[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 22.1.2008

KOM(2008) 6 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Bericht der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über die Umsetzung des Systems „Forest Focus“ gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2152/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. November 2003 für das Monitoring von Wäldern und Umweltwechselwirkungen in der Gemeinschaft (Forest Focus){SEK(2008) 30}

EINFÜHRUNG UND UMFANG

Dieser Bericht entspricht den Vorgaben des Artikels 19 der Verordnung 2152/2003. Mit dieser Verordnung wurde für einen Zeitraum von vier Jahren (1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2006) ein System der Gemeinschaft für ein breit angelegtes, harmonisiertes und umfassendes Langzeit-Monitoring des Zustands der Wälder (nachstehend „Forest Focus“ genannt) eingerichtet.

Sie wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 614/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates über das Finanzierungsinstrument für die Umwelt (LIFE+) aufgehoben. Da LIFE+ Maßnahmen finanziert, die den Bereich von Forest Focus betreffen, wird angeregt, keine Vorschläge zur Fortführung von Forest Focus über 2006 hinaus zu unterbreiten.

Der Bericht beschränkt sich daher auf die Umsetzungsphase von Forest Focus.

FOREST FOCUS: DAS SYSTEM UND SEINE UMSETZUNG

Hintergrund und Zielsetzungen

Forest Focus baute auf bestehenden Rechtsvorschriften auf, die im Wesentlichen das Monitoring des Waldzustands im Rahmen des UNECE-Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (CLRTAP), dem die Gemeinschaft als Vertragspartei angehört, betreffen[1]. Die einschlägigen gemeinschaftlichen Rechtsinstrumente – die Verordnung (EWG) Nr. 3528/86 des Rates vom 17. November 1986 über den Schutz des Waldes in der Gemeinschaft gegen Luftverschmutzung[2] und die Verordnung (EWG) Nr. 2158/92 des Rates vom 23. Juli 1992 zum Schutze des Waldes in der Gemeinschaft gegen Brände[3] – sind Ende 2002 ausgelaufen.

Die zentralen Aufgaben von Forest Focus waren das Monitoring der Luftverschmutzung in Wäldern, das Monitoring von Waldbränden, ihren Ursachen und Folgen sowie die Verhütung von Waldbränden. Außerdem sollten neue Instrumente für das Monitoring der Böden, der Kohlenstoffbindung, der biologischen Vielfalt, der Auswirkungen des Klimawandels sowie der Schutzfunktionen der Wälder entwickelt werden. In den Mitgliedstaaten laufen derzeit entsprechende Studien, Experimente und Demonstrationsprojekte, die 2008 abgeschlossen werden sollen.

Im Rahmen von Forest Focus wurden Netze mit Tausenden Beobachtungspunkten und -flächen (Level-I- und Level-II-Flächen, vgl. Fußnote 1) unterhalten, um regelmäßig Bestandsaufnahmen vornehmen und die Waldökosysteme kontinuierlich überwachen zu können.

Funktionsweise

Die Kommission sorgte für die Koordinierung, Überwachung und Weiterentwicklung des Systems. Um die Zielsetzungen von Forest Focus zu erreichen, sollten die Mitgliedstaaten nationale Programme für die Zweijahreszeiträume 2003/2004 und 2005/2006 (unterteilt in die beiden Phasen 2005 und 2006) aufstellen. Diese Programme waren der Kommission zur Genehmigung vorzulegen. Außerdem waren Ex-ante-Bewertungen einzureichen.

Jeder Mitgliedstaat hatte eine für die Verwaltung seines nationalen Programms zuständige Behörde zu benennen. Da jedoch Belgien, Deutschland und Portugal jeweils mehr als eine zuständige Behörde benannt haben, sind insgesamt 41 zuständige Behörden mit der Umsetzung des Systems befasst. Darin inbegriffen sind die zuständigen Behörden der EU 10 (ausgenommen Malta), die sich dem System im Jahr 2004 angeschlossen haben.

Die Kommission erließ Entscheidungen[4] zu den benannten nationalen Stellen für die Umsetzung des Systems und deren Haushalt und übermittelte diese den teilnehmenden Mitgliedstaaten. Anschließend schloss die Kommission für jeden Programmzeitraum Einzelvereinbarungen mit den zuständigen nationalen Stellen. Insgesamt schloss die Kommission für den gesamten Zeitraum 2003–2006 auf der Grundlage dieser Entscheidungen 123 Vereinbarungen mit den zuständigen Stellen.

Für den Vierjahreszeitraum wurden für Forest Focus Haushaltsmittel in Höhe von 65 Mio. EUR bereitgestellt, davon 9 Mio. EUR für Maßnahmen zur Verhütung von Waldbränden. Die Beteiligung der Europäischen Union an den Kosten der nationalen Programme belief sich je nach Art der Tätigkeit auf 50 % oder 75 %. In Anhang I sind die im Rahmen des Systems entwickelten Maßnahmen nach Jahren aufgeschlüsselt.

Bei den nach den einzelnen nationalen Programmen für Forest Focus durchgeführten Tätigkeiten werden folgende Typen unterschieden (vgl. Abbildungen 1 und 2):

- Tätigkeiten des Typs A zur Projektkoordinierung und -verwaltung , d. h. Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Koordinierung des nationalen Programms;

- Tätigkeiten des Typs B1 auf der Grundlage des Level-I-Monitoringnetzes , also etwa Einrichtung und Unterhaltung des systematischen Rasternetzes;

- Tätigkeiten des Typs B2 zur intensiven Überwachung der Level-II-Flächen , beispielsweise Kronenzustandsmessungen;

- Tätigkeiten des Typs B3 zur Verhütung von Waldbränden , hierzu zählt auch das Europäische Waldbrand-Informationssystem: die Tätigkeiten umfassen das Anlegen von Feuerschneisen, die Unterhaltung und Weiterentwicklung des Europäischen Waldbrand-Informationssystems und Sensibilisierungskampagnen;

- Tätigkeiten des Typs C: Studien und Demonstrationsprojekte wie etwa Studien zur Ermittlung der Ursachen und Dynamik von Waldbränden, Monitoring-Testphasen (siehe auch Liste der Studien im Anhang)

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Abb. 1: Prozentuale Aufschlüsselung der Haushaltsmittel nach Tätigkeitstypen (A: Projektkoordinierung und -verwaltung; B1: Level-I-Monitoring; B2: intensive Überwachung der Level-II-Flächen; B3: Verhütung von Waldbränden; C: Studien und Demonstrationsprojekte).

Die Kommission (GD Gemeinsame Forschungsstelle) unterstützt das System sowohl technisch als auch wissenschaftlich. Ihre wissenschaftliche Koordinierungsstelle hat eine Datenbank eingerichtet, die den Anforderungen an die Datenerfassung für das System entspricht, und das Europäische Waldbrand-Informationssystem (EFFIS) gemäß den Vorstellungen der Mitgliedstaaten und des Parlaments weiterentwickelt und verbessert. Die GFS verwaltet das Europäische Zentrum für Forstdaten der Kommission.

Aufgrund einer Finanzhilfevereinbarung mit der Kommission gewährleistete ICP-Forests (vgl. Fußnote 1) die Tätigkeit von Sachverständigengruppen und erarbeitete harmonisierte Verfahren und Normen für das Level-I- und -II-Monitoring des Waldzustands einschließlich eines gemeinsamen Monitoringhandbuchs sowie eines Qualitätssicherungs- und -kontrollsystems für Gebietsbeobachtungen und Laboruntersuchungen. Dabei wurde ICP-Forests von sechs Partnern, hauptsächlich Forstforschungsinstituten, unterstützt.

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Abb. 2: Aufschlüsselung der Haushaltsmittel nach Tätigkeitstypen von 2003 bis 2006. (A: Projektkoordinierung und -verwaltung; B1: Level-I-Monitoring; B2: intensive Überwachung der Level-II-Flächen; B3: Verhütung von Waldbränden; C: Studien und Demonstrationsprojekte)

BERICHTERSTATTUNG

Die Mitgliedstaaten sind ihren Berichtspflichten nachgekommen und haben der Kommission jährlich die im Rahmen von Forest Focus erhobenen Daten übermittelt (und auch veröffentlicht[5]) sowie einen Jahresbericht beigefügt. Die Zwischenberichte zum ersten Programmzeitraum (2003–2004) wurden der Kommission mittlerweile vorgelegt. Die Abschlussberichte sind nach Abschluss der einzelnen nationalen Programme zu übermitteln. Es ist damit zu rechnen, dass dies bis zu drei Jahre nach dem jeweiligen Programmzeitraum in Anspruch nehmen wird, weil zunächst die Studien fertiggestellt werden müssen. Außerdem sind die für die Umsetzung zuständigen Stellen verpflichtet, die Kommission regelmäßig über die Fortschritte bei der Umsetzung des Programms zu unterrichten.

Die Berichterstattung im Rahmen von Forest Focus erfolgt zum einen durch Jahresberichte, die von der Europäischen Kommission und ICP-Forests veröffentlicht werden, und zum anderen durch eine Reihe wissenschaftlicher Publikationen (siehe http://www.icp-forests.org/Reports.htm) mit Informationen über nationale Forst- und Umweltpolitiken. Die Kommission kofinanziert die Erstellung und Veröffentlichung der Berichte von ICP-Forest aufgrund einer Finanzhilfevereinbarung.

EINZELNE ASPEKTE DER UMSETZUNG

Waldbrände

Im Jahr 1998 setzten die Kommission und die Mitgliedstaaten eine ständige, jedoch informelle Gruppe von Waldbrandexperten ein, die als Plattform für den Informationsaustausch dient und moderne Verfahren zur Bewertung des Waldbrandrisikos und zur kartografischen Darstellung von Brandflächen in ganz Europa entwickeln soll. Dies führte in den darauf folgenden Jahren zur Entwicklung des Europäischen Waldbrand-Informationssystems (EFFIS)[6] durch die Gemeinsame Forschungsstelle. EFFIS wurde im Rahmen des Systems Forest Focus fortgeführt und schließlich durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen der GD Umwelt und der Gemeinsamen Forschungsstelle in seinem Bestand gesichert. Die Speicherung und Analyse der von den Mitgliedstaaten erfassten Daten und die europaweite Abstimmung von Brandschutzmaßnahmen erfolgen im Rahmen von EFFIS, das täglich Prognosen zum Waldbrandrisiko veröffentlicht, die jährliche Entwicklung des Waldbrandrisikos analysiert und die vergangene Waldbrandsaison auswertet, um mögliche Schwächen beim Umgang mit Waldbränden und ihrer Bekämpfung innerhalb und außerhalb der EU zu erkennen. Die Tätigkeiten von EFFIS werden durch die Kommission koordiniert, damit den Endnutzern – hauptsächlich Zivilschutz- und Forstdiensten in den Mitgliedstaaten – die entsprechenden Informationen zur Verfügung gestellt werden können. Darüber hinaus wird EFFIS zur Bewertung von Ersatzansprüchen für Forstschäden in Anträgen auf finanzielle Unterstützung aus dem Solidaritätsfonds der Europäischen Union[7] genutzt. Die Gruppe der Waldbrandexperten besteht aus Experten der nationalen Stellen einschließlich der Zivilschutzbehörden. Sie ist das einzige gemeinschaftliche Netzwerk von Brandexperten auf EU-Ebene. Ihr gehören Vertreter aller Mitgliedstaaten sowie einiger weiterer Mittelmeeranrainerstaaten an, die beträchtlichen Waldbrandrisiken ausgesetzt sind. Diese Zusammenarbeit mit benachbarten Drittstaaten ist von erheblichem Wert, da grenzübergreifende Verhütungsmaßnahmen und die gegenseitige Unterstützung bei der Brandbekämpfung von einer europaweiten Kartierung der Brandrisiken abhängen.

Forest Focus ermöglichte die Finanzierung von Waldbrandverhütungsmaßnahmen (Anlegen von Brandschutzstreifen, Errichtung von Wasserentnahmestellen oder Brandmeldeanlagen), sofern sie nicht im Rahmen der ELER-Verordnung (EG) Nr. 1257/1999[8] gefördert wurden und nicht in den nationalen oder regionalen Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums enthalten waren.

Im Jahr 2004 wurde eine aus Vertretern interessierter Mitgliedstaaten und der wichtigsten Nichtregierungsorganisationen im Forstsektor bestehende Ad-hoc-Arbeitsgruppe von Experten auf dem Gebiet der Waldbrandverhütung gebildet, die der Kommission Vorschläge für Politiken zur Waldbrandverhütung nach 2006 unterbreiten sollte.

Im Rahmen ihrer Empfehlungen[9] schlug die Arbeitsgruppe vor, dass sowohl die LIFE+- als auch die ELER-Verordnung ausdrückliche Vorschriften zum Schutz der Umwelt gegen Brände enthalten sollten. Für den Zeitraum 2007–2013 enthalten beide Verordnungen solche Bestimmungen. So sieht LIFE+ Informations- und Sensibilisierungskampagnen in Bezug auf Waldbrände sowie spezielle Ausbildungsmaßnahmen für die am Brandschutz beteiligten Personen, die ELER-Verordnung hingegen vorbeugende und Wiederaufbaumaßnahmen vor. Darüber hinaus befürwortete die Arbeitsgruppe EFFIS als Instrument der Strategieplanung und Kernelement des Waldbrandmonitorings. Die bislang durch Forest Focus geförderte Tätigkeit von EFFIS ist bis Ende 2010 durch eine Finanzhilfe des Europäischen Parlaments für den Schutz und die Erhaltung der Wälder gesichert.

Seit 2000 veröffentlicht die Kommission in enger Zusammenarbeit mit der Expertengruppe jährlich einen Waldbrandbericht[10], der auf den Brandstatistiken der am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten beruht (siehe die Tabellen „Zahl der Brände“ und „Brandflächen“ im Anhang).

Waldzustands- und sonstiges Umweltmonitoring – der Bewertungsbericht

Obwohl mehrere im Rahmen von Forest Focus begonnene Studien nicht bis 2008 abgeschlossen werden, gab die Kommission 2005 eine externe Bewertung in Auftrag, die sich vor allem mit der Verwaltung des Programms und der Beobachtung des Waldzustands befassen sollte. Die Bewertung wurde von den Forschungsinstituten „Forest Research“ (UK) und „Finnish Forest Research Institute“ (FI) durchgeführt (vgl.: http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/final_report.pdf).

Die Bewertung kam zu folgenden Ergebnissen:

Das Programm wurde zwar kostenrentabel verwaltet, doch in den Mitgliedstaaten mit mehr als einer zuständigen Stelle stieg der Verwaltungsaufwand.

Das Monitoring (Level-I- und -II-Flächen) sollte sich nicht nur auf den durch Luftverschmutzung bedingten Waldzustand konzentrieren, sondern auch Parameter einbeziehen, die den Klimawandel, die biologische Vielfalt und die Schutzfunktionen der Wälder berücksichtigen.

Beim Monitoring des Waldzustands sollten Daten aus einzelstaatlichen Waldberichten berücksichtigt werden.

Die Fortführung des Monitoringsystems sollte gewährleistet werden.

Ferner weist der Bericht darauf hin, dass mit der Aufhebung der Forest-Focus-Verordnung auch die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu einem abgestimmten Waldmonitoring auf EU-Ebene entfällt und dass es, um in der Zukunft unkoordinierte Maßnahmen zu vermeiden, notwendig wäre, einen EU-weiten Rahmen zu entwickeln, der eine effiziente Verwaltung, Datenerfassung und -analyse, Qualitätskontrolle und Berichterstattung ermöglicht.

Die Kommission betont, dass die Bewertung in einer frühen Umsetzungsphase durchgeführt wurde und ihre wichtigste Empfehlung bezüglich der Ausweitung des Monitorings bereits in LIFE+ berücksichtigt worden ist.

Sie erinnert daran, dass die Fortführung der Waldüberwachung auch im EU-Forstaktionsplan 2007–2011[11] verankert ist. So wird in der Schlüsselaktion 8 des Aktionsplans die Einrichtung eines Europäischen Waldüberwachungssystems vorgeschlagen. Auch die Schlussfolgerungen des Rates[12] zum EU-Forstaktionsplan enthalten eine klare Zusage der Mitgliedstaaten zur weiteren Ausarbeitung eines Europäischen Waldüberwachungssystems.

Bislang sind noch keine Vorschläge im Rahmen von LIFE+ eingegangen. Sie können jedoch die Einbeziehung der für die Waldberichte zuständigen einzelstaatlichen Forstbehörden beinhalten. Da LIFE+ auf Projekten mit freiwilliger Beteiligung beruht, sollte sich das Monitoring in Zukunft mehr auf konkrete politische Fragen wie etwa den Klimawandel, die biologische Vielfalt und die Schutzfunktionen der Wälder beziehen, anstatt lediglich eine Beobachtungsreihe auf der Basis herkömmlicher Parameter der Luftverschmutzung – wie bei Forest Focus – fortzusetzen.

Im Hinblick auf die Verwaltung des Systems verweist die Kommission darauf, dass die durchschnittliche finanzielle Beteiligung an den einzelnen Programmen niedrig ist. Sie belief sich im Zeitraum 2003–2004 auf ca. 0,5 Mio. EUR je Vertragspartei in einer Spanne zwischen 20.000 EUR und 2,7 Mio. EUR. 2005 lag die Spanne zwischen 20.000 EUR und 2,1 Mio. EUR (durchschnittlich 0,4 Mio. EUR) und 2006 zwischen 28.000 EUR und 2,1 Mio. EUR (durchschnittlich 0,4 Mio. EUR). Davon waren etwa 7 % für die verschiedenen für die Koordinierung und Verwaltung der nationalen Programme zuständigen Behörden bestimmt.

[1] ICP-Forests (das Internationale Programm für Zusammenarbeit bei der Erfassung und Überwachung der Auswirkungen von Luftverunreinigungen auf die Wälder) wurde 1985 im Rahmen des Übereinkommens über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung der UN-Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) aufgrund der zunehmenden Sensibilisierung der Öffentlichkeit für mögliche negative Auswirkungen der Luftverunreinigung auf die Wälder initiiert. ICP-Forests beobachtet in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission den Waldzustand in Europa unter Verwendung von zwei unterschiedlichen Intensitätsstufen. Das erste, als „Level I“ bezeichnete systematische grenzübergreifende, europaweite Raster basiert auf etwa 6000 Beobachtungsflächen von je 16 × 16 km Größe. Etwa 800 Level-II-Flächen in ausgewählten europäischen Waldökosystemen werden intensiv überwacht. Diese Level-I und Level-II-Flächen liegen auch dem System Forest Focus zugrunde. Zurzeit beteiligen sich 40 Länder an ICP-Forests. Vgl. auch: http://www.icp-forests.org/Political.htm

[2] ABl. L 326 vom 21.11.1985, S. 2.

[3] ABl. L 217 vom 31.7.1992, S. 3–7.

[4] Entscheidung 2003/2004: Entscheidung der Kommission C (2004) 4901 endgültigEntscheidung 2005: Entscheidung der Kommission C (2006) 874 endgültigEntscheidung 2006: Entscheidung der Kommission C (2006) 2466 endgültig

[5] Obwohl die Veröffentlichung und Verbreitung der Daten mehrfach mit den zuständigen Stellen erörtert wurde, konnte diesbezüglich keine Einigung erzielt werden. Die Daten werden daher nur auf Antrag an die Dateneigentümer der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt.

[6] Ziel von EFFIS ist die Bereitstellung relevanter Informationen zum Schutz vor Waldbränden in Europa unter Berücksichtigung von Zuständen und Bedingungen vor und nach Bränden ( pre-fire conditions und post-fire conditions ), siehe http://effis.jrc.it/wmi/viewer.html

[7] Verordnung Nr. 2012/2002 des Rates vom 11. November 2002, ABl. L 311 vom 14.11.2002, S. 3.

[8] ABl. L 160 vom 26.6.1999, S. 80.

[9] http://ec.europa.eu/environment/forests/wgffp.htm,

[10] http://forest.jrc.it/documents/2006/ForestFiresInEurope2005.pdf

[11] KOM(2006) 302 endg. vom 15.6.2006.

[12] EU-Forstaktionsplan 2007–2011 – Schlussfolgerungen des Rates. 2758. Tagung des Rates Landwirtschaft und Fischerei. 24.–25. Oktober 2006.