Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 1999/32/EG hinsichtlich des Schwefelgehalts von Schiffskraftstoffen“

Der Rat und das Europäische Parlament beschlossen am 1. September bzw. 13. September 2011, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 192 Absatz 1 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

„Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 1999/32/EG hinsichtlich des Schwefelgehalts von Schiffskraftstoffen“

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am 21. Dezember 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 477. Plenartagung am 18./19. Januar 2012 (Sitzung vom 18. Januar) mit 110 gegen 46 Stimmen bei 31 Enthaltungen folgende Stellungnahme:

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) wiederholt mit Blick auf das ultimative Ziel eines nahezu schwefelfreien Kraftstoffs im Seeverkehr seine Zustimmung zu dem 2008 gefassten Beschluss der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation der Vereinten Nationen (IMO), den Schwefelgehalt von Schiffskraftstoffen bis 2020 erheblich zu senken. Der EWSA fordert alle IMO-Vertragsstaaten auf, das diesbezügliche IMO-Übereinkommen möglichst rasch zu ratifizieren, um eine weltweite Anwendung sicherzustellen.

1.2 Der EWSA unterstützt daher auch den Vorschlag der Kommission zur Anpassung der Richtlinie 1999/32/EG an Anlage VI (Regeln zur Verhütung der Luftverunreinigung durch Seeschiffe) zu MARPOL 73/78, dem internationalen Übereinkommen der IMO zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe. Einige Vorschläge und Auswirkungen müssten jedoch noch geklärt werden.

1.3 Der EWSA spricht sich dafür aus, Bestimmungen in die Richtlinie aufzunehmen, die sich nahtlos an Regel 18 der IMO zur Schwerölqualität mit ihrer Verfügbarkeitsklausel (der Forderung des „Inverkehrbringens“) sowie Berichterstattungspflichten, falls ein Schiff von Regel 18 Gebrauch macht, und an die „Nichtverfügbarkeitsklausel“ der IMO anschließen.

1.4 Der EWSA hält den Vorschlag, ab 2020 einen Schwefelgrenzwert von 0,1 % für außerhalb der SECA (Sulphur Emission Control Areas - SOx-Emissions-Überwachungsgebiete) eingesetzte Fahrgastschiffe einzuführen, für bedenklich. Der Vorschlag ist noch nicht vollends untersucht. Im Interesse der Gesundheit sowohl der Fahrgäste als auch der Besatzung von Fahrgastschiffen neigt der Ausschuss jedoch zur Befürwortung dieses Vorschlags. Bei der Sorge um die Gesundheit der Bevölkerung darf es innerhalb der EU keine Unterschiede geben.

1.5 Der EWSA sieht in dem Verbot des Inverkehrbringens von Schiffskraftstoffen mit einem Schwefelgehalt von mehr als 3,5 Massenhundertteilen (3,5 % m/m) eine Beschränkung der Attraktivität wie auch des Einsatzes emissionsmindernder Verfahren (Scrubber) an Bord von Schiffen. Auch hier herrscht gewisser Klärungsbedarf.

1.6 Der EWSA ist beunruhigt über die möglichen Probleme, die entstehen können, wenn ab 2015 ein Normwert von 0,1 % für den Schwefelhöchstgehalt in den SECA gilt. Die möglichen Folgen wurden in der IMO nicht im Rahmen einer Folgenabschätzung analysiert. Der Ausschuss empfiehlt, in der IMO in Zukunft auch Ex-ante-Folgenabschätzungen durchzuführen.

1.7 Nach Auffassung des EWSA müssen die alternativen emissionsmindernden Verfahren bzw. der Einsatz von Alternativkraftstoffen weiter erforscht und verbessert werden. Angesichts der diversen Unsicherheiten, u.a. die Verfügbarkeit von schwefelarmem Kraftstoff ab 2015 und die Gefahr einer „umgekehrten“ Verkehrsverlagerung, regt die Kommission in ihrem Begleitdokument an, das Einführungsdatum zu ändern, sollten sich diese Unsicherheiten zu Tatsachen auswachsen. Der EWSA empfiehlt, diese Änderung gegebenenfalls rechtzeitig vorzunehmen, um die Förderung der erforderlichen Investitionen auch weiterhin sicherzustellen. Mit Blick auf die kurze Zeitspanne bis 2015 sollte in erster Linie die Frist für die Einführung des Grenzwerts von 0,1 % auf 2020 verschoben werden.

2.1 Die in der Seeschifffahrt verwendeten Kraftstoffe sind die günstigsten und am wenigsten raffinierten Kraftstoffe. Häufig fallen sie in Verfahren zur Erzeugung höher raffinierter Erdölprodukte als Nebenprodukte an. Sie tragen derzeit erheblich zur Luftverschmutzung bei, insbesondere durch Kohlendioxid (4 % der vom Menschen verursachten weltweiten Gesamtbelastung) und Schwefeldioxid (9 %).

2.2 Vor Inkrafttreten der Übereinkommen und Protokolle der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) der Vereinten Nationen und insbesondere des Übereinkommens zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (MARPOL) aus dem Jahr 1973 bzw. 1978 sowie später des Protokolls aus dem Jahr 2008 waren Kraftstoffe mit einem Schwefelgehalt von 4,5 % erlaubt.

2.3 In Anlage VI des MARPOL-Protokolls aus dem Jahr 2008 ist generell eine erhebliche allmähliche Senkung auf 0,5 % bis 2020 und bei eventuellen Schwierigkeiten bis spätestens 2025 vorgesehen.

2.4 Schwefelpartikel, die bei den Emissionen aus landseitigen Quellen (Energiewirtschaft und Straßenverkehr) nahezu keine Rolle mehr spielen, verursachen bekanntermaßen Atemwegs- und Herz-Kreislauf-Erkrankungen, und über die Notwendigkeit der Verringerung des Schwefelgehalts in Schiffskraftstoffen herrscht weitgehend Einigkeit.

3.1 Mit der Richtlinie 1999/32/EG in der durch die Richtlinie 2005/33/EG geänderten Fassung wird der Schwefelgehalt von im Seeverkehr verwendeten Kraftstoffen geregelt, und es werden bestimmte im Rahmen der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) vereinbarte Regeln in EU-Recht aufgenommen.

3.2 Insbesondere enthält die Richtlinie in ihrer aktuellen Fassung striktere Vorschriften für den Schwefelgehalt von Schiffskraftstoffen, die in Gebieten mit besonderen Umweltschutzerfordernissen - den so genannten SOx-Emissions-Überwachungsgebieten (Sulphur Emission Control Areas - SECA) - verwendet werden.

3.3 Bereits am 14. Mai 2003 verabschiedete der EWSA eine Stellungnahme zu dem Vorschlag für die Richtlinie 1999/32/EG (1).

3.4 Mit Unterstützung der EU-Mitgliedstaaten wurden die internationalen IMO-Regeln im Oktober 2008 überarbeitet und durch eine Anpassung von Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens (2) verstärkt.

3.5 Die wichtigsten Änderungen der Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens der IMO betreffend die Verunreinigung durch SO2 können wie folgt zusammengefasst werden:

3.6 Um die Übereinstimmung mit internationalem Recht zu gewährleisten und in der Union eine ordnungsgemäße Durchsetzung der neuen international festgesetzten Normwerte für den Schwefelgehalt sicherzustellen, schlägt die Kommission vor, die Bestimmungen der Richtlinie 1999/32/EG an die revidierte Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens (3) anzugleichen. Dies betrifft insbesondere Folgendes:

4.1 Nach Auffassung des EWSA – wie übrigens auch der Europäischen Kommission und vieler weiterer Interessenträger - besteht auch aus gesundheitlichen Gründen das ultimative Ziel darin, nur nahezu schwefelfreie Schiffskraftstoffe einzusetzen. Diesbezüglich sind internationale Bestimmungen sowohl für die Bevölkerung als auch für diesen weltweit operierenden Verkehrsträger am zweckmäßigsten.

4.2 Der EWSA begrüßt daher auch den Beschluss der IMO, die Schwefelemissionen im Seeverkehr erheblich zu senken. Nach Auffassung des EWSA sollte es keine Unterschiede zwischen den internationalen Bestimmungen und den Bestimmungen der Europäischen Union geben.

4.3 Der EWSA fordert alle IMO-Vertragsstaaten auf, Anlage VI zu MARPOL 73/78 zu ratifizieren, um eine weltweite Anwendung sicherzustellen.

4.4 In Regel 18 von Anlage VI heißt es, dass jeder Vertragsstaat die Verfügbarkeit der betreffenden Kraftstoffe zu fördern und die Verfügbarkeit in Häfen und Terminals der IMO zu melden hat. Dessen ungeachtet hat die IMO aus realistischen Erwägungen heraus auch noch eine „Nichtverfügbarkeitsklausel“ eingeführt.

4.5 Der EWSA weist darauf hin, dass diese in Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens enthaltene „Nichtverfügbarkeitsklausel“ in Bezug auf einen bestimmten Kraftstoff nicht in den Vorschlag zur Änderung der Richtlinie aufgenommen wurde. Der EWSA spricht sich dafür aus, Bestimmungen in die Richtlinie aufzunehmen, die sich nahtlos an Regel 18 der IMO zur Schwerölqualität mit ihrer Verfügbarkeitsklausel (der Forderung des „Inverkehrbringens“) sowie Berichterstattungspflichten, falls ein Schiff von Regel 18 Gebrauch macht, und an die „Nichtverfügbarkeitsklausel“ der IMO anschließen.

4.6 Der EWSA hegt Bedenken bezüglich des neuen Vorschlags der Kommission, im Jahr 2020 einen neuen Grenzwert von 0,1 % für den Schwefelhöchstgehalt für außerhalb der SECA eingesetzte Fahrgastschiffe einzuführen. Der Vorschlag ist noch nicht vollends untersucht. Im Interesse der Gesundheit sowohl der Fahrgäste als auch der Besatzung von Fahrgastschiffen neigt der Ausschuss dennoch zur Befürwortung dieses Vorschlags. Bei der Sorge um die Gesundheit der Bevölkerung darf es innerhalb der EU keine Unterschiede geben.

4.7 Die Ausweisung neuer SECA sollte unter Berücksichtigung wissenschaftlicher, ökologischer und wirtschaftlicher Normen gemäß dem IMO-Verfahren erfolgen. Der neue Artikel 4 a Absatz 2 ist diesbezüglich nicht deutlich. Werden neue SECA, die im Rahmen der IMO gebilligt wurden, automatisch in die Richtlinie aufgenommen oder wird die Kommission im Rahmen eines strengen EU-Verfahrens ermächtigt, neue SECA auszuweisen, die dann direkt der SECA vorgeschlagen werden? Hier herrscht Klärungsbedarf.

4.8 In Artikel 1 (neuer Artikel 3 a) schlägt die Kommission unter Punkt 4 vor, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen sollen, dass Schiffskraftstoffe, deren Schwefelgehalt 3,5 Massenhundertteile überschreitet, in ihrem Hoheitsgebiet nicht verwendet oder in Verkehr gebracht werden, um der Gefahr der Verwendung solcher Kraftstoffe vorzubeugen, da dies u.a. zur Ableitung hochkonzentrierter Abwässer führen könnte. Emissionsmindernde Verfahren (Scrubbing), die eine Verwendung von Kraftstoffen mit einem höheren Schwefelgehalt ermöglichen, sollten jedoch in Betracht gezogen werden, ohne dass die IMO-Normen überschritten würden.

4.9 Obwohl dies in den IMO-Regeln nicht enthalten ist, schlägt die Kommission vor, dass bei der Anwendung emissionsmindernder Verfahren kontinuierlich Verringerungen der Schwefeldioxidemissionen erreicht werden müssen, die mindestens denjenigen entsprechen, die durch den Einsatz von Schiffskraftstoffen erzielt worden wären, die die Anforderungen von Artikel 4 a und 4 b erfüllen. Dies ist schwer machbar, da zeitliche Unterbrechungen bei den emissionsmindernden Maßnahmen entstehen können und/oder sich der Wirkungsgrad dieser Anlagen aufgrund einer starken Motorbelastung verringern kann, was zu zeitweise höheren Schwefelemissionen führen kann. Deshalb sollte diese Anforderung gestrichen werden.

4.10 Im Sinne der in Ziffer 4.8 vorgebrachten Anmerkung weist der EWSA darauf hin, dass ein Schiff den Bestimmungen von Anhang 2 des Vorschlags zu Artikel 4 c Absatz 3 praktisch nicht nachkommen kann, und zwar „ausführlich [zu] dokumentieren, dass etwaige in das Meer, einschließlich in geschlossene Häfen und in Flussmündungen, abgeleitete Abfallströme keine erheblichen negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben und keine entsprechenden Gefahren verursachen“. Auch hier sollte seiner Meinung nach auf die Anforderungen im Sinne der Entschließung MEPC.184(59) der IMO verwiesen werden, da hierin das Einleiten in Häfen und Flussmündungen untersagt wird.

4.11 Während die drastische Senkung des Schwefelgehalts von Schiffskraftstoffen im Sinne der von der IMO 2008 angenommenen Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens generell begrüßt wurde und auch in die Richtlinie 1999/32/EG aufgenommen werden sollte, hat der Beschluss, ab 2015 einen Grenzwert von 0,1 % auf die SOx-Emissions-Überwachungsgebiete (4) anzuwenden, Besorgnis hervorgerufen.

4.12 Als Reaktion auf den Beschluss der IMO bezüglich dieses spezifischen Punkts und anlässlich der öffentlichen Anhörung der Kommission für die Änderung der Richtlinie 1999/32/EG haben verschiedene Interessenträger auf die erhebliche Erhöhung der Kosten hingewiesen, wenn der Schwefelgehalt in Schiffskraftstoff auf maximal 0,1 % begrenzt wird. Zwar wird in einigen Studien davon ausgegangen, dass je nach den angesetzten Parametern durch den Einsatz dieses Kraftstoffs (Destillat-Kraftstoff) die Kosten sehr stark steigen würden und Wettbewerbsanteile verlorengingen, doch belegen mehrere andere Studien ein derartig großes Risiko nicht.

4.13 Wie auch immer: Tatsache ist, dass in der IMO vor dem Fassen dieses Beschlusses keine angemessene Folgenabschätzung durchgeführt wurde. Der EWSA empfiehlt, dass die EU-Mitgliedstaaten, die IMO-Vertragsstaaten sind, und die Europäische Kommission bei der IMO auf einschlägige Ex-ante-Folgenabschätzungen drängen sollten.

4.14 Eine Verkehrsverlagerung auf den Straßenverkehr steht im Widerspruch zu der in dem Weißbuch „Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum – Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem“ (5) vom März 2011 vorgestellten Strategie. Diese Verkehrsverlagerung wird außerdem zu einem starken Anstieg der externen Kosten führen, insbesondere in Bezug auf die Umwelt (hier vor allem in Bezug auf einen höheren CO2-Ausstoß), Verkehrsüberlastung, Lärm, Unfälle usw. Aus diesem Grund empfiehlt der EWSA, keine „umgekehrte“ Verkehrsverlagerung zu riskieren.

4.15 Die Interessenträger, die in den drei SECA angesiedelt sind, befürchten eine drastische Verringerung ihrer Wettbewerbsfähigkeit aufgrund der höheren Transportkosten, was die Gefahr einer Produktionsverlagerung und der dazugehörigen Arbeitsplätze in andere Gebiete außerhalb der SECA sowohl in Europa als auch weltweit birgt.

5.1 Es wird aktiv an einer „Toolbox“ gearbeitet, um den IMO-Beschluss, ab 2015 in den SECA einen Normwert von 0,1 % für den Schwefelhöchstgehalt in Schiffskraftstoffen einzuführen, umsetzen zu können. In diesem Zusammenhang wurde eine ausführliche Analyse mit verschiedenen Experten in Bezug auf die Verfügbarkeit von Schiffskraftstoff mit einem Schwefelgehalt von 0,1 %, den Einsatz von emissionsmindernden Verfahren (Scrubber) und den Einsatz von LNG als Schiffskraftstoff durchgeführt, die allerdings keine klare Aussage zur konkreten Verfügbarkeit enthält.

5.2 Der Einsatz von emissionsmindernden Verfahren (Scrubber/Abgasreinigungssysteme) wird in verschiedenen Pilotprojekten getestet. Erhebliche Fortschritte sind mit bereits an Bord eingesetzten Scrubber-Anlagen erzielt worden. Da solche Anlagen die Abgase auch gleichzeitig von NO2 und CO2 reinigen, werden sie ihre Kosteneffizienz möglicherweise in der nahen Zukunft unter Beweis stellen und sollten auch weiterhin in Betracht gezogen werden. Mit Blick auf die kurze Zeitspanne bis 2015 sollte in erster Linie die Frist für die Einführung des Grenzwerts von 0,1 % auf 2020 verschoben werden.

5.3 Der Einsatz von LNG als alternativem Schiffskraftstoff - als einziger Kraftstoff oder in Kombination mit Öl (duales System) - wird von der Schifffahrtindustrie vor allem beim Einsatz im Kurzstreckenseeverkehr positiv bewertet. Insbesondere in Nordeuropa laufen verschiedene Pilotprojekte. Mit den jeweiligen Interessenträgern werden die noch ausstehenden Fragen wie das Entweichen von Methangas und die damit verbundene Erhöhung des Treibhausgasausstoßes, die Möglichkeit, in verschiedenen europäischen Häfen zu bunkern, Sicherheitsvorschriften beim Bunkern usw. erörtert. Mit einigen Fragen beschäftigt sich der Europäische Reederverband ECSA in Zusammenarbeit mit der Europäischen Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs (EMSA). Auch hier hat sich gezeigt, dass die Lösung der noch offenen Probleme noch einige Zeit in Anspruch nehmen wird.

5.4 Die Schifffahrtindustrie arbeitet weiter an den drei Bausteinen der Toolbox. Da diese bis 2015 allerdings nicht fertig sein können, wird vielfach gefordert, die Einführung durch eine Ausnahmeregelung in der IMO zu verschieben.

5.5 Die Kommission regt in ihrem Begleitdokument an, das Einführungsdatum zu ändern, sollten sich diese Unsicherheiten zu Tatsachen auswachsen. Der EWSA empfiehlt, diese Änderung gegebenenfalls rechtzeitig vorzunehmen, um die Förderung der erforderlichen Investitionen auch weiterhin sicherzustellen.

5.6 Die Kommission ist sich bewusst, dass die Einhaltung des in Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens enthaltenen IMO-Beschlusses, ab 2015 in den SECA einen Schwefelgrenzwert von 0,1 % in Schiffskraftstoffen anzuwenden, mit erheblich höheren Kosten verbunden sein wird. In der Mitteilung der Kommission zur Überprüfung der Umsetzung der Richtlinie 1999/32/EG wird dies ausführlich erörtert (6).

5.7 Hierin schreibt die Kommission, dass die zusätzliche Möglichkeit zur Einhaltung der Auflagen durch technologische Maßnahmen - wie etwa Abgaswäscher, Alternativkraftstoffe (Flüssigerdgas) und landseitige Stromversorgung -, die in Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens und später im Vorschlag zur Änderung der Richtlinie 1999/32/EG vorgesehen wurden, umfangreiche Kapitalinvestitionen des privaten wie des öffentlichen Sektors erfordern würden.

5.7.1 Zu diesem Zweck stellt sie dem Sektor durch einige begleitende Maßnahmen kurzfristige Unterstützung über bestehende EU-Finanzierungsinstrumente zur Verfügung, so etwa über das Programm für die transeuropäischen Verkehrsnetze (TEN-V), das Programm „Marco Polo II“, die Europäische Fazilität für umweltfreundlichen Verkehr (ECTF), die Europäische Investitionsbank (EIB) und über die Möglichkeit des Einsatzes von Mitteln der Mitgliedstaaten zur Unterstützung von bordseitigen Maßnahmen und zur Entwicklung der landseitigen Infrastruktur.

5.7.2 Mittelfristig entwickelt die Kommission ein multidimensionales Maßnahmenkonzept, so z.B. eine „Toolbox für nachhaltige Lösungen für den Schiffsverkehr“.

5.7.3 Der EWSA begrüßt all diese Absichten der Kommission, weist aber darauf hin, dass der Einsatz alternativer Verfahren mit recht hohen Kosten verbunden ist. Emissionsmindernde Verfahren könnten kostenwirksamer sein, vor allem wenn es um die Senkung von NO2- und CO2-Emissionen geht. Die von der Kommission genannten Förderprogramme sind an sich positiv, es ist jedoch fraglich, ob sie mit den heute verfügbaren Mitteln und angesichts der aktuellen Fristen zur Senkung der Durchführungskosten bis 2015 beitragen können.

5.8 In Bezug auf die Übernahme des Brennstoffüberprüfungsverfahrens der IMO macht der EWSA auf die zwischen dem Überprüfungsverfahren der IMO und der Norm der internationalen Normungsorganisation bestehenden Unterschiede aufmerksam. Dies sollte geklärt werden.

Brüssel, den 18. Januar 2012

Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Staffan NILSSON

(2) Entschließung MEPC.176(58) vom 10. Oktober 2008 (revidierte Anlage VI des MARPOL-Übereinkommens).