[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 14.10.2009

KOM(2009) 545 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Langfristig tragfähige öffentliche Finanzen für eine sich erholende Volkswirtschaft

{SEK(2009) 1354}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

Langfristig tragfähige öffentliche Finanzen für eine sich erholende Volkswirtschaft

1. Einleitung

1. In dieser Mitteilung und ihrem Begleitbericht ( Sustainability Report 2009 ) geht es um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen der EU-Mitgliedstaaten. Damit werden die Mitteilung und der Bericht von 2006[1] auf den neuesten Stand gebracht und wird der Aufforderung des Ecofin-Rates vom November 2006[2] an die Kommission entsprochen, einen neuen Tragfähigkeitsbericht zu erstellen, wenn im Jahr 2009 neue gemeinsame Prognosen für die alterungsbedingten Ausgaben vorliegen. Die Mitteilung wird im Kontext der Überlegungen über Ausstiegsstrategien aus der Wirtschafts- und Finanzkrise und über einen konvergenten und koordinierten Rahmen für die Reform der europäischen Volkswirtschaften als Kernpunkt der Strategie für ein Europa 2020 vorgelegt.

2. In dem Bericht werden der Hintergrund der Wirtschafts- und Finanzkrise und ihre Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen nun, da erste Anzeichen für eine Stabilisierung zu erkennen sind, berücksichtigt. Solange sich der Aufschwung nicht nachhaltig gefestigt hat und die diskretionären Maßnahmen der Regierungen nicht zurückgenommen worden sind, lässt sich der Effekt der Krise auf die öffentlichen Finanzen noch nicht in vollem Umfang feststellen. Da sich die Krise in jedem Fall deutlich auf den öffentlichen Schuldenstand auswirken wird, ist diese Mitteilung aber ein Beitrag zur rechten Zeit in einer Phase, in der laut Europäischem Rat „die Finanzpolitik Schritt für Schritt wieder auf Nachhaltigkeit ausgerichtet werden (muss)“ und „es … erforderlich (ist), Ausstiegsstrategien festzulegen und diese auf koordinierte Weise umzusetzen, sobald die wirtschaftliche Erholung greift, wobei den spezifischen Gegebenheiten in den einzelnen Ländern Rechnung zu tragen ist“.[3].

3. Die regelmäßige Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen steht in Einklang mit dem reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakt, wonach langfristigen Aspekten bei der Überwachung besondere Beachtung geschenkt werden sollte. Die Mitgliedstaaten haben sich unlängst auf ausführliche Grundsätze für die Anpassung der mittelfristigen Haushaltsziele verständigt, um sicherzustellen, dass die Haushaltsstrategien der Mitgliedstaaten die wirklichen mittelfristigen Erfordernisse widerspiegeln, indem nicht nur der Schuldenstand, sondern auch implizite Verbindlichkeiten berücksichtigt werden, namentlich Kosten in Zusammenhang mit der Bevölkerungsalterung, insbesondere die projizierten Kosten für Gesundheits- und Altersversorgung.

2. Eine Akute Herausforderung nach der Krise

4. Erste Anzeichen deuten darauf hin, dass die europäische Wirtschaft nach einer tiefen Krise nun wieder in eine Aufschwungphase eintritt. Dank wirksamer und massiver politischer Maßnahmen seit dem Herbst 2008, die im Rahmen des Europäischen Konjunkturprogramms[4] koordiniert wurden, konnten der völlige Zusammenbruch des Finanzsystems und ein allgemeiner Vertrauensschwund verhindert werden. Die Unsicherheit ist jedoch nach wie vor groß und die Gefahr negativer Rückkopplungen zwischen Realwirtschaft und Finanzsektor besteht fort. Angesichts der Produktionseinbußen der letzten Quartale dürfte die Wirtschaft in diesem Jahr um 4 % schrumpfen und 2010 nur ein schmales Wachstum erreichen.

5. Haushaltsfinanzierte Maßnahmen wurden erfolgreich auf die dringende Notwendigkeit ausgerichtet, die Wirtschaft aus der Rezession zu holen. Diskretionäre budgetäre Impulse und uneingeschränkt wirkende automatische Stabilisatoren haben die Konjunktur abgefedert und zu den jüngsten Anzeichen für eine Verbesserung beigetragen, jedoch auch zu einer erheblichen Verschlechterung der öffentlichen Finanzen geführt. Das durchschnittliche öffentliche Defizit in der EU dürfte von nur 0,8 % des BIP im Jahr 2007 – dem besten Ergebnis seit dreißig Jahren – 2009 auf 6 % des BIP und 2010 auf rund 7 % des BIP anschwellen. In den drei Jahren bis 2010 wird sich die Bruttoschuldenquote für die EU insgesamt um über 20 Punkte erhöhen. Hinzu kommt, dass aus den ungewöhnlich hohen Eventualverbindlichkeiten in den kommenden Jahren echte Kosten werden könnten, auch wenn die Kosten für die Stützung des Bankensektors zum Teil möglicherweise wieder hereingeholt werden können.

6. Die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen darf auf längere Sicht nicht aus den Augen verloren werden. Auch wenn der Anstieg von Schuldenstand und Defizit an sich schon recht beeindruckend ist, dürften die projizierten Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die öffentlichen Finanzen den Effekt der Krise jedoch noch weit in den Schatten stellen. Die budgetären Kosten der Krise und der projizierten Bevölkerungsentwicklung verschärfen einander und machen die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zur akuten Herausforderung. Die verfügbaren Projektionen zeigen, dass es ohne ehrgeizige Anstrengungen zur Durchführung von Strukturreformen und zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen in den kommenden Jahrzehnten zu einem sehr deutlichen Anstieg der Ausgaben für Schuldzinsen und gesetzliche Altersversorgung sowie für Gesundheits- und Pflegeversorgung käme.

3. Wie ist die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu bewerten?

7. Langfristige Tragfähigkeit bezieht sich auf die Fähigkeit eines Staates, die finanzielle Last seiner Schulden in Zukunft zu schultern. Es gibt keine feste Obergrenze, bis zu der ein Schuldenstand noch als langfristig tragfähig gilt. Die Grenzen der langfristigen Tragfähigkeit sind von Land zu Land und im Zeitverlauf unterschiedlich. Ob ein Land hohe Schulden unterhalten kann, hängt unter anderem vom Entwicklungsstand der Finanzmärkte, der Risikowahrnehmung und vom Vertrauen darauf ab, dass ein Staat Strukturreformen durchführen und Defizite konsolidieren kann. Auch die globale Risikoscheu und die Alternativen zu Anlagen in Staatsanleihen spielen eine Rolle. Allerdings sind Länder mit hoher Schuldenquote – sowie großen Zahlungsbilanzungleichgewichten oder hohen Eventualverbindlichkeiten – für Marktturbulenzen besonders anfällig, etwa wenn Zinssätze und Spreads in Zeiten sich verändernder Wirtschaftsaussichten schwanken.

8. Ein einmaliger Anstieg des öffentlichen Schuldenstands muss die langfristige Tragfähigkeit nicht unbedingt gefährden. Eine expansive Finanzpolitik im Krisenkontext schadet der langfristigen Tragfähigkeit nicht, wenn die von den Regierungen beschlossenen Maßnahmen befristet sind und schrittweise zurückgenommen werden, sobald der Aufschwung gesichert ist. Sorge bereitet die strukturelle Beschaffenheit der hohen Defizite und dass die Krise ohne adäquate Strukturreformstrategie dauerhafte Auswirkungen auf das Wirtschafts- und Potenzialwachstum haben könnte, die sich mit dem säkularen Rückgang des BIP-Wachstums und dem alterungsbedingten Ausgabenanstieg überschneiden.

9. Langfristig nicht tragfähig ist Finanzpolitik dann, wenn sie mit der Zeit eine übermäßige Anhäufung öffentlicher Schulden – in der Gegenwart oder absehbaren Zukunft – und einen stetig steigenden Schuldendienst beinhaltet . Langfristige Tragfähigkeit setzt voraus, dass ein übermäßiger Anstieg der öffentlichen Verbindlichkeiten – eine Belastung künftiger Generationen – vermieden und gleichzeitig die Fähigkeit des Staates gesichert wird, sowohl die nötigen öffentlichen Dienste, einschließlich des erforderlichen Sicherheitsnetzes für Notlagen, bereitzustellen, als auch seine Politik an neue Herausforderungen anzupassen.

10. Bei der Analyse, ob die öffentliche Finanzen – ausgehend von der aktuellen Politik – langfristig tragfähig sind, muss also eine langfristige Perspektive eingenommen werden. Die Bewertung stützt sich auf die langfristigen Projektionen[5] der öffentlichen Ausgaben, Einnahmen und Defizite, die Ausgabentreibern wie der demografischen Entwicklung und der Schuldenakkumulation Rechnung tragen. Um die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten zu quantifizieren, wird das anerkannte Konzept der Tragfähigkeitslücke verwendet. Dieser Indikator misst, in welchem Umfang Abgaben oder Ausgaben jetzt und auf Dauer angepasst werden müssten, um sicherzustellen, dass die öffentlichen Schulden im Projektionszeitraum in kontrollierbaren Grenzen bleiben. Allerdings müssen bei einer umfassenden Bewertung auch noch verschiedene andere Faktoren berücksichtigt werden, etwa der aktuelle Schuldenstand, Eventualverbindlichkeiten, der staatliche Vermögensbestand, die Abgabenbelastung, die projizierte Entwicklung der Durchschnittsrenten und die Performanz privat finanzierter Altersvorsorgeeinrichtungen, die ohne Maßnahmen eintretende Entwicklung der Tragfähigkeitslücken und der etwaige Ausbau des Sozialschutzes in einigen Ländern.

11. Ein Anstieg der Schuldenquoten in den kommenden Jahrzehnten ist vermeidbar, und die Politik kann und sollte Maßnahmen ergreifen, um den Trend zu steigenden Schulden abzuwenden. Die im Begleitbericht dargelegten langfristigen Szenarien – die von der Annahme einer unveränderten Politik ausgehen und somit keine Maßnahmen berücksichtigen, die die Regierungen möglicherweise erwägen, die aber noch nicht beschlossen worden sind – zeigen, dass die Schuldenquote in den kommenden Jahrzehnten unaufhaltsam steigt. Diese Szenarien ermöglichen eine Einschätzung der Risiken, mit denen die Mitgliedstaaten konfrontiert sind, doch sie sind nicht unausweichlich. Von einer unveränderten Politik ausgehende Szenarien sind wissenschaftlicher Standard bei Tragfähigkeitsbewertungen, stellen jedoch für kein Land realistische Vorausschätzungen dar. Vielmehr dienen sie dazu, zu verdeutlichen, in welchem Umfang politische Maßnahmen ergriffen werden müssen, um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu sichern, bzw. was geschieht, wenn Maßnahmen ausbleiben. Dieser bereits im Sustainability Report von 2006 verwendete Ansatz wurde im November 2006 vom Ecofin-Rat gebilligt, der in seinen Schlussfolgerungen feststellte, dass ein solcher Bericht die Grundlage für die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit im Rahmen der jährlichen Stabilitäts- und Konvergenzprogramme darstellen sollte.

12. Die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der Finanzpolitik ist mittlerweile fester Bestandteil der haushaltspolitischen Überwachung innerhalb der EU. Vor dem Hintergrund der Krise und der anschließenden Erholung ist diese Bewertung jedoch mit größerer Unsicherheit behaftet als üblich. Einerseits lässt sich die strukturelle Ausgangsposition der öffentlichen Haushalte 2009 nur schwer korrekt beurteilen. Dies hängt damit zusammen, dass nicht nur das Potenzialwachstum und die Produktionslücke ungewiss sind, sondern auch die Auswirkungen der Krise auf die Steuereinnahmen sowie die Dauerhaftigkeit oder befristete Natur der von den Regierungen getroffenen Stützungsmaßnahmen. Sofern die vor dem Hintergrund der Krise getroffenen befristeten Maßnahmen nicht vollständig aus den strukturellen Defiziten herausgefiltert worden sind, könnte das Tragfähigkeitsrisiko überschätzt worden sein. Andererseits könnte die Krise das Wachstum unserer Volkswirtschaften, wenn wachstumsfördernde Reformen ausbleiben, in den kommenden zehn Jahren nachhaltig beeinflussen; in diesem Falle würden die Tragfähigkeitsrisiken mit den Basisindikatoren im Begleitbericht unterschätzt.

4. Tragfähigkeitsbewertung nach Ländern

13. Die Problematik der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und der budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung betrifft alle EU-Mitgliedstaaten. Doch bei Umfang und Ursprung des langfristigen Risikos sind die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten groß. Grund hierfür sind: i) unterschiedliche Ausgangslagen der gesamtstaatlichen Haushalte 2009, unter anderem in Bezug auf Schuldenstand und strukturelles Defizit; ii) Unterschiede bei Finanzierung und Umfang der Sozialschutzsysteme und iii) Unterschiede im Wachstumspotenzial, die mit dem relativen Entwicklungsstand des betreffenden Landes und der projizierten demografischen Entwicklung zusammenhängen.

14. Ausgehend von den quantitativen Tragfähigkeitsindikatoren[6], der Sensitivitätsanalyse der zugrunde gelegten Annahmen und weiteren Faktoren, wie Schuldenstand, Staatsvermögen und Rentenprojektionen, lässt sich eine Gesamtbewertung der langfristigen Risiken anstellen, denen sich die einzelnen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die langfristige Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen gegenüber sehen könnten[7]. Aufgrund dieser Methodik und nach dem in der Mitteilung von 2006 entwickelten Ansatz, der in jener Mitteilung vorgestellt und in den Schlussfolgerungen des Ecofin-Rates vom November 2006 gebilligt wurde, werden die Mitgliedstaaten je nach Umfang und Hauptursache der langfristigen Risiken in Gruppen eingeteilt. In seinen Schlussfolgerungen vertrat der Rat außerdem die Auffassung, dass die im Tragfähigkeitsbericht verwendete Klassifizierung der Risiken ein wichtiges Instrument zu Bewertung der Herausforderungen darstellt, mit denen die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Tragfähigkeit konfrontiert sind.

15. Bulgarien, Dänemark, Estland, Finnland und Schweden weisen im Vergleich eine solidere Haushaltslage auf und haben in den letzten Jahren umfassende Reformen ihrer Altersversorgungssysteme durchgeführt. Zwar führt die Krise in allen diesen Ländern zu einer Verschlechterung der öffentlichen Haushaltssalden und einem erheblichen Anstieg der öffentlichen Schuldenquote, doch ist ihre strukturelle Haushaltslage nach wie vor solider als bei den meisten anderen EU-Staaten und beinhaltet daher ein geringes langfristiges Risiko. In Bulgarien, Dänemark, Estland und Schweden wird der Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben den Projektionen zufolge in den kommenden Jahrzehnten weit unter dem EU-Durchschnitt liegen. In Finnland wird mit einem erheblichen Ausgabenanstieg gerechnet, und die Krise hat hohe öffentliche Kosten verursacht. Das umfangreiche Finanzvermögen des Sozialversicherungssektors schafft jedoch ein Polster, das die Verschlechterung der öffentlichen Haushaltslage abfängt.

16. Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Ungarn, Luxemburg, Österreich, Polen und Portugal sind Länder mit sehr unterschiedlichen budgetären Ausgangspositionen und alterungsbedingten Ausgaben. In Belgien, Deutschland und Österreich dürften die alterungsbedingten Ausgaben nahe am EU-Durchschnitt oder darüber liegen, doch ist ihre budgetäre Ausgangsposition relativ solide, sofern die krisenbedingte Verschlechterung der öffentlichen Haushalte nicht strukturell wird. Auch wenn sich die Tragfähigkeitsindikatoren durch die mittelfristige Konsolidierung verbessern werden, sind Reformen zur Eindämmung des alterungsbedingten Kostenanstiegs doch unumgänglich. Im Falle Belgiens stellt die Schuldenquote – die wieder auf über 100 % des BIP ansteigt – eine Belastung und ein besonderes Risiko dar. Der EU-weit größte Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben steht den Projektionen zufolge Luxemburg bevor; allerdings wird das Risiko durch den aktuell niedrigen Schuldenstand und das umfangreiche Finanzvermögen des Staates abgefedert.

17. In Frankreich, Italien, Ungarn, Polen und Portugal wird mit keinem besonders deutlichen langfristigen Kostenanstieg aufgrund der Bevölkerungsalterung gerechnet. Die budgetäre Ausgangsposition dieser Länder impliziert jedoch, dass ihre Finanzpolitik auch dann auf Dauer nicht tragfähig ist, wenn der alterungsbedingte Kostenanstieg noch ganz außer Acht gelassen wird. Die Krise und die konjunkturstützenden Maßnahmen führen in allen diesen Ländern zu einem sehr schnellen Anstieg der Schuldenquote, der die Konsolidierungserfolge der letzten Jahre im Nu zunichte macht. Die Projektionen für Polen weisen auf einen langfristigen Rückgang der alterungsbedingten Ausgaben hin, da sich die Altersversorgung zu kapitalgedeckten Systemen verlagert; der projizierte Ausgabenrückgang hängt jedoch auch mit einer deutlichen Kürzung der Leistungsquoten zusammen. Dies könnte Fragen nach der sozialen Tragfähigkeit aufwerfen und zu einem Anstieg der Altersarmut führen. Im Falle Frankreichs ist eine ehrgeizige Konsolidierung der öffentlichen Finanzen, sobald der Aufschwung Tritt gefasst hat, unumgänglich und wird erheblich zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit beitragen. In Portugal hat die jüngste Rentenreform die Tragfähigkeit ein gutes Stück verbessert; in struktureller Betrachtung ist der Haushalt jedoch nach wie vor stark unausgeglichen. Im Falle Italiens ist eine rasche Konsolidierung der öffentlichen Finanzen, sobald sich der Aufschwung festigt, unabdingbar, um eine stetige Senkung der sehr hohen Schuldenquote[8] sicherzustellen. Die geringe Tragfähigkeitslücke Ungarns ist auf die Rentenreform und die jüngste Haushaltskonsolidierung zurückzuführen; allerdings muss die Korrektur der strukturellen Ungleichgewichte der letzten Jahre fortgesetzt werden, um den Schuldenstand zu senken. Generell besteht für diese Ländergruppe im Hinblick auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ein mittleres Risiko.

18. In der Tschechischen Republik, Zypern, Irland, Griechenland, Spanien, Lettland, Litauen, Malta, den Niederlanden, Rumänien, Slowenien, der Slowakei und dem Vereinigte Königreich machen die Tragfähigkeitslücken durchweg mehr als 6 % des BIP aus, in Irland, Griechenland, Spanien, Slowenien und dem Vereinigten Königreich sogar mehr als das Doppelte. In fast allen diesen Ländern sind die Tragfähigkeitslücken auf den sehr starken projizierten Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben zurückzuführen, der in den meisten Fällen erschwerend zu einer sehr unausgeglichenen budgetären Ausgangssituation hinzukommt, so dass sie einem höheren langfristigen Risiko ausgesetzt sind. Dies weist darauf hin, dass die Schließung dieser Lücken sowohl ehrgeizige Konsolidierungsprogramme zur Senkung von Schuldenstand und Defiziten in den kommenden Jahren, als auch tiefgreifende Reformen an den Sozialschutzsystemen erfordern wird. Dies gilt insbesondere für Griechenland, das den EU-weit zweithöchsten Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben zu bewältigen haben wird, während seine sehr hohe Schuldenquote die Sorgen über die langfristige Tragfähigkeit verstärkt. Die möglicherweise anhaltenden Auswirkungen der Krise auf die Haushaltslage und das mittelfristige Wachstum bereiten bei den meisten Ländern mit hohem Risiko große Sorge – insbesondere Irland, Griechenland, Lettland, Spanien und Vereinigtem Königreich – da die Vermeidung sehr schnell steigender Schuldenquoten dort bereits auf mittlere Sicht eine politische Herausforderung darstellt.

19. In vielen Ländern hat sich die langfristige Tragfähigkeit gegenüber früheren Bewertungen verschlechtert. Im Vergleich zu 2006 ist die Tragfähigkeitslücke in den meisten Ländern gewachsen und zehn davon (Irland, Spanien, Lettland, Litauen, Malta, Niederlande, Österreich, Polen, Slowakei und Vereinigtes Königreich) sind in eine höhere Risikogruppe aufgerückt. In den von der Krise am stärksten betroffenen Ländern ist die Ausweitung der Tragfähigkeitslücke besonders gravierend. Allerdings sind Ungarn und Portugal dank Konsolidierung und Rentenreform von der Ländergruppe mit höherem Risiko in die Gruppe der Länder mit mittlerem Risiko gewechselt.

5. Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen für eine sich erholende Volkswirtschaft: Herausforderungen an die Politik

20. Die krisenbedingte Verschlechterung der öffentlichen Finanzen und der projizierte Ausgabenanstieg aufgrund des demografischen Wandels stellen große Herausforderungen an die Politik. Angesichts der aktuellen Haushaltslage, der projizierten Veränderung der Bevölkerungsstruktur und der langfristigen Wachstumsszenarien wird der Schuldenstand vieler Länder erheblich ansteigen. Wenngleich das Zinsniveau gegenwärtig niedrig ist, werden die rasant zunehmenden staatlichen Anleiheemissionen die Zinssätze nach Überwindung der Wirtschaftskrise doch nach oben drücken und Investitionen verdrängen. Die öffentlichen Finanzen einschließlich der Sozialschutzsysteme haben die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Krise abgefedert. Auch wenn die Konjunktur weiter gestützt werden muss und der beginnende Aufschwung nicht im Keim erstickt werden darf, sollten die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen der Mitgliedstaaten enthaltenen Maßnahmen zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen energisch umgesetzt werden, sobald die Bedingungen es zulassen, um eine einschneidendere Korrektur zu einem späteren Zeitpunkt zu vermeiden.

21. In der Vergangenheit sind hohe Schuldenquoten oft durch ein rasches Wirtschaftswachstum korrigiert worden. Da sich die demografische Entwicklung negativ auf das Potenzialwachstum auswirken wird, werden produktivitätssteigernde Reformen künftig noch wichtiger. Die Rückführung der Schuldenquoten muss über eine Kombination aus Haushaltskonsolidierung und Strukturreformen zur Stärkung des Wachstumspotenzials erreicht werden.

22. Ein rascher und auf Dauer nicht tragbarer Anstieg der öffentlichen Schuldenstände in den kommenden Jahrzehnten lässt sich vermeiden. Die Strategie zur Vorbereitung auf die wirtschaftlichen Auswirkungen des demografischen Wandels steht seit dem Europäischen Rat von Stockholm im Jahr 2001 fest. Sie umfasst i) Defizit- und Schuldenabbau, ii) eine Steigerung der Erwerbsquoten und iii) Reformen der Sozialschutzsysteme. Diese Strategie hat sich bewährt und behält ihre Gültigkeit. Doch hat die durch die Krise entstandene makroökonomische Situation den Kontext, die mögliche Anwendungsweise einer solchen Strategie, das relative Gewicht ihrer Komponenten und die Dringlichkeit ihrer Umsetzung verändert. Während die drei Säulen der Strategie vor der Krise Handlungsoptionen darstellten, unter denen die Länder wählen konnten, sind sie nun allesamt für die meisten EU-Länder unverzichtbar.

23. Bei der ersten Komponente der Tragfähigkeitsstrategie geht es um die Notwendigkeit, den Schuldenstand abzubauen, indem solide grundlegende Haushaltssalden erreicht und gehalten werden. In den zehn Jahren vor der Krise ist mehreren Ländern eine ambitionierte Konsolidierung gelungen. Die Mitgliedstaaten, die ihre mittelfristigen Ziele in Einklang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt erreicht haben, konnten ihre Schuldenquote erheblich senken und ihre Tragfähigkeitsindikatoren verbessern. Dies eröffnete ihnen neue Spielräume für eine antizyklische expansive Politik, als die Krise in der zweiten Jahreshälfte 2008 ihre volle Wirkung entfaltete.

24. Die bloße Überwindung der gegenwärtigen Wirtschafts- und Finanzkrise wird ohne energische Haushaltskonsolidierung nicht ausreichen, um die öffentlichen Schuldenstände wieder auf einen langfristig tragfähigen Pfad zu führen. Projektionen, die von einer Rückkehr des Wachstums auf den langfristigen Pfad von vor der Krise ausgehen, zeigen, dass sich die Bruttoschuldenquote der EU insgesamt ohne Konsolidierung schon im Jahr 2014 auf 100 % erhöhen und anschließend weiter steigen könnte. Dauert es länger, bis der Wachstumstrend von vor der Krise wieder erreicht ist, so würde eine Konsolidierungsanstrengung von 0,5 % des BIP pro Jahr, bis die mittelfristigen Ziele der Mitgliedstaaten erreicht sind[9], lediglich dafür sorgen, dass sich die Schuldenquote bei rund 100 % des BIP stabilisiert. Folglich muss die Finanzpolitik allmählich wieder auf das Ziel der langfristigen Tragfähigkeit ausgerichtet werden, auch wenn die Konjunktur noch so lange gestützt werden muss, bis der Aufschwung gesichert ist.

25. Eine rasche Senkung der Schuldenquote wird auch von einer geordneten Veräußerung der zur Stützung des Finanzsektors übernommenen Vermögenswerte und einer effektiven Handhabung von Eventualverbindlichkeiten [10] abhängen. Die richtige Rücknahme öffentlicher Stützungsmaßnahmen für den Finanzsektor muss die notwendige Erhaltung der Finanzstabilität mit dem mittelfristigen Ziel in Einklang bringen, dem Sektor seine Lebensfähigkeit und wettbewerbsbestimmte, funktionierende Märkte zurückzugeben und die Interessen der Steuerzahler in Übereinstimmung mit der staatlichen Beihilfepolitik zu schützen.

26. Die zweite Komponente der Strategie betrifft die Steigerung der Erwerbsquoten. Strukturreformen haben, insbesondere wenn sie auf die Verbesserung der Funktionsweise der Arbeitsmärkte abzielten, dazu beigetragen, die Erwerbsbeteiligung von älteren Arbeitskräften und Frauen zu erhöhen und das Wachstumspotenzial zu steigern. Die Hebung der Erwerbsquoten vor der Krise war ein wichtiger Schritt hin zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit, da der Effekt, den der Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter auf das Wachstum hätte, damit teilweise kompensiert wird. Nun da die Beschäftigung schrumpft und die Arbeitslosigkeit steigt, muss vermieden werden, dass sich konjunkturelle Arbeitslosigkeit festsetzt, die Langzeitarbeitslosigkeit zunimmt und die Erwerbsquoten sinken. Es besteht ein breiter Konsens über eine Reihe von europäischen Grundsätzen[11], wie es gelingen kann, die Auswirkungen der Krise zu mindern, einen dauerhaften Aufschwung auf den Weg zu bringen und auf längere Sicht zum Potenzialwachstum beizutragen: Maßnahmen zur Reduzierung der Anpassungskosten und Beschleunigung der Übergänge auf dem Arbeitsmarkt müssen Priorität erhalten. Die Politikmaßnahmen sollten in Synergie mit den sozialen Zielen wirken, das Einkommen der am stärksten benachteiligten Bürger zu stützen, was an sich schon zur Anregung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage beitragen wird. Kurzfristige Maßnahmen gegen die Krise sollten den langfristigen Reformstrategien nicht zuwiderlaufen, auch nicht der Umsetzung von Flexicurity-Konzepten im Rahmen der Lissabon-Strategie. Die Mitgliedstaaten sollten insbesondere davon absehen, die Auswirkungen von höherer Arbeitslosigkeit und industrieller Umstrukturierung durch Politikmaßnahmen wie Vorruhestandsregelungen abzudämpfen. In den Ländern des Euroraums sollten arbeitsmarktpolitische Maßnahmen über ihre Wirkung auf die Lohnstückkosten auch die Strukturanpassung erleichtern, insbesondere die Verringerung der erheblichen Unterschiede bei der internationalen Wettbewerbsfähigkeit.

27. Eine zentrale Lehre aus früheren Finanzkrisen ist die zu erwartende negative Wirkung auf das Potenzialwachstum und die Notwendigkeit von Strukturanpassungen, Umverteilungen und Innovation, um dem entgegenzuwirken. In einer Gesamtstrategie, die die Volkswirtschaften wieder auf einen nachhaltigen Wachstums- und Haushaltspfad führen soll, kommt Strukturreformen daher eine zentrale Rolle zu. Reformprogramme zur Steigerung des Wachstumspotenzials sollten auf die spezifischen Gegebenheiten der einzelnen Länder zugeschnitten sein, stets aber auch die vorgenannten Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmärkte und zur Hebung der Erwerbsbeteiligung sowie die Ausschöpfung des Binnenmarkts, Reformen zur Verbesserung der Funktionsweise des Wissensdreiecks der EU (Bildung – Forschung – Innovation), die zu technologischer Entwicklung und Produktivitätswachstum beitragen, und Anstrengungen im Bereich umweltfreundlicher Technologien beinhalten.

28. Reformen der Sozialschutzsysteme – die dritte Komponente der Strategie – sind notwendig. Bei vielen Mitgliedstaaten sind die Primärüberschüsse, die erforderlich wären, um den Schuldenstand abzubauen und eine vollständige Vorfinanzierung der alterungsbedingten Kosten sicherzustellen, unrealistisch hoch. Diese Primärüberschüsse liegen weit über allen je in EU-Ländern verzeichneten Werten und müssten zudem über sehr lange Zeit gehalten werden.

29. Wichtigste politische Handhabe zur Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit ist die Reform der Altersversorgungs- und Gesundheitssysteme. Bei der Reform der Altersversorgung sind unterschiedliche Wege gangbar und von verschiedenen Ländern bereits beschritten oder erwogen worden. Sie reichen von veränderten Regelungen für den Erwerb von Rentenansprüchen über eine bessere Kopplung der Rentenleistung an die während des Erwerbslebens eingezahlten Beiträge, eine Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters und eine Verschärfung der Anspruchsvoraussetzung bis hin zur Beseitigung von Frühverrentungsanreizen. In mehreren Ländern wurden künftige Rentner aufgerufen, ihre gesetzliche Rente durch eigene Ersparnisse und private Altersvorsorge zu ergänzen. Die Finanzmarktentwicklungen während der Krise haben jedoch die Gefahren einer massiven Verlagerung der Altersvorsorge hin zu privat verwalteten Fonds deutlich gemacht und die politische und soziale Unterstützung für Reformen geschmälert, die einen Großteil der Renten von Marktschwankungen abhängig machen würden. Die Kommission wird weiter mit dem Rat und den Mitgliedstaaten zusammenarbeiten, um Lehren für die Gestaltung von kapitalgedeckten Altersversorgungssystemen und potenzielle Empfänger zu ziehen und so eine adäquate und zukunftsfähige private Altersvorsorge sicherzustellen. Jedes Land muss entscheiden, welche Reformen am besten zu seinen Besonderheiten und sozialen Präferenzen passen, und sie möglichst im Konsens umsetzen. Eine Anhebung des effektiven Renteneintrittsalters entsprechend der längeren Lebenserwartung ist in verschiedenen Mitgliedstaaten im Gespräch und wäre auch darüber hinaus überlegenswert. Zusätzlich zu den mittel- bis langfristigen Einsparungen, die sich dadurch für die öffentlichen Haushalte ergeben, trägt eine Anhebung des gesetzlichen und des effektiven Renteneintrittsalters auch dazu bei, die Erwerbsbevölkerung zu vergrößern und die Abschwächung des Potenzialwachstums einzudämmen. Hinzu kommt, dass sich die Verlängerung des Erwerbslebens und der damit verbundene Erwerb von Rentenansprüchen günstig auf das Einkommen der Rentner auswirken wird.

30. Der projizierte langfristige Anstieg der Gesundheitsausgaben ist beachtlich und stellt an sich schon ein Risiko für die langfristige Tragfähigkeit dar. Da der medizintechnische Fortschritt von komplexen und wenig vorhersehbaren Faktoren abhängt, die bislang einen beträchtlichen Anteil des Ausgabenwachstums ausgemacht haben, könnten die Projektionen die künftigen Ausgaben sogar noch unterschätzen. Außerdem könnten die öffentlichen Finanzen einiger Länder zusätzlich dadurch unter Druck geraten, dass die Gesundheitsleistungen quantitativ und qualitativ verbessert werden müssen und die offizielle Langzeitpflege älterer Menschen ausgeweitet werden muss. Eine Reform des Gesundheitswesen hat viele Dimensionen und muss daher zahlreichen komplexen Fragen Rechnung tragen: Möglichkeiten zur Erhöhung der Effizienz des Gesundheitssystems, Ressourcenverteilung zwischen präventiver und kurativer Medizin, Erhaltung eines angemessenen Personalbestands im Gesundheitswesen, finanzielle Lastenverteilung zwischen Patienten sowie öffentlichen und privaten Versicherern, Wettbewerb zwischen Pflegeanbietern, effektive Bewertung und Handhabung von Technologie, um mehr Effizienz und hochqualitative Versorgung zu rationellen Kosten zu erreichen, und ethische Fragen wie Zugang zu kostenaufwendigen Behandlungen.

31. Angesichts knapper öffentlicher Mittel ist es unerlässlich, die Qualität der öffentlichen Finanzen zu verbessern. Eine Modernisierung öffentlicher Dienste und eine Senkung der nicht produktiven Ausgaben helfen den Schuldenanstieg eindämmen, setzen Mittel für Investitionen in wachstumsfördernde Bereiche wie Bildung, Forschung und Innovation sowie andere politische Ziele (Soziales, Ökologie, Gesundheit) frei und verstärken den Anreiz, die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft zu steigern. Bei einer Haushaltskonsolidierung über zusätzliche Einnahmen sollte den entstehenden Anreizeffekten, der Effizienz und der Wettbewerbsfähigkeit Rechnung getragen und der Schwerpunkt auf Maßnahmen gelegt werden, die möglichst geringe verzerrende Wirkungen, insbesondere auf die Erwerbsbeteiligung und die Kapitalakkumulation, entfalten und zugleich zu anderen Zielen beitragen (z.B. Ökosteuern).

6. Schlussfolgerung

32. Die verfügbaren langfristigen Projektionen zeigen, dass es ohne ehrgeizige Anstrengungen zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und zur Durchführung von Strukturreformen in den kommenden Jahrzehnten zu einem untragbaren Anstieg der Ausgaben für Schuldzinsen und gesetzliche Altersversorgung sowie für Gesundheit und Pflege käme. Steigende Staatsausgaben und die Aussicht auf einen immer weiter wachsenden Schuldenberg würden einem nachhaltigen, dauerhaften Aufschwung und einem ausgewogenen Wirtschaftswachstum im Wege stehen.

33. Eine erfolgreiche expansive Finanzpolitik zur Abwehr der Rezession ist kein Widerspruch zu langfristig tragfähigen öffentlichen Finanzen. Budgetäre Maßnahmen zur Stärkung des Vertrauens und zur Stützung der Nachfrage führen nur dann zum Erfolg, wenn sie von den Märkten und der Öffentlichkeit als befristet und mit langfristiger Tragfähigkeit vereinbar eingeschätzt werden. Rechnen die Wirtschaftsakteure hingegen mit einem dauerhaften Schuldenanstieg, verpuffen budgetäre Impulse und können sogar kontraproduktiv werden, insbesondere wenn der Höhepunkt der Krise überschritten ist und die Erholung einsetzt.

34. Frühere Erfahrungen zeigen, dass Krisen - indem sie die Notwendigkeit und Dringlichkeit von Strukturreformen vor Augen führen - eine Chance darstellen, die Regierungen nutzen können, um bei Strukturreformen entscheidende Durchbrüche zu erzielen. Finanzpolitische Ausstiegsstrategien zur Rückkehr zu ehrgeizigen und realistischen mittelfristigen Zielen müssen jetzt festgelegt und auf koordinierte Weise umgesetzt werden, sobald die wirtschaftliche Erholung greift, wobei den spezifischen Gegebenheiten in den einzelnen Ländern Rechnung zu tragen ist. Um die nötigen Reformen zu unterstützen und die Haushaltskonsolidierung – die sich unweigerlich über mehrere Jahre erstrecken wird – glaubhafter zu machen, werden die Mitgliedstaaten möglicherweise auch ihre eigenen stabilitätsfördernden institutionellen Regelungen ausbauen müssen. Im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts sollte die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Schulden in den Überwachungsverfahren eine deutlich hervorgehobene und explizite Rolle einnehmen.

35. Vor dem Hintergrund der Tragfähigkeitsfrage und der Notwendigkeit, den aufkeimenden Aufschwung zu unterstützten, hat die Kommission die Korrektur der Ungleichgewichte in den Ländern empfohlen, die derzeit ein übermäßiges Defizit aufweisen. Mit Blick darauf sollten die Mitgliedstaaten auch in ihren Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen ehrgeizige und realistische Ziele festlegen. In diesen Programmen sollten Strategien zur Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit besondere Aufmerksamkeit erhalten.

[1] „Long-Term Sustainability of Public Finances in the EU”, European Economy , 4/2006 und Mitteilung der Kommission, KOM (2006) 574 vom 12.10.2006.

[2] Schlussfolgerungen des Rates zur „Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“ vom 7. November 2006.

[3] Informelles Treffen der EU-Staats- und Regierungschefs, „Vereinbarter Text für das G20-Gipfeltreffen in Pittsburgh“, Brüssel, den 17. September 2009.

[4] „Europäisches Konjunkturprogramm“, Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat, KOM(2008) 800 vom 26.11.2008.

[5] „2009 Ageing Report“, gemeinsamer Bericht von Kommission und EPC, European Economy , 2, und Mitteilung der Kommission „Die Auswirkungen der demografischen Alterung in der EU bewältigen“, KOM (2009) 180 vom 21.4.2009.

[6] Die Tragfähigkeitsindikatoren gehen davon aus, dass sich die alterungsbedingten Ausgaben (Renten, Gesundheit, Pflege, Arbeitslosigkeit und Bildung) entsprechend den demografischen Projektionen entwickeln und die Einnahmen sowie sonstigen Primärausgaben im Verhältnis zum BIP konstant bleiben.

[7] Die angewandte Methodik und die verschiedenen Alternativszenarien werden im Begleitbericht ausführlich erläutert.

[8] Den Projektionen zufolge wird die Schuldenquote bis Ende 2010 auf über 116 % des BIP - und damit den höchsten Wert seit Einführung des Euro - ansteigen.

[9] Richtwert für das Konsolidierungstempo im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts.

[10] Garantien für Wertpapier- und Anleiheemissionen von Banken, Zweckgesellschaften („Bad Banks“) und anderen.

[11] „Impulse für den Aufschwung in Europa“, Mitteilung der Kommission für die Frühjahrstagung des Europäischen Rates, KOM(2009) 114 vom 4.3.2009.