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25.8.2011 |
DE |
Amtsblatt der Europäischen Union |
C 248/113 |
Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum „Grünbuch — Weniger Verwaltungsaufwand für EU-Bürger: Den freien Verkehr öffentlicher Urkunden und die Anerkennung der Rechtswirkungen von Personenstandsurkunden erleichtern“
KOM(2010) 747 endg.
2011/C 248/19
Berichterstatter: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER
Die Kommission beschloss am 14. Dezember 2010, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:
„Grünbuch — Weniger Verwaltungsaufwand für EU-Bürger: Den freien Verkehr öffentlicher Urkunden und die Anerkennung der Rechtswirkungen von Personenstandsurkunden erleichtern“
KOM(2010) 747 endg.
Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 26. Mai 2011 an.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 472. Plenartagung am 15./16. Juni 2011 (Sitzung vom 15. Juni) mit 127 gegen 2 Stimmen bei 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:
1. Schlussfolgerungen und Empfehlungen
1.1 Der EWSA begrüßt die Vorlage des Grünbuchs der Kommission und erkennt die Notwendigkeit an, den Verkehr öffentlicher Urkunden in der gesamten Europäischen Union zu erleichtern und die dafür bestehenden Hindernisse zu beseitigen, weil dies den europäischen Bürgern das Leben erleichtert und ihnen hilft, ihre Rechte wirksamer wahrzunehmen.
1.2 Der EWSA unterstützt die Initiativen der Kommission zur Förderung des freien Verkehrs öffentlicher Urkunden, weil dadurch die Unionsbürgerschaft vollendet wird und die wirtschaftlichen und sozialen Rechte der Bürger gestärkt werden.
1.3 Nach Meinung des EWSA sollte die Kommission hinsichtlich der Personenstandsurkunden:
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eine optionale supranationale Regelung für eine europäische Personenstandsurkunde schaffen, |
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die erforderliche Ausarbeitung harmonisierter Kollisionsnormen in Angriff nehmen und, |
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während die vorgenannten Voraussetzungen geschaffen werden, die gegenseitige Anerkennung durch die Bestimmung der Mindestanforderungen festlegen, die die Personenstandsurkunden erfüllen müssen, und den Konsens über ihre allgemeine Gültigkeitsvermutung innerhalb der EU herstellen, wenn die Rechtmäßigkeit ihrer Ausstellung durch die jeweils zuständige Behörde festgestellt worden ist. |
1.4 Der EWSA fordert in diesem Zusammenhang die anderen zuständigen Einrichtungen und Organe der EU auf, die Vorschläge der Kommission in diesem Bereich zügig voranzubringen, damit möglichst noch in der laufenden Legislaturperiode supranationale Rechtsvorschriften erlassen werden können.
1.5 Der Ausschuss spricht sich aus nachvollziehbaren Gründen für die allgemeine Einführung von Urkunden der Verwaltungsbehörden mit mehrsprachigen Standardformularen aus, die sich an die von der Internationalen Kommission für das Zivilstandswesen (CIEC) verwendeten Vorlagen anlehnen, was unter anderem den Vorteil hätte, dass die Übersetzung der Urkunde im Bestimmungsstaat entfallen würde.
2. Einleitung
2.1 Die Verwaltungsformalitäten, die erforderlich sind, um öffentliche Urkunden außerhalb des Mitgliedstaates, in dem sie ausgestellt wurden, verwenden zu können, sind für den Betreffenden unter Umständen mit einem hohen Zeitaufwand und erheblichen Kosten für den Echtheitsnachweis und die Vorlage einer beglaubigten Übersetzung dieser Schriftstücke verbunden.
2.1.1 Eines der Hindernisse liegt darin begründet, dass ein bestehender Rechtsanspruch oder eine bestehende Rechtspflicht in einem anderen Mitgliedstaat mit öffentlichen Urkunden nachgewiesen werden muss. Diese Urkunden können recht unterschiedlicher Natur sein. Es kann sich um Urkunden der Verwaltungsbehörden handeln, um notarielle Urkunden, um Personenstandsurkunden, um Verträge oder Gerichtsentscheidungen.
2.1.2 Hierbei ist das herkömmliche Verfahren, mit dem die Echtheit einer öffentlichen Urkunde im Ausland bestätigt wird, die „Legalisation“; die Urkunde muss nach dem ordentlichen Legalisationsverfahren zunächst von den Behörden des Staates, in dem die Urkunde ausgestellt wird, und anschließend von der Botschaft oder dem Konsulat des Staates, in dem die Urkunde verwendet werden soll, beglaubigt werden. Die vereinfachte Form dieses Verfahrens ist die „Apostille“, bei dem der Staat, aus dem die Urkunde stammt, sie mit einem Echtheitsvermerk versieht.
2.1.3 Im Rahmen des Stockholmer Programms (1) fordert der Europäische Rat die Kommission auf, die Arbeit zur Gewährleistung des uneingeschränkten Rechts auf Freizügigkeit fortzusetzen. Zur Erreichung dieses Ziels sieht der Aktionsplan des Stockholmer Programms zwei Legislativvorschläge zu folgenden Punkten vor:
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den freien Verkehr von Urkunden durch Aufhebung der Legalisation im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und |
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die Anerkennung der Rechtswirkungen bestimmter Personenstandsurkunden, damit ein in einem Mitgliedstaat erteilter Rechtsstatus in einem anderen Mitgliedstaat mit denselben Rechtsfolgen anerkannt werden kann. |
3. Das Grünbuch der Kommission
3.1 Die Kommission leitet eine Konsultation zu Fragen im Zusammenhang mit dem freien Verkehr öffentlicher Urkunden und der Anerkennung der Rechtswirkung von Personenstandsurkunden ein.
3.2 Öffentliche Urkunden
3.2.1 Die Kommission möchte eine Konsultation über alle öffentlichen Urkunden einleiten, bei denen Verwaltungsformalitäten zu erfüllen sind, bevor sie außerhalb des Staates, in dem sie ausgestellt worden sind, verwendet werden können. Diese Formalitäten erstrecken sich auf den Echtheitsnachweis und die Vorlage einer beglaubigten Übersetzung. Allen diesen Urkunden ist gemeinsam, dass sie den von einem Amtsträger aufgenommenen Sachverhalt beglaubigen.
3.2.2 Verwaltungsformalitäten wie die Legalisation und die Apostille bei öffentlichen Urkunden in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union stützen sich auf unterschiedliche Rechtsquellen:
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nationales Recht, das in den einzelnen Ländern stark voneinander abweichen kann; |
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zahlreiche internationale Abkommen oder Übereinkommen, die jeweils von einer begrenzten Zahl unterschiedlicher Staaten ratifiziert worden sind und keine Lösungen bieten können, die den EU-Bürgern die Freizügigkeit in der Union erleichtern; |
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ein unvollständiges Unionsrecht, das nur wenige Aspekte dieser Problematik regelt. |
3.3 Optionen zur Erleichterung des freien Verkehrs öffentlicher Urkunden zwischen den Mitgliedstaaten:
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3.3.1 |
Verzicht auf die Verwaltungsförmlichkeiten: Vorgeschlagen wird die Befreiung sämtlicher öffentlichen Urkunden von der Legalisation und der Apostille zur Gewährleistung ihres freien Verkehrs. |
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3.3.2 |
Zusammenarbeit zwischen den zuständigen einzelstaatlichen Behörden:
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3.3.3 |
Lockerung des Übersetzungserfordernisses bei öffentlichen Urkunden: Um dem Übersetzungserfordernis zu entsprechen und gleichzeitig die Übersetzungskosten zu minimieren, könnte in vielen Bereichen der öffentlichen Verwaltung zumindest für die gängigsten öffentlichen Urkunden unverbindlich ein Vordruck zur Verfügung gestellt werden. |
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3.3.4 |
Die europäische Personenstandsurkunde: Diese europäische Urkunde würde zusätzlich zu den nationalen Personenstandsurkunden der Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, da sie nicht verbindlich wäre, aber als Option in Frage käme. Mit einem Einheitsformular in Gestalt der europäischen Urkunde wären Format und Urkundsvermerke vereinheitlicht. |
3.4 Gegenseitige Anerkennung der Rechtswirkungen von Personenstandsurkunden:
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3.4.1 |
Personenstandsurkunden sind von einer Behörde ausgestellte Urkunden, die Ereignisse im Leben eines jeden Bürgers dokumentieren, wie Geburt oder Abstammung. |
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3.4.2 |
Jeder europäische Bürger sollte darauf vertrauen können, dass sein Personenstand gewahrt bleibt, wenn er von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch macht, und dass die durch eine Personenstandsurkunde verbriefte Rechtsstellung die damit verbundenen zivilrechtlichen Wirkungen erzeugen kann. |
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3.4.3 |
Hier stellt sich die Frage, ob die EU nicht tätig werden muss, um den Unionsbürgern in Personenstandsangelegenheiten größere Rechtssicherheit zu bieten und die Hindernisse auszuräumen, vor denen sie stehen, wenn sie in einem Mitgliedstaat die Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat geschaffenen Rechtslage beantragen. |
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3.4.4 |
Die im abgeleiteten Recht erlassenen EU-Rechtsvorschriften (2) beschränken sich allerdings auf wenige präzise Sachverhalte. Bislang gibt es keine allgemeinen Vorschriften für die Anerkennung eines in einem anderen Mitgliedstaat eingetretenen Ereignisses, das sich auf den Personenstand auswirkt. Zudem fällt das materielle Familienrecht der Mitgliedstaaten nicht in die Zuständigkeit der Union, da der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union hierfür keine Rechtsgrundlage bietet. |
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3.4.5 |
Zur Lösung dieser Probleme schlägt die Kommission drei Handlungsmöglichkeiten vor:
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4. Allgemeine Bemerkungen
4.1 Das Grünbuch der Europäischen Kommission ist aus legislativer Sicht durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, die Funktionsfähigkeit des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu optimieren und zu verbessern und diesen Raum fester mit der Wahrnehmung der den Personen im Rahmen der Unionsbürgerschaft und der wirtschaftlichen Grundfreiheiten eingeräumten Rechte zu verknüpfen.
4.2 In diesem Zusammenhang begrüßt der Ausschuss diese Initiative der Kommission, die in Übereinstimmung mit den Verfassungsprinzipien und -werten und mit den Zielen der Europäischen Union, wie sie im EUV und im AEUV nach dem Vertrag von Lissabon festgeschrieben sind, der rechtlichen Sicht, die die Rolle der Menschen im europäischen Integrationsprozess stärkt, den Vorrang geben.
4.3 Daher obliegt es den Institutionen und Organen der Union, den Bürgern ihrer Mitgliedstaaten und allgemein allen Personen die Wahrnehmung der Rechte und Freiheiten zu ermöglichen, deren Nutznießer sie im Rahmen der Verträge und des geltenden Rechtsrahmens sind.
4.3.1 Das führt zu einer stärkeren Gleichbehandlung gemäß dem in Artikel 9 EUV verankerten Grundsatz und trägt dazu bei, die Hindernisse bei der Wahrnehmung dieser Rechte und Freiheiten aus dem Weg zu räumen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung nicht gerechtfertigt sind und die häufig nur Interessen bestimmter Gruppen schützen (d.h. das Eingreifen von Bürokraten, Notaren, Registerbeamten usw. ermöglichen) oder hinter denen sich unsinnige Vorbehalte im Zusammenhang mit der Souveränität der EU-Mitgliedstaaten verbergen.
4.4 Doch künftige Maßnahmen zur Beseitigung von Hindernissen aufgrund administrativer oder sprachlicher Formalitäten erfordern eine sorgfältige Erwägung ihres materiellen Geltungsbereichs, da sie neben dem gewünschten Nutzen für die Personen durch die Ausräumung von Schwierigkeiten und Verwaltungshürden sowie von finanziellen Kosten und durch die geringeren Wartezeiten für die Verwendung öffentlicher Urkunden durch Personen außerhalb des Staates, in dem sie ausgestellt wurden, größere Rechtskonflikte in Bezug auf ihre Wirkungen in sehr sensiblen Bereichen wie dem Personenstand hervorrufen können.
4.5 In Anbetracht dieser Einschätzung ist es zweckmäßig, die Realisierbarkeit dieser Maßnahmen gesondert zu analysieren und dabei einerseits die reinen Verfahrens- und sprachlichen Fragen und andererseits die substanzielleren Themen in Verbindung mit der Rechtslage von Personen zu prüfen.
4.6 Die volle Implementierung des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts sowie der Niederlassungsfreiheit, des freien Dienstleistungsverkehrs und der Freizügigkeit von Arbeitnehmern usw. machen supranationale Mechanismen und Rechtsetzungsakte erforderlich, die Verwaltungsformalitäten für die Beglaubigung der öffentlichen Urkunden abschaffen oder auf ganz spezifische Sachverhalte beschränken.
4.6.1 Hinter dem Eingreifen der Behörden eines Mitgliedstaates, der nicht der Ausstellungsstaat ist, verbergen sich oft mit dem EU-Recht unvereinbare Interessen, und solche Eingriffe sind häufig mit Diskriminierungen und ungerechtfertigten Belastungen für die Betroffenen verbunden.
4.6.2 Es liegt auf der Hand, dass die öffentliche Ordnung und die Wahrung der finanziellen Interessen der Mitgliedstaaten auf für die Einzelperson weniger belastenden Wegen sichergestellt werden können, die keineswegs ihre von der EU-Rechtsordnung gewährten Rechte verletzen. Sollten begründete Zweifel an der Echtheit einer Urkunde bestehen oder sollte eine Urkunde in einem anderen Mitgliedstaat nicht vorhanden sein, können die zuständigen nationalen Behörden Informationen austauschen und eine Lösung suchen.
4.6.2.1 In diesem Zusammenhang betont der Ausschuss jedoch, dass er es als Pflicht der öffentlichen Verwaltungen betrachtet, den Bürgern mit allen möglichen Mitteln die grenzüberschreitende Anerkennung aller öffentlichen Urkunden zur Erklärung des Status oder von Sachverhalten zu ermöglichen, die Voraussetzung oder Bedingung für die Wahrnehmung der von der EU eingeräumten Freiheiten sind.
4.6.3 Das beweisen verschiedene Erfahrungen im Rahmen der EU wie:
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die administrative Zusammenarbeit zwischen den Standesämtern der elf Mitgliedstaaten, die am Übereinkommen Nr. 3 der CIEC (3) teilnehmen und deren zufriedenstellende Ergebnisse ein gutes Argument für den Ausschuss bilden, alle EU-Mitgliedstaaten zur Unterzeichnung dieses Übereinkommens aufzufordern (als Vorstadium bis zum absehbaren Erlass supranationaler Regelungen in diesem Bereich); |
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der Informationsaustausch über Berufsabschlüsse durch das elektronische Binnenmarktinformationssystem (IMI); |
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die stufenweise Automatisierung und Abschaffung des „Exequaturverfahrens“ als Teil der umfassenden Anwendung elektronischer Verfahren, e-Justiz, usw. |
4.6.3.1 Angesichts dieser Erfahrungen scheint es folgerichtig zu sein, dass die Europäische Kommission den Legislativvorschlag ihres Grünbuchs über den freien Verkehr öffentlicher Urkunden mit anderen Initiativen wie „Europa Digital“ und „e-2020“ verknüpft. Nach Auffassung des EWSA wäre dies eine gute Gelegenheit, um die Errichtung eines Netzes von Standesämtern voranzubringen, das die Anwendung des Prinzips der einmaligen Vorlage von Urkunden und die Vereinfachung des gesamten Verwaltungsaufwands gestatten würde.
4.6.3.2 Nach Ansicht des Ausschusses könnte auch die baldige Schaffung einer Datenbank mit Mustern der von den Mitgliedstaaten am häufigsten ausgestellten öffentlichen Urkunden und entsprechenden Fassungen in den einzelnen Amtssprachen ins Auge gefasst werden. Diese Datenbank könnte von der Europäischen Kommission verwaltet werden und würde die gegenseitige Anerkennung und EU-weite Gültigkeitserklärung der Urkunden erleichtern.
4.6.4 Ähnlich gelagerte Erfahrungen in anderen Bereichen der EU-Politik machen deutlich, dass es möglich ist, Urkunden mit identischen oder ähnlichen Formularen, Techniken und Materialien zu verwenden, wie dies der Fall ist beim Europäischen Pass (4) und den Dokumenten zur Hilfeleistung nach Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe c) AEUV, dem Format des Führerscheins für Pkw und Motorräder in seinen verschiedenen Kategorien usw.
4.6.5 Der Ausschuss spricht sich aus nachvollziehbaren Gründen für die allgemeine Einführung von Urkunden der Verwaltungsbehörden mit mehrsprachigen Standardformularen aus, die sich an die von der CIEC verwendeten Vorlagen anlehnen, was unter anderem den Vorteil hätte, dass die Übersetzung der Urkunde im Bestimmungsstaat entfallen würde.
4.7 Natürlich sind eine engere Zusammenarbeit der Verwaltungen und die Ausstellung von in allen EU-Staaten gültigen Urkunden in einer Atmosphäre des gegenseitigen Vertrauens, um nicht zu sagen, der gegenseitigen Anerkennung erreichbare Ziele, und sie sind zweifellos erstrebenswert, um die Wahrnehmung der genannten Bürgerrechte und der wirtschaftlichen Grundrechte der EU zu ermöglichen. Der Erlass von europäischen Rechtsvorschriften, die in allen Mitgliedstaaten in vollem Maße angewandt werden können, stellt eine institutionelle Aufgabe dar, die unter die Zuständigkeiten der EU fällt und die für die Vertiefung des Integrationsprozesses notwendig ist.
4.8 Allerdings weist die Frage des urkundlichen Nachweises des Personenstands einige komplexere Aspekte auf, die es erforderlich machen, die verschiedenen politischen Alternativen im Legislativbereich auszuloten.
4.8.1 Es geht darum, eine gemeinsame Lösung, vielleicht durch eine europäische Personenstandsurkunde, für den problematischen Fakt zu finden, dass die derzeit von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ausgestellten Personenstandsurkunden die persönlichen Situationen nicht in gleicher Weise angeben und ihre Wirkungen in den Ländern auch nicht voll anerkannt werden und geltend gemacht werden können.
4.8.2 Die unterschiedlichen juristischen, kulturellen und religiösen Traditionen der Mitgliedstaaten führen zu Ungleichheiten im Rechtsstatus der Person. Dies führt zu Widersprüchen, die von Ehefähigkeitsnachweisen, die in einigen Staaten als Voraussetzung für die Eheschließung gefordert werden, bis zur Anerkennung von gleichgeschlechtlichen Lebensgemeinschaften, zur Festlegung der Reihenfolge der Familiennamen oder der Bestimmung des Geschlechts nach einer Geschlechtsumwandlung reichen.
4.9 Da die Zuständigkeiten auf diesem Gebiet zurzeit bei den Mitgliedstaaten liegen und der Vertrag von Lissabon keine konkreten Grundlagen für supranationale Maßnahmen zur legislativen Angleichung in dieser Frage bietet und, im Gegensatz zu Artikel 77 Absatz 3 AEUV in Bezug auf Visa und andere kurzfristige Aufenthaltstitel, ebenso wenig eine Klausel über unvorhergesehene Übertragung von Zuständigkeiten vorsieht, ist eine strikte Beachtung des Subsidiaritätsprinzips vonnöten.
4.10 Folglich sollte die hypothetische Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung im Wege einer supranationalen Rechtsvorschrift auf der Grundlage der allgemeinen Bestimmungen von Artikel 81 Absatz 1 AEUV unter Beachtung des besonderen legislativen Verfahrens nach Artikel 81 Absatz 3 AEUV mit der erforderlichen Beteiligung der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten erwogen werden.
4.10.1 Von einer detaillierten Prüfung sowie einer wertenden Abwägung der einzelnen der Union zur Verfügung stehenden rechtlichen Optionen in Abhängigkeit von der Art des Personenstands, die anerkannt werden soll, ist daher abzuraten, da eine Anerkennung bei der Abstammung, Adoption oder Reihenfolge der Familiennamen einer Person wahrscheinlich eher machbar wäre als die Anerkennung einer Ehe.
4.10.2 Kurz gesagt, unabhängig von der durch die Europäische Union favorisierten legislativen Option und der für ihre Annahme erforderlichen Zeit sollte die Lösung so schnell wie möglich einen Nutzen für die Personen bringen, die die Anerkennung eines Rechtsstatus oder die Wirkung einer Personenstandsurkunde beantragen, indem verbindliche europäische Regelungen oder Leitlinien erarbeitet werden, die den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten helfen, kohärente und flexible Lösungen ohne Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit zu finden.
4.11 Angesichts der dringenden Notwendigkeit, den Verkehr öffentlicher Urkunden zu erleichtern, sollten die Mitgliedstaaten und die Institutionen der EU die Initiativen der Kommission zur Förderung des freien Verkehrs öffentlicher Urkunden und zur Schaffung einer optionalen supranationalen Regelung für die europäische Personenstandsurkunde unterstützen. Gleichzeitig sind die erforderlichen Arbeiten zur Harmonisierung der Kollisionsnormen aufzunehmen und in der Zwischenzeit die gegenseitige Anerkennung durch die Festlegung der Mindestanforderungen an die Personenstandsurkunden und den Konsens über ihre allgemeine Gültigkeitsvermutung in der EU herzustellen, wenn die Rechtmäßigkeit ihrer Ausstellung durch die jeweilige zuständige Behörde festgestellt wurde.
4.12 Um die größtmögliche Wirksamkeit der potenziellen Maßnahmen zu gewährleisten, die von der EU für den freien Verkehr von öffentlichen Urkunden beschlossen werden, fordert der Ausschuss die Kommission auf, die Möglichkeit zu prüfen, in ihre künftigen Rechtsetzungsvorschläge die Erweiterung ihres Anwendungsbereichs auf die Bürger des Europäischen Wirtschaftsraums und der Drittstaaten, mit denen die EU gültige Assoziierungsabkommen (auf der Grundlage der Gegenseitigkeit mit den Bürgern der Mitgliedstaaten) abgeschlossen hat, und auf die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen mit legaler Niederlassung oder legalem Wohnsitz in einem EU-Staat aufzunehmen.
Brüssel, den 15. Juni 2011
Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses
Staffan NILSSON
(1) KOM(2004) 401 endg.
(2) Verordnung (EG) Nr. 2201/2003, Art. 21, Abs. 2.
(3) Beurkundet ein Standesbeamter eine Eheschließung, so teilt er dies nach diesem Übereinkommen dem Standesamt am Geburtsort jedes Ehegatten auf einem Vordruck mit.
(4) ABl. C 241 vom 19.9.1981 und ABl. C 179 vom 26.7.1982.