52010SC0589

FR

(...PICT...)|COMMISSION EUROPÉENNE|

Bruxelles, le 12.5.2010

SEC(2010) 589 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

Finlande Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du Traité

1. Application du pacte de stabilité et de croissance dans la situation de crise actuelle

Bon nombre de pays de l’UE sont actuellement confrontés à des déficits publics supérieurs à la valeur de référence de 3 % établie dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). L’accroissement souvent significatif du déficit et l’évolution de la dette doivent être replacés dans le contexte de la crise financière mondiale sans précédent et du ralentissement économique. Plusieurs facteurs sont en jeu. Tout d’abord, le fléchissement de l’activité économique entraîne une diminution des recettes fiscales et un accroissement des dépenses de sécurité sociale (prestations de chômage, par exemple). Ensuite, reconnaissant que les politiques budgétaires ont un rôle important à jouer dans la situation économique exceptionnelle que nous connaissons, la Commission a proposé une impulsion budgétaire dans son plan européen pour la relance économique de novembre 2008, approuvé par le Conseil européen en décembre. Ce plan propose de différencier la relance budgétaire selon les États membres en fonction de la situation de chacun en termes de viabilité des finances publiques et de compétitivité et de mettre fin aux mesures en question lorsque les conditions économiques s’amélioreront. Enfin, plusieurs pays ont pris des mesures pour stabiliser le secteur financier, dont certaines ont un impact sur l’endettement, ou entraînent un risque d’accroissement du déficit et de la dette à l’avenir, bien qu’une partie des coûts de l’appui apporté par l’État puisse être récupérée ultérieurement.

Au titre du pacte de stabilité et de croissance, la Commission est tenue d’établir un rapport comme celui-ci dès que le déficit effectif ou prévu d’un État membre dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB. Le présent rapport, qui représente la première étape de la « procédure concernant les déficits excessifs » (PDE) analyse les raisons du dépassement de la valeur de référence en accordant une attention particulière au contexte économique et à tous les autres facteurs pertinents. Les modifications apportées en 2005 au pacte de stabilité et de croissance avaient spécifiquement pour objectif de veiller à ce que la situation économique et budgétaire soit pleinement prise en compte dans toutes les phases de cette procédure. Ceci signifie par exemple que si un «déficit excessif» est constaté, une attention appropriée doit être accordée au contexte économique au moment d’émettre des recommandations concernant le rythme de la correction à opérer. Le pacte de stabilité et de croissance constitue ainsi le cadre qui soutient les politiques gouvernementales pour un retour rapide à des positions budgétaires saines compte tenu de la situation économique.

2. Cadre juridique

Le présent rapport, qui évalue l’évolution budgétaire récente et actuelle de la Finlande et examine les perspectives à court et moyen terme à la lumière des conditions économiques globales et de l’action politique adoptée par le gouvernement, est établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

L’article 126 du TFUE prévoit une procédure concernant les déficits excessifs (PDE) . Cette procédure est précisée dans le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs JO L 209, 2.8.1997, p.6. Il est également tenu compte de l’avis du comité économique et financier sur les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 20 novembre 2009, disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm . , qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance . Conformément à l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport entre le déficit public effectif ou prévu et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de référence de 3 % (à moins que le rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence; ou que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant) .[1]

JO L 209, 2.8.1997, p.6. Il est également tenu compte de l’avis du comité économique et financier sur les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 20 novembre 2009, disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm .

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission prépare un rapport . Le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre» .

Sur la base des données communiquées par les autorités en avril 2010 Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent communiquer à la Commission deux fois l’an leur déficit et dette publics attendus et effectifs. La communication la plus récente de la Finlande se trouve à l’adresse suivante: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables. , le déficit public de la Finlande devrait atteindre 4,1 % du PIB en 2010, dépassant de ce fait la valeur de référence de 3 % du PIB, tandis que la dette publique brute serait de 49,9 % du PIB, c'est-à-dire inférieure à la valeur de référence de 60 % du PIB même si elle tend à augmenter .[2]

Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent communiquer à la Commission deux fois l’an leur déficit et dette publics attendus et effectifs. La communication la plus récente de la Finlande se trouve à l’adresse suivante:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.

Tableau 1 : Déficit et dette publics a

|2004|2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011|

|||||||COM|FI|COM|

Solde des finances publiques|2,3|2,7|4,0|5,2|4,2|-2,2|-3,8|-4,1|-2,9|

Dette publique brute|44,4|41,7|39,7|35,2|34,2|44,0|50,5|49,9|54,9|

Remarque :

a En pour cent du PIB

Source : Eurostat et prévisions du printemps 2010 de la Commission

Les prévisions relatives au déficit 2010 semblent indiquer que le déficit public en Finlande est un déficit excessif au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Commission a donc décidé d’engager la procédure de déficit excessif à l'égard de la Finlande au moyen de l’adoption du présent rapport. Le point 3 du rapport examine le critère du déficit. Le point 4 traite des investissements publics et des autres facteurs pertinents. Le rapport tient compte des prévisions du printemps 2010 des services de la Commission qui ont été publiées le 5 mai 2010.

3. Critère du déficit

En 2010, le déficit public devrait atteindre 4,1 % du PIB. Dépassant largement les 3 % du PIB, le déficit prévu n’est pas proche de la valeur de référence établie dans le traité. Le déficit excessif prévu par rapport à la valeur de référence de 3 % du PIB est exceptionnel . Il résulte en particulier d’une grave récession économique au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. La Finlande se trouvait dans une position relativement solide au début de la crise mondiale en 2008, étant donné qu'elle avait dégagé d'importants excédents de la balance courante et des finances publiques, mais la crise a eu une incidence particulièrement forte sur ses secteurs fortement orientés vers l'exportation, ce qui a nui à la confiance et a eu des effets sur les secteurs tournés vers le marché national. Selon les données préliminaires concernant le PIB publiées par l’office national des statistiques le 1 er  mars 2010, le PIB a connu une contraction marquée de 7,8 % en 2009. La forte baisse a entraîné un écart de production exceptionnellement élevé, estimé à 4½ % du PIB en 2010. Bien qu'une partie importante du déclin observé du PIB réel dans le contexte de la crise soit conjoncturelle, le niveau de la production potentielle a également été affecté. En outre, la crise, en réduisant l'investissement, en restreignant l'accès au crédit et en augmentant le chômage structurel, pourrait aussi nuire à la croissance potentielle à moyen terme.

Tableau 2 : Développements macroéconomiques et budgétaires a

|2004|2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011|

PIB réel (variation en %)|4,1|2,9|4,4|4,9|1,2|-7,8|1,4|2,1|

PIB potentiel (variation en %) |2,7|2,5|2,2|2,2|2,1|1,1|1,0|1,3|

Écart de production (% du PIB potentiel)|-0,2|0,2|2,4|5,1|4,1|-5,0|-4,6|-3,8|

Solde des finances publiques|2,3|2,7|4,0|5,2|4,2|-2,2|-3,8|-2,9|

Solde primaire|3,9|4,2|5,5|6,7|5,6|-1,0|-2,6|-1,7|

Mesures exceptionnelles et autres mesures temporaires|0,0|0,0|0,0|0,0|0,0|-0,1|-0,1|0,0|

Formation brute de capital fixe|2,8|2,5|2,3|2,4|2,5|2,8|2,8|2,6|

Solde corrigé des variations conjoncturelles|2,4|2,6|2,8|2,6|2,1|0,3|-1,4|-1,0|

Solde primaire corrigé des variations conjoncturelles|3,9|4,1|4,3|4,1|3,5|1,5|-0,3|0,2|

Solde structurel b|2,4|2,6|2,8|2,6|2,1|0,4|-1,3|-1,0|

Solde primaire structurel|3,9|4,1|4,3|4,1|3,5|1,6|-0,2|0,2|

Notes :

a En pourcentage du PIB, sauf stipulation contraire

b Solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires

Source : Eurostat et prévisions du printemps 2010 des services de la Commission

Le dépassement prévu de la valeur de référence de 3 % du PIB est temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Les prévisions budgétaires fournies par la Commission indiquent que le déficit tombera en deçà de la valeur de référence en 2011, soutenu par le raffermissement prévu de la reprise économique . Ces projections budgétaires sont basées sur les politiques actuelles, y compris l’augmentation de la TVA et de certaines taxes sur les produits représentant 0,2 % du PIB en 2011. La projection ne repose pas sur des mesures exceptionnelles majeures.

En résumé, le déficit attendu n’est pas proche de la valeur de référence de 3 % du PIB, mais le dépassement par rapport à celle-ci est exceptionnel et temporaire au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance. Cette analyse semble indiquer que le critère du déficit établi dans le traité n’est pas rempli.

4. Facteurs pertinent s

L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que le rapport de la Commission «examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre» . C es facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil qui indique également que toute l’attention voulue doit être accordée à «tout autre facteur qui, de l’avis de l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la Commission et au Conseil» .

Sur la base des dispositions ci-dessus, les quatre sous-sections suivantes examinent tour à tour: 1) la position économique à moyen terme, 2) la position budgétaire à moyen terme (et notamment les investissements publics), 3) d’autres facteurs avancés par l’État membre et 4) d’autres facteurs jugés pertinents par la Commission.

4.1. Position économique à moyen terme

Conditions conjoncturelles et croissance potentielle. Avant la crise mondiale actuelle, la Finlande avait bénéficié d’une longue période de croissance rapide, portée par les exportations, dégageant d'importants excédents de la balance courante et des finances publiques. Ceci a permis à la Finlande de prévoir des mesures de relance budgétaire discrétionnaires relativement importantes représentant environ 3 % du PIB en 2009-2010 et a laissé jouer pleinement les stabilisateurs automatiques, ce qui a amorti l’effet de la crise sur le marché national dans une certaine mesure. En dépit de la baisse spectaculaire du PIB en 2009, les répercussions de la crise sur le système financier, le marché du travail et les secteurs privés et commerciaux finlandais sont restées relativement limitées. Étant donné que les principaux marchés d’exportation finlandais devraient également reprendre après la crise mondiale, la croissance du PIB en Finlande devrait dépasser légèrement la moyenne de l’UE en 2010-2011. La perspective de croissance attendue du PIB à moyen terme devrait néanmoins être inférieure à ce qu’elle était au cours des dix dernières années vu les effets négatifs de la crise actuelle et du vieillissement de la population sur le potentiel de croissance.

Récentes réformes structurelles. Les principaux efforts de réforme structurelle de la Finlande dans le cadre de la stratégie de Lisbonne ont été axés sur la préparation visant à relever les défis du vieillissement de la population, en particulier en se concentrant sur la garantie de viabilité à long terme des finances publiques et l’augmentation de l’offre de main-d’œuvre face au déclin imminent de la population en âge de travailler . Ces initiatives de réforme se poursuivent et devraient entraîner certains avantages fiscaux à moyen et long terme, tout en ne compensant que partiellement les pressions exercées sur les dépenses associées au vieillissement. Stimuler l’offre d’emploi et l’emploi aurait un impact important sur le potentiel de croissance et les assiettes fiscales , ce qui constitue un important élément de la stratégie visant à améliorer la viabilité à long terme. Du côté des dépenses, le gouvernement espère réaliser des économies au niveau tant de l'administration centrale que des collectivités locales . Ces dernières années, le gouvernement a conçu quelques réformes notables visant à améliorer la productivité à la fois pour le niveau central et pour le niveau local . L'administration centrale a arrêté des objectifs ambitieux de réduction de son personnel de plus de 10 % au cours des années 2007-2015 par le biais de l’érosion naturelle en vue, d’une part, d’accroître la productivité et, d’autre part, de s’adapter à une main-d’œuvre de plus en plus petite . Une loi-cadre encourageant la réforme de la structure des collectivités locales et leurs prestations de services a été adoptée par le parlement début 2007. Elle a été conçue également dans le but d’engendrer des gains de productivité et donc de réduire les pressions sur les dépenses. Mais comme la réforme des collectivités locales ne sera instaurée que progressivement, les avantages nets substantiels pour les finances publiques risquent de ne se faire sentir qu’à plus long terme.

4.2. Position budgétaire à moyen terme

Déficit structurel et assainissement budgétaire en périodes de conjoncture favorable. La Finlande a enregistré de façon adéquate des excédents budgétaires importants à la fois en termes nominaux et en termes structurels (hors facteurs conjoncturels et mesures exceptionnelles) sur les périodes de bonne conjoncture qui prévalaient auparavant lorsqu’un écart de production positif considérable émergeait également. La crise mondiale actuelle ayant eu un impact important sur l’économie finlandaise, l’écart de production estimé est également devenu fortement négatif. La Finlande a réagi à la crise mondiale grâce à des mesures discrétionnaires de relance budgétaire relativement importantes et a permis aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement. La stratégie budgétaire, mesurée par la variation dans le solde structurel, indique un impact anticyclique des finances publiques sur la période de repli économique. La version actualisée du programme de stabilité finlandais de février 2010 fixe son objectif à moyen terme pour la position budgétaire à un excédent structurel de 0,5 % du PIB. Le niveau actuel de la position structurelle estimée est nettement moindre, s’établissant à un déficit de 1,3 % du PIB en 2010, qui devrait s’améliorer légèrement pour atteindre 1 % du PIB en 2011. Les projections des programmes de stabilité prévoyaient que sur la base des politiques actuelles, le déficit structurel devait rester en grande partie au même niveau à moyen terme. En dehors de quelques augmentations limitées au niveau des taux d’imposition en 2010-2011, le gouvernement n’a pas encore annoncé de stratégie globale d’assainissement à moyen terme.

Investissements publics. Les investissements publics (en tant que part du PIB) ont été légèrement supérieurs à 2½ % du PIB en 2008, augmentant de quelques dixièmes de points de pourcentage au cours de la période 2009-2010 dans le cadre des mesures de relance budgétaire et devraient revenir ultérieurement au niveau précédent. Le déficit public nominal en 2010 excédera dès lors l’investissement public total de cette année, mais retombera en dessous des investissements à moyen terme. En termes structurels, le déficit estimé à plus de 1 % du PIB en 2010 sera inférieur aux investissements publics et conservera largement cet écart à moyen terme.

Qualité des finances publiques. Le principal instrument de contrôle des dépenses de l'administration centrale consiste à fixer des limites aux dépenses pluriannuelles, ce qui exclut les postes de dépense sensibles aux variations de la conjoncture et a par conséquent permis aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement. Si cet arrangement a soutenu l’activité économique et la cohésion sociale pendant la période de crise, il a également conduit à un recul relatif des finances publiques. Le cadre budgétaire se traduira dès lors mécaniquement par un allégement des pressions exercées sur les dépenses de l'administration centrale, y compris les dépenses sociales, mais uniquement lorsque la reprise économique sera bien en place . Si les collectivités locales jouissent d’importants droits d’autogouvernance qui leur sont conférés par la constitution nationale, elles sont responsables de la majorité des prestations dans le domaine de l’éducation, des soins de santé, des soins de longue durée et des services sociaux et ne sont pas liées par des limites de dépenses imposées au niveau central. La croissance des dépenses publiques au niveau local a dépassé la performance de l'administration centrale des dernières années. Afin de compenser la croissance relativement élevée des dépenses, les collectivités locales ont généralement augmenté les taux des taxes locales, alourdissant la charge fiscale nationale globale. Le gouvernement poursuit la réforme des structures des collectivités locales et la fourniture de services dans le but de mettre un frein à la croissance des dépenses, qui est également déclenchée par des besoins de dépenses additionnels liés au vieillissement à moyen et long terme.

Viabilité à long terme des finances publiques. Dans son avis du 26 avril 2010 concernant la dernière version actualisée du programme de stabilité, le Conseil a évalué comme suit la viabilité à long terme des finances publiques de la Finlande. L’incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population est légèrement plus élevée que la moyenne de l’UE, mais les réformes adoptées dans le secteur des retraites ont contribué à limiter la croissance annoncée des dépenses dans ce domaine pour les prochaines décennies. En outre, les actifs importants accumulés par les fonds publics de retraite contribueront à financer une partie de l’augmentation future des dépenses de retraite. La situation budgétaire de 2009 telle qu'elle est estimée dans le programme accentue l'incidence budgétaire du vieillissement de la population sur l'écart de viabilité. La réalisation d’excédents primaires élevés à moyen terme et la mise en œuvre de réformes structurelles appropriées contribueraient à réduire les risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques, jugés faibles dans le rapport 2009 de la Commission sur la viabilité. Le Conseil a invité les autorités à agir rapidement pour définir une stratégie budgétaire à moyen terme globale et concrète visant un assainissement à partir de 2011, ainsi que la réalisation de l’OMT et le rétablissement de la viabilité à long terme des finances publiques.

4.3. Autres facteurs avancés par l’État membre

Les autorités de Finlande n’ont pas présenté de liste de facteurs pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil.

4.4. Autres facteurs jugés pertinents par la Commission

Dans son avis concernant la dernière version actualisée du programme de stabilité, le Conseil a estimé que les résultats budgétaires à moyen terme pourraient être moins bons que prévu par le programme. Tandis que les risques qui pèsent sur les perspectives de croissance immédiates sont limités, puisque les derniers indicateurs prospectifs confirment le rétablissement relativement solide et continu de la confiance des consommateurs et, quoique dans une moindre mesure, de la confiance des entreprises, les résultats budgétaires des dernières années de la période pourraient être moins bons que prévu, étant donné les hypothèses de croissance particulièrement optimistes sur lesquelles s'appuient les projections budgétaires.

Le Conseil a invité la Finlande à mettre en œuvre la politique budgétaire 2009 prévue conformément au plan européen pour la relance économique, tout en s'assurant que le dépassement attendu de la valeur de référence de 3 % du PIB reste limité et temporaire, et à agir rapidement pour définir une stratégie budgétaire à moyen terme globale et concrète visant un assainissement à partir de 2011, ainsi que la réalisation de l’OMT et le rétablissement de la viabilité à long terme des finances publiques.

5. Conclusions

Le déficit public en Finlande a atteint 4,1 % du PIB en 2010, une valeur supérieure à la valeur de référence de 3 % du PIB sans en être proche. Le dépassement prévu de la valeur de référence peut être qualifié d’exceptionnel au sens du traité et du pacte de stabilité et de croissance.Il peut en outre être qualifié de temporaire. Cette analyse semble indiquer que le critère du déficit établi dans le traité n’est donc pas rempli.

La dette publique brute reste bien inférieure à la valeur de référence de 60 % du PIB. Cette analyse semble indiquer que le critère d’endettement établi dans le traité est donc rempli.

Conformément au traité, le présent rapport a également examiné les «facteurs pertinents» qui, en vertu du pacte de stabilité et de croissance, ne peuvent être pris en compte dans les démarches menant à la décision du Conseil sur l’existence d’un déficit excessif qu’à la double condition que le déficit demeure proche de la valeur de référence et que le dépassement de la valeur de référence soit temporaire. Tout bien considéré, les facteurs pertinents examinés sur le fond semblent, en l’espèce, être favorables compte tenu des bons résultats enregistrés par le passé par la politique budgétaire de Finlande.

[1] JO L 209, 2.8.1997, p.6. Il est également tenu compte de l’avis du comité économique et financier sur les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 20 novembre 2009, disponibles à l’adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm .

[2] Conformément au règlement (CE) nº 479/2009 du Conseil, les États membres doivent communiquer à la Commission deux fois l’an leur déficit et dette publics attendus et effectifs. La communication la plus récente de la Finlande se trouve à l’adresse suivante: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.

EN

(...PICT...)|EUROPEAN COMMISSION|

Brussels, 12.5.2010

SEC(2010) 589 final

REPORT FROM THE COMMISSION

Finland Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty

REPORT FROM THE COMMISSION

Finland Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty

1. The application of the Stability and Growth Pact in the current crisis situation

Many EU countries are presently facing general government deficits above the 3% of GDP reference value set in the Treaty. The often strong deterioration in the deficit as well as the debt positions must be seen in the context of the unprecedented global financial crisis and economic downturn. Several factors are at play. First, the economic downturn brings about declining tax revenue and rising social benefit expenditure (e.g. unemployment benefits). Second, recognising that budgetary policies have an important role to play in the current extraordinary economic situation, the Commission called for a fiscal stimulus in its November 2008 European Economic Recovery Plan (EERP), endorsed by the European Council in December. The Plan explicated that the stimulus should be differentiated across Member States to reflect their different positions in terms of public finance sustainability and competitiveness and should be reversed when economic conditions improve . Finally, several countries have taken measures to stabilise the financial sector, some of which impact on the debt position or constitute a risk of higher deficits and debt in the future, although some of the costs of the government support could be recouped in the future.

The Stability and Growth Pact requires the Commission to prepare a report such as the present one whenever an actual or planned deficit of a Member State exceeds the 3% of GDP reference value. This report, which represents the first step in the “excessive deficit procedure” (EDP), analyses the reasons for the breach of the reference value with due regard to the economic background and all other relevant factors. The amendments to the Stability and Growth Pact in 2005 aimed specifically at ensuring that in particular the economic and budgetary background was fully taken into account in all steps in the EDP. This means for instance that, if an “excessive deficit” is deemed to exist, adequate attention needs to be paid to the economic background and outlook when making recommendations on the pace of the correction. In this way, the Stability and Growth Pact provides the framework supporting government policies for a prompt return to sound budgetary positions taking account of the economic situation.

2. Legal background

This report, which assesses recent and current budgetary developments in Finland and reviews the short- and medium-term prospects in the light of overall economic conditions and policy action taken by the government, is prepared according to Article 126(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU).

Article 126 TFEU lays down an excessive deficit procedure (EDP). This procedure is further specified in Council Regulation (EC) No 1467/97 “on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure” OJ L 209, 2.8.1997, p. 6. The report also takes into account the “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes”, endorsed by the ECOFIN Council of 10 November 2009 , available at http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm . , which is part of the Stability and Growth Pact. According to Article 126(2) of the Treaty, the Commission has to monitor compliance with budgetary discipline on the basis of two criteria, namely: (a) whether the ratio of the planned or actual government deficit to gross domestic product (GDP) exceeds the reference value of 3% (unless either the ratio has declined substantially and continuously and reached a level that comes close to the reference value; or, alternatively, the excess over the reference value is only exceptional and temporary and the ratio remains close to the reference value); and (b) whether the ratio of government debt to GDP exceeds the reference value of 60% (unless the ratio is sufficiently diminishing and approaching the reference value at a satisfactory pace).[1]

OJ L 209, 2.8.1997, p. 6. The report also takes into account the “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes”, endorsed by the ECOFIN Council of 10 November 2009 , available at http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

Article 126(3) stipulates that, if a Member State does not fulfil the requirements under one or both of these criteria, the Commission has to prepare a report. This report also has to “take into account whether the government deficit exceeds government investment expenditure and take into account all other relevant factors, including the medium-term economic and budgetary position of the Member State”.

According to data notified by the authorities in April 2010 According to Council Regulation (EC) No 479/2009, Member States have to report to the Commission, twice a year, their planned and actual government deficit and debt levels. The most recent notification of Finland can be found at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables. ”, the general government deficit in Finland is planned to reach 4.1% of GDP in 2010, thus exceeding the 3% of GDP reference value, while general government gross debt would be 49.9% of GDP, below the 60% of GDP reference but on a rising trend.[2]

According to Council Regulation (EC) No 479/2009, Member States have to report to the Commission, twice a year, their planned and actual government deficit and debt levels. The most recent notification of Finland can be found at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.

Table 1 : General government deficit and debt a

|2004|2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011|

|||||||COM|FI|COM|

General government balance|2.3|2.7|4.0|5.2|4.2|-2.2|-3.8|-4.1|-2.9|

General government gross debt|44.4|41.7|39.7|35.2|34.2|44.0|50.5|49.9|54.9|

Note :

a In percent of GDP.

Source : Eurostat and Commission services’ spring 2010 forecast.

The planned figure for the 2010 deficit provides prima facie evidence on the existence of an excessive deficit in Finland in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact. The Commission has therefore decided to initiate the excessive deficit procedure for Finland with the adoption of this report. Section 3 of the report examines the deficit criterion. Section 4 deals with public investment and other relevant factors. The report takes into account the Commission services’ spring 2010 forecast, released on 5 May.

3. Deficit criterion

In 2010, the general government deficit is planned to reach 4.1% of GDP. Well in excess of 3% of GDP, the planned deficit is not close to the Treaty reference value. The planned excess over the 3% of GDP reference value is exceptional . In particular, it does result from a severe economic downturn in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact . Even though Finland entered the global crisis in 2008 from a relatively strong position, having built up a substantial surplus in the current account and in the government finances, the global crisis had a strong impact on the export-dominated Finnish industry as well as on the domestic sectors through negative confidence effects. According to preliminary GDP data published by the national statistics office on 1 March 2010, GDP contracted sharply, by 7.8% in 2009. The steep fall has led to an exceptionally large output gap, estimated at 4½ % of GDP in 2010. Although much of the observed decline in actual GDP in the context of the crisis is cyclical, the level of potential output has also been negatively affected. In addition, the crisis may also affect potential growth in the medium term through lower investment, constraints in credit availability and increasing structural unemployment.

Table 2 : Macroeconomic and budgetary developments a

|2004|2005|2006|2007|2008|2009|2010|2011|

Real GDP (% change)|4.1|2.9|4.4|4.9|1.2|-7.8|1.4|2.1|

Potential GDP (% change) |2.7|2.5|2.2|2.2|2.1|1.1|1.0|1.3|

Output gap (% of potential GDP)|-0.2|0.2|2.4|5.1|4.1|-5.0|-4.6|-3.8|

General government balance|2.3|2.7|4.0|5.2|4.2|-2.2|-3.8|-2.9|

Primary balance|3.9|4.2|5.5|6.7|5.6|-1.0|-2.6|-1.7|

One-off and other temporary measures|0.0|0.0|0.0|0.0|0.0|-0.1|-0.1|0.0|

Government gross fixed capital formation|2.8|2.5|2.3|2.4|2.5|2.8|2.8|2.6|

Cyclically-adjusted balance|2.4|2.6|2.8|2.6|2.1|0.3|-1.4|-1.0|

Cyclically-adjusted primary balance|3.9|4.1|4.3|4.1|3.5|1.5|-0.3|0.2|

Structural balance b|2.4|2.6|2.8|2.6|2.1|0.4|-1.3|-1.0|

Structural primary balance|3.9|4.1|4.3|4.1|3.5|1.6|-0.2|0.2|

Notes :

a In percent of GDP unless specified otherwise.

b Cyclically-adjusted balance excluding one-off and other temporary measures.

Source : Eurostat and Commission services’ spring 2010 forecast.

The planned excess over the 3% of GDP reference value is temporary in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact. The budgetary forecasts as provided by the Commission indicate that the deficit will fall below the reference value in 2011, supported by the forecast economic recovery taking hold. These budgetary projections are b ased on current policies, including the rise in VAT and some product taxes worth 0.2% of GDP in 2011. The projection does not rely on any major one-off measures.

In sum, the planned deficit is not close to the 3% of GDP reference value but the planned excess over the reference value is exceptional and temporary in the sense of the Treaty and the Stability and Growth Pact. This analysis suggests that the deficit criterion in the Treaty is not fulfilled.

4 . Relevant factors

Article 126(3) of the Treaty provides that the Commission report “shall also take into account whether the government deficit exceeds government investment expenditure and take into account other relevant factors including the medium-term economic and budgetary position of the Member State”. These factors are further clarified in Article 2(3) of Council Regulation (EC) No 1467/97, which also specifies that “any other factors which, in the opinion of the Member State concerned, are relevant in order to comprehensively assess in qualitative terms the excess over the reference value and which the Member State has put forward to the Commission and to the Council” need to be given due consideration.

In view of the above provisions, the following four subsections consider in turn (1) the medium-term economic position; (2) the medium-term budgetary position (including public investment); (3) other factors put forward by the Member State; and (4) other factors considered relevant by the Commission.

4.1. Medium-term economic position

Cyclical conditions and potential growth. Prior to the current global crisis, Finland had benefited from an extended period of rapid export-driven growth, building up a substantial surplus in the current account and in the government finances. This has allowed Finland to provide for a relatively large discretionary fiscal stimulus amounting to about 3% of GDP over 2009-2010 and to allow a full operation of automatic stabilisers, which has cushioned the effect of the crisis on the domestic market to some extent. In spite of the dramatic fall in GDP in 2009, the repercussions of the crisis on the Finnish financial system, labour market and on the household and enterprise sectors has remained relatively contained. Since the main Finnish export markets are also set to recover from the global crisis, GDP growth in Finland is forecast to slightly exceed the EU average in 2010-2011. The medium term GDP growth outlook is nevertheless forecast to be weaker than what was recorded over the previous decade, given the adverse effects of the present crisis and the ageing of the population on the growth potential.

Recent structural reforms. The principal Finnish structural reform efforts in the framework of the Lisbon strategy were concentrated on preparing for the challenges of population ageing, particularly focusing on ensuring long term sustainability of public finances and increasing labour supply in the face of the imminent decline in working age population. These reform initiatives are ongoing and are expected to carry some fiscal benefits in the medium and long term, while only partly offsetting the ageing related expenditure pressures. Boosting labour supply and employment would have a significant impact on the economic growth potential and tax bases, therefore being an important element of the strategy to improve long term sustainability. On the expenditure side, the government hopes to bring about savings on both the central and local government level. The government has over the past years designed some notable productivity-enhancing reforms for both the central and local level. The central government has set ambitious targets to reduce its personnel by over 10% over 2007-2015 through natural attrition, with the double aim of increasing productivity and adjusting to a shrinking workforce. A framework law promoting the reform of local governments' structure and their service provision was passed by the parliament in the beginning of 2007. It is designed to similarly result in productivity gains and thus reduce expenditure pressures. However, given that the reform of local governments will be implemented only gradually, they would likely bring any substantial net benefits for public finances only in the longer term.

4.2. Medium-term budgetary position

Structural deficit and fiscal consolidation in good times. Finland appropriately ran substantial budgetary surpluses both in nominal and structural (net of cyclical factors and one-off measures) terms over the previously prevailing good economic times when also a sizeable positive output gap emerged. As the current global crisis has had a strong impact on the Finnish economy, the estimated output gap has also turned sharply negative. Finland responded to the global crisis with a relatively large discretionary fiscal stimulus and allowed the full operation of automatic stabilisers. The fiscal stance, measured by the change in the structural balance, indicates a countercyclical impact of public finances over the period of economic contraction. The Finnish Stability Programme update of February 2010 sets its medium-term objective (MTO) for the budgetary position at a structural surplus of 0.5% of GDP. The current level of the estimated structural position stands considerably lower at a deficit of 1.3% of GDP in 2010, estimated to improve slightly to a deficit of 1% of GDP in 2011. The stability programmes' projections foresaw the structural deficit to stay broadly flat in the medium term, based on current policies. Apart from some limited rises in tax rates in 2010-2011, the government has not yet announced a comprehensive medium term consolidation strategy.

Public investment. Government investment (as a share of GDP) amounted to slightly above 2½ % of GDP in 2008, increasing by a few tenths of percentage points over 2009-2010 on account of the fiscal stimulus measures and forecast to return to previous levels thereafter. The general government nominal deficit in 2010 will therefore exceed total public investment in that year, but fall below investment again in the medium term. In structural terms, the deficit estimated at above 1% of GDP in 2010 will be lower than public investment and broadly maintain the difference in the medium term.

Quality of public finances. The main tool in controlling central government expenditure are the multiannual spending limits, which exclude cyclically sensitive expenditure items and have therefore allowed the full operation of automatic stabilisers. While this setup has supported economic activity and social cohesion over the crisis period, it has also led to a relatively sharp negative swing in public finances . The budgetary framework will therefore mechanically result in a reduction of central government expenditure pressures, including social expenditure, only once the economic recovery is well underway. While local governments have large constitutionally granted self-governance rights, they are responsible for the majority of education, health care, long-term care and social services and are not bound by centrally-imposed expenditure limits. Growth in local government expenditure has exceeded central government performance in the past years. To compensate for the relatively high expenditure growth, local governments have typically increased local tax rates, adding to the overall national tax burden. The government pursues reforming local governments' structures and service provision with the aim of curbing expenditure growth, also triggered by additional ageing-related expenditure needs in the medium to long term.

Long-term sustainability of public finances. In its opinion of 26 April 2010 on the most recent stability programme update, the Council assessed the long-term sustainability of Finland’s public finances as follows: While the long-term budgetary impact of ageing is slightly higher than on average in the EU, enacted pension reforms have helped to contain the projected increase in pension expenditure over the coming decades. Moreover, the large assets accumulated by the public pension funds will help finance part of the future increase in pension expenditure. The budgetary position in 2009, as estimated in the programme, compounds the budgetary impact of population ageing on the sustainability gap. Ensuring high primary surpluses over the medium term and implementing appropriate structural reforms would contribute to limiting the risks to the sustainability of public finances which were assessed in the Commission 2009 Sustainability Report as low. The Council invited the authorities to take timely action to define a comprehensive and concrete medium term fiscal strategy to consolidate from 2011 onwards, also with a view to achieve the MTO and to restore the long-term sustainability of public finances.

4.3. Other factors put forward by the Member State

The authorities of Finland have not presented any relevant factors as they can do according to Article 2(3) of Council Regulation (EC) No 1467/97.

4.4. Other factors considered relevant by the Commission

In its opinion on the most recent update of the stability programme, the Council considered that t he budgetary outcomes in the medium term could turn out worse than projected in the programme. While the risks to the more immediate growth outlook are limited as the latest forward-looking indicators confirm a relatively robust and continuous recovery of consumer confidence and, albeit less so, of business confidence, the budgetary outcome in the outer years may be worse than projected given the markedly favourable growth assumptions underlying the budgetary projections.

The Council invited Finland to implement the 2010 fiscal policy as planned in line with the EERP, while ensuring that the planned breach of the 3%-of-GDP reference value would remain contained and temporary; and take timely action to define a comprehensive and concrete medium term fiscal strategy to consolidate from 2011 onwards, also with a view to achieve the MTO and to restore the long-term sustainability of public finances.

5. Conclusions

The general government deficit in Finland is planned to reach 4.1% of GDP in 2010, above and not close to the 3% of GDP reference value. T he planned excess over the reference value can be qualified as exceptional within the meaning of the Treaty and the Stability and Growth Pact. Furthermore, it can be considered temporary. This suggests that the deficit criterion in the Treaty is not fulfilled.

General government gross debt remains below the 60% of GDP reference value. This suggests that the debt criterion in the Treaty is fulfilled.

In line with the Treaty, this report has also examined “relevant factors”, which, according to the Stability and Growth Pact, can only be taken into account in the steps leading to the decision on the existence of an excessive deficit if the double condition - that the deficit remains close to the reference value and that its excess over the reference value is temporary - is fully met. Considered on their own merit, the relevant factors in the current case on balance seem to be relatively favourable, based on the good track record of fiscal policy in Finland.

[1] OJ L 209, 2.8.1997, p. 6. The report also takes into account the “Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and guidelines on the format and content of stability and convergence programmes”, endorsed by the ECOFIN Council of 10 November 2009 , available at http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/legal_texts/index_en.htm .

[2] According to Council Regulation (EC) No 479/2009, Member States have to report to the Commission, twice a year, their planned and actual government deficit and debt levels. The most recent notification of Finland can be found at: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.