[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 12.12.2006

SEK(2006) 1648

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Begleitdokument zum Vorschlag für eine

RICHTLINIE DES RATES

über die Ermittlung und Ausweisung kritischer europäischer Infrastrukturen und die Bewertung der Notwendigkeit, ihren Schutz zu verbessern ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

{KOM(2006) 787 endgültig}{SEK(2006) 1654}

ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG

Hintergrund

Die innere Sicherheit in der Europäischen Union, ihre wirtschaftliche Stabilität und das Wohlergehen ihrer Bürger hängen von bestimmten Infrastrukturen und den von ihnen geleisteten Diensten ab. Eine (Zer-)Störung von Infrastrukturen, die Dienste von zentraler Bedeutung leisten, könnte den Verlust von Menschenleben und Eigentum sowie den Zusammenbruch des Vertrauens und der Moral der Öffentlichkeit in der EU nach sich ziehen.

Kritische Infrastrukturen können sowohl durch Naturkatastrophen als auch durch vom Menschen verursachte Katastrophen in ihrem Betrieb gestört, beschädigt oder vernichtet werden. Derartige Störungen oder Manipulationen kritischer Infrastrukturen sollten nach Möglichkeit nur ausnahmsweise, für kurze Zeit und örtlich begrenzt auftreten und relativ leicht zu beheben sein, um den Schaden für die Mitgliedstaaten, ihre Bürger und die Europäische Union auf ein Mindestmaß zu begrenzen.

Problemstellung

Das Problem, das es in diesem Fall zu bewältigen gilt, sind die Schwachstellen kritischer Infrastrukturen in Europa und die daraus resultierende Anfälligkeit der von diesen geleisteten Dienste gegenüber bestimmten Bedrohungen: In bestimmten Mitgliedstaaten werden kritische Infrastrukturen nur wenig geschützt, was dazu führen könnte, dass sich die Bedrohungsanfälligkeit anderer Mitgliedstaaten erhöht.

Betroffene

Dieses Problem betrifft theoretisch alle Einwohner, Unternehmen und nationale Regierungen in der Europäischen Union sowie die EU als Ganzes. Seine Folgen könnten sowohl unmittelbar (z.B. Opfer von Terroranschlägen) als auch unmittelbar (z.B. die Störung bestimmter Dienste infolge eines Ausfalls einer bestimmten Infrastruktur) sein.

Gründe für ein sofortiges Tätigwerden auf EU-Ebene

- Immer mehr Mitgliedstaaten gehen zurzeit dazu über, eigene Konzepte zum Schutz kritischer Infrastrukturen (SKI) zu entwickeln. Sie warten darauf, dass die Kommission ein allgemeines Programm der EU zum SKI auflegt, damit sie sich an einem gemeinsamen EU-Ansatz orientieren können. Bei einer weiteren Verzögerung eines einschlägigen gemeinsamen Rahmens würde sich die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass die Mitgliedstaaten unterschiedliche, nicht miteinander vereinbare Einzelkonzepte entwickeln.

- Besonders in Bereichen, in denen grenzübergreifende Auswirkungen eine Rolle spielen, müssen schwache Verbindungen beseitigt werden. Das Risiko, dass ein Mitgliedstaat Schaden nimmt, weil ein anderer es versäumt hat, die Infrastrukturen auf seinem Hoheitsgebiet angemessen zu schützen, muss auf ein Mindestmaß reduziert werden.

- Zusätzliche Kosten, die in mehr als einem Mitgliedstaat tätigen Unternehmen durch uneinheitliche Sicherheitsmaßnahmen entstehen können, müssen auf ein Mindestmaß reduziert werden.

- Es gibt immer mehr Infrastrukturen mit europaweiter Bedeutung (z.B. Energieversor-gungsleitungen und –netze), für die ein rein nationales Konzept nicht ausreicht.

- Es darf mit Recht davon ausgegangen werden, dass bestimmte Arbeiten zur Verbesserung des SKI in Europa (z.B. die Ermittlung von Abhängigkeiten) viel Zeit erfordern werden. Sie sollten daher so schnell wie möglich aufgenommen und auf ein gemeinsames Konzept gegründet werden.

- Die Konsultation der Betroffenen läuft bereits seit dem Jahr 2004. Es sind drei EU-Seminare zum Thema SKI veranstaltet, ein einschlägiges Gründbuch veröffentlicht, zwei informelle Zusammenkünfte der Kontaktstellen für Fragen des SKI durchgeführt und zahlreiche bilaterale Zusammenkünfte mit Vertretern des staatlichen und des privaten Sektors abgehalten worden.

- Die Bedrohung durch Straftaten und terroristische Handlungen ist nicht rückläufig, so dass ein Interesse an einer Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission zum SKI besteht, durch die zudem bestimmte Synergieeffekte geschaffen werden könnten.

Ziel

Das allgemeine Ziel der vorgeschlagenen politischen Strategie zum SKI besteht darin, den SKI in der EU zu verbessern.

Die Vor- und Nachteile der vier politischen Optionen

Es sind vier politische Optionen ermittelt worden, die im Hinblick auf die Erreichung des oben genannten Ziels in Frage kämen:

1. Einstellung jedweder Befassung mit Fragen des SKI auf EU-Ebene: keine horizontalen Maßnahmen auf europäischer Ebene.

Für die Verbesserung des SKI in Europa bietet diese Option der Beibehaltung der bisherigen Politik keine klaren Vorteile. Sie besitzt vielmehr zahlreiche Nachteile (Wettbewerbsaspekte, größere Kosten für die Unternehmen, unzureichende Sicherheit). Diese Möglichkeit ist von allen Mitgliedstaaten ausgeschlossen worden, die generell die Notwendigkeit sehen, das Thema SKI aus einem europäischen Blickwinkel anzugehen.

2. Schaffung eines nicht bindenden Rahmens, bei dem die Mitgliedstaaten nach eigenem Ermessen entscheiden können, ob sie davon Gebrauch machen möchten.

Diese Möglichkeit hat den eindeutigen Vorteil, dass ein Rahmen geschaffen wird, der Vertrauen zwischen allen Betroffenen schaffen soll. Allerdings wiegt dieser Vorteil keineswegs die großen Nachteile auf, die diese Option mit sich bringt: Kostenzunahme, Wettbewerbsfragen und ein erhöhtes Sicherheitsrisiko. Ein Hauptproblem hierbei ist der Sicherheitsaspekt, denn die notwendige Grundlage, die es allen Mitgliedstaaten ermöglicht, hinreichende Vorkehrungen zum Schutz ihrer kritischen Infrastrukturen zu ergreifen, kann und wird ein nicht bindender Rahmen nicht bilden.

3. Schaffung eines „leichten“ legislativen Rahmens, bei dem zwar eine Reihe bindender Maßnahmen auf europäischer Ebene eingeführt wird, so dass den Mitgliedstaaten bestimmte allgemeine Pflichten auferlegt werden, aber das Hauptgewicht auf den Austausch bewährter Praktiken, den Dialog und die Vertrauensbildung auf EU-Ebene gelegt wird.

Diese Option besitzt, was die Vor- und Nachteile anbelangt, die größte Ausgewogenheit: Der Wettbewerb bliebe gewahrt, die Kosten für in mehr als einem Mitgliedstaat tätige Unternehmen würden sich verringern, und die innere Sicherheit in der Europäischen Union würde verbessert. Der Hauptnachteil (Kosten) dürfte dadurch aufgewogen werden. Ein weiterer möglicher Nachteil wäre die Tatsache, dass ein weiterer Legislativrahmen in der EU geschaffen würde. Im Interesse der Sicherheit erscheint ein solcher Ansatz jedoch gerechtfertigt.

4. Vollständige Harmonisierung auf EU-Ebene: Bezüglich der Behandlung von Fragen des SKI und der Anforderungen in Bezug auf die von den Eigentümern/Betreibern kritischer Infrastrukturen zu ergreifenden Schutzvorkehrungen werden umfassende Harmonisierungsmaßnahmen auf EU-Ebene vorgeschlagen.

Diese Option bietet eindeutige Vor- und Nachteile. Vorteilhaft wäre, dass ein hohes Maß an Schutz für die kritischen Infrastrukturen in der EU gewährleistet wäre. Dem stünden hohe Kosten gegenüber, und es wäre zudem schwierig, Vertrauen zwischen den Betroffenen zu schaffen. Die Mitgliedstaaten haben diese Möglichkeit bereits insofern ausgeschlossen, als sie möchten, dass das EPSKI auf ihren bisherigen Maßnahmen aufbaut und diese ergänzt. Eine solche Vorgehensweise könnte zudem dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zuwider laufen und würde wahrscheinlich von allen Mitgliedstaaten abgelehnt.

Die Analyse dieser vier politischen Optionen ergibt, dass ein Tätigwerden auf europäischer Ebene notwendig ist und einen zusätzlichen Nutzen bewirken würde. Die größten Vorteile dürfte dabei die Option 3 bieten.

Wenn man berücksichtigt, dass das EPSKI einen völlig neuen Politikbereich darstellt, in dem folglich ein schrittweises Vorgehen zum SKI gefragt ist, bestünde die praktikabelste Möglichkeit allerdings in einer Kombination der Optionen 2 und 3. Der allgemeine Rahmen des EPSKI würde dabei durch ein nicht bindendes Instrument geregelt, und es würden nur einige wenige Anforderungen von zentraler Bedeutung durch bindende Maßnahmen eingeführt.

Auswirkungen der empfohlenen politischen Strategie (Kombination von bindenden und nicht bindenden Maßnahmen)

Ein umfassender, konsequenter und schrittweiser Ansatz für das EPSKI erfordert eine Kombination von bindenden und nicht bindenden Maßnahmen.

Für jedes Schlüsselelement dieses Ansatzes werden nachfolgend die Folgen bindender und nicht bindender Maßnahmen abgeschätzt[1]. Da das allgemeine Ziel des EPSKI darin besteht, den Schutz kritischer Infrastrukturen in der EU zu verbessern, werden die positiven Auswirkungen auf die Sicherheit der Schlüsselelemente gegen die möglichen Kosten aufgewogen.

1. Mitwirkung in Sachverständigengruppen zu Fragen des SKI auf EU-Ebene. Der Aufbau von Vertrauen zwischen allen am SKI beteiligten Parteien ist von entscheidender Bedeutung für dessen langfristigen Erfolg. Die Arbeit dieser Sachverständigengruppen würde sich überaus positiv auf die Sicherheit auswirken. Die Kosten wären begrenzt, da die Sachverständigengruppen nur nach Bedarf eingesetzt und pro bona tätig würden. Da die Mitwirkung freiwillig wäre, sollte dieser Aspekt durch den nicht bindenden Rahmen des EPSKI geregelt werden.

2. Sicherer Informationsaustausch über Fragen des SKI. Der sich auf den SKI beziehende Informationsaustausch zwischen den Betroffenen setzt gegenseitiges Vertrauen voraus. Die Förderung eines freiwilligen Informationsaustauschs lässt sich nicht durch bindende Maßnahmen erreichen, da letztere den Aufbau von Vertrauen und Dialog eher behindern. Allerdings wären die Auswirkungen in punkto Sicherheit positiv. Die zu erwartenden Kosten dürften gering bleiben, da die einschlägigen Maßnahmen nicht bindend bleiben und eher von Bedeutung für die Entwicklung eines größeren Sicherheitsbewusstseins sind.

3. Ermittlung und Analyse von Abhängigkeiten. Die Ermittlung von geografischen und sektorspezifischen Abhängigkeiten ist eine wichtige Voraussetzung für einen besseren SKI in der EU. Bindende Maßnahmen kommen diesbezüglich nicht in Frage, da die Ermittlung von Abhängigkeiten Teil eines Gesamtprozesses ist, der eine Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen mehreren Betroffenen erfordert. Die Kosten lassen sich zu diesem Zeitpunkt nicht abschätzen, weil die Ermittlung von Abhängigkeiten ein kontinuierlicher Prozess ist. Eine Bezuschussung mit Gemeinschaftsmitteln wäre denkbar.

4. Ausarbeitung nationaler Programme zum SKI. Für den Schutz kritischer nationaler Infrastrukturen sind eindeutig deren Eigentümer/Betreiber und die betreffenden Mitgliedstaaten verantwortlich. Gleichwohl wäre es für die Gemeinschaft von Vorteil, wenn wirklich sichergestellt wäre, dass Fragen, die die kritischen nationalen Infrastrukturen betreffen, in den einzelnen Mitgliedstaaten hinreichend behandelt werden. Ein bindendes Konzept für die Aufstellung nationaler Programme zum SKI hätte zwar deutliche Vorteile für die Sicherheit, doch seine Einführung dürfte zunächst nicht möglich sein. Aufgrund des Subsidiaritätsgrundsatzes und der Notwendigkeit eines schrittweisen Ansatzes für das EPSKI ist eine Konzentration auf bindende Maßnahmen in die KEI betreffenden Fragen gerechtfertigt. Insofern könnte auch der Rückgriff auf ein nicht bindendes Konzept für die Aufstellung nationaler Programme zum SKI gerechtfertigt sein. Allerdings müsste ein solches Konzept neu bewertet werden, sobald die Arbeiten zu den die KEI betreffenden Aspekten fortgeschritten sind.

5. Ermittlung kritischer nationaler Infrastrukturen durch die einzelnen Mitgliedstaaten. Die Ermittlung kritischer nationaler Infrastrukturen ist eine Voraussetzung für einen angemessenen Schutz dieser Infrastrukturen. Ein bindendes Konzept für die Ermittlung kritischer nationaler Infrastrukturen hätte, was die Sicherheit betrifft, größere Vorteile als ein nicht bindendes Konzept. Aufgrund des Subsidiaritätsgrundsatzes und der Notwendigkeit, sich zunächst auf die KEI zu konzentrieren, könnte ein Rückgriff auf ein nicht bindendes Konzept für die Ermittlung kritischer nationaler Infrastrukturen jedoch gerechtfertigt sein. Ein solches Konzept müsste dann allerdings im Lichte der zunehmenden Erfahrung der EU auf dem Gebiet des SKI neu bewertet werden.

6. Benennung einer Kontaktstelle für Fragen des SKI in den einzelnen Mitgliedstaaten. Es ist erforderlich, dass jeder Mitgliedstaat eine Kontaktstelle für Fragen des SKI benennt, die einen allgemeinen Überblick über die zum SKI ergriffenen Maßnahmen in dem betreffenden Mitgliedstaat hat und diese innerhalb des Mitgliedstaats sowie mit den anderen Mitgliedstaaten, mit dem Rat und mit der Kommission koordiniert. Nur ein bindender Ansatz könnte sicherstellen, dass jeder Mitgliedstaat die erforderlichen Aufgaben erfüllt. Nicht bindende Maßnahmen könnte zwar auch einen gewissen Erfolg gewährleisten, aber auf keinen Fall garantieren, dass tatsächlich jeder Mitgliedstaat eine Kontaktstelle für Fragen des SKI benennt. In Bezug auf die Benennung von Kontaktstellen für Fragen des SKI ist daher ein bindender Ansatz vorzuziehen.

7. Ermittlung und Ausweisung kritischer europäischer Infrastrukturen. Die Ermittlung und Ausweisung von KEI ist das Kernstück des EPSKI, denn eine Verbesserung des SKI ist erst möglich, wenn die betreffenden Infrastrukturen ermittelt sind. Letzteres sollte koordiniert ablaufen und kann nur gelingen, wenn es auf EU-Ebene vorgenommen wird.

Eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass die Ziele des EPSKI erreicht werden, ist nur gegeben, wenn die Ermittlung und Ausweisung von KEI nach Maßgabe eines bindenden Konzepts erfolgt. Letzteres hätte zudem folgende positive Auswirkungen:

- Transparenz: Wenn die Ermittlung und Ausweisung nach einem rechtlich vorgeschriebenen Verfahren erfolgen würde, unterläge sie auch der Überprüfung durch die Mitgliedstaaten (und eventuell durch weitere Instanzen), wodurch ein Höchstmaß an Transparenz erreicht würde.

- Vergleichbarkeit: Wenn es gemeinsame Verfahren und Methoden gäbe, wären die ermittelten KEI miteinander vergleichbar und keine großen Auslegungsunter-schiede zwischen den Mitgliedstaaten möglich.

Bei einem nicht bindenden Ansatz für diesen Punkt würden lediglich bestimmte KEI ermittelt, die von Bedeutung für die EU sind. Es liegt aber im Interesse der gesamten EU, dass sämtliche Schwachstellen beseitigt werden.

8. Abschätzung der in Bezug auf KEI bestehenden Schwachstellen, Bedrohungen und Risiken. Jeder Mitgliedstaat sollte eine Risiko- und Gefahrenabschätzung für die betreffenden KEI vornehmen, um ihren Schutz zu verbessern. Aufgrund der großen Bedeutung, die diese Maßnahme für den Schutz der KEI hat, wäre der Rückgriff auf einen bindenden Ansatz gerechtfertigt. Wenn nicht gewährleistet ist, dass alle Mitgliedstaaten derartige Abschätzungen vornehmen, verfügen die Eigentümer/Betreiber von KEI nicht über genügend Informationen über mögliche Bedrohungen, und es ist nicht möglich, auf EU-Ebene abzuschätzen, wo noch Mängel in Bezug auf den SKI bestehen.

9. Pflichten in Bezug auf kritische europäische Infrastrukturen. Um die angestrebte Verbesserung des Schutzes der KEI zu erreichen, sollte in Erwägung gezogen werden, die Eigentümer/Betreiber von KEI dazu zu verpflichten, einen Sicherheitsbeauftragten zu benennen und einen Sicherheitsplan aufzustellen. Der Rückgriff auf ein bindendes Instrument zur Festschreibung dieser beiden Pflichten wäre insofern gerechtfertigt, als nur auf diese Weise ein kohärenter Ansatz zum Schutz der KEI machbar wäre. Bei einem Rückgriff auf nicht bindende Maßnahmen würde letztendlich nur eine bestimmte Zahl von KEI den Anforderungen entsprechen. Den möglichen Kosten würde zumindest ein höheres Maß an Sicherheit gegenüberstehen, was widerum mehr Stabilität, eine größere Vorhersagbarkeit und ein gestiegenes Vertrauen der Verbraucher und somit auch bessere Möglichkeiten für die Wirtschaft und eine Zunahme der Investitionen mit sich brächte.

Fazit

Die Analyse der spezifischen Auswirkungen der neun oben genannten Schlüsselmaßnahmen legt den Schluss nahe, dass eine Kombination aus bindenden und nicht bindenden Maßnahmen am besten dazu geeignet wäre, die Ziele des EPSKI bei einem optimalem Kosten-Nutzen-Verhältnis zu verwirklichen. Fünf der neun Schlüsselmaßnahmen sollten in einen nicht bindenden Rahmen gestellt und vier sollten zur Pflicht gemacht werden:

(I) Nicht bindende Maßnahmen:

a) Mitwirkung in Sachverständigengruppen zu Fragen des SKI auf EU-Ebene,

b) Informationsaustausch über Fragen des SKI,

c) Ermittlung und Analyse von Abhängigkeiten,

d) Ausarbeitung nationaler Programme zum SKI,

e) Ermittlung kritischer nationaler Infrastrukturen.

(II) Bindende Maßnahmen:

a) Benennung von Kontaktstellen für Fragen des SKI,

b) Ermittlung und Ausweisung kritischer europäischer Infrastrukturen,

c) Bedrohungs- und Risikoabschätzungen für KEI,

d) Aufstellung von Sicherheitsplänen der Eigentümer/Betreiber, Benennung eines Sicherheitsbeauftragten.

Die empfohlene politische Strategie bestünde mithin darin,

1. einen in einer Mitteilung der Kommission erläuterten allgemeinen und nicht bindenden Rahmen für das EPSKI festzulegen und

2. ein bindendes Instrument für die spezifische Behandlung der KEI (KEI-Richtlinie) zu erlassen, in dem ein gemeinsamer Ansatz für die Ermittlung und Ausweisung von KEI und für die Bewertung der Notwendigkeit, ihren Schutz zu verbessern, festgelegt wird.

[1] Bestimmte Aspekte (z.B. die Einsetzung von Sachverständigengruppen) können aufgrund ihrer Art nur durch nicht bindende Maßnahmen geregelt werden. Die Folgenabschätzung ist in diesen Fällen auf nicht bindende Maßnahmen beschränkt.