6.6.2013   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 161/14

1.1

Noch gibt es keine eindeutige Definition, mit der EU-weit zwischen redlichen Selbstständigen, die auf eigene Rechnung arbeiten, und Scheinselbstständigen unterschieden wird. Jede einzelne zuständige Behörde legt einen eigenen Rechtsrahmen bzw. Rechtsvorschriften zugrunde, die je nach den Zuständigkeiten in dem jeweiligen Bereich (Steuerrecht, soziale Sicherheit, Unternehmensrecht, Arbeitsmarkt, Versicherungen) unterschiedlich sein können. Die auftretenden Fälle von Missbrauch reichen von der Hinterziehung von Sozialabgaben über Steuerhinterziehung und arbeitsrechtlichen Missbrauch bis hin zu illegaler Arbeit. Dies führt zu einer ernsthaften Wettbewerbsverzerrung für echte Selbstständige, Mikrounternehmen und KMU.

1.2

Die Europäische Kommission stellte 2006 in ihrem Grünbuch Ein moderneres Arbeitsrecht für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts die Frage, ob bei den in den Mitgliedstaaten geltenden juristischen Definitionen von Beschäftigung und Selbstständigkeit größere Klarheit erforderlich ist, um "bona-fide"-Übergänge zwischen Beschäftigung und Selbstständigkeit und umgekehrt zu erleichtern. In der im Nachgang zum Grünbuch durchgeführten Konsultation wurde anerkannt, dass das Fehlen einer EU-weiten Definition insbesondere bei grenzüberschreitender Arbeit (bzw. bei der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen) Probleme hervorrufen kann.

1.3

Die Empfehlung der ILO aus dem Jahr 2006 enthält einen weit gefassten Ansatz für den Begriff "Beschäftigungsverhältnis", um gegen Scheinselbstständigkeit vorgehen zu können. Für die Feststellung, ob es sich um ein Beschäftigungsverhältnis handelt, müssen zunächst die Umstände der Tätigkeit und der Entlohnung des Arbeitnehmers betrachtet werden, und zwar ungeachtet dessen, wie das Verhältnis z.B. in vertraglichen Bestimmungen beschrieben wird. Ein verschleiertes Beschäftigungsverhältnis liegt vor, wenn der Arbeitgeber einen Beschäftigten auf eine Weise behandelt, die den wahren Rechtsstatus als Arbeitnehmer verschleiert, und wenn eine Situation entstehen kann, in der Arbeitnehmern durch vertragliche Bestimmungen der Schutz, auf den sie Anspruch haben, genommen wird.

1.4

Mehrere Mitgliedstaaten haben bereits Versuche unternommen, um auf der Grundlage bestimmter vorab festgelegter Kriterien zu einer schlüssigen Definition für die genaue Abgrenzung zwischen Selbstständigen und Arbeitnehmern zu gelangen. Wegen der Vielschichtigkeit der verschiedenen dabei ins Spiel kommenden konkreten Sachverhalte stoßen sie in der Praxis dann aber immer wieder auf Probleme, wenn es um eine schlüssige Definition und einen entsprechenden Beschluss geht. Der EWSA ist sich dieser Tatsache bewusst und schlägt daher vor, die verschiedenen in den Mitgliedstaaten gesammelten Erfahrungen auszuwerten und anhand dessen bestimmte Schlussfolgerungen zu ziehen und Empfehlungen für einen stärker zielführenden Ansatz vorzutragen.

1.5

Der Position redlicher Selbstständiger und von Mikrounternehmen käme eine gewisse Regulierung und Abgrenzung zur Scheinselbstständigkeit zugute. Die Bekämpfung der Scheinselbstständigkeit muss durch eine bessere Registrierung und Kontrolle der tatsächlichen Stellung auf dem Arbeitsmarkt verstärkt werden. Wirtschaftliche Abhängigkeit von einem Auftraggeber (häufig der frühere Arbeitgeber) deutet auf ein Fortbestehen eines Beschäftigungsverhältnisses hin.

1.6

Der Auf- und Ausbau eines guten Sozialschutzes für Selbstständige in allen Mitgliedstaaten wird – unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Selbstständigenstatuts – dazu beitragen, dass gegen möglichen Missbrauch vorgegangen bzw. dieser verhindert werden kann.

1.7

Arbeitnehmer, die sich wirklich selbstständig machen, sind ein normaler Bestandteil des Arbeitsmarktes und der Wirtschaft. Daher sollte geprüft werden, wie sie von gemeinsamen Einrichtungen profitieren können, wie etwa durch die Beteiligung an vorhandenen KMU- oder Wirtschaftsverbänden, Kammern und Arbeitsmarktorganisationen und durch die Aufnahme in verschiedene Teile der Sozialversicherungs- und Rentensysteme. Ferner müssen die Vorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz ausnahmslos gelten, der Zugang zu Einrichtungen für die Berufsfachausbildung muss ermöglicht werden.

1.8

Der EWSA unterstreicht den gesellschaftlichen und sozioökonomischen Wert und die Bedeutung des Selbstständigenstatuts. Wichtig ist jedoch auch, dass sich die Bürger auf freiwilliger Basis und in ausreichender Kenntnis der Sachlage für oder gegen den Schritt in die Selbstständigkeit entscheiden können.

1.9

Einige Programme von Mitgliedstaaten zur Förderung von Unternehmertum könnten zu Wettbewerbsverzerrungen für wirklich Selbstständige, Mikrounternehmen und KMU führen. Daher wäre eine Folgenabschätzung für diese Kategorien wichtig. Der EWSA schlägt vor, an die Mitgliedstaaten die Empfehlung zu richten, besonders problematische Bereiche auszumachen und Mindeststundenlöhne festzulegen, die sogar innerhalb der verschiedenen Regionen eines Mitgliedstaats unterschiedlich sein können.

Grundlegend wichtig ist, dass dieser Schritt bei der öffentlichen Beschaffung auf der Ebene der Mitgliedstaaten berücksichtigt wird, um als gutes Beispiel voranzugehen und weiter gegen Ungerechtigkeit vorzugehen.

2.1

Selbstständigkeit ist ein rechtmäßiger Status auf dem Arbeitsmarkt, und jeder hat das Recht, eine selbstständige Erwerbstätigkeit auszuüben. Der EWSA hat diesen Standpunkt in mehreren Stellungnahmen, in denen er sich mit dem Thema Selbstständigkeit auseinandersetzte, vertreten. Die Selbstständigkeit hat jedoch auch eine Schattenseite, mit der sich der Ausschuss bislang nicht beschäftigt hat. In seiner jüngsten Stellungnahme äußerte er ausdrücklich: "Es wird somit nicht versucht, die Frage der nichtgemeldeten Erwerbstätigkeit (‧Schwarzarbeit‧) oder der sog. ‧Scheinselbstständigen‧ zu behandeln, auch wenn beide Phänomene gelegentlich in einem augenscheinlichen oder tatsächlichen Zusammenhang mit den wirtschaftlich abhängigen Selbstständigen stehen" (1). In der vorliegenden Stellungnahme sollen diese Themen nun endgültig angegangen werden.

2.2

In den vergangenen Jahrzehnten waren neben dem "klassischen" Typus des Selbstständigen und des Kleinunternehmers große Verschiebungen bei der Zusammensetzung der Gruppe der Selbstständigen zu beobachten. Im heutigen Kontext hat sich herausgestellt, dass überprüft werden sollte, ob die geltenden Rahmenbedingungen den Selbstständigen ausreichenden Schutz bieten. Der EWSA verweist auf seine frühere Stellungnahme (2), in der er Folgendes empfahl:

2.3

Das Konzept der Selbstständigkeit wird in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich definiert. In einigen Ländern (Niederlande) ist selbstständig, wer auf eigene Rechnung arbeitet, meist als Subunternehmer einer anderen Firma. In anderen Mitgliedstaaten (Frankreich) ist der Status der Selbstständigkeit einem Unternehmer vorbehalten, der nicht selbst Angestellter seiner Firma ist, aber sehr wohl Angestellte haben kann. Selbstständigkeit ist nicht auf die Annahme von Unteraufträgen beschränkt, da auch Verbraucher Auftraggeber sein können. Unterschiedliche Definitionen von Beschäftigung und Selbstständigkeit haben nicht nur für das Arbeitsrecht, sondern auch für die Sozialgesetzgebung und das Steuerrecht große Bedeutung.

2.4

Die Entwicklung des Binnenmarkts und die hiermit verbundene Einführung der Freizügigkeit und des freien Warenverkehrs haben zu der in Ziffer 2.2 beschriebenen Entwicklung beigetragen und dazu geführt, dass die Selbstständigkeit in den anfälligsten Teilen unserer Arbeitsmärkte eingesetzt wird. Zahlreiche Arbeitskräfte werden heute (über alle möglichen Arten von Agenturen) nicht als Arbeitnehmer, sondern als "selbstständige Dienstleistungserbringer" beschäftigt. Die beschäftigte Person erhält keinen Arbeitsvertrag, da sie im Rahmen ihrer selbstständigen Tätigkeit eine spezielle Dienstleistung auf eigene Rechnung erbringt. Eine billige Arbeitskraft kann "auf Rechnung" eingesetzt werden, ohne dass die nationalen Arbeitsnormen eingehalten werden müssten (3). Die Frage, ob es sich bei dieser neuen Form des Status der Selbstständigkeit um echte Selbstständigkeit handelt oder nicht, ist berechtigt.

2.5

Vor allem im grenzüberschreitenden Kontext zeichnen sich viele problematische Beschäftigungsverhältnisse ab (4). Diese Verhältnisse weisen eine gewisse Ähnlichkeit mit einem traditionellen Tagelöhnerverhältnis auf – einer Form der Arbeit mit "Gangmastern" ("Arbeitsvermittlern"), die eigentlich der Vergangenheit anzugehören schien (5). Auf diese Weise ist es in einigen Ländern möglich, von jetzt auf gleich als Selbstständiger auf eigene Rechnung eine Tätigkeit auszuüben, für die von Menschen mit einer Festanstellung normalerweise eine mehrjährige Berufsausbildung gefordert wird. Spezialisierte Arbeitsvermittler und Vermittlungsagenturen für Lohnarbeiten sind entstanden, die Dienste von Selbstständigen anbieten. So können Unternehmen leicht auf Verträge umstellen, durch die Selbstständige die Tätigkeiten ausüben, die zuvor von angestellten Arbeitnehmern ausgeübt wurden. Es werden zuverlässigere Nachweise gebraucht, um die Zahl der betroffenen Arbeitnehmer und die kritischsten Grenzen zu bestimmen, daher sollte stärker fachlich geforscht werden.

2.6

Neben privaten Auftraggebern setzen zunehmend auch größere Unternehmen und der öffentliche Sektor regelmäßig Selbstständige ein. Von den Unternehmen, die mit Selbstständigen arbeiten, nennt ein Viertel das Wissen und die Erfahrung als wichtigsten Grund für die Beschäftigung. Die Selbstständigen werden eingesetzt, um Spitzen im Produktionsprozess und einen Mangel an Fachkräften auszugleichen. Ein weiterer wichtiger Grund für die Arbeitgeber ist Flexibilität bei der Personalpolitik.

2.7

Wenn es sich hierbei um Selbstständige handelt, die aus eigenem Antrieb auf eigene Rechnung ein Unternehmen führen, spricht nichts dagegen. Wenn diese Umstellung jedoch nicht auf einer wirklich freien Entscheidung für die Selbstständigkeit basiert, werden de facto soziale Risiken vom Unternehmen auf den einzelnen Erwerbstätigen übertragen. Die hierbei auftretenden Fälle von Missbrauch reichen von der Hinterziehung von Sozialabgaben über Steuerhinterziehung und arbeitsrechtlichen Missbrauch bis hin zu illegaler Arbeit (6). Dies führt zu einer ernsthaften Wettbewerbsverzerrung für echte Selbstständige, Mikrounternehmen und KMU. Außerdem könnten einige Programme von Mitgliedstaaten zur Förderung von Unternehmertum (der Fall des "auto-entrepreneur" in Frankreich) zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen wirklich Selbstständigen und dieser neuen Kategorie von Selbstständigen führen.

2.7.1

Der EWSA schlägt vor, an die Mitgliedstaaten die Empfehlung zu richten, besonders problematische Bereiche auszumachen und Mindeststundenlöhne festzulegen, die sogar innerhalb der verschiedenen Regionen eines Mitgliedstaats unterschiedlich sein können.

Grundlegend wichtig ist, dass dieser Schritt bei der öffentlichen Beschaffung auf der Ebene der Mitgliedstaaten berücksichtigt wird, um als gutes Beispiel voranzugehen und weiter gegen Ungerechtigkeit vorzugehen.

2.8

Der Anteil der Selbstständigen ist in den 1980er Jahren EU-weit angestiegen, während in den 1990er Jahren wieder ein leichter Rückgang zu verzeichnen war. In den jüngsten Jahrzehnten präsentiert sich die Lage in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich. In einigen Ländern steigt die Selbstständigkeit wieder, in anderen Ländern bleibt der Anteil stabil, bzw. ist eine leicht rückläufige Tendenz zu beobachten (OECD-Beschäftigungsausblick 2005 und "Die OECD in Zahlen und Fakten 2006"). Seit dem Beginn der Finanzkrise ist der Anteil der Selbstständigen insgesamt nicht gestiegen. Manche Selbstständige sind mittlerweile Teil der "flexiblen" Rahmenbedingungen des Arbeitsmarkts geworden: Beschäftigungsverhältnisse ohne große Stabilität, die bei einem Konjunkturrückgang schnell aufgelöst werden können, um dann bei zaghaften Aussichten auf Wachstum wieder reaktiviert zu werden.

2.9

Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz und die Einhaltung von Umweltschutznormen haben bei Selbstständigen einen niedrigeren Stellenwert als bei abhängig Beschäftigten. Eine Möglichkeit der Abhilfe wäre die Einrichtung von Dienstleistungszentren für Selbstständige, die für Letztere diese Aufgaben und Leistungen übernehmen würden.

3.1

Der Begriff der Selbstständigen ist in Rechtsvorschriften oder Gesetzen nicht einheitlich geregelt (7). Gelegentlich wird der Begriff für freiberuflich Tätige, gelegentlich für alle Selbstständigen verwendet, die selbstständig erwerbstätig sind. Der Status impliziert, dass sie keinen Arbeitsvertrag haben, sondern auf der Grundlage eines Werkvertrags Dienstleistungen für Kunden oder Auftraggeber erbringen.

3.2

Die Gruppe der Selbstständigen wird oft anhand von zwei Extremen unterteilt (Europäische Stiftung, 1996). An einem Ende befinden sich die hochqualifizierten Fachkräfte mit Erfahrung, die ihren Marktwert gut kennen, wissen, was sie wert sind und auf eigene Rechnung tätig sein möchten. Meistens handelt es sich bei dieser ersten Gruppe um ältere, gut bezahlte Kräfte, die ihre Arbeit selbst planen und organisieren. Am anderen Ende befinden sich Menschen, bei denen mit dem Status der Selbstständigkeit nur das eine Ziel verfolgt wird, die administrative und finanzielle Belastung für den Auftraggeber zu verringern. Menschen in dieser Lage sind Scheinselbstständige, denen wenig bzw. keine Wahl bleibt: sie sind wirtschaftlich vollkommen von ihrem Auftraggeber abhängig. Aus der Fachliteratur geht hervor, dass diese Situation häufig auf zwei der fünf Kategorien der Selbstständigen zutrifft, die in einer jüngeren Studie definiert wurden (8).

3.3

Aus rechtlicher Sicht ist die Ausgangslage für Selbstständige nicht immer gleich gut wie für Arbeitnehmer. Eine 2010 vom EIM im Auftrag des niederländischen Sozial- und Arbeitsministeriums durchgeführte Untersuchung zeigt, wie Selbstständige mit Risiken umgehen. Sie haben keinen Anspruch auf Leistungen aus kollektiven Arbeitnehmerversicherungen und müssen sich daher gegen Risiken selbst versichern, was in vielen Fällen jedoch nicht geschieht. Sie verfügen zwar relativ oft über eine Haftpflichtversicherung (72 %), eine Krankenversicherung (20 %) oder Arbeitsunfähigkeitsversicherung (36 %) hat jedoch ein weitaus geringerer Anteil. Nur ca. jeder zweite Selbstständige baut Rücklagen für die Altersversorgung auf. Im Ergebnis laufen sie Gefahr, im Ruhestand in Armut zu geraten. In der Landwirtschaft bzw. im Baugewerbe sind sie häufiger gegen Risiken versichert, im Baugewerbe und bei Unternehmensdienstleistungen ist häufiger eine Rentenversicherung gegeben. Der EWSA empfiehlt, dass die Selbstständigen gleich bei der Antragstellung für die Zuerkennung des Status der Selbstständigkeit über die Folgen geringer Beiträge zur Sozial- und Krankenversicherung sowie über die weiteren Bedingungen und Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Aufnahme einer unternehmerischen Tätigkeit ordnungsgemäß informiert werden sollten.

4.1

Ob es sich um ein Beschäftigungsverhältnis handelt und welche Rechte und welcher Schutz mit diesem Status verbunden sind, ist als Frage in den letzten Jahren in verschiedenen EU-Mitgliedstaaten erneut ins Zentrum des Interesses gerückt. Begründet ist dies durch bedeutende Veränderungen bei der Funktionsweise von Unternehmen (mit zunehmendem Outsourcing und mehr Ausschreibungen), während die Forderung nach Flexibilisierung und einem Abbau administrativer Lasten beim Gesetzgeber auf sehr offene Ohren gestoßen ist, was zu Deregulierung und einer Politik geführt hat, die auf die Abschaffung der "traditionellen" Formen der Beschäftigungssicherheit ausgerichtet ist.

4.2

Aus rechtlicher Sicht haben sich mehrere Mitgliedstaaten um eine Abgrenzung bemüht, indem die Definition eines Beschäftigungsverhältnisses anhand verschiedener Kriterien weiterentwickelt wurde. Es handelt sich hierbei um ein Verhältnis, das durch die Verrichtung einer bezahlten Tätigkeit im Tausch gegen ein Entgelt gekennzeichnet ist, wobei der (mögliche) Ertrag dieser bezahlten Arbeit an den Auftraggeber geht. Wichtige Indikatoren sind diesbezüglich das Faktum, dass die Arbeit im Rahmen eines Abhängigkeitsverhältnisses von einer anderen Partei durchgeführt wird und die Verfügbarkeit des Arbeitnehmers erfordert. Jedoch auch, dass das Entgelt das alleinige oder zumindest wichtigste Einkommen des Arbeitnehmers ist sowie das Fehlen eines wirtschaftlichen Risikos für den Arbeitnehmer.

4.3

Der EWSA beschränkt sich darauf, den Mitgliedstaaten eine Orientierungshilfe an die Hand zu geben und auf bewährte Verfahren hinzuweisen. Ein solches gutes Beispiel ist das maltesische Modell, das sich als äußerst erfolgreich erwiesen hat.

Bei der Prüfung, ob bei einer Person, die nach außen hin selbstständig und dem ersten Anschein nach nicht als abhängig beschäftigt zu betrachten ist, ein Beschäftigungsverhältnis vorliegt, ist davon auszugehen, dass ein Beschäftigungsverhältnis vorliegt und dass die Person, für die die Dienstleistung erbracht wird, der Arbeitgeber ist, wenn mindestens fünf der folgenden Kriterien auf die Person, die die Arbeit durchführt, zutreffen:

4.4

Die Definitionen unterscheiden sich nicht nur von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat (9), sondern auch im EU-Recht. Diese Unklarheit bereitet in Fällen mit grenzüberschreitendem Charakter große Probleme. Die mangelnde Abstimmung des nationalen auf den europäischen Rechtsrahmen bezüglich der Unterscheidung zwischen der Annahme von Arbeit und der Erbringung von Dienstleistungen macht den Begriff "Selbstständige" insbesondere im grenzüberschreitenden Kontext zu einem problematischen Thema.

4.5

Aus internationaler Sicht wird die Feststellung, ob es sich um ein Beschäftigungsverhältnis handelt, immer schwieriger. Dies ist der Fall, wenn die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien nicht klar und deutlich festgelegt sind oder wenn durch Flexibilisierung und Deregulierung die Kontrolle der Vermutung eines Beschäftigungsverhältnisses erschwert wird. Aber auch wenn der Gesetzgeber diverse Zwischenformen schafft oder wenn dieser die Möglichkeit, von einem Tag auf den anderen als Selbstständiger tätig zu werden, einfach als eine der neuen Arten unternehmerischer Tätigkeit ansieht.

4.6

Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) warnte bereits in einem frühen Stadium vor einem möglichen Missbrauch der Selbstständigkeit, der die Umgehung von Arbeitnehmerrechten und des rechtlichen Schutzes zur Folge haben kann, die normalerweise mit einem Beschäftigungsverhältnis verbunden sind. Die ILO spricht von möglichem Missbrauch durch eine Kombination von Faktoren: die Gesetzeslage ist entweder zu eingeschränkt oder wird zu eingeschränkt ausgelegt, die Rechtsvorschriften sind so formuliert, dass ihre Reichweite und Wirkung minimal sind, es handelt sich zwar um ein Beschäftigungsverhältnis, aber es ist nicht klar, wer der Arbeitgeber ist, Formen von Scheinselbstständigkeit wird nicht nachgegangen, und es herrscht allgemein ein Mangel an Kontrolle bezüglich der Einhaltung von Vorschriften.

4.7

In der Internationalen Klassifikation des Beschäftigtenstatus (International Classification of Status in Employment) wird die selbstständige Erwerbstätigkeit als eine Tätigkeit definiert, bei der die Entlohnung direkt abhängig von dem Gewinn ist, der mit der Erbringung von Dienstleistungen bzw. der Herstellung von Gütern erzielt wird. Dabei wird historisch gesehen zwischen drei großen Gruppen von Selbstständigen unterschieden: Mikrounternehmen, kleine Unternehmen und freiberuflich Tätige. Auf der Internationalen Arbeitskonferenz im Juni 2006 wurde eine Empfehlung betreffend das Beschäftigungsverhältnis verabschiedet (Empfehlung (Nr. 198)) (10). Das wesentliche Ziel dieser Empfehlung ist eine Verbesserung der nationalen Politik zum Schutz der Rechte von Arbeitnehmern, die sich in einem Beschäftigungsverhältnis befinden (Artikel 1 Absatz 4).

4.8

Zugleich hat sich die ILO im Zeitraum 2005-2007 mit der weiteren Ausarbeitung der verwendeten Begriffe beschäftigt. Neben der genannten Empfehlung wurden mehrere Dokumente erstellt, die u.a. einen Überblick über die bestehenden nationalen Rechtsvorschriften enthalten. Aus diesen Übersichten geht deutlich hervor, dass die Notwendigkeit eindeutigerer Definitionen immer dringlicher wird, um endlich eine Unterscheidung treffen zu können zwischen legitimen Formen der Selbstständigkeit und betrügerischen Praktiken, die nur der Umgehung von arbeitsrechtlichen Vorschriften und anderen rechtlichen Bestimmungen dienen.

4.9

Der EWSA empfiehlt, die Lösung des spezifischen Problems der Selbstständigkeit zum Gegenstand der Verhandlungen im sozialen Dialog zu machen – sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene – und so die Teilnahme der Verbände zu ermöglichen, die die Interessen der Selbstständigen im sozialen Dialog vertreten.