[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 12.7.2006

SEK(2006) 926

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN – Zusammenfassung –

FOLGENABSCHÄTZUNG DER POLITISCHEN ENTSCHEIDUNGSALTERNATIVEN ZUM VORSCHLAG DER KOMMISSION FÜR EINE VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES ÜBER DAS ROAMING IN ÖFFENTLICHEN MOBILFUNKNETZEN IN DER GEMEINSCHAFT {KOM(2006) 382 endgültig} {SEK(2006) 925}

Zusammenfassung

Hintergrund

In dieser Folgenabschätzung werden verschiedene Möglichkeiten erörtert, wie eine wesentliche Senkung der Auslandsroamingentgelte in der EU erreicht werden kann und welche Auswirkungen sich daraus für die Verbraucher, die Nutzer und die Unternehmen ergeben. Die nationalen Regulierungsbehörden (NRB), die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament sowie die Verbraucher und Nutzer sind darüber besorgt, dass diese Preise ungerechtfertigt hoch sind. Es gibt kaum Anzeichen dafür, dass der Markt diesen Mangel von sich aus beheben kann.

Mit den Auslandsroamingentgelten beschäftigt sich die Kommission schon seit geraumer Zeit. Sie führt in dieser Frage Wettbewerbsprüfungen sowohl gemäß Artikel 81 (von Amts wegen) als auch Artikel 82 EG-Vertrag durch. Der Großkundenmarkt für Auslandsroaming fällt in den Anwendungsbereich des Rechtsrahmens und ist in der Empfehlung der Kommission über relevante Märkte aufgeführt. Die Kommission drängte die NRB im Oktober 2004, die Analyse dieses Marktes so bald wie möglich abzuschließen. In ihrem darauf folgenden gemeinsamen Standpunkt stellte die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG) fest, dass die hohen Endkundenentgelte offenbar auf hohe Großkundenentgelte zurückgingen, außerdem aber hohe Endkundenaufschläge erhoben wurden und dass Senkungen der Großkundenentgelte kaum an die Endkunden weitergegeben wurden. Im Dezember 2005 machte die ERG die Kommission darauf aufmerksam, dass es schwierig ist, mit Hilfe des derzeitigen Rechtsrahmens dieses Problem der Verbraucherbenachteiligung zu lösen.

Die Kommission machte ebenfalls mehrmals auf die hohen Roamingpreise aufmerksam und veröffentlichte eine Website, in der sie die überhöhten Preise in der EU anprangert.

Konsultation

In der ersten Konsultationsrunde zu diesem Thema wurde von den Ministerien, den NRB, den Verbraucher- und Nutzerverbänden sowie einigen kleineren Mobilfunkbetreibern weitgehend begrüßt, dass sich die Kommission mit den Auslandsroamingentgelten befasst. Die Branchenverbände und die meisten Einzelbetreiber wandten sich gegen jegliche Regulierung und betonten, dass ein wirksamer Wettbewerb auf den Roamingmärkten bestehe.

In der zweiten Konsultationsrunde stellte die Kommission ein konkretes Regulierungskonzept (das sog. „Inlandspreisprinzip“) vor, demzufolge die Endkundenpreise an die Inlandspreise gekoppelt werden sollten, die der Heimanbieter des Kunden für vergleichbare Mobilfunkdienste im Inland verlangt. Für die Anrufannahme sollte dagegen gar keine Gebühr verlangt werden. Die meisten Marktteilnehmer waren in der zweiten Runde gegen jede Form der Regulierung. Sechs Betreiber sprachen sich immerhin für eine Regulierung auf der Großkundenebene aus. Die ERG befürwortete die Ziele der Kommission, wandte sich aber gegen das im Konsultationspapier dargelegte Konzept. Sie befürwortete eine Regulierung auf der Großkundenebene und ein Abwarten auf der Endkundenebene. Die 10 Mitgliedstaaten, von denen Antworten eingingen, vertraten die gleichen Positionen wie die ERG.

Problematik

Die EU-weit praktizierten Roamingpreise lassen sich weder auf der Großkundenebene noch auf der Endkundenebene durch die zugrunde liegenden Kosten rechtfertigen. Das Problem wird durch die mangelnde Transparenz der Endkundenpreise noch gesteigert und kann mit den vorhandenen Regulierungsinstrumenten nicht behoben werden. Der EU-Auslandsroamingmarkt wird auf ein Volumen von etwa 8,5 Mrd. € geschätzt. Das entspricht etwa 5,7 % des Gesamtumsatzes der Mobilfunkbranche, der sich auf ungefähr 150 Mrd. € belaufen dürfte.

Von den Roamingpreisen sind mindestens 147 Millionen EU-Bürger betroffen, davon 110 Millionen Geschäftskunden und 37 Millionen Privat- und Urlaubsreisende. Verbraucherverbände sind davon überzeugt, dass niedrigere Roamingentgelte von den verschiedensten Endnutzergruppen einschließlich den KMU begrüßt würden.

Auslandsroamingdienste unterscheiden sich von anderen Telekommunikationsdiensten dadurch, dass der Kunde diese Leistung bei seinem Betreiber (Heimanbieter) in einem Mitgliedstaat erwirbt, sie dann aber auf Reisen beim Roaming im Netz eines ausländischen Betreibers in Anspruch nimmt. Der ausländische Netzbetreiber stellt dem Heimanbieter dann diesen „Großkunden“-Dienst in Rechnung. Die meisten Betreiber behaupten, dass der Wettbewerb auf dem Großkundenmarkt funktioniere und dabei helfe, die Preise zu senken. Mit 1,15 € pro Minute ist der durchschnittliche Endkundenpreis eines Roaminganrufs (für Privatkunden) allerdings mehr als fünf Mal höher als die tatsächlichen Kosten der Abwicklung dieses Großkundendienstes und 50 % höher als das durchschnittliche Vorleistungsentgelt (IOT). Die verlangten Roamingentgelte sind auf der Endkundenebene ungefähr viel Mal so hoch wie die Inlandstarife.

Dabei stellt die Preistransparenz noch immer ein wesentliches Problem dar. Außerdem sind vielen Verbrauchern die hohen Entgelte für die Anrufannahme im Ausland gar nicht bewusst, die wahrscheinlich mindestens vier mal so hoch sind wie die Durchschnittskosten des Betreibers.

Technologie- und Marktentwicklung

Eine Reihe technologischer Entwicklungen könnte sich auch auf die Roamingpreise auswirken, darunter die VoIP-Technik (Sprachtelefonie über das Internetprotokoll). Allerdings dürfte die IP-Mobiltelefonie erst mittelfristig verwirklicht werden. Die Verkehrslenkung, mit deren Hilfe die Betreiber ihre Kunden beim Roaming in etwa 80 % der Roaminganrufe den von ihnen ausgewählten Netzen zuführen können, hat zwar einen gewissen Einfluss, die Großkundenentgelte sind aber trotzdem hoch geblieben.

Gründe für ein Eingreifen der EU (Subsidiaritätstest)

Die NRB sind nicht ausreichend ausgestattet, um dieses Problems auf nationaler Ebene Herr zu werden. Darüber hinaus haben Versuche, die Preistransparenz zu verbessern, bisher nicht zur Senkung der Preise geführt. Unter diesen Umständen stehen die Mitgliedstaaten unter dem Druck, Maßnahmen zur Lösung des Problems der hohen Roamingentgelte zu ergreifen. Angesichts des besonderen grenzüberschreitenden Charakters der betreffenden Dienste würden solche Maßnahmen aber zu unterschiedlichen Ergebnissen führen und sich als unwirksam erweisen. Folglich muss der geltende Rechtsrahmen geändert werden, um eine harmonisierte Lösung zu ermöglichen.

Ziele

Ziel der EU-Maßnahmen ist der Aufbau eines EU-Binnenmarktes für Roamingdienste, damit die Entgelte, die den Nutzern öffentlicher Mobilfunknetze auf Reisen innerhalb der Gemeinschaft für das Roaming berechnet werden, nicht ungerechtfertigt höher sind als die Entgelte, die dieselben Nutzer für Anrufe innerhalb ihres Heimatlandes bezahlen.

Politische Entscheidungsalternativen und Analyse

Unveränderte Beibehaltung

Werden keine neuen Maßnahmen ergriffen, so bedeutet dies, dass weiterhin auf die vorhandenen Regulierungsinstrumente vertraut wird, dass der politische Druck aufrechterhalten werden könnte und dass die Markt- und Technologieentwicklung weiter ihren Lauf nimmt.

Es ist unwahrscheinlich, dass die Beibehaltung der jetzigen Politik zu einer wesentlichen Senkung der Roamingentgelte führt. Trotz des jüngsten Entgegenkommens der Betreiber werden von den Verbrauchern noch immer ungerechtfertigt hohe Preise verlangt. Die NRB haben bereits erklärt, dass ihrer Ansicht nach die vorhandenen Rechtsinstrumente nicht ausreichen, um dieses Problem zu bewältigen. Darüber hinaus gelten wettbewerbsrechtliche Entscheidungen der Kommission nur für diejenigen Unternehmen, an die sie gerichtet sind, und entfalten keine direkte rechtliche Wirkung auf andere Betreiber, die sich möglicherweise ähnlich verhalten.

Selbstregulierung

Im Zusammenhang mit dem Roaming bedeutet Selbstregulierung die Möglichkeit der Betreiber oder Branchenverbände, untereinander auf europäischer Ebene gemeinsame Verhaltensrichtlinien (Verhaltensregeln) zu vereinbaren.

Den Dienststellen der Kommission sind bisher keinerlei Selbstregulierungsvorschläge aus der Branche unterbreitet worden. Außerdem wären dabei die Anforderungen des Wettbewerbsrechts zu beachten. Die Selbstregulierung müsste garantiert und flächendeckend zu wesentlichen Preissenkungen, wahrscheinlich auf Großkunden- und Endkundenebene führen. Dies dürfte schwierig sein angesichts der Tatsache, dass viele Betreiber noch nicht einmal einräumen, dass es bei den Roamingentgelten überhaupt ein Problem gibt.

Mitregulierung

Bei diesem Ansatz müsste zur Regulierung ein Gesamtrahmen abgesteckt werden, in dem die Rolle der Betreiber und der anderen Beteiligten genau festgelegt ist. Im Zusammenhang mit dem Auslandsroaming könnten Zielvorgaben für Preissenkungen vorgeschrieben werden.

Dabei könnte die Regulierung auf der Großkundenebene mit einer soliden Preistransparenz auf der Endkundenebene kombiniert werden. Die Preistransparenz ist allerdings problematisch und könnte von den Betreibern leicht unterlaufen werden. Außerdem könnten sich aus einer Vereinbarung, die als Grundlage für die Mitregulierung dient, wettbewerbsrechtliche Bedenken ergeben.

Unverbindliche Regelung

Die Kommission könnte eine Empfehlung über angemessene Preise für das Auslandsroaming veröffentlichen, möglicherweise auf der Grundlage einer im Leistungsvergleich ermittelten beispielhaften Praxis.

Solche unverbindlichen Regelungsansätze in Form des Leistungsvergleichs (Benchmarking) haben sich in der Vergangenheit zwar bewährt, sie sind aber langwierig, erfordern die Beaufsichtigung durch die NRB und bieten aufgrund ihrer Unverbindlichkeit keinerlei Gewähr, dass am Ende auch ein Ergebnis erreicht wird.

Gezielte Regulierung

Die Regulierung könnte sowohl zur Senkung der Großkundenpreise als auch der Endkundenpreise oder beider eingesetzt werden. Die Regulierung auf der Großkundenebene könnte dabei auf dem Grundsatz der Kostenorientierung oder auf Preisobergrenzen beruhen. Aus der Sicht des Endkunden gibt es eine Reihe von Möglichkeiten, z. B. die Anbindung der Preise an die Inlandstarife oder an die Tarife des besuchten Landes oder die Festsetzung von Preisobergrenzen auf Endkundenebene (auf der Grundlage regulierter Großkundenpreise).

Eine Regulierung wäre auch in Form wettbewerbsfördernder Maßnahmen ähnlich der Betreibervorauswahl im Festnetz denkbar.

Regulierung nur auf der Großkundenebene

Dieser Ansatz wurde von der ERG vorgeschlagen, die der Auffassung ist, dass die Roamingentgelte auf der Großkundenebene anhand einheitlicher europäischer Preisobergrenzen gesteuert werden sollten. Eine Aufstellung aller Endkundenentgelte würde zeigen, ob die Preissenkungen auf der Großkundenebene auch an den Endkunden weitergegeben werden. Auf der Endkundenebene könnten Preiskontrollen bei Notwendigkeit später eingeführt werden.

Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen ist auf der Großkundenebene ein Ansatz erforderlich, der gegenüber den ERG-Vorstellungen etwas abgewandelt ist, der aber ebenfalls auf Mobilfunk-Zustellungsentgelten (MTRs) als Vergleichsmaßstab basiert. Ferner wäre es sehr kompliziert, einen Auslösemechanismus zu schaffen, der die Regulierung der Endkundenpreise dann aktiviert, falls Preisvorteile nicht an die Verbraucher weitergegeben werden; dies würde auch erhebliche rechtliche und verfahrenstechnische Probleme aufwerfen.

In ihren Stellungnahmen zur Konsultation äußerten einige EU-Betreiber Bedenken, sie könnten gezwungen werden, aufgrund der GATS-Vorschriften auch Nicht-EU-Betreibern Großkunden-Roamingtarife anzubieten, die nicht über die regulierten Höchstpreise hinausgehen. Nach den GATS-Regeln müssen ähnliche Diensten und Diensteanbietern innerstaatlich auch entsprechend behandelt werden.

Regulierung nur auf der Endkundenebene

Diese Möglichkeit hängt davon ab, ob die Großkundenpreise tatsächlich niedrig und die Gewinnspannen im Endkundengeschäft ausreichend hoch sind, so dass eine Regulierung nur auf der Endkundenebene zu Preissenkungen führen kann, ohne dass bestimmte Betreiber unter Preisdruck geraten.

Ein Eingreifen ausschließlich auf der Endkundenebene könnte bedeuten, dass einige Betreiber gezwungen würden, Roamingdienste zu Preisen anzubieten, die ihre Kosten nicht decken. Die Regulierung nur auf der Endkundenebene würde wahrscheinlich eher den größeren Betreibern zugute kommen, die ohnehin schon unterdurchschnittliche Vorleistungsentgelte (IOT) zahlen, während die Probleme kleinerer Anbieter unberücksichtigt blieben.

Regulierung auf der Großkunden- und Endkundenebene

Die ERG räumt ein, dass eine Preiskontrolle auf der Endkundenebene notwendig werden kann, falls die Marktkräfte es nicht schaffen, dafür zu sorgen, dass die erzielten Großkundenvorteile in beträchtlichem Umfang an die Endkunden weitergegeben werden. Es hat sich bereits erwiesen, dass Preissenkungen auf der Großkundenebene nicht automatisch an die Verbraucher weitergegeben werden. Trotz guter Gewinne auf der Großkundenebene sind die durchschnittlichen Endkundenentgelte hoch geblieben, wobei mit ausgehenden Roaminganrufen Gewinnspannen von weit über 200 % erzielt werden.

Für die Anrufannahme während des Roamings haben die Betreiber im Endkundengeschäft sogar Gewinnspannen von beinahe 300 % oder 400 % erzielt, obwohl sie auch ohne Regulierung auf Großkundenebene die Preise leicht hätten senken können. Die Wirtschaftstheorie bestätigt, dass Marktteilnehmer nicht unbedingt einen Anreiz haben, auf der Großkundenebene erzielte Monopolgewinne zur Verbesserung ihrer Wettbewerbsposition bei der Gewinnung und Bestandspflege ihrer inländischen Endkunden einzusetzen.

Deshalb besteht die ernste Gefahr, dass eine nur auf die Großkundenebene beschränkte Regulierung ihr Ziel letztendlich verfehlen könnte.

Inlandspreisprinzip

Die Endkunden-Roamingpreise würden an die Inlandspreise gekoppelt, die der Heimanbieter des Kunden für vergleichbare Inlands-Mobilfunkdienste verlangt. Parallel dazu müssten auf der Großkundenebene Kostenorientierungsverpflichtungen oder ein Begrenzungsmechanismus durchgesetzt werden, weil es sonst zu Marktverzerrungen käme.

Das Inlandspreisprinzip war der Ausgangspunkt der Kommission für die zweite Konsultationsphase. In Anbetracht dessen, dass etwa 80 % der Roaminganrufe zurück ins Heimatland getätigt werden, würden solche Anrufe nach diesem Prinzip den Auslandsanrufen gleichgestellt. Die Auswirkungen für die Betreiber wären daher eher gering, denn es gibt keinen großen Unterschied zwischen dem Preis von Auslandsanrufen und Auslandsroaminganrufen. Andererseits ist auch das Sparpotenzial für die Verbraucher aus dem gleichen Grund recht klein. Das Inlandspreisprinzip würde auch eine Reihe von Durchführungsproblemen aufwerfen.

Konzept des besuchten Landes

Dem Verbraucher würde der tatsächliche Preis eines ausgehenden Anrufs innerhalb des besuchten Landes zuzüglich des Preises berechnet, den ein Teilnehmer in diesem Land normalerweise für ein Auslandsgespräch bezahlt.

Diese Alternative bietet zwar Vorteile, wirf aber auch Probleme in Bezug auf Durchsetzbarkeit und Transparenz auf.

Europäisches Heimatmarktkonzept

Unter Berücksichtigung der eingegangenen Stellungnahmen und der Probleme der praktischen Umsetzung könnte auch die Einwicklung von „Heimattarifen“ in Form eines „europäischen Heimatmarktkonzepts“ erwogen werden, d. h. von EU-weiten Roamingtarifen, die denen im Heimatland vergleichbar sind.

Der Höchstpreis auf Großkundenebene würde dabei im Vergleich der verschiedenen, für die Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht in der EU festgesetzten durchschnittlichen Mobilfunk-Zustellungsentgelte (MTR) ermittelt. Wie die ERG betont hat, ist das Mobilfunk-Zustellungsentgelt wegen seiner Transparenz, Einfachheit und Verlässlichkeit ein hervorragender Ausgangspunkt für den Vergleich (Benchmarking) der Großkundenpreise.

Auf der Endkundenebene würde eine Gewinnspanne von höchstens 30 % des Großkundentarifs festgesetzt, um sicherzustellen, dass Einsparungen dann auch an die Verbraucher weitergegeben werden. Eine solche Spanne ist angemessen und garantiert gleichzeitig, dass es zu Preissenkungen kommt. Eine Übergangsphase von 6 Monaten würde Unternehmen entsprechenden Spielraum für ausfällige Anpassungsmaßnahmen gewähren. Die Betreiber könnten natürlich mit geringeren Gewinnspannen in den Wettbewerb ziehen. Für die Anrufannahme würde eine Preisobergrenze in Höhe des Mobilfunk-Zustellungsentgelts zuzüglich einer Gewinnspanne von 30 % festgesetzt.

Dieses Konzept überwindet die im Zusammenhang mit dem Inlandspreisprinzip festgestellten Durchführungsprobleme und ist für die Verbraucher vorteilhafter.

Transparenz

Die Transparenz ist und bleibt eine sehr wichtige Frage für die Verbraucher. Die jüngsten Initiativen der Kommission und der NRB sind zwar positive Schritte, reichen aber nicht aus. Ergänzend könnten die Mobilfunkbetreiber verpflichtet werden, ihren Kunden während des Roamings entweder per Kurznachrichtendienst (SMS) oder mit einem Mobiltelefonanruf kostenlos Zugang zu persönlich angepassten Informationen über die Auslandsroamingtarife zu gewähren.

Wirtschaftliche Auswirkungen

Stellt man vor allem die Verbrauchergewinne in den Mittelpunkt, so bietet die gleichzeitige Regulierung auf der Endkunden- und Großkundenebene (trotz unterschiedlicher Elastizitätseffekte) die meisten Vorteile. Es wird davon ausgegangen, dass die Verbrauchergewinne dabei zwischen 5,28 und 5,96 Mrd. € liegen könnten, gegenüber 2,2–2,3 Mrd. € bei einer Regulierung nur auf der Großkundenebene und 1,50–1,55 Mrd. € bei unveränderter Beibehaltung der jetzigen Regeln.

Allgemeine Auswirkungen

Dynamische Auswirkungen

In dem Maße wie die Mobilfunkumsätze aufgrund der in einigen Entscheidungsalternativen vorgesehenen Regulierung abnehmen, dürften auch die Investitionen infolge sinkender Roamingentgelte etwas zurückgehen. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass es sich dabei um gezielte Investitionskürzungen handelt, nicht um eine Gesamtreduzierung der Investitionstätigkeit.

Auswirkungen auf Nachbarmärkten

Einige während der Konsultation eingegangenen Äußerungen legen nahe, dass die Betreiber als Reaktion auf den Rückgang der Roamingumsätze ihre Preise für andere Dienste anheben könnten. Es kann aber wohl davon ausgegangen werden, dass – abgesehen von kleineren Tarifanpassungen – eine generelle Erhöhung des Preisniveaus anderer Dienste angesichts des starken Wettbewerbs auf den wichtigen Märkten sehr unwahrscheinlich ist.

Umverteilungsfragen

Das Kundensegment, dem eine Senkung der Roamingentgelte am meisten zugute kommt, sind die Kunden, die ihr Mobiltelefon sehr häufig im Ausland nutzen. Unter sonst unveränderten Bedingungen würden Geschäftskunden, die derzeit keine Großkundenrabatte erhalten (wie beispielsweise die meisten KMU), Privatpersonen, die häufig im Ausland Urlaub machen, und die Einwohner der Grenzregionen am meisten von einer Senkung der Roamingentgelte profitieren.

Auswirkungen und Konsolidierung auf Unternehmensebene

Die Auswirkungen der Preisregulierung auf die Unternehmen werden stark davon abhängen, wie hoch der Anteil der Roamingumsätze ist und welches die Regulierungskonzept letztlich gewählt wird.

Abschätzung des Verwaltungsaufwands

Alle in dieser Folgenabschätzung erwogenen Regulierungsalternativen verursachen auch Verwaltungskosten, allerdings in unterschiedlicher Höhe. Für die Regulierung auf der Großkundenebene mit Preisobergrenzen, wie von der ERG vorgeschlagen, müssten die Großkunden- und Endkunden-Roamingentgelte regelmäßig beobachtet werden, um sicherzustellen, dass Preissenkungen auf der Großkundenebene auch an die Endkunden weitergegeben werden. Dadurch entstünden Verwaltungskosten für die Betreiber und die NRB, die aber nicht wesentlich höher längen als die heutigen. Eine Regulierung auf der Großkunden- und Endkundenebene anhand von Preisobergrenzen wäre mit einem ähnlichen Verwaltungsaufwand verbunden.

Bewertung und Beobachtung

Wenn eine Regulierung notwendig ist, müssen die NRB auch die Einhaltung der Vorschriften beobachten und überwachen. Hauptindikator für die Überwachung der Umsetzung wären die Endkundentarife. Die NRB sollten die Roaming-Endkundenentgelte für Sprachtelefonanrufe, Kurznachrichten (SMS) und multimediale Nachrichten (MMS) beobachten und der Kommission auf Anfrage darüber berichten. Ein Jahr vor der Überprüfung, ob die Regulierung ordnungsgemäß funktioniert, könnte die Kommission einen Bewertungsbericht vorlegen, in dem sie die Auswirkungen der Maßnahme auf die Märkte und Verbraucher abschätzt.

Fazit

Der vorgeschlagene Regulierungsansatz mit kombinierter Regulierung auf der Großkundenebene und der Endkundenebene, der von der Kommission als „europäisches Heimatmarktkonzept“ vorgestellt wurde, bietet für die Verbraucher letztlich die größten Vorteile. Alle anderen Alternativen haben ebenfalls ihre Vorzüge – vom minimalen Eingriff bis zu maximaler Flexibilität für die Branche. Aber nur eine Regulierung entsprechend dem „europäischen Heimatmarktkonzept“ garantiert, dass alle Verbraucher – unabhängig davon, wo in der EU sie sich befinden – auf Reisen ihr Mobiltelefon gleichermaßen wie zu Hause benutzen können.