit
geltenden TRL-Bestimmungen über Verpackung und Kennzeichnung stehen nicht
mehr mit den wissenschaftlichen Erkenntnissen und Verpflichtungen im
Zusammenhang mit dem WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs
im Einklang. Die derzeitigen harmonisierten TRL-Bestimmungen erlauben es
den Mitgliedstaaten nicht, Maßnahmen zu treffen, um die öffentliche Gesundheit
zu schützen und ihre Rechtsvorschriften im Einklang mit ihren Verpflichtungen
aus dem WHO-Rahmenübereinkommen zu aktualisieren. So ist es den Mitgliedstaaten
beispielsweise nicht möglich, die Angaben über Teer-, Nikotin- und
Kohlenmonoxidgehalte auf den Packungen, die bekanntlich irreführend sind, zu
entfernen oder auf beiden Packungsseiten Warnbilder einzuführen, die sich als
wirksamer erwiesen haben. Auch andere Aspekte
der Verpackung und Kennzeichnung sind in der aktuellen TRL nicht harmonisiert,
deshalb haben einzelstaatliche Entwicklungen zu Unterschieden zwischen den
Mitgliedstaaten geführt. So werden beispielsweise in acht Mitgliedstaaten
Warnbilder verwendet; in zwei weiteren wird dies ab 2013 der Fall sein. In
einigen Mitgliedstaaten sind Diskussionen über Einheitspackungen im Gange.
Diese Lage wird wahrscheinlich noch komplizierter, wenn die Mitgliedstaaten das
WHO-Rahmenübereinkommen umsetzen. Diese voneinander abweichenden
Vorgehensweisen werden sich negativ auf den Binnenmarkt auswirken.
3.3.
Problem 3: Inhaltsstoffe
Die Verwendung
unterschiedlicher Anmeldungsformate erschwert es den Herstellern, Importeuren
und den Mitgliedstaaten, ihre Meldepflichten nach geltendem Recht zu
erfüllen, und erhöht den Aufwand für die Kommission, die eingegangenen Daten zu
vergleichen, auszuwerten und Schlussfolgerungen daraus zu ziehen. Das
unterschiedliche Vorgehen bei der Regelung der Inhaltsstoffe
beeinträchtigt den Binnenmarkt und den EU-weiten freien Warenverkehr. Einige
Mitgliedstaaten haben Rechtsvorschriften erlassen, die Inhaltsstoffe zulassen
oder verbieten, weil sie möglicherweise geeignet sind, den Tabakkonsum zu
steigern oder zur Aufnahme des Rauchens anzuregen. Ohne Vereinheitlichung
werden die Hindernisse auf dem Binnenmarkt voraussichtlich in den kommenden
Jahren weiter zunehmen. Um ihre Verpflichtung aus dem WHO-Rahmenübereinkommen
zu erfüllen, werden die Mitgliedstaaten wahrscheinlich weiterhin einseitige
Regelungen treffen, insbesondere gegen die Attraktivität von Erzeugnissen
angesichts der Marktentwicklungen der letzten Jahre, in denen immer mehr
aromatisierte Tabakerzeugnisse auf den Markt gebracht wurden.
3.4.
Problem 4: Grenzüberschreitender Fernabsatz von Tabak
Grenzüberschreitende
Internetverkäufe von Tabak sind – in den meisten Fällen – illegal, wenn man
berücksichtigt, dass der Hauptanreiz darin besteht, Steuern und/oder
Alterskontrollen zu umgehen.[7] Aus der TRL-Perspektive
bringen grenzüberschreitende Internetverkäufe das Risiko mit sich, dass die
Schutzvorkehrungen der Richtlinie umgangen werden (z. B. die
Verpflichtung, dass ein Tabakerzeugnis gesundheitliche Warnhinweise in der/den
Landessprache(n) des Verbrauchers tragen muss). In diesem Bereich gehen die
Mitgliedstaaten unterschiedlich vor, und es ist zu erwarten, dass sich diese
rechtlichen Unterschiede noch vergrößern, wenn die Mitgliedstaaten nach und
nach das WHO-Rahmenübereinkommen umsetzen. Grenzüberschreitender Verkauf hat
definitionsgemäß Auswirkungen auf den Binnenmarkt. Da Einzelhändler im Internet
in der Regel ihre Produkte unabhängig vom Ort des Verbrauchers anbieten, haben
einzelstaatliche Lösungen in der EU nur wenig oder keine Wirkung.
3.5.
Problem 5: Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale
Indem Produkte
erhältlich sind, die nicht den Bestimmungen der Richtlinie genügen (z.B. über
die gesundheitlichen Warnhinweise und die Inhaltsstoffe) werden die Ziele der
Richtlinie untergraben. Solange im Bereich der Rückverfolgbarkeit gemäß
Artikel 5 Absatz 9 auf EU-Ebene keine Maßnahmen
getroffen wurden, sind auch die Mitgliedstaaten nicht in der Lage, wirksame
Maßnahmen zu treffen. Derzeit gibt es keine einheitliche
Ausgangslage für Wirtschaftsakteure auf dem Binnenmarkt, da nur die vier
größten Tabakhersteller mit der EU und den Mitgliedstaaten rechtlich bindende
Abmachungen getroffen haben, einschließlich Bestimmungen über die
Rückverfolgbarkeit. Der Verkauf illegaler Produkte bedeutet, dass die Verbraucher von den Schutzvorkehrungen der TRL nicht profitieren.
Außerdem können sie die Echtheit der betreffenden Produkte nicht überprüfen.
Viele Interessenträger (die Tabakindustrie aber auch Einzelhändler) haben ihre
Besorgnis darüber geäußert, dass einige der in der überarbeiteten Richtlinie
erwogenen und beabsichtigten Maßnahmen den illegalen Tabakhandel verstärken
würden; hierfür wurden allerdings keine stichhaltigen
Beweise vorgelegt.
4.
grundlage für EU-Massnahmen
Gemäß
Artikel 114 Absatz 1 AEUV sind das
Europäische Parlament und der Rat ermächtigt, Maßnahmen zur Angleichung der
Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zu erlassen, welche die
Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben. Gemäß
Artikel 114 Absatz 3 AEUV sollte die Kommission in ihren Vorschlägen
nach Artikel 114 Absatz 1 anstreben, ein hohes
Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen. Wie bereits
erläutert, waren einige Bereiche, die Gegenstand der Folgenabschätzung sind,
bereits mit der geltenden TRL harmonisiert worden, müssen jedoch im
Lichte der wissenschaftlichen und internationalen Entwicklungen aktualisiert
werden. Andere Bereiche, die für die Folgenabschätzung relevant sind,
unterliegen unterschiedlichen Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten,
was zu Hindernissen im freien Warenverkehr geführt hat.
5.
POLItische Ziele
Das allgemeine Ziel dieser Überarbeitung besteht darin, dafür zu
sorgen, dass der Binnenmarkt besser funktioniert, und gleichzeitig ein hohes
Maß an Gesundheitsschutz sicherzustellen. Der Vorschlag zielt darauf ab, die
Bestimmungen in bereits harmonisierten Bereichen zu aktualisieren, um so das
Problem der Mitgliedstaaten zu lösen, die ihre innerstaatlichen
Rechtsvorschriften mit neuen Entwicklungen auf den Märkten, in der Wissenschaft
und auf internationaler Ebene in Einklang bringen wollen. Ein weiteres Ziel
besteht darin, Maßnahmen für Produkte anzugehen, die bisher nicht von der TRL
geregelt sind, weil uneinheitliche Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zu einer
Fragmentierung des Binnenmarkts geführt haben oder führen dürften. Schließlich
soll der Vorschlag dafür sorgen, dass die Bestimmungen der Richtlinie nicht
umgangen werden, indem Erzeugnisse in Verkehr gebracht werden, die der TRL
nicht genügen. Ferner soll der Vorschlag eine harmonisierte Anwendung der
internationalen Verpflichtungen sicherstellen, die sich aus dem für die EU und
alle Mitgliedstaaten verbindlichen WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des
Tabakgebrauchs (Framework Convention on Tobacco Control – FCTC) ergeben, und
eine einheitliche Handhabung von nichtverbindlichen FCTC-Zusagen, falls das
Risiko einer von Land zu Land unterschiedlichen Umsetzung besteht. Die Überarbeitung
wird zum allgemeinen Ziel der EU, das Wohlergehen ihrer Völker zu fördern (AEUV
Art. 3), sowie zur Strategie Europa 2020 beitragen. Die Menschen länger gesund
und aktiv zu erhalten, wird sich positiv auf Produktivität und
Wettbewerbsfähigkeit auswirken. Mit der Überarbeitung wird außerdem auch der
EU-Grundrechtecharta in vollem Umfange Rechnung getragen. Bestimmte Maßnahmen
könnten zudem – als unbeabsichtigter Nebeneffekt – zu höheren Steuereinnahmen
der Mitgliedstaaten führen. Sollen diese allgemeinen Ziele erreicht werden, so sind die folgenden spezifischen
politischen Ziele zu verwirklichen: A. Beseitigung von Hindernissen für grenzüberschreitenden Handel und
Sicherstellung gleicher Ausgangsbedingungen für Hersteller und andere
Wirtschaftsakteure; B. Reduzierung des Verwaltungsaufwands
für Wirtschaftsakteure und Behörden aufgrund der Komplexität der derzeitigen
TRL und fortbestehender Diskrepanzen der Rechtsvorschriften. Bei der Auswahl der
verschiedenen Optionen wurde von einem hohen Gesundheitsschutzniveau
ausgegangen. In diesem Zusammenhang soll die Regelung für Tabakerzeugnisse in
der überarbeiteten Richtlinie widerspiegeln, dass diese Erzeugnisse
suchterzeugend wirken und dass ihr Konsum sich erwiesenermaßen negativ auf die
Gesundheit auswirkt (einschließlich Mund-, Kehlkopf- und Lungenkrebs,
Herz-Kreislauferkrankungen, Herzinfarkte, Schlaganfälle, Arterienverstopfung,
erhöhtes Erblindungsrisiko, Impotenz, Fruchtbarkeitsminderung und Auswirkungen
auf das ungeborene Kind). In diesem Sinne besteht der Zweck der Überarbeitung
darin, sicherzustellen, dass Inhaltsstoffe und Verpackung die Aufnahme des
Rauchens durch junge Menschen nicht fördern oder erleichtern. Die Konzentration
auf junge Menschen kommt auch in der Auswahl der politischen Optionen und der
Produkte zum Ausdruck, auf die hauptsächlich abgezielt wird (industriell
hergestellte Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und rauchlose
Tabakerzeugnisse). Ferner sollten mit der Überarbeitung Bedingungen geschaffen
werden, die es allen Bürgerinnen und Bürgern EU-weit ermöglichen, auf der
Grundlage korrekter und genauer Informationen über die gesundheitlichen Folgen
des Tabakkonsums aufgeklärte Kaufentscheidungen über die Produkte zu treffen.
Schließlich sollten alle Raucher von den Schutzvorkehrungen der TRL (z. B.
den gesundheitlichen Warnhinweisen und der Inhaltsstoffregelung) profitieren.
Angesichts dessen wurde die folgende vordringliche Gesundheitserwägung
beim Vergleich und bei der Auswahl der verschiedenen Optionen
berücksichtigt: C. EU-weite Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus für die
Bürgerinnen und Bürger.
6.
POLItische optionen
Bei der
Überarbeitung wurde eine erhebliche Zahl politischer Optionen in Erwägung
gezogen. Einige ursprünglich vorgesehene Maßnahmen (z. B. die
Tabakindustrie an den Gesundheitskosten zu beteiligen, Maßnahmen zur Einführung
von Mechanismen zur Altersüberprüfung an allen Zigarettenautomaten und
gemeinsame Vorschriften für die Auslage von Tabakerzeugnissen in der
Verkaufsstelle) wurden fallen gelassen. Für den Bereich „rauchlose
Tabakerzeugnisse und Erweiterung der Produktpalette“ (d. h.
nikotinhaltige Produkte und pflanzliche Raucherzeugnisse) reichten die Optionen
von der Beibehaltung des Status quo über die Regelung der Produkte im Rahmen
der TRL (gesundheitliche Warnhinweise/Inhaltsstoffe) bis hin zur schrittweisen
Abschaffung der Produkte (pflanzliche Rauchprodukte). In Bezug auf die
rauchlosen Tabakerzeugnisse wurde auch geprüft, ob das derzeitige Verbot des
Tabaks für den oralen Gebrauch aufgehoben werden sollte, und in Bezug auf die
nikotinhaltigen Produkte wurde analysiert, ob ein neues Zulassungssystem
eingeführt oder das bestehende System zur Arzneimittelzulassung verwendet
werden sollte. Im Bereich „Verpackung
und Kennzeichnung“ gab es die Optionen der Beibehaltung des Status quo, der
Einführung größerer und zwingend vorgeschriebener Warnbilder zusätzlich zum
Verbot von der Werbung dienenden und irreführenden Elementen oder der
Einführung neutraler Einheitsverpackungen. Die Maßnahmen nehmen andere
Tabakerzeugnisse als industriell hergestellte Zigaretten und Tabak zum
Selbstdrehen (d. h. Zigarren, Zigarillos, Pfeifentabak und rauchlose
Tabakerzeugnisse) von einigen Bestimmungen aus, doch sollte die Ausnahme
wegfallen, falls sich die Umstände erheblich ändern (was die Absatzzahlen oder
Verbreitung bei jungen Menschen betrifft). Im Bereich „Inhaltsstoffe“
umfassten die Optionen obligatorische oder freiwillige Anmeldungen entweder in
verschiedenen Formaten oder anhand eines gemeinsamen elektronischen Formats.
Auch in Bezug auf die Regelung der Inhaltsstoffe wurden verschiedene Optionen
geprüft, darunter auch die Regelung von Zusatzstoffen mit besonders
ansprechenden, suchterzeugenden und giftigen Eigenschaften, das Verbot von
Produkten mit charakteristischen Aromen und solchen mit erhöhter Toxizität oder
erhöhtem Suchtpotenzial sowie ein Verbot aller Zusatzstoffe, die für die
Herstellung nicht wesentlich sind. Die Maßnahmen nehmen andere Tabakerzeugnisse
als industriell hergestellte Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und rauchlose
Tabakerzeugnisse (d. h. Zigarren, Zigarillos, Pfeifentabak) von einigen
Bestimmungen aus, doch sollte die Ausnahme wegfallen, falls sich die Umstände
erheblich ändern (was die Absatzzahlen oder Verbreitung bei jungen Menschen
betrifft). Im Bereich „grenzüberschreitender
Fernabsatz“ reichen die Optionen von der Beibehaltung des Status quo über
die Einführung einer Meldepflicht bis hin zum Verbot von grenzüberschreitendem
Fernabsatz für Tabak. Der Bereich „Rückverfolgbarkeit
und Sicherheitsmerkmale“ umfasst schließlich Optionen von der Beibehaltung
des Status quo bis zur Einführung eines EU-Systems für die Rückverfolgung mit
oder ohne Sicherheitsmerkmale. Für andere Tabakerzeugnisse als industriell
hergestellte Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen würde eine Übergangsfrist
gelten.
7.
VERGLEICH DER OPTIONEN UND BEVORZUGTE OPTION
7.1.
Rauchlose Tabakerzeugnisse und Erweiterung der Produktpalette
a) Rauchlose Tabakerzeugnisse Die Aufhebung
des Verbots von Tabak zum oralen Gebrauch (Snus) und der Erlass strengerer
Vorschriften für die Kennzeichnung von rauchlosen Tabakerzeugnissen und ihrer
Inhaltsstoffe würde die derzeitige unterschiedliche
Behandlung verschiedener Kategorien rauchloser Tabakerzeugnisse beenden. In
wirtschaftlicher Hinsicht ist von dieser Option ein erheblicher Anstieg des
Konsums von Tabak zum oralen Gebrauch zu erwarten, während die Verkaufszahlen
anderer rauchloser Tabakerzeugnisse wahrscheinlich sinken. Um den Vorschriften
über Kennzeichnung und Inhaltsstoffe nachzukommen, würden die
Wirtschaftsakteure mit einigen Kosten konfrontiert, ein EU-weit harmonisiertes
Vorgehen dürfte sich jedoch im Gegensatz zu schrittweisen Änderungen in
einzelnen Mitgliedstaaten als günstig erweisen. Was die Gesundheit betrifft,
wird derzeit diskutiert, wie schädlich Tabak zum oralen Gebrauch ist; allgemein
kommt man jedoch zu dem Ergebnis, dass Tabak zum oralen Gebrauch ein
suchterzeugendes Produkt ist, das schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit
hat. Es gibt keine überzeugenden Belege dafür, dass weniger geraucht würde,
wenn das Verbot von Tabak zum oralen Gebrauch aufgehoben würde; außerdem wurde
darauf hingewiesen, dass das Produkt beim Einstieg in den Tabakkonsum eine
Rolle spielen kann (als Einstiegsdroge) oder in Kombination mit industriell
hergestellten Zigaretten verwendet wird (Doppelkonsum), insbesondere an Orten,
wo Rauchen verboten ist. Die
Aufrechterhaltung des Verbots von Tabak zum oralen Gebrauch, Einführung einer
Meldepflicht für alle neuartigen Tabakerzeugnisse und Einführung strengerer
Vorschriften für Kennzeichnung und Inhaltsstoffe für alle rauchlosen
Tabakerzeugnisse (d. h. gesundheitliche
Warnhinweise auf beiden Seiten der Packungen und ein Verbot rauchloser
Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen) ist die bevorzugte Option.
Diese Option würde einen gemeinsamen Rahmen für rauchlose
Tabakerzeugnisse hinsichtlich Inhaltsstoffen und Kennzeichnung bilden und
gleichzeitig das derzeitige Verbot von Tabak zum oralen Gebrauch unberührt
lassen. Die Einführung eines Meldesystems für neuartige Tabakerzeugnisse würde
außerdem dazu beitragen, die Wissensbasis hinsichtlich dieser Produkte mit
Blick auf künftige Änderungen der Richtlinie zu erweitern. Die bevorzugte
Option steht mit den Leitlinien des WHO-Rahmenübereinkommens über Inhaltsstoffe
und Kennzeichnung im Einklang. Die Aufrechterhaltung des Verbots von Tabak zum
oralen Gebrauch wird als die einzig wirksame Maßnahme betrachtet, um den
Gebrauch dieses Produkts einzudämmen und vom Einstieg in den Konsum rauchloser
Tabakerzeugnisse und in die Nikotinsucht bei Nichtrauchern und jungen Menschen
abzuschrecken. Da es für andere rauchlose Tabakerzeugnisse bisher nur sehr
kleine Märkte in der EU gibt und ihr Wachstumspotenzial begrenzt ist, wird das
Verbot von Produkten mit charakteristischen Aromen und die Verstärkung der
Sichtbarkeit gesundheitlicher Warnhinweise als verhältnismäßig erachtet. Aufrechterhaltung
des Verbots von Tabak zum oralen Gebrauch, Einschränkung des Verkaufs anderer
rauchloser Tabakerzeugnisse auf Bereiche traditioneller Verwendung und
Einführung strengerer Vorschriften für Kennzeichnung und Inhaltsstoffe für alle
rauchlosen Tabakerzeugnisse (d. h.
gesundheitliche Warnhinweise auf beiden Packungsseiten und ein Verbot
rauchloser Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen). Diese Option würde
die Gleichbehandlung aller rauchlosen Tabakerzeugnisse ermöglichen und ein
hohes Maß an Gesundheitsschutz bieten. Angesichts des eher begrenzten
Wachstumspotenzials anderer rauchloser Tabakerzeugnisse als Tabak zum oralen
Gebrauch wurde diese Option in diesem Stadium fallen gelassen, hauptsächlich
weil sie als unnötig streng betrachtet wurde. Eine noch
weiterreichende Option wäre es gewesen, alle rauchlosen Tabakerzeugnisse mit
Ausnahme von Tabak zum oralen Gebrauch in Schweden zu verbieten, für den
strengere Vorschriften hinsichtlich Kennzeichnung und Inhaltsstoffen gelten
müssten, ohne den Mitgliedstaaten zu erlauben, Ausnahmen für Produkte zur
traditionellen Verwendung zu erlassen. Diese Option wurde als unverhältnismäßig
fallen gelassen. b)
Nikotinhaltige Erzeugnisse Die Regelung
nikotinhaltiger Erzeugnisse im Rahmen der TRL könnte
dazu beitragen, die Sicherheit dieser Produkte zu verbessern. Diese Option
entspricht jedoch aufgrund der Funktion dieser Produkte nicht der aktuellen
Regelungsentwicklung in den Mitgliedstaaten. Die Einrichtung
eines eigenen Zulassungssystems für nikotinhaltige
Erzeugnisse würde hohe Verwaltungskosten für die einzelstaatlichen Behörden
verursachen, komplizierte Erwägungen zur Festlegung der Kriterien für die
Bewertung erfordern und das Risiko von Überschneidungen mit dem
Arzneimittelrahmen mit sich bringen. Bevorzugt wird
die Option, diejenigen nikotinhaltigen Erzeugnisse, deren Nikotingehalt eine
bestimmte Schwelle überschreitet, dem Arzneimittelrecht zu unterwerfen und die
übrigen nikotinhaltigen Erzeugnisse als Verbraucherprodukte zu behandeln,
sofern sie gesundheitliche Warnhinweise tragen. Damit
würde die derzeitige unterschiedliche Behandlung zwischen nikotinhaltigen
Erzeugnissen und Nikotinersatztherapeutika beendet, die Rechtssicherheit erhöht
und die laufende Entwicklung in den Mitgliedstaaten aufgrund der Funktion
dieser Erzeugnisse konsolidiert. Zugelassene Produkte könnten in der EU frei
verkehren, andere hingegen nur dann, wenn ihr Nikotingehalt unterhalb eines
bestimmten Schwellenwerts liegt und sie mit den Kennzeichnungsvorschriften
übereinstimmen. Diese Option fördert Forschung und Entwicklung im Bereich
Raucherentwöhnung, um den größtmöglichen Nutzen für die Gesundheit zu
erreichen. Alle
nikotinhaltigen Erzeugnisse dem Arzneimittelrecht zu unterwerfen, ist die strengste Option, die in Betracht gezogen wurde; sie wurde
jedoch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit verworfen. c)
Pflanzliche Raucherzeugnisse Pflanzliche
Raucherzeugnisse im Rahmen der TRL
(Kennzeichnungsbestimmungen) zu regeln, ist die bevorzugte Option. Dies
würde zu einer einheitlichen Entwicklung in der EU beitragen, die den freien
Verkehr erleichtert, ein gemeinsames Sicherheitsnetz für Verbraucher bietet und
dem Potenzial der Irreführung bei den Produkten Rechnung trägt. Die schrittweise
Einstellung der Vermarktung pflanzlicher
Raucherzeugnisse wäre unter gesundheitlichen Gesichtspunkten die beste Lösung,
hätte jedoch negative Auswirkungen für die beteiligten Wirtschaftakteure. Diese
Lösung wurde hauptsächlich deshalb verworfen, weil sie unverhältnismäßig wäre,
wenn man berücksichtigt, dass die größten Bedenken sich auf die Fehlwahrnehmung
schädlicher gesundheitlicher Wirkungen beziehen. Darüber hinaus weisen
pflanzliche Raucherzeugnisse nicht die gleichen suchterzeugenden Eigenschaften
auf wie herkömmliche Zigaretten oder andere nikotinhaltige Erzeugnisse.
7.2.
Verpackung und Kennzeichnung
Die Einführung größerer
und obligatorischer bildlicher Warnhinweise auf beiden Seiten von
Tabakpackungen würde die derzeitige zersplitterte Situation kohärenter machen
(in acht Mitgliedstaaten werden bereits Warnbilder verwendet, und zwei weitere
werden 2013 folgen), mit internationalen Verpflichtungen im Einklang stehen
(WHO-Rahmenübereinkommen) und den grenzüberschreitenden Handel erleichtern. Der
Erlass EU-weit geltender Maßnahmen würde zu Kosteneinsparungen für die
Industrie führen im Vergleich zur jetzigen Situation, in der die Industrie sich
immer wieder an viele verschiedene Rechtssysteme anpassen muss. Aus
gesundheitlicher Sicht würden größere und obligatorische Warnbilder das
Bewusstsein für die negativen gesundheitlichen Folgen des Tabakkonsums in allen
EU-Mitgliedstaaten verstärken (während derzeit Verbraucher in den
Mitgliedstaaten, die sowohl textliche als auch bildliche Warnhinweise
vorschreiben, besser informiert sind als Verbraucher in den Ländern, die nur
textliche Warnhinweise verwenden), zu Verhaltensänderungen motivieren und
verhindern, dass insbesondere junge Menschen anfangen zu rauchen. Bevorzugt wird
die Option, größere und obligatorische bildliche
Warnhinweise einzuführen und außerdem der Werbung dienende und irreführende
Elemente zu verbieten. Auf diese Weise würde der Binnenmarkt besser
funktionieren und es würden Kosten eingespart im Vergleich zu vielfachen einzelstaatlichen
Änderungen. Diese Option würde auch die positiven Auswirkungen auf die
Gesundheit erhöhen, indem das Bewusstsein für das Produkt und die damit
verbundenen gesundheitlichen Auswirkungen weiter verstärkt würde. Sie würde
ferner dazu beitragen, insbesondere junge Menschen davon abzuhalten, mit dem
Rauchen anzufangen. Den Mitgliedstaaten würde es freistehen, Einheitspackungen
einzuführen, soweit dies mit dem Vertrag vereinbar ist. Die Einführung von Einheitspackungen
auf EU-Ebene hätte die höchstmöglichen Auswirkungen auf den Binnenmarkt und
würde die Folgekosten für die Industrie weiter senken. Diese Option hätte unter
gesundheitlichen Gesichtspunkten die positivsten Auswirkungen. Da bislang aber
noch keine konkreten Erfahrungen aus der Praxis in der EU vorliegen,
Rechtsstreite anhängig sind und einige Interessenträger Bedenken geäußert
haben, erscheint es vorzuziehen, in diesem Stadium eine weniger strenge Option
zu wählen und 5 Jahre nach Umsetzung der Richtlinie über diese Frage
Bericht zu erstatten, um die Entwicklungen zu bewerten.
7.3.
Meldung und Regelung von Inhaltsstoffen
Die Einführung einer
Meldepflicht mit Meldungen in einheitlichem elektronischen Format würde für
gleiche Ausgangsbedingungen sorgen, die Datenauswertung und –überwachung erleichtern
und der Industrie Kostenersparnis bringen im Gegensatz zur derzeitigen
zersplitterten Lage mit verschiedenen Meldeformaten in den einzelnen
Mitgliedstaaten. Würden die
Mitgliedstaaten verpflichtet, giftige, suchterzeugende und besonders ansprechende
Zusätze in Tabakerzeugnissen zu regeln, hätten sie nur
begrenzte Anleitung, und auch die positiven Auswirkungen für den Binnenmarkt
wären nur beschränkt. Für die Wirtschaftsakteure würde diese Maßnahme zu
Rechtsunsicherheit und nur zu geringer Kostenersparnis führen im Vergleich zur
derzeitigen Situation, in der die Industrie sich an verschiedene
einzelstaatliche Maßnahmen anpassen muss. Von dieser Option wird nicht
erwartet, dass sie in signifikanter Weise davon abhält, mit dem Rauchen
anzufangen. Bevorzugt wird
die Option, Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen und mit erhöhter
Toxizität oder erhöhtem Suchtpotenzial zu verbieten.[8] Diese Option würde einen Flickenteppich einzelstaatlicher Regelungen
verhindern und den grenzüberschreitenden Handel erleichtern. Sie würde außerdem
Kosten einsparen im Vergleich zur derzeitigen Situation, in der eine
Vervielfachung einzelstaatlicher Änderungen zu erwarten ist. Diese Option
verbietet nicht die Verwendung aller Zusatzstoffe, sondern konzentriert sich
auf Produkte mit charakteristischen Aromen (z. B. Vanille und Schokolade) sowie
auf Zusatzstoffe, die Assoziationen von Energie und Vitalität wecken
(z. B. Koffein und Taurin), oder Zusatzstoffe, die den Eindruck erwecken,
das Produkt sei gesund (z. B. Vitamine). Die Zahl der betroffenen Produkte
wäre begrenzt, ebenso wie die Auswirkungen für die Landwirte, einschließlich
derer, die am Anbau der Sorten Burley und Oriental beteiligt sind, da diese
Option keine Zusatzstoffe regelt, die für die Herstellung von Tabakerzeugnissen
von wesentlicher Bedeutung sind. Diese Option würde dazu beitragen, junge
Menschen (die von aromatisierten Produkten besonders angesprochen werden) davon
abzuhalten, mit dem Rauchen zu beginnen. Test-Panels werden in diesem Entscheidungsfindungsprozess
mitwirken. Die Option ermöglicht es auch, weitere Maßnahmen zu treffen, wenn
neue wissenschaftliche Erkenntnisse über Toxizität und Suchtpotenzial
vorliegen. Alle nicht für
die Herstellung wesentlichen Zusatzstoffe zu verbieten, wäre die strengste Option.[9] Diese Option würde den
Binnenmarkt weiter verbessern und könnte, ähnlich wie die Option des Verbots
von Produkten mit charakteristischen Aromen, zu enormen Einsparungen führen.
Die Maßnahme würde jedoch die meisten Zusatzstoffe abschaffen, auch jene, die
nur in kleineren Mengen verwendet werden und die den Produkten keinen
besonderen Geschmack verleihen. Daher würde diese Option praktisch alle auf dem
Markt befindlichen Produkte betreffen, neue Zusammensetzungen erfordern und
möglicherweise zur Marktrücknahme von Produkten führen. Landwirte, die die
Sorten Burley und Oriental anbauen, wären besonders betroffen, da mehr
Zusatzstoffe in der Herstellung von Tabakerzeugnissen aus diesen beiden
Tabaksorten verwendet werden. Unter gesundheitlichen Gesichtspunkten würde
diese Option die Auswirkungen auf den Tabakkonsum und seine Verbreitung weiter
verstärken, jedoch nicht in einem Umfang, der die zusätzlichen Kosten
rechtfertigen würde.
7.4.
Grenzüberschreitender Fernabsatz
Bevorzugt wird
die Option, den grenzüberschreitenden Fernabsatz hinsichtlich Meldepflicht und
Mechanismen zur Altersüberprüfung zu regeln. Von
dieser Option wird erwartet, dass sie eine bessere Einhaltung der
TRL-Vorschriften sicherstellt und die Situation für Einzelhändler verbessert,
die legale Geschäftstätigkeiten ausüben, und gleichzeitig weiterhin den Erwerb
von Produkten ermöglicht, die nicht in allen Mitgliedstaaten erhältlich sind.
Die Altersüberprüfung und höhere Preise (im legalen Verkauf) dürften sich
positiv auf Verbreitung und Konsum auswirken. Die Errichtung des Systems dürfte
einige zusätzliche Kosten für einzelstaatliche Behörden mit sich bringen; diese
Kosten werden aber angesichts der positiven Auswirkungen auf legale Verkäufe
und den verringerten Konsum als verhältnismäßig erachtet. Die Kosten werden
außerdem weitgehend durch verbesserte Durchsetzungsmöglichkeiten ausgeglichen. Ein Verbot des
grenzüberschreitenden Fernabsatzes würde den
bestehenden Verzerrungen Rechnung tragen und es herkömmlichen Einzelhändlern erleichtern,
ihre legale Geschäftstätigkeit auszuüben. Auch wäre es dadurch leichter für
Mitgliedstaaten, die strengere Vorschriften erlassen haben, diese
durchzusetzen. Ferner würde die Wirkung der TRL weiter verstärkt, indem der
Erwerb von Produkten, die nicht richtlinienkonform sind, verhindert würde.
Andererseits würde diese Option einen der Vertriebskanäle gänzlich abschaffen.
Angesichts der Tatsache, dass eine bessere Einhaltung der TRL mit einer
anderen, weniger strengen Option erreicht werden kann, wurde ein völliges
Verbot des grenzüberschreitenden Fernabsatzes nicht für notwendig gehalten.
7.5.
Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale
Ein EU-weites
Rückverfolgungssystem würde ein einheitliches Vorgehen sicherstellen, und
dies bedeutet erhebliche Kosteneinsparungen für die Industrie und die Schaffung
gleicher Ausgangsbedingungen für alle Akteure auf dem Binnenmarkt. Außerdem
würde es die Wirkung der TRL in Bezug auf gesundheitliche Warnhinweise und die
Regelung der Inhaltsstoffe verstärken, indem die Verfügbarkeit illegaler und
nichtkonformer Produkte verringert würde. Berücksichtigt man, dass ein großer
Teil des Markts bereits vertraglich verpflichtet ist, ein Rückverfolgungssystem
zu betreiben, werden die Folgekosten für die Industrie als verhältnismäßig
erachtet, auch in Anbetracht der Tatsache, dass die Datenspeicherung einem
unabhängigen Dritten übertragen werden sollte. Die Maßnahme dürfte zu einem
Rückgang des Konsums infolge verstärkter Bewusstseinbildung und geringerer
Verfügbarkeit von billiger illegal industriell hergestellten Zigaretten und
Tabak zum Selbstdrehen beitragen. Ein Rückverfolgungssystem, das den Behörden
Zugriff auf die Datenspeicher bei einem unabhängigen Dritten gibt, wird die
Behörden (einschließlich der Kommission) dabei unterstützen, systematisch die
Bewegungen von Tabakerzeugnissen von ihrem Herstellungsort über die
Vertriebskette bis zum Bestimmungseinzelhandelsmarkt zu verfolgen. Ein EU-weites
Rückverfolgungssystem, das um Sicherheitsmerkmale ergänzt wird, ist die
bevorzugte Option. Diese Option
würde für die größtmögliche Wirkung der TRL sorgen, die Marktüberwachung
erleichtern und die Verbraucher in die Lage versetzen, die Echtheit der
Produkte zu überprüfen. Sie greift auch die (nicht belegten) Bedenken einiger
Interessenträger auf, die behaupten, die Überarbeitung der TRL würde zu einem
Anstieg des illegalen Handels führen.
7.6.
Allgemeine Schlussfolgerung über die Folgen
7.6.1.
Übersicht über die bevorzugten Optionen
Im
Anschluss an die Schlussfolgerungen im vorigen Abschnitt gibt die nachstehende
Tabelle einen Überblick über die politischen Optionen sowie die Begründungen
für die Wahl der (grau gekennzeichneten) bevorzugten Optionen. PA / Optionen || 1 || 2 || 3 || 4 || Begründung 1a. rauchlose Tabakerzeugnisse || Aufhebung des Verbots von Tabak zum oralen Gebrauch (Snus) und Erlass strengerer Vorschriften für die Kennzeichnung von rauchlosen Tabakerzeugnissen und ihrer Inhaltsstoffe || Aufrechterhaltung des Verbots von Tabak zum oralen Gebrauch, Einführung einer Meldepflicht für alle neuartigen Tabakerzeugnisse und Einführung strengerer Vorschriften für Kennzeichnung und Inhaltsstoffe für alle rauchlosen Tabakerzeugnisse || Aufrechterhaltung des Verbots von Tabak zum oralen Gebrauch, Einschränkung des Verkaufs anderer rauchloser Tabakerzeugnisse nur auf Bereiche traditioneller Verwendung und Einführung strengerer Vorschriften für Kennzeichnung und Inhaltsstoffe für alle rauchlosen Tabakerzeugnisse || Verbot aller rauchlosen Tabakerzeugnisse mit Ausnahme von Tabak zum oralen Gebrauch in Schweden. Erlass strengerer Vorschriften für die Kennzeichnung von Tabak zum oralen Gebrauch und seiner Inhaltsstoffe in Schweden || - harmonisierte Regelung von Kennzeichnung und Inhaltsstoffen aller rauchlosen Tabakerzeugnisse - gleiche Ausgangsbedingungen für alle - verhältnismäßig zur Verhinderung der Einführung/Ausweitung neuer suchterzeugender schädlicher Produkte auf dem Binnenmarkt - gesundheitliche Bedenken gegen alle rauchlosen Tabakerzeugnisse - keine Belege dafür, dass rauchlose Tabakerzeugnisse zur Aufgabe des Rauchens bewegen, Risiko der Einstiegsdroge und des Doppelkonsums - Risiko für Marktentwicklung (Inhaltsstoffe und rauchfreie Umgebungen) - Kompromiss/Auswirkung auf KMU gerechtfertigt wegen gesundheitlicher Risiken im Zusammenhang mit Produktentwicklung, Marketing und Ausweitung auf neue Verbrauchergruppen. Optionen 3 und 4 hätten positivere gesundheitliche Auswirkungen, Option 2 wird jedoch nach Kosten/Nutzen-Abwägung als verhältnismäßiger erachtet. 1b. nikotin-haltige Erzeugnisse || Regelung nikotinhaltiger Erzeugnisse im Rahmen der TRL-Bestimmungen über Kennzeichnung und Inhaltsstoffe || Einrichtung eines eigenen Zulassungssystems für nikotinhaltige Erzeugnisse || Regelung derjenigen nikotinhaltigen Erzeugnisse, deren Nikotingehalt eine bestimmte Schwelle überschreitet, im Arzneimittelrecht und Kennzeichnungsvorschriften für die übrigen nikotinhaltigen Erzeugnisse || Regelung aller nikotinhaltigen Erzeugnisse im Arzneimittelrecht || - klarer und solider Rechtsrahmen für Risiko/Nutzen-Analyse zur Erleichterung des freien Verkehrs von ihrer Art entsprechend ordnungsgemäß zugelassenen Produkten, - Möglichkeit gegenseitiger Anerkennung auf dem Binnenmarkt - Gleichbehandlung von nikotinhaltigen Erzeugnissen und Nikotinersatztherapeutika - harmonisierter Ansatz, der den Trend in den MS konsolidiert - Mindestsicherheitsstandard - Potenzial zur Raucherentwöhnung Kompromiss: zusätzliche Belastung durch Antrag ist gerechtfertigt durch Errichtung eines harmonisierten Sicherheitsnetzes mit dem Potenzial, das Rauchen zu verringern. PA / Optionen || 1 || 2 || Begründung 1c. Pflanzliche Raucherzeugnisse || TRL-Kennzeichnungsvorschriften für alle pflanzlichen Raucherzeugnisse || Schrittweise Einstellung der Vermarktung pflanzlicher Raucherzeugnisse || - erleichtert den freien Verkehr der Produkte - beseitigt aktuelle gesundheitliche Fehlwahrnehmung Kompromiss: beseitigt Fehlwahrnehmung bei gleichzeitiger Minimierung der Folgekosten. PA / Optionen || 1 || 2 || 3 || Begründung 2. Verpackung und Kennzeichnung || Obligatorische vergrößerte Warnbilder || Obligatorische Warnbilder (Option 1) plus Harmonisierung bestimmter Aspekte von Packung und Aufmachung industriell hergestellter Zigaretten und Verbot der Werbung dienender und irreführender Elemente || Option 2 plus Einheitspackung || - beseitigt Unterschiede auf dem Binnenmarkt und erleichtert den freien Verkehr - wirkt bewusstseinsbildend und beseitigt irreführende Elemente - entspricht den FCTC-Verpflichtungen - verhältnismäßig: Konzentration auf den Einstieg ins Rauchen, für junge Menschen besonders ansprechende Produkte - berücksichtigt die Bedenken der Wirtschaftsbeteiligten (z. B. keine Einheitsverpackungen/Eingriffe in Markennamen) - ermöglicht es, internationale und wissenschaftliche Entwicklungen abzuwarten - ermöglicht es den MS, Einheitsverpackungen vorzuschreiben, um den FCTC-Leitlinien zu entsprechen, sofern mit dem Vertrag vereinbar - Kompromiss: Option 3 wäre unter gesundheitlichen Gesichtspunkten wirksamer; es ist jedoch angemessen, konkrete Erfahrungen aus der Praxis abzuwarten. 3. Inhaltsstoffe || Gemeinsames Meldeformat auf freiwilliger Basis. Verbot giftiger, suchterzeugender und besonders ansprechender Zusatzstoffe in Tabakerzeugnissen. || Meldepflicht mit Meldungen in einheitlichem Format. Verbot von Produkten mit charakteristischem Aroma und von Produkten mit erhöhter Toxizität und erhöhtem Suchtpotenzial. || Meldepflicht mit Meldungen in einheitlichem Format. Verbot aller nicht für die Herstellung wesentlichen Zusatzstoffe. || - beseitigt Unterschiede auf dem Binnenmarkt und erleichtert den freien Verkehr - verringert den Verwaltungsaufwand (Meldung) - entspricht den FCTC-Verpflichtungen - verhältnismäßig: Konzentration auf den Einstieg ins Rauchen, für junge Menschen besonders ansprechende Produkte - berücksichtigt Bedenken der Interessenträger, einschließlich der Erzeuger (keine Diskriminierung von Burley/Oriental) Kompromiss: Konzentration auf den Einstieg ins Rauchen bei gleichzeitiger Minimierung der Kosten für die Wirtschaftsbeteiligten. Option 3 wäre unter gesundheitlichen Gesichtspunkten wirksamer. PA / Optionen || 1 || 2 || Begründung 4. Grenzüberschreitender Fernabsatz || Melde- und Altersüberprüfungssystem || Verbot von grenzüberschreitendem Fernabsatz von Tabakerzeugnissen || - stellt Einhaltung der TRL-Schutzvorkehrungen sicher - erleichtert legale Geschäftstätigkeiten (Einzelhandel) –begrenzte wirtschaftliche Auswirkungen auf legale Geschäftstätigkeiten Kompromiss: Option 2 wäre unter gesundheitlichen Gesichtspunkten wirksamer, aber teurer für die Industrie. 5. Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale || EU-Rückverfolgbarkeitssystem || Rückverfolgbarkeitssystem, ergänzt durch Sicherheitsmerkmale || - stellt Einhaltung der TRL-Schutzvorkehrungen sicher - gleiche Ausgangsbedingungen (KMU-Großindustrie) - Kostenausgleich durch Einsparungen nach Übergang von illegalem zu legalem Handel - berücksichtigt Bedenken der Wirtschaftsbeteiligten zu illegalem Handel Kompromiss: Kosten für die Industrie werden durch Nutzen durch Verringerung des illegalen Handels aufgewogen. Was die Wirksamkeit betrifft, so tragen die bevorzugten Optionen
zusammengenommen zum übergeordneten Ziel der TRL-Überarbeitung bei, dafür zu
sorgen, dass der Binnenmarkt ordnungsgemäß funktioniert, während gleichzeitig
ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt ist. Was den Binnenmarkt
angeht, so ist durch alle Optionen Folgendes gewährleistet: Sie
erleichtern den
freien Warenverkehr auf dem Binnenmarkt durch die Beseitigung bestehender
oder zu erwartender Unterschiede zwischen einzelstaatlichen
Rechtsvorschriften und/oder
passen den
Harmonisierungsumfang der aktuellen TRL an einen neuen Umfang an, der
durch die wissenschaftliche Entwicklung oder internationale
Verpflichtungen erforderlich ist und /oder
stellen sicher,
dass die Schutzvorkehrungen der TRL nicht durch illegale Produkte oder
grenzüberschreitende Verkäufe untergraben werden, die diese
Schutzvorkehrungen nicht beachten.
Was die Gesundheit
anbelangt, so konzentriert sich die vorgesehene Überarbeitung darauf, junge
Menschen davon abzuhalten, mit dem Rauchen anzufangen, möchte jedoch auch
erwachsenen Verbrauchern aufgeklärte Entscheidungen ermöglichen. Durch die
Überarbeitung könnten die mit der TRL festgelegten Schutzmaßnahmen auch
Rauchern zugute kommen. Die kombinierten
bevorzugten Optionen sind kostengünstig in dem Sinne, dass von ihnen erwartet
wird, der Gesellschaft allgemeinen sozioökonomischen Nutzen zu bringen. Für die
Wirtschaftsbeteiligten dürften die bevorzugten Optionen zu einer Senkung der
direkten (Folge-)Kosten führen, die allerdings durch Einkommensverluste
aufgrund eines Konsumrückgangs aufgewogen werden könnten. Die ermittelten
Optionen bilden einen kohärenten Ansatz, der mit den internationalen
Verpflichtungen und den grundlegenden Werten und Rechten sowie dem allgemeinen
Ziel der EU, das Wohlergehen ihrer Völker zu schützen (Artikel 3 EUV), im
Einklang steht.
7.6.2.
Gesamtauswirkungen
Es ist zu erwarten,
dass die Kombination der bevorzugten politischen Optionen innerhalb eines
Fünfjahreszeitraums ab der Ausgangslage zu einem Rückgang des Konsums von
industriell hergestellten Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen um etwa 2 %
führen wird. Dies entspricht einer Verringerung um 2,4 Millionen
Raucher in der EU. Die Auswirkungen
auf die Wirtschaftsbeteiligten im Zusammenhang mit der Einhaltung der
bevorzugten Optionen (direkte Kosten) dürften positiv im Vergleich zur
Ausgangslage sein. Andererseits werden die indirekten Kosten durch den
erwarteten Konsumrückgang im Laufe der Zeit zu Einkommenseinbußen für
Hersteller von industriell hergestellten Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen
in Höhe von etwa 376 Mio. EUR führen. Diese negativen Auswirkungen auf Hersteller von industriell
hergestellten Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen könnten den Nutzen durch
Kosteneinsparungen bei direkten Kosten aufwiegen. Allerdings wird erwartet,
dass Geld, welches nicht für Tabak ausgegeben wird, in anderen Bereichen
ausgegeben wird, die dann wiederum von den erhöhten Ausgaben profitieren. Was die Beschäftigung
betrifft, wird davon ausgegangen, dass im Tabakbereich verlorene Arbeitsplätze
in anderen Bereichen neu geschaffen werden und dass die Maßnahmen insgesamt zu
einem klaren Beschäftigungszuwachs von schätzungsweise etwa 2 200 Arbeitsplätzen
führen werden. Mögliche regionale Beschäftigungsauswirkungen wurden ebenso wie
die spezifische Lage von KMU und Kleinstunternehmen bei der Ausarbeitung der
bevorzugten Optionen sorgfältig geprüft. Der Hauptnutzen für Regierungen besteht nach dem Rückgang von
Konsum bzw. Verbreitung in der Verbesserung der Gesundheit, die einen Wert an
sich darstellt. Der erwartete sozio-ökonomische Nutzen (Senkung der Kosten für
die gesundheitliche Versorgung, Verringerung von Produktivitätsverlusten und
der finanzielle Vorteil geretteter Lebensjahre) beläuft sich in der EU jährlich
auf etwa 9,4 Milliarden EUR, selbst wenn man die geringeren
Steuereinnahmen abzieht. Die nachstehende Tabelle schlüsselt Gesamtnettokosten
und –nutzen auf. Andererseits
erlaubt soziale Aktualisierung den Vergleich von Kosten und Nutzen, die zu
verschiedenen Zeiten entstehen, je nachdem, wie schnell die Gesellschaft bereit
ist, solche Kompromisse einzugehen.[10] Dies ist im Fall der
Eindämmung des Tabakkonsums besonders relevant, da der erwartete Nutzen
teilweise erst im Laufe der Zeit entstehen wird, während bestimmte Auswirkungen
(z. B. auf Steuereinnahmen) schon früher deutlich werden. Im
wahrscheinlichsten Falle (d. h. wenn der Rückgang der Steuereinnahmen und
die Einsparungen in der Gesundheitsversorgung und durch einen Rückgang der
Fehlzeiten in einem Zeitraum von 5 Jahren deutlich werden, während der
Nutzen durch eine niedrigere Rate vorzeitiger Sterblichkeit erst in 25 Jahren
sichtbar wird), würde sich der jährliche Nutzen eines Rückgangs des
Tabakkonsums um 2 % auf 4 Milliarden EUR belaufen. Abbildung 1: Gesamtnettokosten und -nutzen (Mio. EUR) || Unterschiedliche prozentuale Verringerung des Tabakkonsums 1% || 2% || 3% || 4% || 5% Rückgang der Verbrauchssteuereinnahmen[11] || 794 || 1588 || 2382 || 3176 || 3970 Rückgang der Ausgaben im Gesundheitswesen || 253 || 506 || 759 || 1012 || 1265 Rückgang der Produktivitätsverluste || 83 || 165 || 248 || 331 || 413 - durch Frühverrentung/Todesfälle || 61 || 122 || 183 || 244 || 305 - durch Fehlzeiten am Arbeitsplatz || 22 || 43 || 65 || 87 || 108 Rückgang der Kosten durch vorzeitige Sterblichkeit || 5 167 || 10 334 || 15 501 || 20 669 || 25 836 Gesamtnettonutzen || 4 709 || 9 417 || 14 126 || 18 836 || 23 544 Aktualisierte Werte || 2,016 || 4,032 || 6,048 || 8,064 || 10,080
8.
ÜBERWACHUNG UND BEWERTUNG
Die folgenden
Maßnahmen werden die wirksame Durchführung der überarbeiteten TRL
sicherstellen: ·
Sitzungen zur Besprechung der Umsetzung zwischen
der Kommission und den Mitgliedstaaten. ·
Erstellung eines Durchführungsplans. ·
Überwachung einer Reihe von Indikatoren, die für
das Erreichen der Ziele des Vorschlags relevant sind. ·
Errichtung eines Netzes der Mitgliedstaaten zur
Erörterung der Durchführung der überarbeiteten TRL. ·
Kommissionsbericht über die Durchführung der
Richtlinie fünf Jahre nach ihrer Umsetzung. [1] ABl. L 194 vom 18.7.2001, S. 26–35. [2] http://ec.europa.eu/atwork/programmes/docs/cwp2012_annex_de.pdf [3] Ohne Aktualisierung können die Mitgliedstaaten beispielsweise die
Abmessungen der gesundheitsbezogenen Warnhinweise nicht vergrößern, deren
Anbringungsort auf der Packung nicht ändern oder die Aufmachung der Angaben zu
den Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalten nicht ersetzen. [4] Bisher haben beispielsweise acht Mitgliedstaaten gesundheitsbezogene
Warnhinweise in Bildform beschlossen, und auch die Inhaltsstoffe sind in den
einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich geregelt. [5] Maßnahmen betreffend grenzüberschreitenden Fernabsatz und
Rückverfolgbarkeit werden legale Tätigkeiten fördern und damit den Verkauf von
Tabakerzeugnissen verhindern, die nicht den TRL-Bestimmungen genügen
(z. B. solchen über gesundheitsbezogene Warnhinweise und Inhaltsstoffe). [6] Special Eurobarometer 385, 2012:
http://ec.europa.eu/health/eurobarometers/index_en.htm. 70 % der Raucher fangen
vor dem 18. Lebensjahr an zu rauchen. [7] Nach Artikel 36 der Richtlinie 2008/118 über Verbrauchssteuern für
Tabak sind die Verbrauchssteuern bei grenzüberschreitendem Fernabsatz im
Bestimmungsmitgliedstaat zu entrichten. Aus Verbrauchersicht ist der
grenzüberschreitende Kauf jedoch vor allem dann sinnvoll, wenn der Verbraucher
die höhere Verbrauchssteuer im Bestimmungsmitgliedstaat umgehen kann. [8] Diese Option ähnelt dem derzeitigen Vorgehen in den USA. [9] Diese Option ähnelt dem derzeitigen Vorgehen in Kanada und Brasilien. [10] Soziale Aktualisierung macht Kosten und Nutzen vergleichbar, die in
verschiedenen Zeiträumen entstehen, indem ihre Werte in aktuellen Werten
ausgedrückt werden, auf der Grundlage der Geschwindigkeit, in der die
Gesellschaft bereit ist, solche Kompromisse einzugehen. [11] Ungeachtet der gegen illegalen Handel getroffenen Maßnahmen und der
Möglichkeit die Steuereinnahmen zu erhöhen.