Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Weißbuch: Sicherungssysteme für Versicherungen“

Die Europäische Kommission beschloss am 12. Juli 2010, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgender Vorlage zu ersuchen:

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Binnenmarkt, Produktion und Verbrauch nahm ihre Stellungnahme am 5. April 2011 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 471. Plenartagung am 4./5. Mai 2011 (Sitzung vom 5. Mai) mit 148 gegen 7 Stimmen bei 10 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt das Weißbuch der Europäischen Kommission zu Sicherungssystemen für Versicherungen. Er unterstützt die Bemühungen der Kommission, innerhalb der EU Maßnahmen zum Schutz von Versicherungsnehmern vorzuschlagen.

1.2 Der EWSA unterstützt die Bemühungen der Kommission zur Einführung von harmonisierten Regeln für Sicherungssysteme. Er bestärkt die Kommission in der Absicht, eine europäische Richtlinie mit hohem Schutzniveau in der Form der Minimalharmonisierung vorzusehen, damit die nationalen Systeme auch einen weiteren Schutzumfang vorsehen können. Das Sicherungssystem soll als letztes Mittel („last resort“) eingesetzt werden, wenn andere Instrumente, etwa aufsichtsrechtliche, ausgeschöpft sind.

1.3 Es sollte dabei berücksichtigt werden, dass in den letzten Jahren erheblich verbesserte Vorkehrungen für die Solvabilität von Versicherungen durch Aufsicht und Eigenkapitalanforderungen getroffen worden sind. Die Konkursquote bei Versicherungen ist empirisch gering und sollte aufgrund dieser Maßnahmen weiter sinken. Dies sollte bei der Konzeption der Sicherungssysteme berücksichtigt werden, damit Nutzen und Kosten in einem ausgewogenen Verhältnis stehen. Der EWSA spricht sich deshalb für EU-Vorgaben aus, die einerseits das Ziel der Sicherung von Verbrauchern und Beschäftigten erreichen und andererseits den Aufwand für die Unternehmen und Versicherte gering halten.

1.4 Aus Sicht des EWSA ist es richtig, dass die Kommission im Weißbuch die Frage einer unbegrenzten Deckung der Sicherungssysteme problematisiert. Es muss vermieden werden, dass solide Versicherungsunternehmen durch unbegrenzte Einstandspflichten selbst in eine Schieflage geraten. Deshalb begrüßt der EWSA, dass die Kommission im Weißbuch erwägt, Beschränkungen der Ansprüche einzuführen.

1.5 Besonderes Augenmerk sollte die Kommission im Fall einer Legislativinitiative der Frage schenken, zu welchem Zeitpunkt das Sicherungssystem eingesetzt werden kann. Allerdings sollten vor dem Eingreifen des Sicherungssystems alle aufsichtsrechtlichen Eingriffsmöglichkeiten ausgeschöpft sein. Ein Unterschreiten der Mindestkapitalanforderungen nach Solvency II muss für die Aktivierung des Sicherungssystems ausreichen.

1.6 Der EWSA empfiehlt, zur Frage der finanziellen Ausstattung der Systeme die verschiedenen Optionen auf der Grundlage der Ergebnisse der „fünften quantitativen Auswirkungsstudie (QIS 5)“ zu Solvency II noch einmal zu prüfen. Es dürfte sich empfehlen, auf EU-Ebene ein bestimmtes Schutzniveau festzulegen, die spezifische Ausstattung aber nach dem jeweiligen nationalen Risiko und jeweiligen Spartenrisiko zu bestimmen.

1.7 Mit Rücksicht auf die bestehenden nationalen Sicherungssysteme sollte die europäische Regelung einen hohen und angemessenen Schutzstandard vorschreiben. Die Fragen der Ausgestaltung können dann der Ausführung durch die Mitgliedstaaten überlassen bleiben, so die Aufbringung der Beiträge im Detail, der Zeitpunkt der Finanzierung, die Entscheidung über Bestandsfortführung oder Entschädigung und die Einführung von spezifischen Sicherheitssystemen für die jeweiligen Sparten.

2.1 Versicherungen decken für den Verbraucher elementare Risiken wie Krankheit, Unfall oder Haftpflicht ab und sorgen für das Alter vor (1). Ein Versicherungsausfall kann zu einem irreparablen Verlust des gesamten oder von wesentlichen Teilen des Vermögens des Verbrauchers bis hin zur Verarmung führen.

2.1.1 Die Frage der Notwendigkeit eines Sicherungssystems stellt sich in den Versicherungszweigen unterschiedlich dar. Während bei der Lebensversicherung regelmäßig die Gefahr besteht, dass das angesparte Kapital verloren geht, ist dies in der Schadenversicherung nicht der Fall.

2.1.2 Die kapitalbildende Lebensversicherung dient der langfristigen Alters- oder Hinterbliebenenversorgung. Bei ihrem Ausfall wäre ohne Insolvenzschutz ein wesentlicher Teil der privaten Vorsorge entwertet. Im Ernstfall müssten staatliche Sozialsysteme einspringen. Somit ist aus der Sicht des EWSA hier die Einführung von Sicherungssystemen am dringlichsten.

2.1.3 In der Schadens- und Haftpflichtversicherung müssen die Versicherungsnehmer geschützt werden, die zum Zeitpunkt der Insolvenz einen noch nicht regulierten Anspruch auf eine Schadenleistung hatten. Für die anderen Versicherten stellt sich jedoch nicht das Problem, einen neuen Vertrag bei einem anderen Versicherer nur zu ungünstigeren Konditionen zu erhalten, da der Versicherungsnehmer in der Zwischenzeit gealtert ist oder sich sein Gesundheitszustand verschlechtert hat. Eine Anschlussdeckung kann regelmäßig zu vergleichbaren Konditionen am Markt beschafft werden.

2.2 Von den 5 200 Versicherungsunternehmen (2008) wurden nach Angaben der Kommission seit 1994 130 Unternehmen zahlungsunfähig. Hierbei ist aber zu berücksichtigen, dass die Unternehmen gesetzlich gezwungen sind, Eigenkapital vorzuhalten, mit dem die Ansprüche der Versicherungsnehmer in einem solchen Fall ganz oder zumindest zum Teil befriedigt werden können.

2.3 Es wurde deshalb bislang nicht für erforderlich gehalten, europaweit Sicherungssysteme für den seltenen Fall der Insolvenz eines Versicherers einzuführen. Zwar hatte die Kommission 2001 mit Vorarbeiten für eine Richtlinie begonnen. Das Projekt wurde aber zurückgestellt. Kollektive Sicherungssysteme sind in marktwirtschaftlichen Systemen nicht üblich, wurden aber im Finanzbereich mit Blick auf die besonderen Risiken für die Verbraucher vielfach eingeführt.

2.4 Im Bankenbereich ist eine europaweite Einlagensicherung wegen der Gefahr eines die Finanzmärkte grundlegend destabilisierenden „Runs“ bereits seit 1994 vorhanden (2). Sie wird derzeit aktualisiert (3). Die Risiken im Versicherungssektor sind jedoch andere als bei Banken. Insbesondere gibt es keinen Run und keinen Refinanzierungsbedarf. Deshalb muss ein effektives System für Versicherungen strukturell anders ausgestaltet werden als für Banken.

2.5 Um den Kunden vor dem Verlust seiner Ansprüche zu schützen, hat der Gesetzgeber bei Versicherungen umfangreiche Vorkehrungen getroffen: eine umfassende, proaktive Aufsicht, hohe Eigenkapitalanforderungen, strenge Regeln für die Kapitalanlage und Schutz der Anwartschaften im Konkursrecht. Mit der Umsetzung der Solvency-II-Richtlinie wird die Gefahr der finanziellen Schieflage eines Versicherers weiter gesenkt (4).

2.6 Die Risiken der Erstversicherung werden zudem durch Rückversicherungen besonders abgesichert, was das Konkursrisiko weiter vermindert. Durch die Zusammenfassung und Diversifizierung einer Vielzahl von Risiken auf der Ebene der Rückversicherung wird ein starker Verbund der Versicherer geschaffen, der den Verbraucher zusätzlich schützt.

2.7 Zudem hat die EU in der Folge der Finanzmarktkrise die Finanzaufsicht auf eine völlig neue, europäische Grundlage gestellt. Dazu gehört im Bezug auf Versicherungen auch die Schaffung einer „Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung“ (EIOPA).

2.8 Der Versicherungssektor ist in der Finanzkrise weitgehend stabil geblieben. Er war nicht ihr Auslöser (5), wurde jedoch von ihren Auswirkungen betroffen. Europäische Versicherer haben Abschreibungen vornehmen müssen und die durch die Rettungsaktionen und die Geldpolitik niedrig gehaltenen Zinsen erschweren es den Versicherern, die erforderlichen Renditen auf die Kapitalanlagen zu erwirtschaften. Spektakuläre Schieflagen in der Branche, etwa der US-amerikanischen AIG oder jüngst Ambac, sind nicht durch die klassische Versicherungstätigkeit, sondern durch bankähnliche Absicherungsgeschäfte entstanden. Dies ist auch in der Zukunft möglich, insbesondere bei Unternehmen und Finanzkonglomeraten, die sowohl das Bank- als auch das Versicherungsgeschäft betreiben.

2.9 In 12 von 27 Mitgliedstaaten bestehen bereits Sicherungssysteme für Versicherungen (6). Sie sind sehr komplex: In manchen Mitgliedstaaten besteht eine Sicherung nur für bestimmte Sparten. Zudem ist der Deckungsumfang der Systeme unterschiedlich. Zum Teil gibt es auch staatliche Garantien.

2.10 Europaweit aktive Versicherungskonzerne arbeiten in den nationalen Märkten in aller Regel mit national eigenständigen Tochterunternehmen, die dort in die jeweiligen nationalen Sicherungssysteme einzahlen würden. Käme ein großes europäisches Unternehmen in eine Schieflage, würden die nationalen Sicherungssysteme in der Regel ausreichend sein, um die Kunden zu schützen. Der EWSA regt jedoch an, mit einem europäischen Sicherungssystem für grenzüberschreitend tätige Versicherungsunternehmen für den Fall vorzusorgen, dass die nationalen Sicherungssysteme nicht ausreichen würden.

2.11 Die entstehenden Kosten eines Sicherungssystems werden letztlich über höhere Prämien auf die Versicherungsnehmer umgelegt. Zwar wird der einzelne Verbraucher vor der Insolvenz geschützt. Die Gesamtheit der Verbraucher trägt jedoch dafür die Kosten.

Die nationalen Versicherungsmärkte unterscheiden sich stark im Hinblick auf Produkt- und Risikostruktur. Es sollte deshalb das Instrument einer Richtlinie zur Mindestharmonisierung gewählt werden, damit die Mitgliedstaaten den nationalen Besonderheiten im Insolvenz-, Vertrags-, Steuer- und Sozialrecht sowie der Möglichkeit der Beibehaltung bestehender und bewährter Sicherungseinrichtungen, sofern sie mit den Bestimmungen der Richtlinie im Einklang stehen, gebührend Rechnung tragen können.

3.2 Zentralisierungsniveau und Rolle der Sicherungssysteme für Versicherungen (Weißbuch 3.2)

3.2.1 In erster Linie kommt es darauf an, dass es gar nicht erst zu einer Insolvenz eines Versicherers kommt. Hierfür muss zunächst ein effizientes Aufsichtssystem sorgen. Gelingt dies nicht, können die Sicherungssysteme genutzt werden.

Die Kommission favorisiert zu Recht das Heimatlandprinzip. Dies stimmt mit den Grundsätzen der europäischen Versicherungsaufsicht überein: Die Beaufsichtigung aller Aktivitäten der in der EU zugelassenen Versicherer erfolgt nach Solvency II in ihrem Heimatland. Dies gilt auch für das Geschäft, das im Wege der Niederlassungsfreiheit über unselbstständige Niederlassungen oder der Dienstleistungsfreiheit über grenzüberschreitende Dienstleistungen betrieben wird.

3.4.1 Aufgrund der Unterschiede in der Lebens- und Schadenversicherung ist es sinnvoll, für diese Bereiche separate Sicherungseinrichtungen zu schaffen. Innerhalb der Sparten ist das Risiko halbwegs homogen. Die Rechtfertigung für ein gegenseitiges Eintreten ist hier noch vertretbar. Hingegen fällt es schwer zu begründen, warum z.B. Hausratversicherte Beiträge für ein Sicherungssystem tragen müssen, aus dem Mittel für das Auffangen eines Lebensversicherers bereitgestellt werden. Da dies von nationalen Besonderheiten abhängen kann, wie etwa davon, ob es im jeweiligen Markt eine Verpflichtung zu rechtlich getrennten Unternehmen der verschiedenen Versicherungssparten gibt (sog. Spartentrennungsprinzip), sollte der europäische Gesetzgeber insoweit den Mitgliedstaaten freie Hand lassen.

3.4.2 In Bezug auf die Kraftfahrtversicherung und im Einklang mit der Stellungnahme des CEIOPS (Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung) vertritt der EWSA die Ansicht, dass dieser Bereich aus Gründen der Klarheit, wettbewerblichen Ausgewogenheit und besseren Verständlichkeit für die Verbraucher in die künftige Richtlinie über Sicherungssysteme für Versicherungen aufgenommen werden sollte.

3.4.3 Der Schutz von Betriebsrenten wird von den Vorschlägen der Kommission nicht umfasst. Nur betriebliche Rentenversicherungen im klassischen Sinne fallen unter das Sicherungssystem. Der EWSA sieht allerdings auch bei anderen Betriebsrenten Handlungsbedarf und spricht sich dafür aus, diese Frage in den Rahmen der Folgemaßnahmen des Grünbuchs Pensionen einzubeziehen.

3.4.4 Eine angemessene und verkraftbare Beteiligung des Versicherungsnehmers ist ein wirksamer Anreiz, sich über die Solidität des Versicherers zu informieren, soweit das dem Verbraucher möglich ist.

3.4.5 Sinnvoll wären Obergrenzen oder andere Formen für die Limitierung der Leistungen des Sicherungssystems, wie Bagatellgrenzen oder Selbstbehalte, wie sie auch CEIOPS in seiner Stellungnahme vorschlägt. Dabei dürfen die Versicherungsnehmer nicht durch eine Kumulation der Einschränkungen überfordert werden. Hierdurch würde eine spürbare Entlastung der Sicherungssysteme erreicht, die sich auf die Kosten niederschlagen würde. Mithin würde auch die Gemeinschaft der Versicherten profitieren, die letztlich die Kosten trägt.

3.5.1 Zu Recht führt die Kommission aus, dass eine Sicherung zu Gunsten aller Marktteilnehmer zu unverhältnismäßig hohen Kosten führen würde. Im ersten Satz des Weißbuchs werden Sicherungssysteme als eine Maßnahme des Verbraucherschutzes vorgestellt. Das bedeutet jedoch nicht, dass sich der geschützte Personenkreis auf Verbraucher beschränken muss. Vielmehr sollte er sich auch auf diejenigen erstrecken, die im nationalen Recht mehrerer Staaten denselben Schutz genießen wie Verbraucher, sei es als Versicherungsnehmer, Versicherte oder Begünstigte.

3.5.2 Den Mitgliedstaaten sollte freigestellt werden, rein gewerbliche Versicherungen, z.B. für Betriebsunterbrechungen oder Transport, aus dem Anwendungsbereich der Sicherungssysteme von vorneherein auszunehmen. Ebenfalls sollten die Mitgliedstaaten darüber entscheiden, ob die Einbeziehung von kleinen Unternehmen in den Anwendungsbereich der Richtlinie sinnvoll erscheint.

3.6 Besonderes Augenmerk sollte die Kommission im Fall einer Legislativinitiative der Frage schenken, zu welchem Zeitpunkt das Sicherungssystem eingesetzt werden kann und wer darüber entscheidet. Die Kommission erwägt den Einsatz des Sicherungssystems nicht erst im Konkursfall, sondern schon zur Abwendung eines Konkurses. Nach Auffassung des EWSA muss, damit dieses System Wirkung entfalten und seinem Sinn und Zweck gerecht werden kann, ein Unterschreiten der Mindestkapitalanforderungen nach Solvency II für die Aktivierung des Sicherungssystems ausreichen.

3.7.1.1 Die Frage, ob eine ex-post-, eine ex-ante-Finanzierung oder ein Mischsystem zu wählen ist, wird kontrovers diskutiert. Alle Systeme haben Vor- und Nachteile.

3.7.1.2 Eine ex-post-Finanzierung entzieht dem Markt weniger Liquidität, was über niedrigere Kosten auch die Prämien für die Versicherungsnehmer senkt. Sie vermeidet das Problem einer Zwischenanlage der eingesammelten Mittel. Bei einer ex-post-Finanzierung wird nicht bereits vor Eintritt eines Insolvenzfalls ein Teil der Mittel für die Verwaltung verbraucht.

3.7.1.3 Eine ex-post-Finanzierung macht es hingegen schwierig, dem Problem des Moral Hazard zu begegnen. Da gerade unsolide Marktteilnehmer zum Finanzierungszeitpunkt infolge ihrer Insolvenz aus dem Markt ausgeschieden sind, können sie nicht mehr zur Kostentragung herangezogen werden.

3.7.1.4 Der Vorteil der ex-ante-Finanzierung liegt vor allem darin, dass die Beiträge am Insolvenzrisiko bemessen werden können. Marktteilnehmer mit riskantem Geschäftsgebaren werden stärker herangezogen. Auch lassen sich prozyklische Effekte bei einer ex-ante-Finanzierung eher vermeiden als bei einer ex-post-Finanzierung.

3.7.1.5 Für die Effizienz eines Sicherungssystems kann die Frage des Finanzierungszeitpunkts entscheidend sein. Ein Ex-nunc-Finanzierungssystem hat weit mehr Vorteile als Nachteile, und es ist nicht ersichtlich, warum nationalen Traditionen und Besonderheiten entsprechend, die Entscheidung den Mitgliedstaaten überlassen bleiben sollte. Um die Effizienz des Systems zu gewährleisten, sollte in der Richtlinie eine einzige Ex-nunc-Finanzierungsform vorgesehen werden.

3.7.2.1 Die finanziellen Aufwendungen für die Sicherungssysteme sollten begrenzt werden, wie es auch CEIOPS in seiner Stellungnahme fordert. Eine unbegrenzte Deckungspflicht würde die finanziellen Risiken für das einzelne Unternehmen unkalkulierbar machen. Sie würde dazu führen, dass jeder Versicherer für den gesamten Markt haftet (7). Das Risikomanagement des einzelnen Unternehmens würde nicht mehr von eigenen Entscheidungen, sondern maßgeblich vom Risikoverhalten der übrigen Wettbewerber abhängen.

3.7.2.2 Die Kommission hat als ersten Aufschlag eine Zielausstattung der Sicherungseinrichtungen von etwa 1,2 % der gebuchten Brutto-Beitragseinnahmen angesetzt. Der EWSA würde es begrüßen, wenn die verschiedenen Optionen auf der Grundlage der aktuell verfügbaren Zahlen zu Solvency II noch einmal geprüft werden könnten. Dabei sollte auch berücksichtigt werden, dass Solvency II und weitere Interventionsmechanismen zum besseren Schutz der Versicherungsnehmer eingeführt worden sind. Dies hat auch CEIOPS in seiner Stellungnahme betont.

3.7.2.3 Die Kommission geht in ihren Berechnungen von einer durchschnittlichen Eintrittswahrscheinlichkeit des Sicherungssystems von 0,1 Prozent aus. Allerdings ist die Grundlage eine Eigenkapitalbedeckung von 100 Prozent des Solvency Capital Requirements (SCR). Sollte in Mitgliedstaaten und Sparten das Eigenkapital das SCR übersteigen, sinkt das Konkursrisiko entsprechend. Die Richtlinie sollte es deshalb ermöglichen, dass die nationalen Sicherungssysteme die Ausstattung nach dem tatsächlichen Schadensrisiko in den nationalen Märkten und in den Sparten bemessen.

3.7.2.4 Die Kommission befasst sich in dem Weißbuch nicht mit der Frage, ob in das Sicherungssystem erneut eingezahlt werden muss, wenn ein Schaden eingetreten ist. Dazu bedarf es aber klarer Regeln und Grenzen, damit eine unbegrenzte Haftung ausgeschlossen wird und die Unternehmen ihre Verpflichtungen im Voraus kennen und dafür vorsorgen können.

3.7.3.1 Die Beitragsordnung sollte auf vorhandenen Daten aufbauen, um den bürokratischen Aufwand zu reduzieren. In der Lebensversicherung könnte an die vorhandenen Kapitalanlagen und in der Schadenversicherung an die Höhe der versicherungstechnischen Rückstellungen angeknüpft werden. Auch die Ausstattung mit Eigenkapital gemessen an dem SCR könnte ein Kriterium sein. Der europäische Gesetzgeber sollte die Methodik festlegen und Einzelheiten der Beitragsordnung den Mitgliedstaaten überlassen, damit sie auf nationale Besonderheiten Rücksicht nehmen können.

3.7.3.2 Vor der Inanspruchnahme der Sicherungssysteme sollten solvente Versicherer die Gelegenheit erhalten, ohne finanzielle Zuwendungen gefährdete Unternehmen zu übernehmen, wenn sie den Kundenbestand übernehmen wollen.

3.8.1 Für Sicherungssysteme stehen zwei unterschiedliche Techniken zur Verfügung: eine punktuelle Entschädigungszahlung an den Versicherungsnehmer oder die Vertragsfortführung durch eine Insolvenzsicherungseinrichtung, nachdem der Bestand auf sie übertragen wurde. Dieser „Portfoliotransfer“ ist aus der Sicht des EWSA in der Lebensversicherung für den Versicherungsnehmer von Vorteil. In der Schaden- und Unfallversicherung hingegen dürften Ausgleichszahlungen zum Schutz des Verbrauchers ausreichend sein. Die europäische Richtlinie sollte jedenfalls nicht verhindern, dass das für den Verbraucher günstigere System genutzt wird.

(6) Einen umfassenden Überblick zu solchen Systemen in den OECD-Staaten gibt der Bericht Nr. DAF/AS/WD (2010) 20 der OECD vom 10. November 2010.

ANHANG

zu der Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Folgender abgelehnter Änderungsantrag erhielt mindestens ein Viertel der Stimmen (Artikel 54 Absatz 3 der Geschäftsordnung):

Ziffer 2.10

Wie folgt ändern:

„Europaweit aktive Versicherungskonzerne arbeiten in den nationalen Märkten in aller Regel mit national eigenständigen Tochterunternehmen, die dort in die jeweiligen nationalen Sicherungssysteme einzahlen würden. Käme ein großes europäisches Unternehmen in eine Schieflage, würden die nationalen Sicherungssysteme in der Regel ausreichend sein, um die Kunden zu schützen. Der EWSA regt jedoch an, ein europäisches Sicherungssystem für grenzüberschreitend tätige Versicherungsunternehmen für den Fall, dass die nationalen Sicherungssysteme nicht ausreichen würden“.

Begründung

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt scheint ein EU-weites gegenseitiges Aufkommen für Verbindlichkeiten von Versicherungsunternehmen verfrüht.

Ergebnis der Abstimmung über den Änderungsantrag:

68 Ja-Stimmen,

78 Nein-Stimmen und

13 Stimmenthaltungen.