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Brüssel, den 4.2.2009

KOM(2009) 43 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION

AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOF

Bericht über die Wirkung des Aktionsplans der Kommission für einen Integrierten internen Kontrollrahmen

MITTEILUNG DER KOMMISSION

AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT UND DEN EUROPÄISCHEN RECHNUNGSHOF

Bericht über die Wirkung des Aktionsplans der Kommission für einen Integrierten internen Kontrollrahmen

1. Zusammenfassung

Nach mehreren aufeinander folgender Berichten des Europäischen Rechnungshofs, die eine negative Stellungnahme zu der Zuverlässigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge in einer Reihe politischer Schlüsselbereiche enthalten, setzte sich die Kommission 2005 das ehrgeizige strategische Ziel, die Voraussetzungen für eine positive Zuverlässigkeitserklärung des Rechnungshofs zu schaffen. Um dieses Ziel zu erreichen, schlug die Kommission unter Berücksichtigung des Stellungnahme Nr. 2/2004 [1] (Stellungnahme zur „Einzigen Prüfung“) im Juni 2005 einen „Fahrplan zur Schaffung eines integrierten internen Kontrollrahmens“ [2] vor und bemühte sich mit dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Rechnungshof um eine einheitliche Auslegung dieses Fahrplans

Ausgehend von den Rückmeldungen und Empfehlungen in der Entlastungsentschließung des Europäischen Parlaments für das Haushaltsjahr 2003 [3], den Schlussfolgerungen des Rates für Wirtschaft und Finanzen vom 8. November 2005 sowie einer umfassenden Bewertung der Hauptausgabenbereiche nahm die Kommission im Januar 2006 den „Aktionsplan für einen Integrierten internen Kontrollrahmen“ [4] an.

Der Aktionsplan, in dem die in Artikel 274 EG-Vertrag festgeschriebene Verantwortung der Kommission für die Ausführung des Haushaltsplans ausdrücklich anerkannt wird, gibt einen Rahmen vor, damit die Mitgliedstaaten „mit der Kommission zusammen (arbeiten), um sicherzustellen, dass die Mittel nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden“ [5].

In ihrem Fortschrittsbericht vom Februar 2008 [6] vermeldete die Kommission, dass von den 16 Maßnahmen 7 vollständig abgeschlossen und 6 im Kern durchgeführt wurden sowie 3 Maßnahmen nicht umgesetzt werden konnten bzw. auf andere Art und Weise vorangebracht werden. Die Einschätzung der Kommission hinsichtlich der erreichten Ziele wurde vom Rechnungshof weitgehend geteilt [7]. Nachdem nunmehr ein Jahr vergangen ist, wurden auch die 6 noch ausstehenden Maßnahmen vollständig durchgeführt.

Neben neuesten Angaben über die Durchführung des Aktionsplans enthält dieser Bericht nicht zuletzt eine aktualisierte und objektive Bewertung der Wirkung des Aktionsplans, die anhand quantitativer und qualitativer Indikatoren ermittelt wird. Das Ergebnis ist insgesamt positiv, wie die Feststellungen im Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2007, in dem erstmals in einem uneingeschränkten Prüfungsurteil nennenswerte Fortschritte bei der Rechnungsführung bescheinigt werden, und die besser denn je ausgefallene Zuverlässigkeitserklärung zeigen, in der die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge für etwa 45 % der Haushaltsausgaben uneingeschränkt positiv bewertet wird. In der Zuverlässigkeitserklärung des Rechnungshofs für das Haushaltsjahr 2003 traf das lediglich auf 6 % der Vorgänge zu. Der Rechnungshof stellte zudem weitere Fortschritte bei den Überwachungs- und Kontrollsystemen der Kommission fest, die im Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007 erstmals nicht mehr im roten Bereich angesiedelt werden.

2. Welche Wirkung hat der Aktionsplan und wie lässt sie sich messen?

In dem Aktionsplan wurde ein gemeinsamer Rahmen für die zu treffenden Maßnahmen und die Rolle vorgeschlagen, die dem Rat, den Mitgliedstaaten und dem Europäischen Parlament bei der Verwirklichung eines zuverlässigen und funktionsfähigen Integrierten internen Kontrollrahmens zufällt, der der Kommission und letztendlich dem Rechnungshof eine hinreichende Zuverlässigkeitsgewähr bietet. Die Wirkung lässt sich daran messen,

– ob die beteiligten Organe nach wie vor die gemeinsame Auslegung teilen, die dem Fahrplan zur Schaffung eines Integrierten internen Kontrollrahmens zugrunde liegt, und ob die konkrete Zusammenarbeit, auch seitens der Mitgliedstaaten, den Grundsätzen der „Einzigen Prüfung“ folgt,

– ob die Kommission die Kontrollen in den Bereichen ihrer uneingeschränkten und unmittelbaren Verantwortung verbessert hat, indem sie die Anzahl der Prüfungen erhöht, die Qualität der Jahrestätigkeitsberichte verbessert und rechtsgrundlos gezahlte Beträge wirksam eingezogen hat, und

– ob bei den gemeinsam mit den Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen Verbesserungen der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten messbare Fortschritte feststellbar sind, die auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten und der Kommission und auf die Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Beträge zurückzuführen sind.

Bei der Bewertung der Wirkung des Aktionsplans müssen zudem die verschiedenen Handlungsebenen der Kommission berücksichtigt werden. Aus diesem Grund beschränkt sich der vorliegende Bericht nicht nur auf rein quantitative Indikatoren wie Fehlerquoten und eingezogene Beträge. Auch Orientierungshilfen können beispielsweise dazu beitragen, die rechtlichen Anforderungen zu klären, ohne dass sich daraus jedoch ein kurzfristig unmittelbar nachweisbarer Einfluss auf die Fehlerquoten ergibt. Ebenso lässt sich die Verbesserung der jährlichen Tätigkeitsberichte der Kommissionsdienste nicht quantitativ bestimmen, sondern vielmehr an der unabhängigen qualitativen Bewertung durch den Rechnungshof ermessen.

Um ein vollständiges, realistisches und objektives Gesamtbild zu vermitteln, stützt sich die Kommission bei der Erläuterung der Wirkung im folgenden Abschnitt auf eine angemessene Mischung von qualitativen und quantitativen Indikatoren. Soweit verfügbar, wird auf die unabhängige Bewertung durch den externen Prüfer (Fehlerquoten, DAS-Benotungen, Systembewertungen und weitere Feststellungen) Bezug genommen. Hinzu kommen relevante Fakten aus den Bestätigungsvermerken des IAD und aus den Selbstbewertungen und Datenerhebungen der Kommissionsdienste.

3. Wirkung (Stand: 31. Dezember 2008)

Eine positive DAS ist nunmehr ein anerkanntes politisches Gebot, das organübergreifend Beachtung findet. Das hat dazu nicht zuletzt dazu beigetragen, die Kommissionsdienste zu mobilisieren und sie dafür zu gewinnen, ihre Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen kritisch in Augenschein zu nehmen und einen Konsens über Fehlervermeidungsmaßnahmen herbei zu führen. Damit wurde ein wichtiges Ergebnis erzielt, wenn man bedenkt, dass ein Ausgleich zwischen rivalisierenden Zielen (beispielsweise zusätzliche Prüfer und begrenzte Personalstärke oder zügige Zahlungsabwicklung und wirksame Kontrollen) gefunden werden musste.

Die Kommission ist der Ansicht, dass eine gemeinsame Auslegung erreicht wurde und dass die Konzepte des Aktionsplans weiterhin zu wirksamen Verbesserungen führen, darunter die unlängst eingeleitete Debatte über das tolerierbare Fehlerrisiko. Das Interesse und die Unterstützung seitens des Europäischen Parlaments sind unverändert stark; die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten verbessert sich stetig. Die folgende Bewertung stützt sich auf spezifische Indikatoren und spiegelt den jeweiligen Stand der Maßnahmen zum 31. Dezember 2008 wider [8] .

3.1. Vereinfachung und gemeinsame Kontrollgrundsätze (Maßnahmen 1-3) [9]

Maßnahme 1: Vereinfachung der Rechtsvorschriften, die für den Zeitraum 2007-1013 vorgeschlagen werden

Maßnahme abgeschlossen: Die Vereinfachung für den Zeitraum 2007-2013 gestaltete sich zunächst weniger umfangreich als erwartet. Ergänzend zu den im Aktionsplan enthaltenen Vereinfachungsmaßnahmen traf die Kommission weitere Schritte zur Vereinfachung der Regeln für Strukturmaßnahmen und nahm Vorschläge zur Änderung der einschlägigen Ratsverordnungen an, die darauf abzielen, die Verwendung von Pauschalsätzen, Pauschalbeträgen und Stückkostensätzen auf sämtliche Ausgabenarten des EFRE und des ESF ausdehnen. Die Kommission wird 2009 auf der Grundlage der Empfehlungen, die eine gemeinsame Arbeitsgruppe von Kommission und Mitgliedstaaten im ersten Halbjahr 2009 vorlegen wird, Vorschläge für weitere Maßnahmen in Betracht ziehen. Sofern das Europäische Parlament und der Rat diese Maßnahmen unterstützen, dürfte sich die Wirkung der weiteren Verbesserungen ab 2010/2011 offenbaren.

Wirkung

Indikator: Anteil der Haushaltsmittel, die nach einem vereinfachten Verfahren ausgeführt werden. In der Landwirtschaft wurden durch die Einführung der Betriebsprämienregelung Förderung und Erzeugung entkoppelt und komplizierte Förderbedingungen abgeschafft. Die in den meisten EU-12-Mitgliedstaaten angewandte Übergangsregelung für die einheitliche Flächenzahlung geht noch weiter, zumal dabei ausschließlich von der Fläche ausgegangen wird. Zu der Vereinfachung beigetragen haben ferner der kürzliche „GAP-Gesundheitscheck“ und die Gemeinsame Marktorganisation. Bei den Strukturfonds hat die Verwendung von Pauschbeträgen für Gemeinkosten zur Folge, dass für die Empfänger der Aufwand für die Prüfung und Aufbewahrung von Kostenabrechnungen abnimmt; zudem dürften die Überzahlungen für nicht beihilfefähige Ausgaben zurückgehen.

Wichtige Hintergrundinformation

Der Anteil der über entkoppelte Direktbeihilfen ausgeführten Mittel an den Direktzahlungen in der Landwirtschaft, ist von 47 % im Haushaltsjahr 2005 auf 83 % im Haushaltsjahr 2008 gestiegen und soll ab 2013 bei 93 % liegen. Die vereinfachte Mittelausführung gilt somit für etwa 25 % der EU-Haushaltsmittel.

Indikator: Niedrigere ERH-Fehlerquoten durch eindeutigere Rechtsvorschriften und umfassende Orientierungshilfen. Im Bereich Bildung und Kultur wurden beträchtliche Vereinfachungen vorgenommen, zu denen auch pauschale Zuschüsse für das Programm für lebenslanges Lernen zählen. Durch eine weitere Klarstellung der Kriterien für die Zugrundelegung von Durchschnittspersonalkosten beim 7. Forschungsrahmenprogramm wird die Anfertigung und Vorlage von Kostenaufstellungen erleichtert; die Wirkung wird sich allerdings erst nach der Einführung ab 2009 zeigen.

Wichtige Hintergrundinformation

Im Bereich Bildung und Kultur wird die Mehrzahl der über nationale Einrichtungen vergebenen Finanzhilfen (etwa 80 %) in Form pauschaler Zuschüsse bzw. unter Zugrundelegung von Pauschalsätzen gewährt. So müssen bei Comenius-Partnerschaften (106 Mio. €) keine Einzelkostennachweise mehr erbracht werden; die Finanzhilfen werden auf der Grundlage von Pauschalsummen und Stückkostensätzen festgelegt. Die Auswirkungen auf die Fehlerquoten müssen sich allerdings noch bestätigen.

Maßnahme 3: Kontrollstrategien und hinreichende Gewähr

Maßnahme abgeschlossen: In den Jährlichen Tätigkeitsberichten 2007 wurden ausnahmslos die umfangreichen Standardmodelle für Interne Kontrolle (Internal Control Templates) verwendet.

Wirkung

Indikator: Qualität der Jährlichen Tätigkeitsberichte wird vom Rechnungshof besser bewertet. Der Rechnungshof stellt in seinem Jahresbericht Verbesserungen bei den Jahrestätigkeitsberichten zur Landwirtschaft und zur Kohäsionspolitik fest. Die Verbesserungen werden mithilfe eines erweiterten „Peer-review“-Verfahrens weiter vorangetrieben.

Wichtige Hintergrundinformation

Sämtliche Politikbereiche wurden mit einem „B” oder besser benotet (und boten somit eine zumindest unterstützende Grundlage für die Schlussfolgerungen des Rechnungshofes im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung nach Berichtigungen). [10]

3.2. Erklärungen zur Mittelverwaltung und Zuverlässigkeit der Rechnungsprüfung (Maßnahmen 5-8)

Maßnahme 5: Erklärungen zur Mittelverwaltung auf nationaler Ebene

Maßnahme nach Änderung vereinbarungsgemäß abgeschlossen [11] Die jährlichen Zusammenfassungen waren von den Mitgliedstaaten erstmals im Februar 2008 vorzulegen.

Wirkung

Indikator: Qualität der Zusammenfassungen und Verbesserungsmaßnahmen Der Grad der Übereinstimmung mit den Mindestanforderungen war unterschiedlich.

Für die Strukturfonds legten die Mitgliedstaaten mit einer Ausnahme schließlich jährliche Zusammenfassungen vor, die den Mindestanforderungen genügen. Die unlängst von Deutschland vorgelegten Angaben werden derzeit von der Kommission geprüft. Die Kommission empfahl, dass die Mitgliedstaaten die Zusammenfassungen durch eine (auf freiwilliger Basis erstellte) Zuverlässigkeitserklärung ergänzen. Die Kommission hat die Leitlinien überarbeitet, damit sich die nächsten Zusammenfassungen, die zum 15. Februar 2009 vorzulegen sind, weiter verbessern.

Im Bereich Landwirtschaft erfüllten die Mitgliedstaaten die rechtlichen Verpflichtungen, dies gilt sowohl für die jährlichen Zusammenfassungen als auch für die von den Leitern der Zahlstellen erstmals unterzeichneten jährlichen Zuverlässigkeitserklärungen. Die Mitgliedstaaten vermittelten einen genauen Überblick und hielten sich damit an die von den Kommissionsdiensten aufgestellten Leitlinien für jährliche Zusammenfassungen. Die Qualität der zusätzlichen Analyse könnte in den meisten Zusammenfassungen allerdings verbessert werden. Die Kommission hat die Leitlinien überarbeitet, damit diese Analyse in den Zusammenfassungen für 2008 besser ausfällt.

Wichtige Hintergrundinformation

„Nach Ansicht des Hofes hat die Kommission in diesem ersten Jahr der Anwendung jährlicher Zusammenfassungen das Verfahren angemessen überwacht, indem sie sowohl klare Leitlinien herausgab als auch den Ursachen für die Nichteinhaltung von Fristen bzw. die Nichterfüllung von Umfangs oder Qualitätskriterien nachging.“ Er ermutigte die Kommission zu untersuchen, worin der zusätzliche Nutzen der Zusammenfassungen für die Zuverlässigkeitsgewähr besteht. [12]

Indikator: Von den Mitgliedstaaten vorgelegte Ex-ante-Zuverlässigkeitserklärungen für den Bereich Bildung in Kultur Die Ex-ante-Zuverlässigkeitserklärungen der nationalen Behörden für den Zeitraum 2007-2013 lieferten die Gewähr dafür, dass die Mindestkontrollanforderungen eingehalten werden und der Projektzyklus den Verfahren entspricht.

Wichtige Hintergrundinformation

Die vorgeschriebenen Ex-ante-Zuverlässigkeitserklärungen für den Bereich Bildung und Kultur wurden allesamt vorgelegt. Bei 33 Erklärungen erfolgte das Follow-up über Monitoring-Besuche; sämtliche Erklärungen wurden bei der Bewertung der jährlichen Zuverlässigkeitserklärung einem systematischen Follow-up unterzogen.

Indikator: Initiativen der Mitgliedstaaten zu den Erklärungen. Die Kommission unterstützt die Initiativen die manche Mitgliedstaaten auf freiwilliger Basis getroffen haben. Sie unterscheiden sich nach Umfang und Art, so dass Ergebnisse nicht vergleichbar sind. Sie liefern in mancher Hinsicht zusätzliche Informationen über die Kontrollsysteme.

Wichtige Hintergrundinformation

Die Unterlagen für 2008 aus Dänemark (Bestätigungsvermerk bezüglich EU-Mittel, der den Europäischen Sozialfonds, den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, die Agrarbeihilfen, den MwSt.-Beitrag und den BNE-Beitrag abdeckt), aus den Niederlanden (nationale Erklärung – Landwirtschaft nur für 2008) und dem VK (konsolidierte Übersicht und Bestätigungsvermerk zur Verwendung der EU-Mittel – Ausgaben für Projekte, die mit EU-Mitteln gefördert werden).

Wichtige Hintergrundinformation

Der Rechnungshof stellte fest, dass die nationalen Erklärungen „als neues Element der internen Kontrolle angesehen werden (können), und Kommission und Hof sie unter diesem Gesichtspunkt betrachten (sollten).“ [13]

Maßnahme 7: Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses der Prüfungen auf Projektebene

Maßnahme abgeschlossen: In den Bereichen Forschung und Außenhilfe werden vereinbarte Prüfungshandlungen genutzt, um die Zuverlässigkeitsgewähr externer Projektprüfungen durch die Vorgabe der Prüfungsverfahren zu verbessern. Für die Bereiche Bildung und Kultur wurden diese Verfahren nicht eingeführt, da der Anteil der Finanzhilfen, die den Schwellenwert überschreiten und mithin einen Bestätigungsvermerk erfordern, sehr gering ist. Das Verfahren der direkten Prüfung durch die Kommission gilt als kostenwirksamer.

Wirkung

Indikator: Verbesserte Qualität der Berichterstattung der externen Prüfer. Vereinbarte Prüfungshandlungen, durch die die vom Prüfer durchzuführende Arbeit genauer definiert wird, dürften die Kohärenz und die Zuverlässigkeit der Prüfungsergebnisse erhöhen und eine bessere Grundlage für Managemententscheidungen über Förderfähigkeit der Maßnahmen liefern.

Wichtige Hintergrundinformation

Bei der Außenhilfe ergab die erste Bewertung einiger weniger Berichte, dass die vereinbarten Prüfungshandlungen zum gewünschten Ergebnis führen, auch wenn die Qualität und Kohärenz der Berichte noch weiter verbessert werden kann.

Bei der Forschung ist es für eine Bewertung der Verbesserungen noch zu früh. Die Wirkung auf die Fehlerquoten ist derzeit noch nicht messbar und muss durch künftige Prüfungen von Projekten, die unter die neue Regelung fallen, nachgewiesen werden.

Maßnahmen 8 und 8N: Zusätzliche Zuverlässigkeitsgewähr durch oberste Rechnungskontrollbehörden

Maßnahme abgeschlossen: Die Kommission nahm Beziehungen zu unabhängigen obersten Rechnungskontrollbehörden auf.

Wirkung

Indikator: Anzahl der obersten Rechnungskontrollbehörden, die sich am Dialog mit der Kommission beteiligen. Die Reaktionen der obersten Rechnungskontrollbehörden auf die Ausgabenberichte der Kommission waren unterschiedlich, haben jedoch zu einer Verbesserung der Berichte geführt.

Wichtige Hintergrundinformation

Fünf der obersten Rechnungskontrollbehörden baten um ergänzende Angaben und Analysen (die die Kommission daraufhin vorgelegte).

Zehn der obersten Rechnungskontrollbehörden erstellten einen umfassenden Bericht über die Finanzverwaltung der EU, zwei weitere ziehen dies in Erwägung. [14]

3.3. Ansatz der "Einzigen Prüfung": Austausch von Ergebnissen und Kosten-Nutzen-Verhältnis als vorrangiges Kriterium

Maßnahmen 3N und 11N: Größere Zuverlässigkeitsgewähr durch Sanktionen und Einziehungen

Maßnahme abgeschlossen: Die Reichweite der Sanktionen wurde in den für den Zeitraum 2007-2013 geltenden Rechtsvorschriften ausgedehnt, zudem verfährt die Kommission bei Einziehungen und Sanktionen nach einem strengeren Ansatz. Die Qualität der Angaben über Einziehungen und finanzielle Berichtigungen hat sich verbessert.

Wirkung

Indikator: Zuverlässigkeit, Kohärenz und Vollständigkeit der Einziehungsdaten. Der Rechnungshof stellte Verbesserungen bei den Einziehungsdaten für das Haushaltsjahr 2007 fest. Weitere Verbesserungen wurden beim Rechnungsabschluss für das Haushaltsjahr 2008 erzielt, der noch vom Rechnungshof geprüft werden muss, und zwar sowohl bei den Einziehungsmaßnahmen der Kommission als auch bei den von den Mitgliedstaaten gemeldeten Einziehungen.

Wichtige Hintergrundinformation

Der Rechnungshof stellte fest, dass „ausführlichere Angaben zur Wiedereinziehung zu Unrecht ausgezahlter Beträge geliefert (wurden) …. Die Erläuterungen zu den Jahresabschlüssen enthalten allerdings noch keine vollständigen und zuverlässigen Angaben zu den Finanzkorrekturmaßnahmen der Mitgliedstaaten.“ [15]

Vermehrte Eingabe von Daten über Einziehungsmaßnahmen der Kommissionsdienste im Anschluss an Kontrollen und Prüfungen in das Rechnungsführungssystem ABAC: 2008 wurden Einziehungen im Gesamtbetrag von mehr als 500 Mio. EUR gespeichert.

Indikator: Systematischeres Follow-up der DAS-Fehler: Die Kommissionsdienste zeigen in ihrem Jahresbericht die Folgemaßnahmen zu den wesentlichen Feststellungen des Rechnungshofs auf und erläutern abweichende Standpunkte. Die Kommission übermittelt den Mitgliedstaaten alljährlich [16] eine Übersicht über die Bemerkungen und Fehlerfeststellungen des Rechnungshofs, die sich auf den jeweiligen Mitgliedstaat beziehen, um in Erfahrung zu bringen, welche Folgemaßnahmen getroffen wurden und welche Gründe für die Fehler verantwortlich sind, die bei den Strukturmaßnahmen am häufigsten aufgetreten sind. Das Follow-up der vom Rechnungshof im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung (DAS) für das Haushaltsjahr 2006 festgestellten Fehler ist Teil des Aktionsplans für die Strukturfonds [17].

Wichtige Hintergrundinformation

In dem jüngsten Bericht über die in der DAS für das Haushaltsjahr 2006 festgestellten Fehler [18] heißt es: „Wenn die Mitgliedstaaten die vom Rechnungshof ermittelten Fehler akzeptieren, (berichten sie zumeist über die) Rückforderung von Mitteln oder die Streichung nicht erstattungsfähiger Ausgaben“.

Indikator: Wirksamkeit der Einziehungsmaßnahmen:

Wichtige Hintergrundinformation

Eine IAD-Prüfung ergab, dass die Kommission im Strukturfondsbereich bei der Berichterstattung über die Einziehung rechtsgrundlos gezahlter Beträge nennenswerte Fortschritte erzielt hat. Die Kommission ist nunmehr in der Lage, eine umfassende Übersicht über die erfolgten und laufenden Finanzkorrekturen vorzulegen, mit Angabe der Anzahl der nach Programmen aufgeschlüsselten Verfahren und der Korrekturquellen. Die Übersicht macht deutlich, dass die Prüfungen der Kommission der Auslöser für 80 % der derzeit angelaufenen finanziellen Korrekturmaßnahmen sind. Die Kommission überprüfte [19] 2008 zudem in 10 Mitgliedstaaten die Daten zu den Strukturmaßnahmen.

Eine zweite interne Audit-Prüfung ergab, dass die Zuverlässigkeit der Einziehungsverfahren bei der zentralen Mittelverwaltung hinreichend gewährleistet ist; allerdings wurde die Dauer mancher Verfahren bemängelt. [20]

Bei der Forschung hat die Zahl der Prüfungen im Zuge der mehrjährigen Prüfungsstrategie nennenswert zugenommen (insgesamt wurden für das 6. Forschungsrahmenprogramm über 900 Prüfungen durchgeführt, davon 378 im Haushaltsjahr 2007, für das im Aktionsplan ein Richtwert von 300 Prüfungen vorgegeben war), was zu wesentlich aufschlussreicheren Erkenntnissen in Bezug auf Art und Umfang der Fehler führte.

Indikator: Umfang der finanziellen Korrekturen: Die Einziehungen erfolgen in begründeten Fällen, ihre wertmäßige Zunahme ist kein Ziel an sich.

Wichtige Hintergrundinformation

Vorläufigen Zahlen zufolge hat der Umfang der finanziellen Korrekturen nennenswert zugenommen: 2008 betrug er 1,5 Mrd. EUR, gegenüber 288 Mio. EUR im Haushaltsjahr 2007. Weitere Einzelheiten sind dem im Februar 2009 angenommenen Fortschrittsbericht über den Aktionsplan für die Strukturfonds zu entnehmen [21].

Maßnahme 9: Austausch von Prüf- und Kontrollergebnissen

Maßnahme abgeschlossen: Für die Erfassung und Überwachung der Prüfungen, vornehmlich im Bereich der zentralen Mittelverwaltung, existiert innerhalb des Rechnungsführungssystem ABAC eine entsprechende betriebsbereite DV-Anwendung.

Wirkung

Indikator: Nutzung der DV-Anwendung und verbesserte Koordinierung der Prüfungen. Durch eine bessere Koordinierung werden die Fehlerquoten zwar nicht gesenkt, allerdings steigt die Effizienz der Prüfungen, da die vorhandenen Ressourcen besser genutzt werden.

Wichtige Hintergrundinformation

Die etwa 5 000 erfassten Prüfungen liefern wertvolle Informationen über die Prüfung einzelner Empfänger und ermöglichen eine bessere Z3ielorientierung und Koordinierung. Es existieren Verfahren, die gewährleisten, dass Prüfungs- und Kontrollergebnisse, die öffentliche Einrichtungen betreffen, von den für die Strukturfonds verantwortlichen Generaldirektionen systematisch ausgetauscht werden [22].

Aktionen 4, 10 und 11: Tolerierbares Fehlerrisiko und Kosten/Nutzen-Analyse

Maßnahme abgeschlossen: Die Kommission hat in ihrer Mitteilung vom Dezember 2008 über das Konzept des tolerierbaren Fehlerrisikos [23] die Ergebnisse der Maßnahmen 10 und 11 als Grundlage für die weiteren Überlegungen zu einem gemeinsamen Konzept des tolerierbaren Fehlerrisikos vorgestellt.

Wirkung

Indikator: Fortschritte bei der Entwicklung eines gemeinsamen Konzepts des tolerierbaren Fehlerrisikos. Die Gespräche mit der Haushaltsbehörde laufen und werden von der Kommission mit großem Engagement geführt.

3.4. Sektorspezifische Defizite

Maßnahmen 12 und 12N: Beseitigung der von den beteiligten Diensten festgestellten Defizite

Maßnahme abgeschlossen: Die Generaldirektionen und Dienste wenden die wichtigsten Bestandteile des Aktionsplans gemäß dem Bericht über die Defizitbewertung an – d. h. eine genaue Beschreibung der Kontrollmethode, koordinierte Prüfung und Kontrolle nach gemeinsamen Standards.

Wirkung

Indikator: Qualität der Kontrollsysteme.

Wichtige Hintergrundinformation

Der Rechnungshof kommt in seiner Zuverlässigkeitserklärung für 2007 zu dem Ergebnis, dass die Überwachungs- und Kontrollmechanismen für die EU-Mittel keineswegs unwirksam sind, in einigen Ausgabenfeldern jedoch möglicherweise nicht ausreichen, um die Fehlerquote auf ein vertretbares Maß zu senken.

Indikator: Fehlerquote im 6. Rahmenprogramm. Die neue Strategie liefert zwar, wie der Rechnungshof ausführt, eine solide Grundlage für die Bewältigung der vom Hof ermittelten Probleme, der mögliche Nutzen hängt aber von ihrer umfassenden und wirksamen Umsetzung ab 2008 ab Eie Ex-post-Prüfungsstrategie umfasse mehrere Initiativen, die zum wirksameren Funktionieren dieser Kontrolle beitragen dürften. Dazu zählen etwa die Verwendung gemeinsamer Risikokriterien und Methoden zur Stichprobennahme unter besonderer Berücksichtigung großer Zuwendungsempfänger.

Wichtige Hintergrundinformation

Die von der Kommission Ende 2008 für das RP6 ermittelte kumulative Fehlerquote betrug 2,47%. Unter Einbeziehung der daraus resultierenden Rückforderungen entspricht dies für die Laufzeit des RP6 einer Fehlerquote von weniger als 2 %.

Maßnahme 13: Analyse der Kontrollen im Rahmen der geteilten Verwaltung auf regionaler Ebene und Stellenwert der bisherigen Erklärungen

Maßnahme abgeschlossen: Die Kommission hat die Berichterstattung in den einschlägigen jährlichen Tätigkeitsberichten verbessert. Die Vorschriften für den Zeitraum 2007-2013 enthalten bessere Kontrollregelungen.

Wirkung

Indikator: Qualität der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten. Die für die Strukturfonds zuständigen Generaldirektionen führen eine jährliche Beurteilung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten durch.

Wichtige Hintergrundinformation

Die Tätigkeitsberichte 2007 der Generaldirektionen REGIO und EMPL enthalten eine ausführliche Beurteilung der Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten [24]. Bei 28 % der EFRE-Ausgaben waren die Systeme ohne erhebliche Mängel; für weitere 11 % wurde eine eingeschränkte Zuverlässigkeitserklärung wegen geringfügiger Auswirkungen abgegeben. Beim Kohäsionsfonds gilt dies für 24 % bzw. 44 % und beim Sozialfonds für 10 % bzw. 38 % der Ausgaben.

Maßnahme 14: Größere Hilfestellung für das Management des Fehlerrisikos im Bereich der Strukturfonds [25]

Maßnahme abgeschlossen: 2008 hat die Kommission neue Leitlinien für die Verwaltungs- und Bescheinigungsbehörden veröffentlicht.

Wirkung

Indikator: Prüfung durch die Mitgliedstaaten, ob vorgegebene Richtwerte eingehalten wurden. Die Kommission hat ein Instrument zur Selbstkontrolle entwickelt, das den Verwaltungsbehörden die Feststellung erleichtern soll, ob Vorgaben zu wichtigen Elementen der internen Kontrolle eingehalten wurden. Nach 2 Pilotstudien wurde das Instrument überarbeitet; die Entwicklung dürfte im Januar 2009 abgeschlossen sein, so dass seine Wirkung noch nicht beurteilt werden kann.

Maßnahme 15: Förderung der Vertrauenspakt-Initiative für Strukturfonds [26]

Maßnahme abgeschlossen: Bisher wurden 7 Vertrauenspakte geschlossen. Zwei weitere sollen im Februar 2009 unterzeichnet werden. Die Einbeziehung der Ergebnisse der einzelstaatlichen Rechnungsprüfungsbehörden ist inzwischen Bestandteil der Vorschriften für den Programmzeitraum 2007-2013.

Indikator: Ausweitung des Grundsatzes der Einzigen Prüfung auf der Grundlage der Vertrauenspakte. Die Kommission geht davon aus, dass die unter die Vertrauenspakte fallenden Kontrollsysteme der Mitgliedstaaten eine angemessene Gewähr für die Korrektheit der Ausgaben bieten, so dass sie ihre eigene Kontrolltätigkeit verringern kann. Dank der Einführung eines Zielvorgaben-Verfahrens und konstruktiver Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten hat diese Initiative Verbesserungen bei den einzelstaatlichen Kontrollsystemen bewirkt.

Wichtige Hintergrundinformation

Die GD REGIO kommt zu einem positiven Urteil über die unter die Vertrauenspakte fallenden Systeme, das der allgemeinen Bewertung durch den Rechnungshof in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr2007 entspricht.

Maßnahme 16: Aufstellung gemeinsamer Leitlinien für die einzelnen Politikfamilien

Maßnahme abgeschlossen: Die Kommission hat für sämtliche Politikfelder die Vorgaben ergänzt und die interne Koordinierung verstärkt.

Wirkung

Indikator: Klare Strategien mit allgemein anerkannten Rechnungsprüfungs- und Kontrollstandards für die Generaldirektionen. Den Kommissionsdienststellen, den zwischengeschalteten Stellen und den Empfängern stehen Orientierungshilfen und Schulungsangebote zu wichtigen Kontrollaspekten wie Umgang mit externen Prüfern, Stichprobenerhebung und Beachtung von Rechtsvorschriften zur Verfügung. Im Forschungsbereich gewährleisten dienststellenübergreifende Arbeitsgruppen ein einheitliches Vorgehen bei allen Rahmenprogrammen.

Indikator: Berücksichtigung der Kontrollanforderungen und einheitliches Vorgehen bei den Strukturfonds. Die für die Strukturfonds zuständigen Generaldirektionen haben Leitlinien für den Abschluss des Programmplanungszeitraums 2000-2006 erarbeitet. Für die Mitgliedstaaten wurden umfassende Schulungs- und Seminarangebote bereitgestellt [27].

Wichtige Hintergrundinformation

Für die Rechnungsprüfungsbehörden in fast allen Mitgliedstaaten wurden 2007 Schulungsveranstaltungen zu den neuen Regeln abgehalten, dazu 2008 in Brüssel zwei Seminare über Verwaltungskontrollen und die Bescheinigungsfunktion bzw. über den Abschluss des Programmplanungszeitraums durchgeführt.

Die für die Strukturmaßnahmen zuständigen Generaldirektionen haben die einschlägigen Orientierungshilfen für die Mitgliedstaaten für den Programmzeitraum 2007-2013 fertig gestellt, die in dem für 2009 zur Ausgabe vorgesehenen Handbuch für Strukturfonds-Rechnungsprüfung zusammengefasst werden sollen.

4. Fazit

Beim Ausbau der internen Kontrollsysteme wurden während der Amtszeit dieser Kommission beträchtliche Fortschritte erzielt. Diese positive Entwicklung ist sicherlich auch auf vor 2005 eingeleitete Maßnahmen zurückzuführen, allerdings haben sich die Fortschritte mit der Einleitung des Aktionsplans Anfang 2006 deutlich beschleunigt, dessen Auswirkungen sich auch nach Ablauf der Amtszeit dieser Kommission positiv bemerkbar machen werden.

Um diese Entwicklung voranzubringen, sind weitere Schritte erforderlich. Die Kommission wird ihr Engagement fortsetzen und zählt dabei im Einklang mit dem ursprünglichen Konzept des Aktionsplans auch auf die Unterstützung der übrigen Organe.

Für weitere Verbesserungen sind in ihren Augen vor allem Fortschritte in folgenden Bereichen unabdingbar:

· Wie in der Mitteilung zum Konzept des tolerierbaren Fehlerrisikos (KOM(2008) 866) ausgeführt, sind in einigen Politikbereichen angemessene Ziele vorzugeben, die als Grundlage für ein eindeutiges Urteil über das tätigkeitsübergreifende Risikomanagement der Kommission dienen können. Dadurch wird das erforderliche angemessene Verhältnis zwischen Kontrollkosten und Fehlerquote gewährleistet.

· Eine Vereinfachung der Rechtsvorschriften (unter Gewährleistung kosteneffizienter Kontrollen) ist notwendig, da komplexe Regeln Fehler verursachen und die Kontrollkosten erhöhen. Die Kommission hat bereits einige Vereinfachungen bei den Strukturfondsmaßnahmen vorgeschlagen und wird weitere Vorschläge prüfen.

· Schließlich wird die Kommission im Rahmen dieser Initiative allen künftigen einschlägigen Rechtsakt-Vorschlägen eine Beschreibung der zugehörigen Kontrollregelung beifügen.

[1] Stellungnahme Nr. 2/2004. ABl. C 107 vom 30.4.2004, S. 1 (Stellungnahme zum Modell der „Einzigen Prüfung“).

[2] KOM(2005) 252.

[3] ABl. L 196 vom 27.07.2005, S. 4.

[4] KOM(2006) 9 und SEK(2006)49.

[5] Artikel 274 EG-Vertrag.

[6] KOM(2008) 110.

[7] Europäischer Rechnungshof, Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2007, Tabelle 2.3.

[8] Die Maßnahmen 2 und 6 wurden gestrichen und werden in diesem Bericht folglich nicht berücksichtigt.

[9] Zu diesem Maßnahmenbündel gehört auch die Maßnahme 4 (tolerierbares Fehlerrisiko), die in Abschnitt 3.3 mit der damit zusammenhängenden Frage der Kosten-Nutzen-Relation von Kontrollen behandelt wird.

[10] Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2007, Tabelle 2.1.

[11] Nummer 44 der Interinstitutionellen Vereinbarung und Artikel 53c der Haushaltsordnung.

[12] Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2007, Ziffer 2.20.

[13] Stellungnahme des Rechnungshofs Nr. 6/2007.

[14] EU-Trendbericht des niederländischen Rechnungshofs, Tabelle 11, Seite 52.

[15] Jahresbericht des Rechnungshofs zum Haushaltsjahr 2007, Ziffer 1.29.

[16] Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25.6.2002, geändert durch Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1995/2006 des Rates vom 13.12.2006.

[17] Maßnahme 1.4 des Aktionsplans für die Strukturfonds (KOM(2008) 97.

[18] KOM(2008) 112.

[19] Maßnahmen 2.3, 6.1 und 6.2 des Aktionsplans für die Strukturfonds.

[20] Prüfung des Internen Auditdienstes zu den Einziehungsverfahren der GD AIDCO, EAC, INFSO, BUDG, des Juristischen Dienstes und der Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur.

[21] KOM(2009) xxx.

[22] Maßnahme 2.1 des Aktionsplans für die Strukturfonds.

[23] KOM(2008) 866.

[24] Maßnahme 9 des Aktionsplans.

[25] Maßnahmen 2.4 und 5 des Aktionsplans.

[26] Maßnahme 2.5 des Aktionsplans.

[27] Maßnahmen 2.6 und 5 des Aktionsplans.

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