27.11.2007   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 285/1

I-VIII

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8-10

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20

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ADF

Albanischer Entwicklungsfonds (Albanian Development Fund)

CARDS

Gemeinschaftshilfe für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CFCU

Zentrale Finanzierungs- und Auftragsvergabestelle (Central Finance and Contracting Unit)

EAR

Europäische Agentur für Wiederaufbau

ECPA

EG-Mission zur Unterstützung der Polizei in Albanien

EG

Europäische Gemeinschaft

EU

Europäische Union

EURALIUS

Europäische Unterstützung für das Justizwesen in Albanien (European Assistance Mission to the Albanian Justice System)

SB

Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofs

OSZE

Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa

UN

Vereinte Nationen

UNMIK

Mission der Vereinten Nationen im Kosovo

I.

Das Programm „Gemeinschaftshilfe für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung“ (CARDS) zielt hauptsächlich darauf ab, die Beteiligung der Empfänger am Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess zu fördern und die Eigenverantwortlichkeit der Länder und Einrichtungen des westlichen Balkans in Bezug auf diesen Prozess zu erhöhen. Mit CARDS wird eine nachhaltige und auf die Zielsetzungen der EU abgestimmte Reform, die Konsolidierung der Stabilität und die Annäherung der Region an die Europäische Union bezweckt. Die Mittelausstattung des Programms für den Zeitraum 2000-2006 betrug mehr als 5 000 Millionen Euro (Ziffern 1-7).

II.

Der Hof prüfte das Programm CARDS im Hinblick auf eine Beurteilung der Wirksamkeit der Verwaltung durch die Kommission anhand folgender Fragestellungen (Ziffer 8):

III.

Die strategischen Anleitungen der Kommission waren sehr allgemein gehalten. Sie waren geeignet für die Wiederaufbauphase, nicht jedoch für die anspruchsvolleren Zielsetzungen im Bereich des Institutionenaufbaus. Die Länderstrategiepapiere boten nicht genügend Orientierungshilfe, umso mehr als sie nicht rechtzeitig durch sektorspezifische Strategien untermauert wurden. In den Mehrjahresrichtprogrammen wurden keine Prioritäten zwischen den oder innerhalb der verschiedenen Interventionsbereiche gesetzt. Die im Jahr 2004 eingeführten Europäischen Partnerschaften wurden nicht als zusätzliche Entscheidungshilfen für die Auswahl von Maßnahmen genutzt (Ziffern 11-27).

IV.

In der Vergangenheit wurde die EU-Hilfe für den westlichen Balkan dadurch beeinträchtigt, dass parallel drei verschiedene Rechtsgrundlagen bestanden, die Programme langsam durchgeführt wurden und die Abwicklung durch eine übermäßige Zentralisierung gekennzeichnet war. In der CARDS-Verordnung wurden die Rechtsgrundlagen zusammengeführt. Außerdem ist es der Kommission gelungen, die rasche Bereitstellung der Hilfe zu gewährleisten, allerdings mitunter auf Kosten der Fähigkeit der Empfängerländer, die Hilfe bestmöglich zu nutzen. Die Kommission zog vier verschiedene Managementkonzepte heran. Die beiden wichtigsten Konzepte — dezentralisierte Delegationen und die Europäische Agentur für Wiederaufbau — erwiesen sich überwiegend als wirksam und zweckmäßig (Ziffern 28-41).

V.

Obwohl die Eigenverantwortung der Empfängerländer für die Kommission eine Priorität darstellte, gab es für die Verwirklichung dieser Zielsetzung keinen kohärenten Ansatz, und die angewandten Managementkonzepte waren der Entwicklung einer entsprechenden Eigenverantwortung nicht förderlich (Ziffern 42-54).

VI.

Überwachung und Bewertung waren teilweise zufrieden stellend, doch zwischen den Delegationen und der Wiederaufbauagentur bestehen Unterschiede in der Vorgehensweise. Das Fehlen zweckmäßiger Projektindikatoren beeinträchtigte die Wirksamkeit der Überwachung (Ziffern 55-60).

VII.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission das Programm CARDS insofern weitgehend erfolgreich verwaltet hat, als ein Beitrag zur Stabilisierung und zum Wiederaufbau in den Empfängerländern geleistet wurde. Bei der Verbesserung der Verwaltungskapazitäten war die Hilfe allerdings weniger wirksam, weil der Schwerpunkt ursprünglich nicht auf dem Institutionenaufbau lag und die Empfängerländer nicht über ausreichende Kapazitäten zur Absorption der Hilfe verfügten (Ziffern 61-70).

VIII.

Die Gültigkeit der CARDS-Verordnung endete 2006, und 2007 trat das neue Instrument für Heranführungshilfe in Kraft. Der Hof empfiehlt der Kommission, ihre strategischen Anleitungen zu verbessern, den Ausführungsrhythmus umfassend auf die Aufnahmekapazität der Begünstigten abzustimmen, eine wirksame Strategie zur Gewährleistung der Eigenverantwortung der Empfängerländer festzulegen und die Verwendung bewährter Verfahren für Überwachung und Bewertung voranzutreiben (Ziffern 61-70).

1.

CARDS steht für Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Gemeinschaftshilfe für Wiederaufbau, Entwicklung und Stabilisierung). Das Programm CARDS (1) umfasst die nachstehenden Länder des westlichen Balkans: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kroatien, die Bundesrepublik Jugoslawien und die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien. Was die Hilfe für die Bundesrepublik Jugoslawien und ihren Nachfolgestaat, die Staatenunion Serbien und Montenegro (2), angeht, so wurde das Programm CARDS in drei Jahresprogramme aufgegliedert: Serbien (3), Kosovo und Montenegro.

2.

CARDS ist Teil der Stabilisierungs- und Assoziierungsstrategie der Europäischen Union gegenüber dem westlichen Balkan, die als Reaktion auf die Kriege im ehemaligen Jugoslawien in den 1990er Jahren entstand. Die Stabilisierungs- und Assoziierungsstrategie stand am Ende des militärischen Konflikts und am Anfang des materiellen Wiederaufbaus und wirtschaftlichen Neubeginns der Länder (d. h. Stabilisierung) sowie immer engerer Beziehungen zur Europäischen Union (d. h. Assoziierung). Der Europäische Rat erklärte auf seiner Tagung im Juni 2000 ausdrücklich, dass diese Integration letztlich zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union führen könnte.

3.

In der Einleitung zur CARDS-Verordnung wird das Hauptziel der Hilfe wie folgt dargelegt: „Die gegenwärtige Gemeinschaftshilfe sollte weiterentwickelt und neu ausgerichtet werden, um sie den politischen Zielen der Union in dieser Region anzupassen, d. h. vor allem, um zur Weiterentwicklung des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses beizutragen und um die Verantwortung der begünstigten Länder und Gebietseinheiten für diesen Prozess zu stärken.“ Gemäß der Verordnung sollte besonderes Augenmerk zudem der regionalen Dimension der Gemeinschaftshilfe gebühren.

4.

Beim Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess handelt es sich um eine progressive Partnerschaft, in deren Rahmen die EU eine Mischung aus Handelserleichterungen (autonome Handelsmaßnahmen), Wirtschafts- und Finanzhilfe (Programm CARDS) und vertraglichen Vereinbarungen (Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen) anbietet.

5.

Für den Zeitraum 2000-2006 beliefen sich die dem Programm CARDS insgesamt zugewiesenen Haushaltsmittel auf über 5 000 Millionen Euro; sie waren hauptsächlich zur Investitionsförderung und zum Institutionenaufbau bestimmt. Im Westbalkanraum leben insgesamt rund 24 Millionen Menschen; die Mittelausstattung von CARDS stellt somit eine Unterstützung in Höhe von 30 Euro/Kopf/Jahr dar und unterstreicht damit die politische Bedeutung, die die EU dieser Region beimisst (4).

6.

Hauptinterventionsbereiche des Programms CARDS sind:

7.

Bei der Europäischen Kommission waren bis Anfang 2005 die Generaldirektion Außenbeziehungen und das Europäische Amt für Zusammenarbeit EuropeAid gemeinsam für die Verwaltung des Programms CARDS zuständig. Die Generaldirektion Außenbeziehungen war für die politischen Beziehungen und die strategische Entwicklung, etwa die Ausarbeitung der Länderstrategiepapiere und Mehrjahresrichtprogramme, zuständig. Die Verwaltung der Jahresprogramme war Aufgabe des Amts für Zusammenarbeit EuropeAid. Seit Anfang 2005 ist die Generaldirektion Erweiterung für den gesamten Projektzyklus von der Formulierung der Politik über die Programmplanung bis hin zur Durchführung zuständig.

8.

Die Prüfung des Europäischen Rechnungshofs diente der Beurteilung, wie wirksam die Kommission das Programm CARDS verwaltet. Die Hauptziele der Prüfung bestanden darin, zu einem Urteil darüber zu gelangen, inwieweit

9.

Im Rahmen der Prüfungsarbeiten wurden Strategie- und Planungsdokumente sowie Leitlinien und Berichte überprüft. Darüber hinaus wurde eine Ermessensstichprobe von CARDS-Projekten (Anhang) aus dem Zeitraum 2002-2005 geprüft.

10.

Desgleichen wurden im Rahmen der Prüfung relevante, im Auftrag der Kommission erstellte Bewertungsberichte, einschließlich der (im Juni 2004 abgeschlossenen) Halbzeitbewertung des Programms CARDS (5) sowie die von der Kommission ergriffenen Weiterverfolgungsmaßnahmen untersucht. Der Hof gelangte zu dem Schluss, dass diese Berichte eine ausreichende Grundlage für die Verwendung der Ergebnisse zur Erhärtung seiner eigenen Prüfungsfeststellungen bilden (6).

11.

Die CARDS-Verordnung liefert die Rechtsgrundlage für die wichtigsten Strategiepapiere, die für die CARDS-Hilfe herangezogen werden: „Für die Gemeinschaftshilfe sollten eine strategische Rahmenplanung, eine Jahresprogrammierung und eine Mehrjahresprogrammierung vorgenommen werden, die dem mit dieser Verordnung eingesetzten Verwaltungsausschuss zur Stellungnahme vorgelegt werden.“

12.

Der Hof beurteilte, inwieweit das Programm CARDS geeigneten strategischen Anleitungen unterlag, auf den spezifischen Bedarf der beteiligten Länder ausgerichtet war und dabei gleichzeitig den in der Verordnung festgelegten Zielen und dem Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess im weiteren Sinn entsprach.

13.

Gemäß der CARDS-Verordnung erstellte die Kommission eine strategische Rahmenplanung für die westlichen Balkanländer mit Länderstrategiepapieren für die einzelnen Länder sowie ein regionales Strategiepapier, in dem alle Empfängerländer berücksichtigt wurden. Wie in der Verordnung vorgegeben, legte die Kommission zwei Mehrjahresrichtprogramme vor, ein länderspezifisches sowie ein regionales (mehrere Länder betreffendes) Programm für die Zeiträume 2002-2004 und 2005-2006.

14.

Im Jahr 2004 — am Ende des ersten Planungszeitraums für die Mehrjahresrichtprogramme — billigte der Europäische Rat Dokumente über Europäische Partnerschaften mit Albanien, Bosnien und Herzegowina, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien sowie Serbien und Montenegro (einschließlich des Kosovo) (7) zur Vertiefung des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses (8). Die Partnerschaftsdokumente wurden für jedes Land in der Region ausgearbeitet und enthielten Angaben zu den Handlungsbereichen sowie zu den Pflichten, die die Partnerländer auf dem Weg der Annäherung an die Europäische Union zu erfüllen hatten. Die EU-Hilfe sollte auf die in den Partnerschaftsdokumenten festgesetzten Prioritäten ausgerichtet werden.

15.

Die Prüfung offenbarte Schwachstellen in den strategischen Anleitungen zu den Programmplanungsmechanismen für CARDS. Die in den Länderstrategiepapieren beschriebenen Strategien entsprachen formal zwar den Leitlinien der Kommission für Länderstrategiepapiere, waren aber so allgemein formuliert, dass sie für die eigentliche Programmplanung wenig hilfreich waren. Die Länderstrategiepapiere wurden nicht aktualisiert, um wichtigen Änderungen — wie den Europäischen Partnerschaftsdokumenten des Rates — Rechnung zu tragen.

16.

Entgegen den Vorgaben in den Leitlinien der Kommission (9) waren in den Mehrjahresrichtprogrammen keine Prioritäten zwischen und innerhalb von Sektoren festgelegt, und es gab auch keinen Zeitplan für die Abwicklung der vorgesehenen Maßnahmen. Die erste Europäische Partnerschaft aus dem Jahr 2004 eröffnete der Kommission die Möglichkeit, ihre Maßnahmen im Rahmen des Mehrjahresrichtprogramms für 2005-2006 (10) genauer auszurichten. Die Mehrjahresrichtprogramme für diesen Zeitraum enthielten zwar Verweise auf die Prioritäten gemäß den Europäischen Partnerschaften, lieferten allerdings immer noch keine ausreichende Entscheidungshilfe für die Auswahl der zu finanzierenden Maßnahmen.

17.

Gemäß der CARDS-Verordnung hatte der CARDS-Ausschuss (11) eine Stellungnahme zu den Programmierungsleitlinien, den Mehrjahresrichtprogrammen und den Jahresprogrammen abzugeben, um die strategischen Anleitungen im Programmplanungsprozess zu verbessern. In der Praxis fanden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass sich die Qualität der vorgeschlagenen Dokumente durch die Arbeit des Ausschusses verbesserte.

18.

Ausführliche Analysen nach Sektoren seitens der Kommission und/oder nationale Strategien der Empfängerländer waren größtenteils nicht vorhanden oder wurden zu spät ausgearbeitet, um die strategischen Anleitungen zu verbessern. Infolgedessen wurden Projekte nicht auf der Grundlage objektiver Kriterien ausgewählt. In einigen Fällen wurden sie aufgrund eines Ad-hoc-Antrags der Begünstigten ausgewählt.

19.

Trotz der Komplexität des Projektfindungsprozesses wurden keine klaren Methoden zur Optimierung der Projektauswahl herangezogen. So wurden beispielsweise vor der Projektauswahl keine Kosten-Nutzen-Analysen (12) oder sonstige Vergleichsanalysen möglicher Alternativprojekte durchgeführt. Bei einigen Projekten handelte es sich lediglich um die Weiterführung früherer Förderungen. Leitlinien zur Erleichterung der Entscheidungsfindung bezüglich der für die Förderung des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses am besten geeigneten Maßnahmen waren nicht vorhanden.

20.

Der Hof ermittelte bei seiner Prüfung Abweichungen zwischen Projektplanung und Projektverwirklichung. Wichtige Projekte wurden wegen Widerständen im Empfängerland nicht verwirklicht, oder aber die ursprünglichen Pläne für die Projekte blieben bei der Verwirklichung unberücksichtigt (Kasten 1).

Kasten 1Beispiele für nicht verwirklichte ProjekteBeispiel 1: Keine politische Unterstützung für die Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) SerbiensBereits Anfang 2001 hatte die Wiederaufbauagentur die erforderlichen Bausteine für eine tiefgreifende Reform der staatlichen Institutionen in Serbien ermittelt, wozu u. a. die Unterstützung der Haushaltsverwaltung und der internen Revision sowie die Schaffung einer Obersten Rechnungskontrollbehörde zählten. Allerdings kam im serbischen Parlament die erforderliche Unterstützung für die ORKB nicht zustande, und das Projekt wurde erst im Programm für 2006 wieder aufgegriffen.Beispiel 2: EG-Mission zur Unterstützung der Polizei in Albanien (ECPA)Im Projektbogen des Programmplanungsjahrs 2002 für den Sektor Justiz und Inneres in Albanien war für den Bereich „Polizei und öffentliche Ordnung“ ein Beitrag zum Aufbau des Rechtsstaats und funktionierender Polizeistrukturen, die die demokratische Stabilität festigen können, vorgesehen. Weiter hieß es darin, das Projekt diene der Förderung der EG-Mission zur Unterstützung der Polizei in Albanien (ECPA), von Schulungsmaßnahmen und verbundenen Investitionen. Von den 8 Millionen Euro, die dem Bereich „Polizei und öffentliche Ordnung“ zugewiesen wurden, waren 4 Millionen Euro für Institutionenaufbau (Finanzierung der ECPA-Mission), 2,5 Millionen Euro für Schulungs- und Unterstützungsmaßnahmen und 1,5 Millionen Euro für Investitionen vorgesehen.In der Praxis blieb der Projektbogen vollkommen unberücksichtigt. Nicht 1 Euro wurde für die Finanzierung der ECPA-Mission aufgewendet. 4,7 Millionen Euro flossen in ein Datenübertragungsnetz, 1,9 Millionen Euro wurden für Energieversorgungseinrichtungen verwendet, und 1 Million Euro wurden als Zuschuss zwecks Unterstützung des Programms zur Reform des Sicherheitssektors an die Vereinten Nationen gezahlt.

21.

Da sich die Empfängerländer in einer Nachkriegsphase befanden, war das Programm CARDS in den ersten Jahren stärker auf den Wiederaufbau (über Investitionsprojekte) als auf den Institutionenaufbau ausgerichtet. Im späteren Programmverlauf erwies sich allerdings eine Schwerpunktverlagerung auf den Institutionenaufbau als erforderlich.

22.

Die Verlagerung der Hilfe wurde von der Entlastungsbehörde mit Interesse verfolgt. In seinem im Mai 2002 veröffentlichten Bericht über die Europäische Agentur für Wiederaufbau vertrat das Europäische Parlament die Auffassung, dass die Wiederaufbauagentur die den beiden Ländern (Bundesrepublik Jugoslawien und ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien) für den Aufbau von Institutionen gewährte EU-Hilfe erheblich aufstocken sollte.

23.

Der Hof analysierte die CARDS-Projekte, um den Anteil der Projekte zum Institutionenaufbau und den Anteil der Investitionsprojekte zu ermitteln und zu bewerten (siehe Abbildung 1).

24.

Im Allgemeinen wurde Projekten zum Institutionenaufbau zwischen 2001 und 2005 zunehmend Bedeutung beigemessen. In den Ländern, in denen die Hilfe von den Delegationen (14) verwaltet wurde, lag der Schwerpunkt von Anfang an stärker auf dem Institutionenaufbau als in den Ländern, in denen die Hilfe von der Wiederaufbauagentur (15) verwaltet wurde.

25.

Beim Ausbau der Verwaltungskapazität eines Landes gelten Partnerschaften (Twinning) als wichtiges Instrument (16). Dennoch liefen die Partnerschaften auf dem westlichen Balkan nur schleppend an, insbesondere in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, wo die Wiederaufbauagentur erst ab 2005 auf Partnerschaften zurückgriff. In einer Bewertung der Partnerschaften (17) gelangte die Wiederaufbauagentur zu dem Schluss, dass die Programmverwalter der Wiederaufbauagentur Twinning mitunter nur bedingt unterstützten und die Mitarbeiter der Wiederaufbauagentur in der Verwendung dieses Instruments nicht immer ausreichend geschult waren.

26.

Als sich die Westbalkanländer allmählich von den Folgen des Krieges erholten, wurde in den Programmentwürfen und diesbezüglichen Projektbögen (18) sowie den laufenden Projekten dem Wunsch des Parlaments Rechnung getragen, die EU-Hilfe von den Investitionsförderungen verstärkt auf den Institutionenaufbau zu verlagern. In einigen Fällen führten die Änderungen der geplanten Projekte allerdings dazu, dass der Institutionenaufbau an Bedeutung verlor (siehe Kasten 2).

Kasten 2Neuausrichtung eines Projekts zum Institutionenaufbau — Integrierte Grenzsicherung in der ehemaligen jugoslawischen Republik MazedonienIm Jahresprogramm CARDS für 2003 war für die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien u. a. eine stärkere Kontrolle der grünen Grenze vorgesehen, wofür Mittel in Höhe von 2,8 Millionen Euro bereitgestellt wurden. Laut Jahresprogramm waren in diesem Bereich eine Reihe kurzfristiger Maßnahmen erforderlich, und zwar 1. die Schaffung eines eigenen Grenzschutzes, 2. die Verbesserung der Einstellungsverfahren, 3. die Bereitstellung grundlegender Schulungsmaßnahmen und vertiefender Lehrgänge in der Grenzsicherung sowie 4. die Bereitstellung von Geräten zur Erkennung falscher oder gefälschter Dokumente sowie von Hightech-Geräten zur Durchsuchung von Fahrzeugen zusammen mit den entsprechenden Lehrmitteln.Dieser Initiative lagen zwei Zielsetzungen zugrunde: 1. die Verbesserung der Kapazität der nationalen Grenzschutzdienste zur Zusammenarbeit innerhalb der bestehenden Strukturen, um den unmittelbaren Anforderungen zu genügen, und 2. die Entwicklung einer neuen Organisationsstruktur für die Grenzpolizei und der Aufbau operativer Kapazitäten gemäß den Normen der Europäischen Union.Anstatt die vorstehend genannten Erfordernisse, Ziele und Prioritäten konsequent zu verfolgen, verwendete die Wiederaufbauagentur den gesamten Betrag für den Kauf von Fahrzeugen.

27.

Der Hof fand keine Anhaltspunkte für eine laufende Überwachung der Projekte durch den Ausschuss nach der Genehmigungsphase. Mit anderen Worten, der Ausschuss befasste sich nicht mit Änderungen an den Projekten, nachdem diese angelaufen waren.

28.

Im Juli 1998 veröffentlichte der Hof seinen Sonderbericht Nr. 5/98 über den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien (im Zeitraum 1996-1997). Die Prüfung bezog sich auf zwei Länder, und zwar auf Bosnien und Herzegowina sowie in geringerem Umfang auf Kroatien. In dem Bericht wurde beanstandet, dass es trotz eindeutiger Absichtserklärungen der Europäischen Union der Kommission nicht gelungen war, ihre Personalmittel so umzuverteilen, dass sowohl in den zentralen Kommissionsdienststellen als auch in den betroffenen Gebieten vor Ort genügend Personal für den Wiederaufbau im ehemaligen Jugoslawien zur Verfügung gestellt werden konnte. Der Hof gelangte zu den nachstehenden Schlussfolgerungen:

29.

Um die Mängel bei der Bereitstellung der EU-Hilfe zu beheben, empfahl der Hof der Kommission, die Verwaltung ihrer Hilfe zugunsten der Delegationen zu dezentralisieren und ihre Maßnahmen auf eine geringere Anzahl von Sektoren zu konzentrieren.

30.

Unter Berücksichtigung der vorstehend genannten Schwachpunkte bewertete der Hof anhand der aktuellen Prüfung, inwieweit die Verwaltungsstrukturen des Programms CARDS effizient waren und ob die Hilfe schnell genug bereitgestellt wurde.

31.

Die Prüfung ergab, dass sich die Effizienz der EU-Maßnahmen auf dem westlichen Balkan seit 1998 signifikant erhöht hat. Dies ist großen Veränderungen geschuldet: Erstens wurde mit der CARDS-Verordnung eine einheitliche Rechtsgrundlage für ähnlich angelegte Maßnahmen geschaffen, zweitens wurde der Dekonzentrationsprozess angestoßen, um Schnelligkeit und Qualität der EG-Außenhilfe (19) zu verbessern, und drittens übertrug die Kommission die Durchführung der Hilfe teilweise einer eigens zu diesem Zweck geschaffenen neuen Einrichtung, nämlich der Europäischen Agentur für Wiederaufbau. Diese Maßnahmen trugen in ihrer Gesamtheit zu einer rascheren Bereitstellung der Hilfe bei und erhöhten die Effizienz der Unterstützung (siehe Kasten 3).

Kasten 3Beispiel für hohe Mittelverwendungsraten im Rahmen des Programms CARDSDie Wiederaufbauagentur wurde geschaffen, weil es sich als notwendig erwies, rasch und effizient auf die dringlichen Bedürfnisse der Bevölkerung im Kosovo unmittelbar nach der Krisensituation des Jahres 1999 reagieren zu können. Der Hof gelangte bei früheren Prüfungen zu der Schlussfolgerung, dass die Wiederaufbauagentur mit ihren Maßnahmen im Kosovo unmittelbar nach der Krise die ehrgeizigen Ziele im Bereich der Grundversorgung erreichte. Die hohen Mittelverwendungsraten wurden im Kosovo während der gesamten Laufzeit des Programms CARDS aufrechterhalten. Seit November 2006 verwaltete die Wiederaufbauagentur im Auftrag der Kommission im Kosovo über 1 100 Millionen Euro; etwa 91 % dieser Mittel wurden gebunden, rund 86 % ausgezahlt. Neben den KFOR-Truppen trug die EU-Hilfe zur Normalisierung des Lebens im Kosovo bei.

32.

Alles in allem wurde das Programm CARDS anhand von vier verschiedenen Methoden und Strukturen (siehe Abbildung 2) umgesetzt, die größtenteils wenig Spielraum für eine Einbindung der Empfängerstaaten ließen. Dieser Ansatz wurde angesichts der mangelhaften Verhältnisse in den nationalen Verwaltungen gewählt, um die rasche Bereitstellung der Hilfe zu gewährleisten.

33.

Die wichtigsten Merkmale der verschiedenen Managementkonzepte sind nachstehend beschrieben:

34.

Der Hof stellte fest, dass durch Dekonzentration und indirekte Zentralisierung (Wiederaufbauagentur) eine effiziente Bereitstellung der Hilfe sichergestellt war. Bei den beiden anderen Managementkonzepten (zentral und dezentral) wurden hingegen Schwachpunkte festgestellt (23).

35.

In beiden Delegationen sowie bei der Wiederaufbauagentur ermöglichten die Kapazitätsaufstockung in den operativen Dienststellen und die Tatsache, dass das für Finanzen und Verträge zuständige Personal vor Ort verfügbar war, eine zügigere Projektabwicklung. Die verbesserten Kontakte mit den Begünstigten und anderen betroffenen Parteien sowie ein tieferes Verständnis der lokalen Bedingungen, Risiken und Möglichkeiten verbesserten die Leistung und verkürzten die zur Problemlösung benötigte Zeit (24).

36.

Die beiden anderen Verwaltungsformen sind aus finanzieller Sicht zwar weniger bedeutsam, waren aber auch weniger wirksam. Bei der zentralen Verwaltung — ein mehrere Staaten betreffendes Regionalprogramm, das zentral verwaltet wird — wurden mehrere Schwachstellen festgestellt:

37.

Auch bei den dezentralen Durchführungsstrukturen in Albanien und Kroatien waren Probleme zu verzeichnen:

38.

Der Europäische Rechnungshof hat in seinen Berichten über Maßnahmen im Außenbereich (als Beispiel sei hier der Sonderbericht Nr. 6/2006 über Umweltaspekte der Entwicklungszusammenarbeit der Kommission (26) genannt) immer wieder beanstandet, dass die Kommission für die Mittelbindungen und die Durchführung zu viel Zeit benötigt. Im Gegensatz dazu wurden beim Programm CARDS im Kosovo, in Bosnien und Herzegowina sowie in Serbien die Mittelbindungen sehr zügig vorgenommen (siehe Abbildung 3). In Albanien und Kroatien hingegen lief das Programm wegen des Rückstands aus früheren Programmen relativ schleppend an.

39.

In Albanien führte die Notwendigkeit, diesen Verzug zu kompensieren, später zu einer sehr hohen Konzentration bei der Auftragsvergabe: 63 % der zwischen 2001 und 2005 im Rahmen des Programms CARDS insgesamt vergebenen Aufträge wurden im Jahr 2004 unterzeichnet. Somit mussten viele Aufträge parallel durchgeführt werden, was die Aufnahmekapazität (27) der Begünstigten vor große Herausforderungen stellte (siehe Kasten 4). Verzögerungen im Jahresprogramm 2001 bewirkten, dass in Kroatien zwei Jahresprogramme gleichzeitig durchgeführt wurden.

Kasten 4Übermäßige Beanspruchung der nationalen Verwaltungskapazität in AlbanienIn Albanien entfiel — neben der hohen Konzentration an Projekten in einem kurzen Zeitraum — der größte Teil der Hilfe auf den Sektor Justiz und Inneres. Zum Zeitpunkt der Prüfung liefen im Bereich Justiz und Inneres parallel wenigstens 48 verschiedene Projekte, von denen 13 von der EU und 35 von anderen Gebern finanziert wurden.Im Zusammenhang mit dem Projekt EURALIUS (European Assistance Mission to the Albanian Justice System — Europäische Unterstützung für das Justizwesen in Albanien) in Albanien ergab die Prüfung beispielsweise, dass die Projektkonzeption sehr ehrgeizig war, denn es mussten zehn spezifische Ziele, an denen 15 verschiedene Arten von Projektpartnern beteiligt waren, gleichzeitig erreicht werden. An jedem der zehn Ziele waren zahlreiche verschiedene Projektpartner beteiligt. Der Hauptbegünstigte — das Justizministerium — musste sich folglich mit 78 verschiedenen geplanten Tätigkeiten befassen.

40.

Einer der wichtigsten unbeabsichtigten Nebeneffekte der auf Betreiben der Kommission beschleunigten Auftragsvergabe bestand darin, dass die Begünstigten möglicherweise nicht den größtmöglichen Nutzen aus den Projekten ziehen konnten, wodurch deren Wirksamkeit und Nutzeffekt geschmälert wurde.

41.

Um die Wirksamkeit der Projekte zu gewährleisten, ist die Gemeinschaftshilfe im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses an Bedingungen geknüpft, bei deren Nichteinhaltung die Kommission gegebenenfalls geeignete Maßnahmen ergreifen kann. Dennoch wurden Projekte mitunter ohne Einhaltung der Bedingungen seitens des Begünstigten verwirklicht, wodurch der erbrachte Mehrwert geringer war als ursprünglich erwartet. Dies lässt sich am Beispiel der Unterstützung für das Gerichtswesen in Kroatien veranschaulichen (Kasten 5).

Kasten 5Unterstützung des kroatischen GerichtswesensDas aus dem Programm 2002 finanzierte Twinning-Projekt wurde verwirklicht, obwohl bei Start des Projekts nicht eine der im Projektbogen festgelegten Voraussetzungen erfüllt war. Eine dieser Voraussetzungen war das Vorliegen einer Strategie für die Reform des Justizwesens. Da die Kommission diesem Projekt höchste Priorität beimaß, wurde es dem Begünstigten regelrecht aufgezwungen. Aus den vorstehend genannten Gründen führten die dem Begünstigten unterbreiteten Empfehlungen, die vom kroatischen Justizministerium zwar akzeptiert und anerkannt wurden, nicht zu einschneidenden Maßnahmen in allen Bereichen.

42.

Neben der Leistung eines Beitrags zum Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess wird in der CARDS-Verordnung das zweite Hauptziel der Hilfe wie folgt formuliert: „Die gegenwärtige Gemeinschaftshilfe sollte (…) die Verantwortung der begünstigten Länder und Gebietseinheiten für diesen [Stabilisierungs- und Assoziierungs]prozess (…) stärken.“

43.

Wie in Ziffer 31 dargelegt, wurden die angewandten Managementkonzepte hauptsächlich geschaffen, um die schnelle Bereitstellung der Hilfe zu gewährleisten. Der Nachteil des gewählten Ansatzes liegt in der geringen Einbeziehung der Empfängerländer. Dieser Ansatz war zwar für die Wiederaufbauphase geeignet, büßte mit der zunehmenden Verlagerung der Hilfe von Infrastrukturprojekten auf Projekte zum Institutionenaufbau jedoch an Wirksamkeit ein.

44.

In der Verordnung werden keine konkreten Zuständigkeiten der Empfängerländer festgeschrieben. Trotz des offenkundigen politischen Willens, die Länder so schnell wie möglich in die Europäische Union zu integrieren, wurde die Verwaltungszuständigkeit der Länder nicht entsprechend erweitert. Der Hof fand bei der Kommission keine Anhaltspunkte für eine förmliche — allgemeine oder länderspezifische — Strategie für die Verwaltung der Hilfe im Hinblick auf die kontinuierliche Ausweitung der Verantwortung der Begünstigten.

45.

Der Hof bewertete, inwieweit die Verwaltung des Programms CARDS durch die Kommission zu einer Stärkung der Verantwortung der Empfängerländer in bestimmten entscheidenden Phasen des Projektzyklusmanagements beitrug. Außerdem wurden die Folgen unzureichender Eigenverantwortung evaluiert.

46.

In den Leitlinien der Kommission für die Projektfindung und anschließende Ausarbeitung der Jahresprogramme (28) war eine Beteiligung der Begünstigten an der Beschlussfassung nicht ausdrücklich vorgesehen. In den von EuropeAid für die Jahresprogramme 2001 und 2002 ausgegebenen Anleitungen wurde die Einbeziehung der Begünstigten in keiner Weise erwähnt. In den Leitlinien für die Jahresprogramme 2003 und 2004 wurde insofern eine gewisse, wenn auch begrenzte Einbeziehung vorgesehen, als mit potenziellen Begünstigten im Zuge der Vorbereitungsarbeiten erste Kontakte aufgenommen werden mussten und den Begünstigten von der Delegation bzw. der Wiederaufbauagentur spätestens zwei Wochen vor Fertigstellung des Jahresprogramms der Entwurf der Projektbögen übermittelt werden musste. Im Zuge der Prüfung wurde anhand von Befragungen von rund 30 Begünstigten an Ort und Stelle bewertet, inwieweit die Begünstigten einbezogen worden waren.

47.

Der Hof fand, insbesondere in Bosnien und Herzegowina, Kroatien und Serbien, einige Beispiele für Projekte, bei denen die Kommission und die Wiederaufbauagentur sich um eine Stärkung der Eigenverantwortung der Empfängerländer bemüht hatten (siehe Kasten 6).

Kasten 6Beispiele für bewährte Verfahren im Bereich der EigenverantwortungBeispiel 1: Stärkung der Direktion für Europäische Integration in Bosnien und HerzegowinaDas Beschlussfassungsverfahren für die Programmplanung 2006 im Rahmen von CARDS in Bosnien und Herzegowina eignet sich gut als Beispiel für die Erhöhung von Eigenverantwortung und Rechenschaftspflicht. Bereits mit den CARDS-Jahresprogrammen für 2004 und 2005 leitete die Kommission den Ausbau der Verwaltungskapazität seitens des Empfängerlands ein, indem beispielsweise in Bosnien und Herzegowina Dienstposten der gehobenen Laufbahn für Programmplanungsaufgaben in den einschlägigen Fachministerien und Agenturen geschaffen wurden, sowie durch Unterstützung der Direktion für Europäische Integration. Aufgrund dieser Anstrengungen konnten die Projektbögen im letzten Jahr der Laufzeit des Programms CARDS von den Behörden in Bosnien und Herzegowina ausgearbeitet werden.Beispiel 2: Projekt „Nikola Tesla“ in SerbienObwohl sich der Rechtsrahmen (indirekte zentrale Verwaltung) der Wiederaufbauagentur für die Stärkung der Eigenverantwortung des Empfängerlandes nicht besonders eignet, ist es ihr gelungen, für ein Kraftwerksprojekt in Serbien (Nikola Tesla A5) eine innovative Lösung zu finden.Diese innovative Komponente der Projektverwirklichung bestand in der Verwendung einer „Finanzhilfevereinbarung“. Anhand dieser Vereinbarung wurde die Zuständigkeit für die Planung (einschließlich der Festlegung der technischen Spezifikationen) und Verwaltung des Projekts dem Begünstigten, der serbischen Elektrizitätsgesellschaft, übertragen.Die technischen Spezifikationen wurden von dem beauftragten Kontrolleur geprüft und genehmigt, das Ausschreibungsverfahren und die Kontrolle der Zahlungen verblieben in der Zuständigkeit der Wiederaufbauagentur. Alle Beteiligten, auch der Begünstigte, waren mit dieser Lösung sehr zufrieden, und man darf daraus schließen, dass der Begünstigte unter den gegebenen Umständen ein Höchstmaß an Eigenverantwortung übernommen hat.

48.

In der Mehrzahl der Fälle ging die Kommission in Bezug auf die Förderung der Verantwortlichkeit der Empfängerländer bei der Ausarbeitung der so genannten Projektbögen und in weiterer Folge der Lastenhefte allerdings nicht konsequent vor. Die Beteiligung war von Land zu Land unterschiedlich und beruhte auf Initiativen der Delegationen bzw. der Wiederaufbauagentur, die sich wiederum nach den Kapazitäten der betroffenen Länder richteten. Der Hof konnte zwar eine wachsende Mitwirkung der Empfängerländer feststellen, die Eigenverantwortung blieb jedoch begrenzt.

49.

Die Kofinanzierung von Projekten aus nationalen Mitteln ist ein Indikator für die Eigenverantwortung und das Interesse des Empfängerlandes. Obwohl die CARDS-Leitlinien eine nationale Kofinanzierung propagieren, kam sie kaum zur Anwendung (29). Eine positive Ausnahme in dieser Hinsicht — die einzige unter den 31 geprüften zuschussfreien Projekten — ist das Gründstückskataster-Projekt in Kroatien mit einem erheblichen Kofinanzierungsanteil und einer wirksamen Geberkoordinierung unter der Leitung der kroatischen Behörden. Desgleichen war ein starkes Engagement der Zuschussempfänger gegeben (30).

50.

Eine Möglichkeit, die Eigenverantwortung der Empfängerländer zu stärken, ist die Einbindung nationaler Behörden in Bewertungsausschüsse zu Ausschreibungen. Den für die Delegationen verbindlichen und der Wiederaufbauagentur als Orientierungshilfe dienenden Anweisungen von EuropeAid zufolge müssen die stimmberechtigten Mitglieder der Bewertungsausschüsse allerdings mehrheitlich Vertreter der Kommission sein (siehe Kasten 7). Dies steht im Widerspruch zu zahlreichen anderen Bereichen der Außenhilfe, in denen die Kommission in Bewertungsausschüssen nicht als stimmberechtigtes Mitglied vertreten ist, sondern sich ein Vetorecht vorbehält.

Kasten 7Zusammensetzung der BewertungsausschüsseDer Hof evaluierte 177 Bewertungsausschüsse, die zwischen 2002 und 2005 tätig waren. Durchschnittlich 55 % der stimmberechtigten Mitglieder waren Sachbearbeiter aus den Delegationen oder Einsatzzentralen der Wiederaufbauagentur, und 13 % der stimmberechtigten Mitglieder waren unabhängige externe Sachverständige. Die Vertretungsquote der Einrichtungen der Begünstigten lag im Durchschnitt bei 32 %, ausgenommen Kroatien mit einem deutlich höheren Anteil von 52 % sowie Bosnien und Herzegowina, wo der Anteil der stimmberechtigten Mitglieder der Begünstigten lediglich 24 % betrug.

51.

Gemäß den Anweisungen von EuropeAid müssen Bewertungsausschüssen mindestens vier Mitarbeiter von Kommissionsdelegationen/der Wiederaufbauagentur (und zwar der Vorsitzende, der Sekretär und zwei Bewerter) für einen externen Bewerter angehören sowie zwei weitere Mitarbeiter aus Kommissionsdelegationen/der Wiederaufbauagentur für jeden zusätzlichen Bewerter des Begünstigten. Dadurch wird den Delegationen zu viel Personalkapazität abgezogen und gleichzeitig eine Stärkung der Eigenverantwortung der Länder verhindert.

52.

Die Dezentralisierung wurde unter anderem dadurch behindert, dass die Empfängerländer keine ausreichende Kenntnis der Vergabeverfahren der Europäischen Kommission hatten. In Kroatien lud die Delegation systematisch Vertreter aus nationalen Behörden als nicht stimmberechtigte Beobachter zur Teilnahme an Sitzungen des Bewertungsausschusses ein. Dabei handelte es sich insofern um eine gute Praxis, als die nationalen Behörden auf diese Weise mit den Einzelheiten der Ausschreibungsverfahren vertraut gemacht wurden. In anderen Ländern wurde diese Vorgehensweise allerdings nicht systematisch angewandt. In Albanien, der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien und Serbien beispielsweise kam dieses Verfahren nur selten zum Einsatz.

53.

Den CARDS-Leitlinien zufolge ist die gesamte CARDS-Unterstützung mit den übrigen Gebern zu koordinieren. Die Geberkoordinierung stellt auf dem westlichen Balkan wegen der großen Zahl der Geber und des Nebeneinanders von zwei Strategien — einerseits der Heranführungsstrategie der EU sowie andererseits der Entwicklungs- und Armutsbekämpfungsstrategie der Weltbank, der UN und einiger Agenturen von EU-Mitgliedstaaten — eine besondere Herausforderung dar.

54.

In der „Pariser Erklärung zur Wirksamkeit der Entwicklungshilfe“ (31) wurde der Grundsatz bestätigt, dass die Empfängerländer selbst die Koordinierung der Hilfe auf allen Ebenen übernehmen sollten, während die Geber sich verpflichten, diese Führungsrolle der Partnerländer zu respektieren. In den CARDS-Ländern ergab die Prüfung praktisch keine Anhaltspunkte für eine solche Federführung der Empfängerländer oder etwaige Maßnahmen der Geber zur Förderung der Übernahme der Federführung durch die Empfängerländer. Nur in Albanien war eine Initiative zu erkennen (siehe Kasten 8).

Kasten 8Geberkoordinierung in AlbanienZur Verbesserung der Geberkoordinierung in Albanien richteten die vier multilateralen Organisationen (EU, OSZE, UN und Weltbank) im Dezember 2003 einen sektorspezifischen Koordinierungsmechanismus ein. Sie verständigten sich darauf, die Zuständigkeiten nach vier Themenbereichen untereinander aufzuteilen. Zur Abwicklung des Koordinierungsprozesses schufen sie das technische Gebersekretariat. Dadurch werden eine stärkere Komplementarität und eine wirksamere Arbeitsteilung erreicht. Die Geber sollen auf Sektorebene ihre jeweiligen komparativen Vorteile nutzen und Befugnisse auf die für die Abwicklung der Programme ernannten federführenden Geber übertragen.Die Gebergemeinschaft trug zur Einrichtung eines Integrierten Planungssystems bei, das von der albanischen Regierung 2005 in Betrieb genommen wurde und dem Land bei der Steuerung des eigenen Entwicklungsprozesses helfen sollte. Dieses System stellt darauf ab, die verschiedenen politischen Rahmenbedingungen im Jahr 2007 in einen einzigen mittelfristigen Entwicklungsplan einzubinden und der Geberkoordinierung wie der Verwaltung der Außenhilfe eine neue Struktur zu geben.

55.

Die Delegationen und die Wiederaufbauagentur wenden unterschiedliche Überwachungsverfahren an:

56.

Eine wirksame Überwachung setzt voraus, dass mit den Projekten Ziele verfolgt werden und als Kontrollmaßstab objektiv überprüfbare Indikatoren vorhanden sind. Entsprechende Indikatoren sind jedoch entweder nicht vorgesehen oder, sofern sie vorgesehen sind, nicht messbar oder zeitgebunden. Bei einem Polizeiakademie-Projekt beispielsweise galt als ein objektiv überprüfbarer Indikator die „angemessene Schulung der Mitarbeite“ ohne genaue Angabe der Anzahl der vorgesehenen Teilnehmer oder Beschreibung des Lehrplans. Bei einem anderen Projekt lauteten die Indikatoren u. a. „bessere operative Kapazität“ ohne konkrete Kriterien.

57.

Wie in der CARDS-Verordnung festgelegt, bewertete die Kommission das Programm bis Ende Juni 2004. Laut Auftragsbeschreibung für die Bewertung bestand deren Zielsetzung darin, der Europäischen Kommission eine unabhängige und zuverlässige Bewertung der Hilfsstrategie im Rahmen des Programms CARDS und dessen Weiterentwicklung im vergrößerten politischen Rahmen zu liefern. Die Bewertung bezog sich auf den Zeitraum 2001-2003 (siehe auch Ziffer 10).

58.

Im Hinblick auf die Verbesserung des Finanzmanagements ist die Weiterverfolgung der ausgesprochenen Empfehlungen ein entscheidender Teil des Bewertungsprozesses. Im Prinzip hat die Kommission ein Jahr Zeit, um über ihre Weiterverfolgungsmaßnahmen zu berichten. Im konkreten Fall legte die Kommission ihren Bericht mehr als zwei Jahre später vor. Dies könnte zum Teil darauf zurückzuführen sein, dass die Kommission mit der Qualität einiger der ausgesprochenen Empfehlungen unzufrieden war.

59.

Die Bewertung einzelner Projekte oder Sektoren war zwar nicht förmlich vorgeschrieben, stellt aber ein bewährtes Verfahren dar, da sie gezielte Ergebnisse und Empfehlungen ermöglicht. Die Wiederaufbauagentur führte systematisch Bewertungen auf Sektor- und Projektebene durch. Es wurden sowohl Zwischen- als auch Ex-post-Bewertungen vorgenommen. Die Zusammenfassungen dieser Bewertungen wurden auf der Website der Wiederaufbauagentur veröffentlicht, wodurch zu einer Verbreitung der Feststellungen beigetragen wurde. Die Delegationen führten hingegen kaum Projekt- oder Sektorbewertungen durch, und die wenigen Berichte der Delegationen wurden nicht auf den jeweiligen Websites bereitgestellt.

60.

Die Verbreitung der Überwachungs- und Bewertungsergebnisse wird von den Delegationen und der Wiederaufbauagentur ebenfalls unterschiedlich gehandhabt. Die Wiederaufbauagentur veranstaltet regelmäßige Sitzungen und Workshops für Sachbearbeiter und Programmverwalter aus den verschiedenen Einsatzzentralen zwecks Erfahrungsaustauschs. Eine vergleichbar umfassende Verbreitung findet zwischen den Ländern, in denen die Programme von Delegationen verwaltet werden, hingegen nicht statt. Zwischen den Mitarbeitern der Delegationen und der Wiederaufbauagentur gibt es sporadische Kontakte.

61.

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission das Programm CARDS insofern weitgehend erfolgreich verwaltet hat, als ein Beitrag zur Stabilisierung und zum Wiederaufbau in den Empfängerländern geleistet wurde. Bei der Verbesserung der Verwaltungskapazitäten war die Hilfe allerdings weniger wirksam, weil der Schwerpunkt ursprünglich nicht auf dem Institutionenaufbau lag und die Empfängerländer nicht über ausreichende Kapazitäten zur Absorption der Hilfe verfügten.

62.

Die strategischen Anleitungen der Kommission waren sehr allgemein gehalten und nicht auf konkrete Bereiche ausgerichtet. Sie waren geeignet für die Wiederaufbauphase, nicht jedoch für die anspruchsvolleren Zielsetzungen im Bereich des Institutionenaufbaus.

63.

Die Länderstrategiepapiere waren allgemein formuliert, wodurch sie zu wenig Orientierungshilfe in Detailfragen boten, umso mehr als sie nicht rechtzeitig durch sektorspezifische Strategien untermauert wurden. In den Mehrjahresrichtprogrammen, die die Grundlage für die jährliche Planung und die Projektfindung bilden, wurden keine Prioritäten zwischen den oder innerhalb der verschiedenen Interventionsbereiche gesetzt. Folglich war keine Grundlage für eine bestmögliche Projektauswahl vorhanden, was zur Auswahl einer Reihe unkoordinierter und isolierter Projekte führte.

64.

In der Anfangsphase der Programme wurde die Hilfe hauptsächlich für den Wiederaufbau in Form von Investitionsprojekten eingesetzt und nicht für den Institutionenaufbau. Mit Fortdauer der Programme verlagerte sich der Schwerpunkt automatisch auf den Institutionenaufbau, auf den nun der größte Teil der Ausgaben entfällt. Der Hof stellt fest, dass in den Ländern, in denen die Hilfe von den Delegationen verwaltet wurde, der Schwerpunkt von Anfang an stärker auf dem Institutionenaufbau lag als in den Ländern, in denen die Hilfe von der Wiederaufbauagentur verwaltet wurde. Im Falle der Wiederaufbauagentur verzögerte sich dadurch die Einführung von Partnerschaftsprojekten.

Empfehlung 1Die strategischen Anleitungen für das neue Instrument für Heranführungshilfe (IPA) (32) sollten ausreichend auf die einzelnen Interventionsbereiche eingehen, so dass eine entsprechende Ausrichtung der Hilfe, ein systematisches Konzept für Kernbereiche und eine geeignete Grundlage für Schwerpunktsetzung und Auswahl in Bezug auf die Projekte vorhanden sind.

65.

Die Managementkonzepte der Kommission waren weitgehend, jedoch nicht immer für die in den Empfängerländern herrschenden Gegebenheiten und den dort bestehenden Bedarf geeignet. Sie erwiesen sich als wirksam im Sinne der raschen Bereitstellung der Hilfe, ohne dass allerdings genügend auf die bestmögliche Nutzung der Hilfe geachtet wurde.

66.

Vier verschiedene Managementkonzepte kamen mit dem Ziel zum Einsatz, den Gegebenheiten in den betreffenden Empfängerländern gerecht zu werden. Zwei dieser Konzepte (d. h. Verlagerung von Verwaltungsaufgaben auf die Delegationen und Abwicklung über die Wiederaufbauagentur) — auf die der größte Teil der Ausgaben entfiel — waren im Wesentlichen wirksam und zweckmäßig. Die anderen beiden Konzepte (d. h. zentrale und dezentrale Verwaltung) waren weniger effizient und entsprachen weniger dem spezifischen Bedarf.

67.

Der Kommission ist es gelungen, zuvor im Zusammenhang mit der schleppenden Umsetzung vorgebrachten Kritikpunkten entgegenzuwirken, indem sie für eine rasche Bereitstellung der Hilfe sorgte. Dies war insbesondere in der Wiederaufbauphase von Vorteil. Im Hinblick auf den Institutionenaufbau wurde der Schwerpunkt auf die Beschleunigung der Abwicklung gelegt, ohne dass die Fähigkeit der Empfängerländer, die Hilfe bestmöglich zu nutzen bzw. sämtliche Voraussetzungen zu erfüllen, ausreichend berücksichtigt wurde.

Empfehlung 2Die Kommission sollte ihren Schwerpunkt auf einer raschen Bereitstellung der Hilfe beibehalten, gleichzeitig aber Wirksamkeitsaspekten wie der Fähigkeit der Begünstigten, die Hilfe in vollem Umfang zu absorbieren (insbesondere im Zusammenhang mit Projekten zum Institutionenaufbau) genügend Aufmerksamkeit widmen.

68.

Obwohl die Eigenverantwortung der Empfängerländer für die Kommission eine Priorität darstellte, gab es für die Verwirklichung dieser Zielsetzung keinen kohärenten Ansatz, und die angewandten Managementkonzepte waren der Entwicklung einer entsprechenden Eigenverantwortung nicht förderlich.

69.

Die Empfängerländer waren in die Projektfindungs- und Ausschreibungsphasen nur bedingt eingebunden. Gegen Ende der Programmlaufzeit beteiligten sich die Empfängerländer stärker, obwohl die Eigenverantwortung begrenzt blieb. Die Empfängerländer verpflichteten sich zwar zur Koordinierung der zahlreichen Geber in dieser Region — ein wichtiger Indikator für Eigenverantwortung —, die Prüfung lieferte jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass eine entsprechende Koordinierung stattgefunden hatte.

Empfehlung 3Im Hinblick auf das Instrument für Heranführungshilfe sollte die Kommission den wichtigen Aspekt der Eigenverantwortung der Empfängerländer durch konkrete strategische Maßnahmen in allen Verwaltungs- und Durchführungsbereichen, insbesondere bei Ausschreibungen, angehen.

70.

Überwachung und Bewertung waren teilweise zufrieden stellend, die Qualität war aber uneinheitlich. Die Überwachungsverfahren der Delegationen und der Europäischen Agentur für Wiederaufbau wichen voneinander ab, obwohl ab 2005 eine gemeinsame Methode verwendet wurde. Das Fehlen zweckmäßiger Projektindikatoren beeinträchtigte die Wirksamkeit der Überwachung. Das Programm CARDS wurde wie vorgesehen bewertet, doch die Weiterverfolgung durch die Kommission verzögerte sich. Zwischen den Delegationen und der Wiederaufbauagentur bestehen ungerechtfertigte Diskrepanzen in Bezug auf die Ausführlichkeit von Projekt- bzw. Sektorbewertungen und die Verbreitung der Überwachungs- und Bewertungsergebnisse.

Empfehlung 4Die Überwachungs- und Bewertungsverfahren sollten harmonisiert werden, u. a. auch dadurch, dass die Vorgehensweise der Wiederaufbauagentur bei der Bewertung einzelner Projekte und Sektoren sowie bei der Verbreitung der Ergebnisse und gesammelten Erfahrungen auf die Delegationen ausgeweitet wird.Die Kommission sollte dafür Sorge tragen, dass sie Bewertungen unverzüglich weiterverfolgt.

a)

Das Programm CARDS war für die Sicherstellung der finanziellen und technischen Unterstützung des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses höchst relevant;

b)

der zentrale Charakter und Ansatz könnten der Einbeziehung der Begünstigten in das Programm und seiner Wirksamkeit hinderlich sein;

c)

die ausgewogene Verteilung der Unterstützung auf den Institutionenaufbau und auf Investitionen in die Entwicklung stellte eine wesentliche Herausforderung dar;

d)

die regionale Dimension des Programms war unzureichend ausgeprägt.