Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses zum Thema „Förderung einer effizienten Partnerschaft bei der Verwaltung des neuen Programmplanungszeitraums in der Kohäsionspolitik 2007-2013 unter Rückgriff auf bewährte Verfahrensweisen“ (Sondierungsstellungnahme)

Am 23. Februar 2009 ersuchte die Vizepräsidentin der Europäischen Kommission, Margot WALLSTRÖM, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss um die Erarbeitung einer Sondierungsstellungnahme zum Thema

„Förderung einer effizienten Partnerschaft bei der Verwaltung der kohäsionspolitischen Programme unter Rückgriff auf bewährte Verfahrensweisen aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013“.

Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Wirtschafts- und Währungsunion, wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt nahm ihre Stellungnahme am 23. Jui 2010 an.

Der Ausschuss verabschiedete auf seiner 464. Plenartagung am 14./15. Juli 2010 (Sitzung vom 14. Juli) mit 141 Stimmen bei 1 Gegenstimme und 3 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme:

1.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss ist der festen Überzeugung, dass eine echte und nachhaltige Partnerschaft die Wirksamkeit und den Erfolg der Kohäsionspolitik der EU insgesamt deutlich verbessert. Partnerschaft ist ein Instrument für eine nachhaltige, wirtschaftliche und soziale Entwicklung: Durch sie kann mit EU-Mitteln auf die Bedürfnisse der Akteure vor Ort reagiert werden. Sie erhöht die Sichtbarkeit der EU und stärkt die Demokratie. Erfolgreiche Partnerschaft muss sich auf eine langfristige Perspektive einer echten Teilhabe stützen und privaten Partnern gleiche Möglichkeiten bieten, parallel zu den öffentlichen Behörden eine aktive Rolle zu spielen. ES GEHÖREN IMMER ZWEI DAZU.

1.2 Die geltenden Verordnungen lassen unterschiedlichen einzelstaatlichen Interpretationen des Partnerschaftskonzepts noch zu viel Raum. So ist eine Verbesserung dieser Vorschriften erforderlich, insbesondere von Artikel 11 der allgemeinen Verordnung (EG) Nr. 1083/2006. Der EWSA empfiehlt für die Zukunft eine Reihe von Änderungen des derzeitigen Wortlauts dieses Artikels, um so Mindestanforderungen an eine Partnerschaft festzulegen.

1.3 Der EWSA bedauert, dass die Europäische Kommission in letzter Zeit eine mehr auf Verfahren konzentrierte und dadurch weniger ergebnisorientierte Rolle wahrgenommen hat. Der EWSA ist fest davon überzeugt, dass die Kommission eine deutlich aktivere Rolle als Hüterin des Partnerschaftsprinzips übernehmen muss. Die Kommission sollte zusammen mit den Mitgliedstaaten, Regionen und der organisierten Zivilgesellschaft - gestützt auf die Methode der offenen Koordinierung - die Verbreitung dieses Prinzips intensivieren.

1.4 Kontinuierlicher Kapazitätenaufbau der Partner ist von entscheidender Bedeutung: In allen operationellen Programmen müssen Ressourcen technischer Hilfe für die Sozialpartner und die Zivilgesellschaft verfügbar gemacht werden.

1.5 Der EWSA unterstreicht, dass Globalzuschüsse ein sehr effizientes Instrument zum Erreichen einer echten Teilhabe von Partnern - insbesondere kleiner Unternehmen und der Sozialwirtschaft - sind und daher von allen Mitgliedstaaten in größerem Umfang im Rahmen der ESF- und EFRE-Programme genutzt werden sollten.

1.6 Der EWSA spricht sich auch für eine Rückkehr zu vereinfachten Programmen von Gemeinschaftsinitiativen aus, die auf soziale Innovationen und lokale Entwicklung ausgerichtet sind.

1.7 Für die EU-Kohäsionspolitik nach 2013 sollten Programmstrukturen und Verordnungen die Umsetzung des Partnerschaftsprinzips erleichtern. Dies steht im Einklang mit dem Barca-Bericht, der stark auf die Verknüpfung eines raumbezogenen Ansatzes mit der Partnerschaft abstellt, besonders für den EFRE relevant ist und der Teil der Europa-2020-Strategie sein sollte.

1.8 Um eine stärkere Einbindung der Zivilgesellschaft in alle Phasen der Kohäsionspolitik sicherzustellen, sollte auf europäischer Ebene ein Verhaltenskodex erarbeitet werden, der von geeigneten europäischen Partnern vereinbart wird.

1.9 Vereinfachung ist unerlässlich, um die positiven Auswirkungen von Programmen zu erhöhen, insbesondere bei Projekten, die kleinere Akteure einbeziehen. Die Kontrollen der Projekte müssen rationalisiert werden. Die Zahlungen der Mittel an solche Akteure müssen erleichtert und beschleunigt werden, indem Vorauszahlungen und Zahlungen rechtzeitig erfolgen.

1.10 Der EWSA ist sich sehr wohl bewusst, dass es keine Standardlösung gibt. Bewährte Verfahrensweisen können und müssen aber umfassend verbreitet werden. Solche bewährten Verfahrensweisen wurden ermittelt und sind in der Anlage zu dieser Stellungnahme beschrieben. Die Kommission sollte deren Verbreitung unterstützen.

1.11 In den meisten Mitgliedstaaten kommt den Regionen eine entscheidende Rolle bei der Umsetzung des Partnerschaftsprinzips zu. Der EWSA schlägt daher vor, dass Regionen, die ihre Erfahrung teilen und bewährte Verfahrensweisen verbreiten wollen, ein Netz „exzellenter Partnerschaftsregionen“ einrichten, und er ist davon überzeugt, dass der Ausschuss der Regionen ein geeigneter Mentor für ein solches Netz wäre.

2.1 Im Februar 2009 ersuchte die Europäische Kommission den EWSA um Erarbeitung einer Sondierungsstellungnahme zum Thema „Förderung einer effizienten Partnerschaft bei der Verwaltung der kohäsionspolitischen Programme unter Rückgriff auf bewährte Verfahrensweisen aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013“. Die Stellungnahme solle auch zur Vorbereitung der künftigen Kohäsionspolitik beitragen. Der EWSA wurde ersucht, insbesondere die Aspekte der Partnerschaft und Mitwirkung der Zivilgesellschaft an der Entwicklung der Kohäsionspolitik zu untersuchen. Diese Stellungnahme behandelt aber nicht die „vertikalen“ Partnerschaften im öffentlichen Bereich, d.h. zwischen der Europäischen Kommission, den Mitgliedstaaten sowie den regionalen, lokalen und anderen Behörden.

2.2 Für die Stellungnahme wurde die enge Zusammenarbeit mit den Kommissionsdienststellen genutzt. Der Berichterstatter leistete eine erhebliche Arbeit vor Ort, in die er Mitglieder des EWSA, der nationalen Wirtschafts- und Sozialräte, Sozialpartner und andere zivilgesellschaftliche Organisationen einbezog, um bewährte Verfahrensweisen zu ermitteln und zu dokumentieren. Es fanden Anhörungen in Kattowitz (Katowice), Porto und Schwerin statt, die durch Informationsbesuche in mehreren anderen Mitgliedstaaten ergänzt wurden. Auch das Europäische Parlament und der Ausschuss der Regionen leisteten wertvolle Unterstützung.

3.1 Das Partnerschaftsprinzip ist eines der Eckpfeiler der EU-Kohäsionspolitik. Seine frühen Wurzeln reichen bis zu den Römischen Verträgen von 1957 zurück, als der Europäische Sozialfonds gegründet wurde. Ein neuer Schritt wurde 1988 mit der Festlegung dieses Grundsatzes als gemeinsames Instrument für die Strukturfonds eingeleitet. Zu Beginn konzentrierte sich Partnerschaft nur auf traditionelle Wirtschafts- und Sozialakteure. Nun umfasst sie eine Partnerschaft mit „sonstigen Stellen, die in diesem Rahmen relevant sind und die die Zivilgesellschaft, die Partner des Umweltbereichs, Nichtregierungsorganisationen sowie Einrichtungen zur Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen vertreten“ (1). Diese Evolution widerspiegelt das strategische Ziel der EU des verantwortungsvollen Verwaltungshandelns, das kürzlich in der EU-2020-Strategie bekräftigt wurde.

3.1.1 Artikel 11 der allgemeinen Verordnung ist für die Definition des Anwendungsbereichs des Partnerschaftsprinzips von zentraler Bedeutung. Die Mitgliedstaaten beteiligen die relevanten Partner an den verschiedenen Phasen der Programmplanung. Außerdem bestimmt ein Mitgliedstaat „im Rahmen seiner nationalen Regelungen und Gepflogenheiten“ die repräsentativsten Partner auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene sowie in Wirtschaft und Gesellschaft, im Umweltbereich oder in anderen Bereichen. Die Kommission konsultiert die auf europäischer Ebene organisierten Wirtschafts- und Sozialpartner jährlich.

3.2 Mit der Verordnung werden „Globalzuschüsse“ ermöglicht; die Verwaltung solcher Fonds kann zwischengeschalteten Stellen, darunter regionalen Entwicklungseinrichtungen oder Nichtregierungsorganisationen, übertragen werden (Artikel 42).

3.2.1 Maßnahmen der technischen Hilfe können sich an alle Partner, die Begünstigten der Fondsinterventionen und die Öffentlichkeit richten. Hierzu gehören Maßnahmen zur Informationsverbreitung, Vernetzung, Bewusstmachung und Förderung der Zusammenarbeit und des Erfahrungsaustauschs (Artikel 45-46).

3.3 Artikel 163 des AEUV sowie Artikel 104 der vorgenannten Verordnung des Rates übertragen den Sozialpartnern eine besondere Rolle bezüglich des Europäischen Sozialfonds (ESF). Die Kommission wird bei der Verwaltung des ESF von einem Ausschuss unterstützt, der aus Vertretern der Regierungen sowie der Arbeitnehmer- und der Arbeitgeberverbände besteht.

3.4 Für den ESF wird das Partnerschaftsprinzip in der Verordnung (EG) 1081/2006 näher ausgeführt.

3.4.1 Verantwortungsvolles Verwaltungshandeln, Partnerschaft und Kapazitätsaufbau sowie aus der Initiative EQUAL gewonnene neue Erkenntnisse werden hervorgehoben und sollten durch Einbeziehung der Sozialpartner und anderer Beteiligter gefördert werden (Präambel und Artikel 5).

3.4.2 Der ESF sollte Partnerschaften, Bündnisse und Initiativen durch Vernetzung der relevanten Akteure, z. B. der Sozialpartner und der Nichtregierungsorganisationen, auf transnationaler, nationaler, regionaler und lokaler Ebene fördern (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe e)). Dies sollte durch Kapazitätsstärkung unterstützt werden (Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b)).

3.4.3 Dem ESF kommt eine besondere Aufgabe bei der Stärkung der Sozialpartner und des sozialen Dialogs in den Regionen des Ziels „Konvergenz“ zu. Besonders Nichtregierungsorganisationen spielen eine aktive Rolle in Programmen der Bereiche soziale Eingliederung, Gleichstellung von Frauen und Männern sowie Chancengleichheit (Artikel 5).

3.4.4 Im Rahmen der Partnerschaft werden insbesondere innovative Maßnahmen berücksichtigt (Artikel 7).

3.5 Im Gegensatz zu der ESF-Verordnung oder der ELER-Verordnung enthält die Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung keine speziellen Bestimmungen zur Partnerschaft. Der EWSA ist der Ansicht, dass der Schwerpunkt beim EFRE wieder stärker auf kleine Unternehmen, Innovationen und lokale Entwicklung gelegt und dabei Instrumente zur Begünstigung von Partnerschaften (z.B. zielgerichtete Maßnahmen, Globalzuschüsse) eingesetzt werden sollten.

4.1 Die Faktoren für den Erfolg und die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik, die auf das Partnerschaftsprinzip zurückzuführen sind, lassen sich wie folgt zusammenfassen:

4.2 Der Erfolg einer Partnerschaft hängt aber in großem Maße davon ab, ob in der nationalen und politischen Kultur eine Tradition der Konsultation und Teilhabe verankert ist. Wo dies der Fall ist, werden Partner stärker einbezogen und in die Lage versetzt, Programme und Projekte zu erarbeiten und auch umzusetzen.

4.3 Die Erfahrung zeigt, dass sich die Umsetzung des Partnerschaftsprinzips insgesamt im Laufe der Jahre offensichtlich verbessert hat, auch wenn dies seitens der Partner verschiedenartig bewertet wird. Es gibt noch weiterhin erhebliche Hindernisse, die von Land zu Land und manchmal auch innerhalb eines Landes unterschiedlich sind. In einigen Mitgliedstaaten vertritt die Zivilgesellschaft jedoch die Auffassung, dass im Vergleich zum Programmplanungszeitraum 2000-2006 einige Rückschläge zu verzeichnen sind.

4.4 In den letzten Jahren konzentriert sich die Kommission mehr denn je auf Formalitäten und Anforderungen der Rechnungsprüfung. Für kleine Unternehmen und Organisationen bleibt weniger Spielraum, Projekte durchzuführen. Angemessene Ressourcen zur Unterstützung kleiner Projekte sind weitgehend zurückgegangen. Programme von Gemeinschaftsinitiativen sind abgeschafft worden und deren Berücksichtigung in den anderen Politikbereichen ist in den meisten Mitgliedstaaten versäumt worden.

4.5 Partnerschaften werden immer noch formalistisch gesehen: Es besteht oft eine Vertrauenskluft zwischen den Behörden und den Partnern, da sie keine gemeinsame oder klare Auffassung bezüglich des Zwecks ihrer Partnerschaft haben. Es mangelt an einer klaren Vorstellung von dem Wesen und der Rolle der organisierten Zivilgesellschaft; dies wird durch unklare Bestimmungen in der Verordnung und durch Behörden verstärkt, die Partnerschaften als zusätzliche Belastung betrachten. Die Legitimität und Repräsentativität von Partnern wird in Frage gestellt, und es kommen Befürchtungen auf, dass sich die Umsetzung von Programmen durch übermäßige und zeitaufwendige Konsultationen verlangsamen könnte.

4.6 Infolgedessen sind Konsultationsverfahren häufig unangemessen, und zwar zu bürokratisch, zu technisch und ohne ausreichenden Zeitrahmen für die Partner. Es besteht eine erhebliche Informationskluft zwischen den zuständigen Behörden und den Partnern. Häufig werden letztere nur teilweise in die Gestaltung und Umsetzung von Maßnahmen einbezogen. Eine Ignorierung von Partnern bedeutet, dass diese nicht angehört werden. Außerdem stoßen neues Denken und innovative Ideen auf Widerstand. Die geltenden Regelungen und ihre Durchführung sind nicht an die Förderung von Partnerschaften angepasst. Infolgedessen werden Partner von einer Teilhabe und einem Engagement abgehalten.

4.7 Um ihrer Rolle als Partner gerecht zu werden, benötigen viele Wirtschafts- und Sozialakteure sowie NRO entsprechendes Wissen, Organisationsstrukturen, professionelle Leistungsfähigkeit und finanzielle Mittel. Besonders für kleine Organisationen ist eine umfassende Teilhabe schwierig.

4.8 Eine Studie von BusinessEurope zeigt erhebliche Verbesserungen für den Programmplanungszeitraum 2007-2013 im Vergleich zu dem vorhergehenden Zeitraum aufgrund größerer Erfahrungen der Behörden und Sozialpartner, transparenterer Diskussionen sowie besser organisierter Konsultationen und Durchführungsverfahren. Die Einbeziehung wird auf nationaler Ebene generell zufriedenstellender als auf regionaler Ebene eingeschätzt. Verbesserungen sind sicherlich in jüngst der EU beigetretenen Mitgliedstaaten erforderlich, Gleiches gilt aber auch für langjährige EU-Mitgliedstaaten. BusinessEurope verweist auf die Diskrepanz zwischen kurzen Konsultationsverfahren und langen Fristen bei der Umsetzung der Programme und fordert bessere Rückmeldungen aus dem Konsultationsprozess.

4.9 Die Europäische Union des Handwerks und der Klein- und Mittelbetriebe (UEAPME) befürwortet einen von unten nach oben gerichteten Ansatz und das Prinzip „Vorfahrt für KMU“, die auf die Bedürfnisse der Unternehmen und Gemeinden vor Ort zugeschnitten sind. Partnerschaften sollten im Rahmen einer Governance auf mehreren Ebenen und mit mehreren Akteuren entwickelt werden. Die UEAPME hebt die bereichsübergreifende Subsidiarität als Erfolgsfaktor hervor, also das gleichzeitige Engagement von Wirtschafts- und Sozialpartnern auf europäischer, nationaler und lokaler Ebene. Administrative und finanzielle Regelungen müssen vereinfacht werden, und es sind größere Vorauszahlungen sowie Globalzuschüsse erforderlich, die sehr wirksam sind. Laut UEAPME gibt es Regionen, in denen kleine Unternehmen nur 1 bis 2 Prozent der verfügbaren EU-Mittel erhalten. Für einen Zugang zu Mitteln müssen KMU in Partnerschaften und mit Hilfe zwischengeschalteter Organisationen arbeiten. Hierbei ist technische Hilfe unerlässlich. Die UEAPME fordert, dass die Kommission einen Leitfaden zu den Möglichkeiten der Nutzung von Mitteln veröffentlicht.

4.10 Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) vertritt die Ansicht, dass sich im letzten Programmplanungszeitraum nicht viel verbessert hat. Er fordert eine klare Regelung der Definition von Partnerschaften in der Verordnung sowie die Festlegung von Mindestanforderungen. Die Qualität einer Partnerschaft hänge in großem Maße von dem Willen der Behörden ab, das Partnerschaftsprinzip umzusetzen. Der EGB räumt ein, dass Partnerschaften auf nationaler und regionaler Ebene besser als auf lokaler Ebene funktionierten. Der Erfahrungsaustausch sei von großer Bedeutung. Interregionale Kooperationsprogramme seien insbesondere durch Einbindung der Interregionalen Gewerkschaftsräte zu verbessern. Der EGB hat auf der Grundlage praktischer Erfahrungen seiner Mitglieder ein Handbuch über Möglichkeiten der Zusammenarbeit von Gewerkschaften mit dem ESF herausgegeben.

4.11 Im Februar 2010 veröffentlichten die europäischen Sozialpartner (EGB, BusinessEurope und CEEP) einen gemeinsamen Bericht zum ESF. Die wesentliche Schlussfolgerung lautet, dass für eine bessere Wirksamkeit des Fonds der Kapazitätsaufbau von entscheidender Bedeutung ist. Andere Hindernisse, auf die verwiesen wird, sind administrative Starrheit und die geringe Sachkenntnis über Partnerschaft in einigen Mitgliedstaaten. Die Sozialpartner rufen zu einer engeren Partnerschaft zwischen ihnen selbst und den regionalen/lokalen Behörden auf.

4.12 Das Europäische Netz der Vereinigungen zur Bekämpfung der Armut (EAPN) vertritt die Auffassung, dass breit angelegte und tiefgreifende Konsultationen erforderlich sind, die verschiedene Typen von Organisationen mit vielfältigen Methoden umfassen. Die Teilnahmekosten sollten gedeckt werden, und es sollte eine ausreichende Zahl an Treffen durchgeführt werden. Für das EAPN ist es wichtig, die Lehren des ESF-Programms EQUAL zu berücksichtigen, das sich auf die Grundsätze Innovation, Partnerschaft, Gleichstellung als Querschnittsaufgabe und Transnationalität stützt. Es sollte mehr Spielraum für kleine Programme wie im vorhergehenden Programmplanungszeitraum geschaffen werden.

4.13 Der Aktionsdienst Europäische Bürger (ECAS, European Citizen Action Service) schlägt vor, dass Mitgliedstaaten und Regionen einen Informations-, Konsultations- und Teilnahmeplan erstellen, der alle Phasen der Programme und ihrer Projekte erfasst. Diese Pläne sollten im Rahmen von Multi-Level-Governance und Partnerschaften, die Lokalpolitiker zusammenbringen, veröffentlicht und bewertet werden. Der ECAS empfiehlt, dass Regionen praxisorientierte Gemeinschaften schaffen, die beim Austausch von Erfahrungen die Federführung übernehmen.

4.14 In einem Bericht, den das Zentrum für Gemeinschaftsarbeit (CpKP) der Tschechischen Republik 2008 veröffentlichte, haben Nichtregierungsorganisationen aus mittel- und osteuropäischen Ländern über ihr Team der Plattform für eine nachhaltige Zukunft (SF- Sustainable Future Team) Partnerschaften in sechs Ländern (BG, HU, LT, PO, RO, SK) analysiert und geschlussfolgert, dass die begrenzten Kapazitäten von NRO das größte Problem sind. Außerdem stellt das CpKP fest, dass Partnerschaften wenig politische Unterstützung erhalten. NRO benötigten für die Fortbildung ihrer Fachleute und Führungskräfte technische Hilfe im Rahmen von Programmen. Diese Hilfe werde häufiger direkt von der öffentlichen Verwaltung genutzt. Das Auswahlverfahren für die Mitwirkung in den Begleitausschüssen und weiteren Gremien sollte mit größerer Umsicht erfolgen.

4.15 Nach einem auf Fallstudien gestützten Bericht (2) des Europäischen Parlaments ist sowohl eine Übertragung der Verwaltung auf niedrigere territoriale Ebenen als auch die Schaffung zwischengeschalteter koordinierender Stellen oder Gremien sowie informeller Netze von Bedeutung. Es wird außerdem empfohlen, die Komplexität der Programme zu reduzieren. Der politische Lernprozess („Policy-Lernen“) und Kapazitätsaufbau sollten durch spezifische Maßnahmen wie strategische Diskussionen, grenzübergreifende Maßnahmen, Unterstützungsstrukturen sowie Verbreitung bewährter Verfahrensweisen organisiert werden.

5.1 Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss ist überzeugt und hat in früheren Stellungnahmen wiederholt dafür plädiert, dass echte und nachhaltige Partnerschaften zu einer zielgerichteten und effizienteren Nutzung der Strukturfonds und somit zu einem größeren Erfolg von Projekten führen. Partnerschaft muss sich auf eine langfristige Perspektive einer echten Beteiligung stützen, die auch privaten Partnern gleiche Möglichkeiten einer aktiven Beteiligung neben den Behörden bietet. Echte Partnerschaften bringen allen Beteiligten Vorteile.

5.2 Die Bürger müssen im Mittelpunkt aller gemeinschaftlichen Politikbereiche stehen. Daher sollten Partnerschaften im Zusammenhang mit den Strukturfonds einen von unten nach oben gerichteten Ansatzverfolgen und allen Bürgerinnen und Bürgern und deren Organisationen Möglichkeiten einer Mitwirkung an der Kohäsionspolitik und den durch sie finanzierten Projekten bieten. Wo das Partnerschaftsprinzip auf die Programmplanung und Durchführung angewendet wird, führt es zu einer aktiven Mitwirkung von Bürgern und zivilgesellschaftlichen Organisationen an der Kohäsionspolitik und somit zur Stärkung der Demokratie.

5.3 Es bedarf eines Lernprozesses, um eine Kultur einer echten Partnerschaft zu erreichen. Hierbei geht es um die Befähigung der Partner und Schaffung gleicher Bedingungen für alle Partner, damit sie an allen Phasen der Durchführung der Kohäsionspolitik teilhaben können. Erfahrungen zeigen, dass Ressourcen für den Kapazitätsaufbau entscheidend zu einer effizienteren Gestaltung von Partnerschaften beigetragen haben. Deshalb sollten solche Ressourcen für alle Partner - sowohl für private als auch öffentliche - sowie in allen operationellen Programmen genutzt werden, nicht nur in den Regionen des Ziels „Konvergenz“. Außerdem sind „gemeinsame Fortbildungen“ von Partnern des öffentlichen und privaten Sektors dringend erforderlich.

5.4 Es besteht ein Ungleichgewicht zwischen Partnern in Bezug auf Einfluss und Macht, Zugang zu Informationen, Ausstattung mit Finanzmitteln, professionelle Leistungsfähigkeit u.a. Für die Zeit nach 2013 muss unbedingt ein Rahmen gesteckt werden, durch den ein neues Gleichgewicht zwischen den Behörden und dem Privatsektor mithilfe eines Modells des Verwaltungshandelns geschaffen wird, das sich auf das Partnerschaftsprinzip stützt, bei dem die regionale und lokale Dimension sowie Sozial- und Wirtschaftsakteure des Privatsektors Eckpfeiler sind.

5.5 Alle privaten und öffentlichen Partner müssen gegenseitiges Vertrauen aufbringen und ihre eigenen besonderen Interessen zurücksetzen. Dies erfordert ein Umdenken. Es wird eine neue Kultur des Dialogs benötigt, die auf das Prinzip „Vorfahrt für KMU“ gestützt und auf die Bedürfnisse lokaler Unternehmen und Organisationen zugeschnitten ist. Behörden müssen sich für angebotene Beiträge öffnen. Private Partner müssen verpflichtet werden. Dies kann durch Zulassung von mehr privater Kofinanzierung bei Projekten gefördert werden. Die Einbeziehung der Partner ist bereits in einem frühen Stadium anzustreben, damit sie eine entscheidende und konstruktive Rolle spielen können.

5.6 Sozialpartner müssen als wichtige sozioökonomische Akteure ebenso wie sozialwirtschaftliche Organisationen und NRO einbezogen werden. Wichtig ist die Förderung des Pluralismus durch Einbindung kleiner innovativer Unternehmen, Organisationen und weiterer Akteure, die die Protagonisten der Zukunft sein könnten. Partnerschaften müssen aber auch flexibel gestaltet und auf die spezifischen Bedürfnisse der verschiedenen Programme zugeschnitten sein.

5.7 Wie bereits dargelegt, bestimmen die politische Kultur, Tradition und Erfahrung, wie das Partnerschaftsprinzip in den Mitgliedstaaten umgesetzt wird. Da sich diese in einer Gemeinschaft von 27 Mitgliedstaaten erheblich unterscheiden, gibt es kein generell passendes einheitliches und homogenes Modell. Daher müssen die Verfahrensweisen in einem gegenseitigen Lernprozess ausgetauscht werden. Alle Beteiligten tragen eine gemeinsame Verantwortung für die Verbreitung bewährter Verfahren, um so eine effizientere Nutzung der Mittel zu erreichen.

5.8 Die Verantwortlichkeiten, Rechte und Pflichten in Partnerschaften unterscheiden sich je nach Rolle und Status der Partner. Dies trifft besonders zu, wenn das Recht auf Beteiligung im Widerspruch zu den Entscheidungsbefugnissen bezüglich der Finanzmittel steht. Diese Aufspaltung kann aber überwunden werden, wenn alle Partner einen konsensorientierten Ansatz hinsichtlich der Strategie und Finanzierung verfolgen.

5.9 Nach der geltenden Verordnung organisieren die Mitgliedstaaten die Anwendung des Partnerschaftsprinzips gemäß den nationalen Regelungen und Gepflogenheiten. Nach Ansicht des EWSA müssen dringend europäische Mindestanforderungen festgelegt werden, nach denen ein hoher Standard einer Partnerschaft erreicht werden kann. Der EWSA vertritt deshalb die Auffassung, dass der Schwerpunkt beim EFRE wieder stärker auf kleine Unternehmen, Innovationen und lokale Entwicklung gelegt und Instrumente zur Begünstigung von Partnerschaften eingesetzt werden sollten, wie etwa zielgerichtete Programme, Globalzuschüsse usw.

5.10 Die Programmplanung allgemein kann und muss überarbeitet werden, um Partnerschaften zu stärken. Dies wird erreicht, indem Anliegen und Umfang der Programme zielgerichteter und problemorientierter (z.B. anhand des geografischen Zielgebiets, der Branche und der Aufgabe) gestaltet werden.

5.11 Die Tatsache, dass sich die Strukturen des Programms unmittelbar auf die Chancen für den Erfolg einer Partnerschaft auswirken, verdeutlichten Gemeinschaftsinitiativen wie EQUAL und URBAN II, bei denen ausdrücklich eine Partnerschaft vorausgesetzt wurde. Die Abschaffung dieser Initiativen kann als Rückschritt für das Partnerschaftsprinzip im Vergleich zum Programmplanungszeitraum 2000-2006 gewertet werden. Viele Mitgliedstaaten haben es versäumt, die Erfahrungen von EQUAL in den aktuellen Programmplanungszeitraum aufzunehmen, obwohl die ESF-Verordnung eine solche Bestimmung enthält.

5.12 Mit ihrer Ausrichtung auf den ländlichen Raum war die Initiative LEADER von Anfang an ein Vorläufer der Umsetzung des Partnerschaftsprinzips. Auch wenn sie nicht mehr als Gemeinschaftsinitiative gilt, ist darauf zu verweisen, dass die LEADER-Methode im aktuellen Programmplanungszeitraum vollauf als obligatorische Achse der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums integriert ist, und zwar aufgrund des Erfolgs der Initiative und der strengeren Vorschriften von Artikel 6 der ELER-Verordnung (EG) 1698/2005. Ziel der Initiative ist die Einbindung und Mobilisierung lokaler Akteure durch Schaffung territorialer Allianzen für eine endogene lokale Entwicklung. Die Besonderheit besteht in der Schaffung einer lokalen Partnerschaft als „lokale Aktionsgruppe“ (LAG). Auf der lokalen Entscheidungsebene überwiegen Wirtschafts- und Sozialpartner und zivilgesellschaftliche Organisationen. LEADER wird von nationalen Netzen für den ländlichen Raum unterstützt, die eine breite Partnerschaft beinhalten und lokale Projekte mit der nationalen und gemeinschaftlichen Ebene verbinden.

5.13 Der EWSA bedauert, dass die Europäische Kommission in letzter Zeit zunehmend eine verfahrensorientierte und formale Rolle wahrgenommen und sich so mehr auf die Rechnungsprüfung und weniger auf tatsächliche Ergebnisse konzentriert hat. Der EWSA unterstreicht, dass die Kommission bei der Umsetzung des Partnerschaftsprinzips eine stärkere und aktivere Rolle übernehmen sollte. Im Gegensatz zu der Philosophie der bisherigen Kohäsionspolitik sollte die Kommission von der reinen Beobachterfunktion abrücken und zu einem echten und eingebundenen „Partner“ werden.

5.14 Der EWSA hat festgestellt, dass die komplexen Verwaltungs- und Finanzverfahren im Zusammenhang mit Programmen und Projekten der Strukturfonds, insbesondere für KMU, Kleinstunternehmen und sozialwirtschaftliche Organisationen, erdrückend, entmutigend, ja sogar abschreckend wirken, wenn eine Inanspruchnahme der Strukturfonds erwogen wird. Daher ist für den EWSA die Vereinfachung dieser Verfahren, neben der Beschleunigung des Zahlungsprozesses, sowohl auf gemeinschaftlicher als auch nationaler Ebene eine logische Konsequenz, um zu erfolgreichen Partnerschaften gelangen zu können. Dies ist von absoluter Dringlichkeit.

5.15 Globalzuschüsse haben sich als ausgesprochen wirksam erwiesen, wenn die Verwaltung der Mittel stärker auf die Begünstigten und ihre Bedürfnisse ausgerichtet werden soll. Solche Zuschüsse sind bei der Finanzierung kleiner Projekte von entscheidender Bedeutung. Der EWSA bedauert, dass dieses System in der aktuellen Runde im Vergleich zum Zeitraum 2000-2006 stark gedrosselt worden ist. Er spricht sich dafür aus, dass alle Mitgliedstaaten die Globalzuschüsse in beiden Fonds - gestützt auf eine echte Verantwortung der Begünstigten - verstärkt anwenden, um das enorme Potenzial von KMU und Sozialwirtschaft freizusetzen.

5.16 Ein stärkeres und umfassenderes Wirken der EIB wäre diesbezüglich eine willkommene Ergänzung. Der EWSA plädiert auch für eine Stärkung des Programms JEREMIE im Sinne einer besseren Unterstützung für kleine Unternehmen und ihre Organisationen.

5.17 Der EWSA wiederholt seine Forderung nach Integration und Koordinierung aller mit der EU-Kohäsionspolitik verbundenen Fonds, darunter auch des ELER und des Europäischen Fischereifonds in die einzelnen operationellen Programme. Durch solch eine Integration wird die Partnerschaft noch effizienter gestaltet, da Partner eine ganzheitliche Sicht auf Entwicklungen haben. Der EWSA ist davon überzeugt, dass es auch zweckmäßig ist, die Verflechtung mit nationalen Maßnahmen aktiv zu verfolgen und so von einem integrierten Ansatz auf europäischer und nationaler Ebene zweifach zu profitieren.

5.18 Diese Forderung steht voll im Einklang mit dem Barca-Bericht (3) vom April 2009, in dem die Bedeutung von Partnerschaften mit der organisierten Zivilgesellschaft hervorgehoben wird, wenn es darum geht, der territorialen Dimension der Kohäsionspolitik eine wichtige Aufgabe bei der Europäischen Integration zukommen zu lassen. Partnerschaft ist für eine effiziente und angemessene Nutzung der Fonds von entscheidender Bedeutung. In dem Bericht wird auf das Erfordernis verwiesen, lokale Akteure vor Ort zu mobilisieren und Bürger mithilfe einer öffentlichen Debatte einzubeziehen. Barca vertritt die Auffassung, dass der Festlegung der künftigen Kohäsionspolitik nach 2013 in den Jahren 2010 bis 2012 eine echte strategische Debatte unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft vorangehen sollte.

6.1 Der EWSA spricht sich dafür aus, auf europäischer und nationaler Ebene eine Reihe obligatorischer und freiwilliger Initiativen durchzuführen, um Partnerschaften im Rahmen der Strukturfonds zu verbessern und zu stärken sowie Verfahrensweisen, die sich bei Partnerschaften bewährt haben, auf alle Mitgliedstaaten auszuweiten. Der EWSA fordert, dass verschiedene EU-Verordnungen geändert werden. Außerdem wird ein Verhaltenskodex benötigt, der an konkretere Anweisungen durch die Europäische Kommission geknüpft ist.

6.2 Der EWSA schlägt vor, Artikel 11 in der geltenden allgemeinen Verordnung (EG) Nr. 1083/2006, mit der Festlegung der Maßnahmen einer in einer künftigen neuen Verordnung wie folgt zu ändern (ein konsolidierter Text mit allen vorgeschlagenen Änderungen wird in Anhang 1 beigefügt):

6.3 Der EWSA ist der Ansicht, dass Rechnungsprüfungen und Kontrollen von Projekten rationalisiert werden müssen, um die erforderliche Vereinfachung zu erreichen. Zahlungen, finanzielle Sicherheiten und Vorfinanzierungen sollten an die Bedürfnisse der Begünstigten angepasst und beschleunigt werden, besonders wenn kleine Akteure betroffen sind. Die derzeitigen Möglichkeiten einer Vorfinanzierung sind trotz zahlreicher Verbesserungen, die die Kommission 2009 vorgeschlagen hatte, nach wie vor größtenteils unzureichend.

6.4 Mit Blick auf die Erfüllung von Mindestanforderungen, die zu einem hohen Standard bei den Partnerschaften führen, schlägt der EWSA vor, dass die Kommission zusammen mit Vertretern der in Artikel 11 genannten Kategorien von Partnern einen Verhaltenskodex bezüglich der Durchführung des Partnerschaftsprinzips erarbeitet, der auf folgende Leitlinien gestützt sein sollte:

6.5 Im Falle einer substanziellen Überarbeitung operationeller Programme während des Programmplanungszeitraums sollte das Partnerschaftsprinzip streng befolgt und betont werden.

6.6 Der EWSA schlägt vor, dass Regionen, die ihre Erfahrung teilen und bewährte Verfahrensweisen verbreiten wollen, ein Netz „exzellenter Partnerschaftsregionen“ einrichten. Keimzellen solcher Netze gibt es bereits (4). Zur Förderung einer solchen Initiative schlägt der EWSA vor, eine gemeinsame Maßnahme mit dem AdR und der Europäischen Kommission durchzuführen. Der Ausschuss der Regionen wäre ein geeigneter Mentor für ein solches Netz.

6.7 Schließlich schlägt der EWSA vor, dass die Kommission die Gründung einer Arbeitsgruppe auf europäischer Ebene aus allen relevanten Partnern leitet, um das Partnerschaftsprinzip aus unterschiedlichen Perspektiven zu fördern, und weist darauf hin, dass sich Regeln für staatliche Beihilfen und die öffentliche Auftragsvergabe nicht negativ auf Partnerschaften auswirken dürfen.

7.1 Während der Erarbeitung dieser Stellungnahme wurden bewährte Verfahrensweisen aus dem Blickwinkel der Einbeziehung und Rolle , nicht jedoch staatlicher Behörden, ermittelt. Die in einer gesonderten Anlage aufgeführten Fallbeispiele dienen lediglich als Muster. Mit Sicherheit gibt es noch weitere Beispiele.

7.2 Die bewährten Verfahrensweisen wurden aus vier Blickwinkeln beurteilt: Zugang zur Partnerschaft, Befähigung/Stärkung der Partner, Entscheidungspartnerschaften und zielorientierte Partnerschaften.

7.3 Bewährte Verfahrensweisen in einem der Bereiche müssen nicht zwangsläufig bedeuten, dass diese auch allgemeingültig sind. Ein und dasselbe Fallbeispiel kann wiederum eine gute Verfahrensweise in zwei oder mehreren Bereichen bedeuten. Einige Beispiele sollten besonders hervorgehoben werden, wie das systematische Partnerschaftskonzept in ganz England; das erfolgreiche Friedensprogramm für Aussöhnung in Nordirland, in dem lokale Partnerschaften und die Einbeziehung der Basis entscheidende Faktoren sind; die partnerschaftliche Verwaltung aller Fonds (darunter auch des ELER) für eine integrierte Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern (D), die einzigartige zivilgesellschaftliche Verwaltung (Fundación ONCE und andere) eines operationellen Programms des ESF (E) sowie die Förderungsstruktur für den Dritten Sektor in Wales (3-SET).

7.4 Alle vier Perspektiven einer bewährten Verfahrensweise sind in einigen interessanten Fällen zu beobachten, in denen Strukturfonds ausdrücklich auf die Bedürfnisse lokaler Akteure abzielen: die innovative Partnerschaft (Gewerkschaften/Genossenschaften/Banken), die den Globalzuschuss ESPRIT in der Toskana (I) verwaltet; die strategische und zunehmende Nutzung von Globalzuschüssen in der Region Poitou-Charentes (F), die österreichischen territorialen Beschäftigungspakte sowie die dezentrale Verwaltung des ESF in Baden-Württemberg (D). In diesem Zusammenhang sind auch die lokalen Aktionsgruppen der Initiative LEADER zu nennen.

7.5 Zu den bewährten Verfahrensweisen gehören auch ein dynamischer Prozess der Verbesserung und Entwicklung des Partnerschaftsprinzips. Polen ist hierfür als konkretes Beispiel mit einer Dezentralisierung der Mittelverwaltung an Arbeitsgruppen zu nennen, in denen die Partner eine entscheidende Rolle spielen. Das nationale Rahmenabkommen (Protocollo d'Intesa - Absichtserklärung) über Partnerschaftsbestimmungen in Italien sowie darauf folgende regionale Abkommen wie z.B. in Apulien sind gute, weiterzuverfolgende Vorhaben.

7.6 Der EWSA verweist darauf, dass nationale und/oder regionale Wirtschafts- und Sozialräte generell nur teilweise einbezogen werden, ausgenommen Italien, wo der italienische Nationalrat für Wirtschaft und Arbeit (CNEL) eine wesentliche Rolle bei der Gestaltung und Bewertung der Regionalpolitik für den Mezzogiorno (Süditalien) wahrnimmt. Die Räte in Portugal, Frankreich (regionale Ebene) und Malta beteiligen sich an der Programmplanungsphase.

7.7 Beim Zugang stellt sich die Frage, wie und welche Partner ausgewählt werden. Für die Bestimmung von Partnern sind Transparenz und Legitimität erforderlich. Die Auswahl ist normalerweise kein Problem für die Sozialpartner, sondern eher für den NRO-Sektor, insbesondere im Zusammenhang damit, wie schwache Bevölkerungsgruppen und Randgruppen, z.B. behinderte Menschen, ehemalige Strafgefangene, Roma und andere ethnische Minderheiten einbezogen werden können.

7.7.1 Eine bewährte Verfahrensweise ist, die Auswahl der organisierten Zivilgesellschaft zu überlassen. Ein interessantes Beispiel gibt es auch in der Tschechischen Republik (Wahlsystem).

7.8 Es wurden mehrere interessante Beispiele für Kapazitätsaufbau und die Stärkung von Partnerschaften ermittelt:

7.9 In manchen Fällen wurde die tatsächliche Entscheidung über die Auswahl des zu finanzierenden Projekts Organisationen innerhalb der Partnerschaft übertragen. Die Globalzuschüsse sind nur ein diesbezügliches Beispiel (Italien, UK, Frankreich). Weitere Beispiele sind das schwedische Modell (Västra Götaland und andere Strukturfondspartnerschaften) sowie das bereits genannte operationelle Programm Fundación ONCE.

7.10 Einige Programme sind gut auf das Ziel zugeschnitten (aus geografischer Sicht, Gruppen, Branchen, Gemeinschaften, besondere Aufgaben etc.) und so in der Regel auch eng an eine spezielle Gruppe von Partnern gebunden, die die tatsächliche Entscheidungsbefugnis haben. Zu dieser Art bewährter Verfahrensweisen gehören das Friedensprogramm in Nordirland, die Wachstumsforen (Dänemark), aber auch die unter Ziffer 7.4 genannten lokalen Initiativen.

8. Vorgeschlagene Änderungen des derzeitigen Artikels 11 der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates:

1. Die Verwirklichung der Ziele der Fonds erfolgt im Rahmen einer engen Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat (nachstehend „Partnerschaft“ genannt). Jeder Mitgliedstaat organisiert eine Partnerschaft mit Behörden und Stellen, wie z. B.

Jeder Mitgliedstaat bestimmt im Rahmen seiner nationalen Regelungen und Gepflogenheiten die repräsentativsten Partner (nachstehend „Partner“ genannt) auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene sowie in Wirtschaft und Gesellschaft, im Umweltbereich oder in anderen Bereichen und berücksichtigt dabei die notwendige Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen sowie, durch Einbeziehung des Schutzes und der Verbesserung der Umwelt, der nachhaltigen Entwicklung.

2. Die Partnerschaft steht in vollem Einklang mit den institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnissen der jeweiligen Kategorien von Partnern gemäß Absatz 1. Die Partnerschaft erstreckt sich auf die Ausarbeitung, Durchführung, Begleitung und Bewertung der operationellen Programme. Die Mitgliedstaaten beteiligen alle relevanten Partner, insbesondere die Regionen, an den verschiedenen Phasen der Programmplanung innerhalb des für die einzelnen Phasen festgesetzten zeitlichen Rahmens.

3. Die Kommission konsultiert auf europäischer Ebene zu den Interventionen der Fonds.

Brüssel, den 14. Juli 2010

Der Präsident des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses

Mario SEPI

(2) „Governance und Partnerschaft auf nationaler und regionaler Ebene und die Grundlage für Vorhaben im Bereich der Regionalpolitik“, Berichterstatter: Jean Marie Beaupuy, Entschließung des Europäischen Parlaments vom 21.10.2008.

(3) Eine Agenda für eine reformierte Kohäsionspolitik Ein raumbezogener Ansatz für die Herausforderungen und Erwartungen der Europäischen Union, Mai 2009.

(4) Zum Beispiel Reves (Partnerschaft regionaler/lokaler Behörden und der Sozialwirtschaft), Bankwatch Network, IQ net (regionale Verwaltungsbehörden und Forschung), die Initiative der ECAS (Aktionsdienst Europäische Bürger) und das Modell der Communities of Practice (praxisorientierten Gemeinschaften), die Verwaltungsbehörden des ESF einbeziehen.