19.5.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 119/1

I-VII

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54-56

54-55

56

AP

Aktionsprogramm

CBC

Cross-Border Co-operation (grenzübergreifende Zusammenarbeit)

EuropeAid

Amt für Zusammenarbeit EuropeAid

GD

Generaldirektion

GUS

Gemeinschaft Unabhängiger Staaten

KMU

Kleine und mittlere Unternehmen

MRP

Mehrjahres-Richtprogramm

PKA

Partnerschafts- und Kooperationsabkommen

PZM

Projektzyklusmanagement

RCoA

Russian Chamber of Accounts (Russischer Rechnungshof)

RELEX

GD Außenbeziehungen

SP

Strategiepapier

TACIS

Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States (Technische Hilfe für die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten)

ToR

Terms of Reference (Aufgabenbeschreibung)

I.

Im Zeitraum von 1991 bis 2006 hat die Europäische Union mehr als 7 000 Millionen Euro für das TACIS-Programm (1) bereitgestellt, das dazu dient, der nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion neu gebildeten Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) Hilfestellung zu leisten. Ziel des Programms war und ist es, in den Empfängerländern den Übergang zur Marktwirtschaft zu fördern und Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu stärken. Die Dienststellen der Europäischen Kommission arbeiten derzeit ein neues Konzept und eine neue Rechtsgrundlage für die weitere Unterstützung ab dem Jahr 2007 aus (Ziffern 1-8).

II.

Hauptbegünstigter des TACIS-Programms ist die Russische Föderation, auf die rund 40 % der im Rahmen des Programms insgesamt gewährten Finanzierungen entfielen. Insgesamt hat die Russische Föderation jährlich etwa 200 Millionen Euro aus dem TACIS-Programm erhalten. TACIS soll dazu beitragen, die Voraussetzungen für ein tragfähiges Wirtschaftswachstum und das Entstehen einer echten Partnerschaft zwischen der Russischen Föderation und der EU zu schaffen (Ziffern 9-11).

III.

Ziel der Prüfung durch den Hof war es, zu beurteilen, ob die Kommission die TACIS-Projekte in der Russischen Föderation so verwaltet hat, dass diese Projekte wirksam waren. Der Hof hat 29 von insgesamt 275 Verträgen (Projekten) ab dem Vergabejahr 2000 oder danach geprüft, die spätestens zum Jahresende 2003 ausliefen, d. h. die jüngsten Projekte, bei denen eine Beurteilung der Nachhaltigkeit möglich war. Diese Projekte wurden im Rahmen der Aktionsprogramme für 1997-2000 finanziert und hauptsächlich in den Jahren 2002 und 2003 durchgeführt. Der Gesamtwert der geprüften Verträge belief sich auf über 56 Millionen Euro bei einer Gesamtpopulation von 109 Millionen Euro (Ziffern 12-16).

IV.

Insgesamt gelangte der Hof zu dem Schluss, dass bei neun der geprüften Projekte die Ziele erreicht wurden. In acht Fällen wurden die Ziele teilweise und in zwölf Fällen nicht erreicht. Fünf der Projekte konnten nachhaltige Ergebnisse vorweisen. Angesichts dieser Prüfungsergebnisse, die deutlich machen, dass die TACIS-Mittel wenig wirksam verwendet wurden, kann der Hof nicht zu einer positiven Beurteilung der Leistung der TACIS-Projekte in der Russischen Föderation gelangen. Allerdings ergab die Prüfung auch, dass die Leistung der Auftragnehmer und der Monitoring-Beauftragten den vertraglichen Anforderungen entsprach (Ziffer 55).

V.

Der Hof hat festgestellt, dass die Kommission zwar über umfassende Programmierungssysteme verfügte, der Programmierungsprozess aber sehr langwierig war und — trotz der Bemühungen der Kommission — kein echter Dialog zwischen der Kommission und den russischen Behörden und Begünstigten zustande kam. Als Folge hiervon nahmen die russischen Behörden in einigen Fällen Hilfe an, welche die Endbegünstigten eigentlich nicht wollten. Dies wirkte sich nachteilig auf die Wirksamkeit der Projekte aus (Ziffern 20-22).

VI.

Weiterhin hat der Hof festgestellt, dass Projektziele zuweilen ungenau formuliert und nicht messbar waren oder sogar ganz fehlten und dass die zugrunde liegenden Annahmen manchmal unrealistisch waren (Ziffern 26-31). Auswahl und Einbindung der Begünstigten verliefen nicht immer erfolgreich (Ziffern 32-34). Ferner traten Probleme im Zusammenhang mit der Festlegung der Projektgröße auf. Verschiedentlich wurden einzelne Projekte mit nur loser Verbindung in einem Satz von Aufgabenbeschreibungen zusammengefasst. Die Möglichkeit der Kofinanzierung wurde kaum genutzt (Ziffern 37 und 38). In zwölf Fällen (von 29) kam es zu erheblichen Verzögerungen bei der Projektdurchführung, doch erhöhte sich die Wirksamkeit der Projektverwaltungsverfahren aufgrund der Übertragung von Verwaltungsbefugnissen auf die Delegation (Ziffern 39 und 40). Die Lenkungsausschüsse erfüllten ihre Aufgaben nicht zur Zufriedenheit. Ausrüstung wurde vielfach nicht für die Zwecke der Projekte eingesetzt (Ziffern 43-46). Ex-post-Bewertungen (Evaluierungen) der Projektauswirkungen wurden nicht vorgenommen (Ziffern 48 und 53).

VII.

Der Hof spricht im Wesentlichen folgende Empfehlungen aus (Ziffer 56):

—

Bei Programmen über außenpolitische Maßnahmen sollte sich die Planung immer auf einen echten Dialog zwischen der Kommission und den Begünstigten stützen. Es sollten nur Projekte finanziert werden, für die eindeutige Ziele festgelegt wurden, über die sich die Kommission und die Begünstigten einig sind.

—

Um ein besseres Funktionieren ihrer Systeme zu erreichen, sollte die Kommission — wann immer dies sinnvoll erscheint — auf das Projektzyklusmanagement (PZM) einschließlich des logischen Rahmens zurückgreifen, und sie sollte die Zusammenfassung kleinerer Projekte mit unterschiedlichen Zielen und Begünstigten vermeiden.

—

Die Kommission sollte in der Planungsphase der Projekte eine realistische Einschätzung des Nachhaltigkeitspotenzials der Projekte vornehmen, die Ex-post-Bewertung oder -Evaluierung der abgeschlossenen Projekte gewährleisten, um sich über gute und weniger gute Praktiken klar zu werden, und Informationen über die Projekte und ihre Ergebnisse für Verbreitungszwecke zur Verfügung stellen.

1.

Nach dem Auseinanderbrechen der Sowjetunion entwickelte die Europäische Union ein Programm über technische Hilfe für die Länder der neu gebildeten Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS). Ziel dieses Programms namens TACIS war es, den Übergang zur Marktwirtschaft zu fördern sowie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den Empfängerländern zu stärken.

2.

Im Rahmen von zwei Verordnungen des Rates (2), die den Zeitraum von 1991 bis 1999 abdeckten, wurden rund 4 221 Millionen Euro zur Unterstützung der Partnerländer Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Kasachstan, Kirgisistan, Moldau, Mongolei, Russische Föderation, Tadschikistan, Turkmenistan, Ukraine und Usbekistan bereitgestellt. Gemäß der einschlägigen Verordnung (EG, Euratom) Nr. 99/2000 des Rates vom 29. Dezember 1999 (3) sind für den Zeitraum 2000 bis 2006 für die TACIS-Hilfe 3 138 Millionen Euro vorgesehen. Die Kommissionsdienststellen arbeiten derzeit ein neues Konzept und eine neue Rechtsgrundlage für die weitere Unterstützung der TACIS-Länder ab dem Jahr 2007 aus.

3.

Zielsetzung von TACIS ist die Vermittlung von Know-how durch technische Hilfe, unter anderem durch die Durchführung von Studien, Ausarbeitung von Plänen und Bereitstellung von Beratung und Schulung. Berater aus den EU-Mitgliedstaaten arbeiten mit den Begünstigten zusammen, um ihnen Kenntnisse und Fertigkeiten zu vermitteln, die dann durch andere Projekte und Organisationen im Empfängerland verbreitet werden sollen. Die Hilfe wird durch Zahlungen aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert, die direkt an die europäischen Auftragnehmer gehen, welche die technische Hilfe leisten.

4.

Außer auf der Ratsverordnung (siehe Ziffer 2) fußen die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den TACIS-Ländern auf Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) zwischen der EU, deren Mitgliedstaaten und einzelnen Partnerländern. Für die Programmierung von TACIS ist die Generaldirektion Außenbeziehungen (GD RELEX) in Zusammenarbeit mit den Partnerländern zuständig. Die Durchführung des TACIS-Programms wird anschließend in nationalen und/oder regionalen Mehrjahresstrategiepapieren (SP) sowie in Mehrjahres-Richtprogrammen (MRP) (sowohl für das nationale Programm als auch für die regionalen oder Mehrländerprogramme) festgelegt. Bevor die MRP aufgestellt werden, muss die Kommission die Prioritäten mit dem Ausschuss zur Unterstützung der Neuen Unabhängigen Staaten (TACIS-Ausschuss) (4) erörtern.

5.

Gegenwärtig ist das Amt für Zusammenarbeit EuropeAid mit der Übertragung der MRP in jährliche oder zweijährliche Aktionsprogramme (AP) befasst; dies geschieht im Dialog mit den nationalen TACIS-Koordinatoren, den Fachministerien und anderen Organisationen in den Empfängerländern und nach interner Beratung innerhalb der Kommission. Zu den Inhalten der AP, einschließlich der Liste der Projekte, muss der TACIS-Ausschuss seine Stellungnahme abgeben. Vervollständigt werden die Dokumente durch die Finanzierungsvereinbarungen (Vereinbarungen zwischen der EU und den Empfängerländern über die zu finanzierenden Projekte) und die Planungsdokumente zu den einzelnen Projekten (Aufgabenbeschreibungen). Für das TACIS-Programm zur grenzübergreifenden Zusammenarbeit (CBC) und die TACIS-Aktionen zur nuklearen Sicherheit gibt es eigene Strategiepapiere sowie Richt- und Aktionsprogramme.

6.

Die Planung der TACIS-Interventionen soll dialogorientiert vonstatten gehen. Dies bedeutet, dass sich die Kommission und die Empfängerländer auf sämtlichen Ebenen der Programmierungs- und Projektfindungsphase auf Prioritäten und Projekte einigen sollten. Daher müssen alle vorgenannten Unterlagen, von den MRP bis hin zu den Aufgabenbeschreibungen, von Vertretern der Kommission und der Empfängerländer erörtert und unterzeichnet werden.

7.

Die Gesamtverantwortung für die Verwaltung des Projektzyklus, von der Projektfindung bis zur Projektbewertung, -finanzierung, -durchführung und -evaluierung, liegt bei EuropeAid.

8.

Im Jahr 2000 entschloss sich die Kommission zu einer groß angelegten Reform der Verwaltung ihrer Außenhilfeprogramme (5). Hauptziel der Reform war es, deutliche Verbesserungen in Bezug auf Tempo und Qualität der Außenhilfe der Gemeinschaft herbeizuführen. Ein Schlüsselelement der Reform bildete die weit reichende Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen im Zusammenhang mit der Verwaltung der Außenhilfe auf die Kommissionsdelegationen. Im Zuge dieser Dekonzentration erhielten die Delegationen die Verantwortung für die Projektvorbereitung, die Auftragsvergabe und die finanzielle und technische Durchführung der Projekte. Die Rolle der zentralen Dienststellen in Brüssel hat sich damit nach und nach von der direkten Verwaltung der Projekte auf die Begleitung und Unterstützung der Delegationen verlagert.

9.

Die Russische Föderation ist größter Begünstigter des TACIS-Programms, auf sie entfielen rund 40 % aller im Rahmen des Programms gewährter Finanzierungen. Insgesamt hat die Russische Föderation TACIS-Mittel in Höhe von rund 200 Millionen Euro jährlich erhalten.

10.

Die Politik der Europäischen Union gegenüber der Russischen Föderation ist darauf ausgerichtet, durch den Aufbau effizienter Institutionen und wirksamer Systeme in den Bereichen Legislative, Exekutive und Justiz die Rechtsstaatlichkeit zu stärken, das Investitionsklima zu verbessern, die Harmonisierung der Rechtsvorschriften mit denen der EU zu fördern und auf den Gebieten Justiz und Inneres, Umwelt und nukleare Sicherheit zusammenzuarbeiten. Diese Maßnahmen sollen dazu beitragen, die Voraussetzungen für ein tragfähiges Wirtschaftswachstum in der Russischen Föderation zu schaffen und eine echte Partnerschaft mit der EU aufzubauen.

11.

Das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Russischen Föderation regelt die politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zwischen der EU und der Russischen Föderation. Es wurde 1994 unterzeichnet und trat am 1. Dezember 1997 für einen Zeitraum von zunächst zehn Jahren in Kraft. Die Kommission und die russischen Behörden sind derzeit mit der Entwicklung eines neuen Instruments für die Zeit nach Auslaufen des derzeitigen Abkommens befasst.

12.

Ziel der Prüfung war es, zu beurteilen, ob die Kommission die TACIS-Projekte in der Russischen Föderation so verwaltet hat, dass die Projekte wirksam waren. Hierzu prüfte der Hof eine Stichprobe von Projekten, um festzustellen, i) inwieweit die Ziele der Projekte erreicht wurden und ii) inwieweit die Projekte nachhaltig waren. Bei seiner Prüfung folgte der Hof den einzelnen Phasen des von der Kommission angewandten Systems des Projektzyklusmanagements (PZM): Programmierung, Projektfindung und -planung, Projektfinanzierung, Projektdurchführung und -evaluierung.

13.

Da sich die Prüfung auf die Projektebene konzentrierte, blieb die Bewertung des Programmierungsprozesses auf Aspekte beschränkt, die sich direkt auf die Planung der geprüften Projekte auswirkten. Die Prüfung erstreckte sich nicht auf andere, allgemeine und nicht messbare politische Projektziele.

14.

Im Rahmen der Prüfung arbeitete der Hof mit dem russischen Rechnungshof (RCoA) zusammen. Der RCoA führte eine parallele Prüfung der TACIS-Projekte auf der Ebene der zuständigen russischen Behörden durch. Der Bericht des RCoA wird Anfang 2006 veröffentlicht.

15.

Der Hof prüfte 29 von insgesamt 275 Verträgen (Projekten), die im Jahr 2000 oder danach vergeben wurden und spätestens zum Jahresende 2003 ausliefen, d. h. die jüngsten Projekte, bei denen eine Beurteilung der Nachhaltigkeit möglich war. Diese Projekte wurden im Rahmen der Aktionsprogramme für 1997-2000 finanziert und hauptsächlich in den Jahren 2002 und 2003 durchgeführt. Der Gesamtwert der geprüften Verträge belief sich auf über 56 Millionen Euro bei einer Gesamtpopulation von 109 Millionen Euro (6). Die Projekte zur nuklearen Sicherheit sowie die TACIS-CBC-Projekte wurden nicht in die Stichprobe aufgenommen, da der Hof in den Jahren 1998 (7) (mit Weiterverfolgung im Jahresbericht 2000) und 2001 (8) Sonderberichte auf der Grundlage von Prüfungen auf diesen Gebieten veröffentlicht hat.

16.

Die Stichprobe umfasste unterschiedliche Arten von Maßnahmen und Interventionsbereichen. Neben großen TACIS-Projekten mit einer Mittelausstattung von mindestens 2 Millionen Euro wurden auch drei kleinere Bistro (9)-Projekte, drei kleinere Verlängerungen früherer Projekte und ein Vertrag über eine Durchführbarkeitsstudie geprüft.

17.

Bei der Mehrzahl der Projekte traten in einer oder mehreren Phasen des Projektzyklus Probleme auf. Auf diese Probleme wird nachstehend näher eingegangen. Aus Tabelle 1 ist die Anzahl der Projekte ersichtlich, bei denen die im Rahmen der Prüfung aufgezeigten Hauptprobleme auftraten.

Tabelle 1

Anzahl der Projekte, bei denen die im Rahmen der Prüfung festgestellten Hauptprobleme auftraten

18.

Bei neun Projekten wurden die Ziele ohne Einschränkungen erreicht. In acht Fällen wurden die Ziele teilweise erreicht, in zwölf Fällen wurden die Ziele nicht erreicht.

Kasten 1 Für ein Projekt waren mehrere spezifische Ziele festgelegt worden, von denen eines die Harmonisierung der gesetzlichen Normen für den Straßenbau zwischen der EU und der Russischen Föderation betraf. Dieses Ziel konnte nicht erreicht werden, weil es keine entsprechende EU-Norm gibt. Zweites Ziel war es, Vergleichstests von Straßenbelägen zu ermöglichen, indem einer russischen Behörde Prüfgeräte zur Verfügung gestellt wurden. Die Geräte wurden zwar geliefert, waren aber fast zwei Jahre nach Projektende noch unbenutzt. Das dritte Ziel, die Schulung der Mitarbeiter des Begünstigten, wurde mitten im Projekt fallen gelassen.

19.

In Hinblick auf das Erreichen der Projektziele waren die kleinen Projekte mit sorgfältig und eindeutig bestimmten Projektzielen im Allgemeinen am erfolgreichsten. Auch war die Durchführung von Projekten auf regionaler Ebene im Allgemeinen besser als bei auf Ministerien des Zentralstaats ausgerichteten Projekten, weil sich die Begünstigten bei den kleineren Projekten stärker engagierten, mehr Eigenverantwortung für die Projekte entwickelten und die Mitarbeiter besser motiviert waren.

20.

Die Kommission hat im Laufe der Jahre ein System für die Programmierung von außenpolitischen Maßnahmen entwickelt. In der Theorie ist dieses System umfassend und logisch aufgebaut. Das System ist seit vielen Jahren stabil. Ebenso wie bei anderen Programmen im Bereich der außenpolitischen Maßnahmen werden auf verschiedenen Programmierungs- und Durchführungsebenen von TACIS zahlreiche Dokumente erstellt (siehe Ziffern 4 und 5).

21.

Der Programmierungsprozess samt internen und externen Konsultationen ist allerdings zeitaufwändig. Dadurch verkürzten sich die Fristen für die Projektfindung und die Erstellung der Programmierungsdokumente für die einzelnen Projekte, so dass letztlich — angesichts der näher rückenden Fristen für die Vorlage der Projekte — Aufgabenbeschreibungen von mangelhafter Qualität abgeliefert wurden (siehe Ziffer 26).

22.

Die Ergebnisse der geprüften Projekte und die Analyse der bei diesen Projekten aufgetretenen Probleme zeigen, dass — trotz der erkennbaren Bemühungen der Kommission während der offiziellen Konsultationen — die Phase der Programmierung und die anschließende Projektfindung, einschließlich der Vorbereitung der Finanzierungsvereinbarungen und individuellen Aufgabenbeschreibungen (siehe Ziffer 6) stattfand, ohne dass es einen angemessenen Dialog mit den verschiedenen Ebenen gab, d. h. mit den für die Verwaltung des TACIS-Programms zuständigen russischen Behörden und den Begünstigten (Ministerien und andere Organisationen). In einigen Interventionsbereichen war der Reformprozess in der Russischen Föderation nicht wie erhofft vorangekommen oder das politische Umfeld auf der Ebene der Begünstigten war noch nicht reif genug für einen konstruktiven Dialog mit der Kommission. Als Folge hiervon akzeptierten die russischen Behörden Unterstützung, die die Endbegünstigten eigentlich nicht wollten. Dieser unzureichende Dialog und die lange Dauer des Programmierungsprozesses (siehe Ziffer 21) hatten negative Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Projekte.

23.

Die Kommission nahm 1992 zwecks Verbesserung ihrer Projektverwaltung die Methode des Projektzyklusmanagements (PZM) an; diese Methode beinhaltet, dass Form und Inhalt der Finanzierungsvorschläge vorgegeben sind und für die Projekte ein logischer Rahmen (10) erstellt werden muss. Allerdings machte die Kommission die Anwendung der Methode des Projektzyklusmanagements und der logischen Rahmen erst ab 2001 zur Pflicht.

24.

Der Hof veröffentlichte 2001 den Sonderbericht Nr. 21/2000 über die Verwaltung der Außenhilfeprogramme der Kommission. In diesem Bericht gelangte der Hof unter anderem zu der Schlussfolgerung, dass die logischen Rahmen als Teil des Projektzyklusmanagements häufig nicht gut ausgearbeitet waren (11). Die aktuelle Prüfung von TACIS hat gezeigt, dass das Projektzyklusmanagement einschließlich der logischen Rahmen von der Kommission immer noch nicht systematisch umgesetzt wurde. Ferner hat die Prüfung gezeigt, dass in den meisten Fällen, in denen die logischen Rahmen angemessen verwendet wurden, die Projektergebnisse besser ausfielen. Die Anwendung des durch das Projektzyklusmanagement vorgegebenen Rahmens bedeutete, dass die Planung sorgfältiger durchgeführt werden musste.

25.

Die Zeitspanne von der ursprünglichen Idee oder dem Antrag auf Projektfinanzierung bis zum Beginn des eigentlichen Projekts war sehr lang. Die Einleitung eines Beratungsprojekts kann sich bis zu drei Jahre hinziehen, was zu lang ist, da sich Bedürfnisse und Lage der Begünstigten verändern. Aufgrund des langen Zeitraums waren einige Projekte, insbesondere Projekte im Zusammenhang mit Politikentwicklung oder Krisenmanagement, bereits bei Projektbeginn überholt. In der Folge mussten die Auftragnehmer — da die ursprüngliche Problemstellung überholt war — die Projektansätze ändern, wodurch sich die Durchführung weiter verzögerte.

Kasten 2 Die Kommission bestand darauf, vor der Gewährung von Unterstützung für Maßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche eine Durchführbarkeitsstudie erstellen zu lassen. Hauptsächlich aufgrund interner Koordinierungsprobleme zwischen den Dienststellen der Kommission, aber auch weil die begünstigte Organisation für die Zustimmung zu ihrer Aufgabenbeschreibung über Gebühr lange brauchte, verzögerte sich der Beginn dieses Vorbereitungsprojekts um zwei Jahre. Dadurch wiederum verzögerte sich das für die Russische Föderation politisch und ökonomisch wichtige und zudem dringliche TH-Projekt um fünf Jahre.

26.

Trotz des langen Planungszeitraums genügten die Aufgabenbeschreibungen nicht immer den Qualitätsanforderungen. In neun Fällen führten unzureichende Hintergrundrecherchen in der Konzeptionsphase der Projekte dazu, dass unrealistische Ziele formuliert wurden. Vielfach wurden bei der Planung die rechtlichen Zwänge im Zusammenhang mit der Durchführung der Projekte nicht berücksichtigt, oder die Ziele lagen außerhalb des Kompetenzbereichs der Begünstigten, oder aber sie waren zu breit gefasst und zu abstrakt, als dass sie mit einem einzigen Projekt hätten verwirklicht werden können. So war die Mehrzahl der Projekte, deren Ziele oder Aufgabenstellungen die Definition von Politiken, einschließlich der Annahme von Rechtsvorschriften, betrafen, nicht erfolgreich.

Kasten 3 In einem Fall wurde ein Pilotprojekt zur Erprobung eines neuen Modells für die Förderung von Unternehmensneugründungen aufgelegt. Ein ähnliches System war jedoch in der Russischen Föderation bereits Mitte der neunziger Jahre mit technischer Hilfe Kanadas eingeführt worden.

27.

Die Mitwirkung der russischen Partner sowie der zuständigen Generaldirektionen der Kommission an Ausarbeitung und Genehmigung der Planungsdokumente gestaltete sich sehr unterschiedlich und kann in einigen Fällen als für die Gewährleistung einer realistischen Planung unzureichend erachtet werden.

Kasten 4 In einem Fall war eine Stadt an einem regionalen Heiz- und Stromversorgungsprojekt beteiligt, wurde jedoch nicht als Hauptbegünstigte bestimmt. Diese Stadt hat der Aufgabenbeschreibung nicht zugestimmt mit der Folge, dass sich das Projekt verzögerte und weitere Managementprobleme auftraten, weil sich die städtischen Ämter nicht ausreichend engagierten.

28.

Im Folgenden werden einige Beispiele für unrealistische Annahmen und Zielsetzungen genannt: Der institutionelle Rahmen des Begünstigten war nicht angemessen oder existierte nicht, die Zielgruppe war an den erbrachten Dienstleistungen nicht interessiert, das Kooperationspotenzial der örtlichen Verwaltung wurde überschätzt oder der Begünstigte war vom Gesetz her nicht berechtigt, die im Projekt vorgesehenen Dienstleistungen zu erbringen bzw. Informationen zu liefern.

29.

Bei dreizehn der geprüften Projekte waren die Ziele klar und eindeutig formuliert. Bei sechzehn der geprüften Projekte beschrieben die in der Aufgabenbeschreibung definierten ursprünglichen Projektziele anstelle eindeutiger, messbarer Zielvorgaben lediglich die vorgesehenen Maßnahmen bzw. den vorgesehenen Input, oder die Ziele waren ähnlich allgemein formuliert wie in den politischen Planungsdokumenten, so dass die Auftragnehmer den eigentlichen Projektzweck erst während der Durchführung bestimmen mussten. Die für die Projekte festgelegten Ziele gaben keinen Aufschluss über die zu lösenden Probleme; außerdem ermöglichten die festgelegten Ziele es nicht, die im Rahmen der Programme erreichten Leistungen zu bemessen.

30.

Für die Mehrzahl der geprüften Projekte waren keine objektiv nachprüfbaren Indikatoren festgelegt worden. In anderen Fällen waren zwar die Ziele klar und eindeutig formuliert, doch wurden Abweichungen zwischen den tatsächlichen Projektmaßnahmen und den in der Aufgabenbeschreibung festgelegten ursprünglichen Projektzielen festgestellt. In einem Fall wurde ein Projekt gänzlich ohne konkrete Ziele und ohne objektiv nachprüfbare Indikatoren ausgeführt. Stattdessen wurden Ad-hoc-Dienstleistungen für ein Ministerium erbracht, ohne dass Klarheit über das genaue Ziel der Tätigkeit bestand. Bei einem anderen Projekt erhielten die Begünstigten im Privatsektor Unterstützung beim Aufbau ihrer Wirtschaftstätigkeit, was eigentlich vom übergeordneten Ziel des Projekts überhaupt nicht abgedeckt war.

31.

Bei einigen Projekten war die Konzeption viel zu komplex und beinhaltete zu viele, untereinander nicht in Verbindung stehende Einzelaufgaben und -ziele.

Kasten 6 Für ein Projekt waren in 8 Einzelkomponenten 23 verschiedene wichtige Ergebnisse oder Ziele formuliert worden. Die abgedeckten Themenbereiche reichten vom Umweltschutz in der Ölproduktion über Energiesparmaßnahmen bis hin zu Studien über Fischzuchtanlagen. Als Folge dieser Komplexität wurden mehrere der vorgesehenen Ziele, darunter die beiden wichtigsten, nicht vollständig erreicht.

32.

Die Auswahl von geeigneten Begünstigten als Projektpartner erwies sich als höchst problematisch, weil die Projektziele manchmal die Befugnisse der Projektpartner überschritten oder die Begünstigten nicht bereit bzw. nicht in der Lage waren, die Hilfe zu nutzen. In einem Fall wollte die Kommission aus politischen Gründen mit Blick auf die bevorstehenden Kooperationsverhandlungen zwischen der EU und der Russischen Föderation eine Behörde der Föderation unterstützen. Diese Behörde war jedoch letzten Endes an den eigentlichen Verhandlungen gar nicht beteiligt.

33.

Gab es bei einem Projekt mehrere Begünstigte, traten bei der Durchführung mehrfach Probleme auf. So waren unzulängliche Zusammenarbeit zwischen Behörden der Föderation und regionalen Behörden bzw. zwischen einzelnen Behörden auf Föderationsebene und einzelnen Regionalbehörden gang und gäbe. Dieser Schwachpunkt war — obgleich offensichtlich — bei der Planung nicht berücksichtigt worden.

Kasten 7 In einem Fall war der Begünstigte, von dem die Initiative für das Projekt ausging, nur in einer Region tätig. Damit das Projektbudget die Anforderungen hinsichtlich der Mindestgröße erfüllte, musste das Projekt auf mehrere Regionen ausgeweitet werden. Um das Problem zu lösen, wurde ein weiterer Begünstigter geschaffen — allerdings nur auf dem Papier. Dieser Begünstigte hatte weder Rechtspersönlichkeit, noch war er in anderer Form außerhalb der Programmierungsunterlagen existent.

34.

In fünf der geprüften Fälle waren die Begünstigten gar nicht oder nicht frühzeitig genug an der Programmierung beteiligt worden, als dass sie Einfluss auf die Konzeption des Projekts hätten nehmen können.

35.

Gemäß den Leitlinien für die Programmierung sollten TACIS-Projekte in der Russischen Föderation eine Mittelausstattung von mindestens 2 Millionen Euro aufweisen, um ausreichende Wirkung und Sichtbarkeit entfalten zu können. Allerdings kann aus dem Programm eine gewisse Anzahl kleiner angelegter Initiativen, darunter Bistro-Projekte, finanziert werden. Bei der Mehrzahl der Projekte in der geprüften Stichprobe lag die Mittelausstattung zwischen 2 Millionen Euro und 3 Millionen Euro (siehe Ziffer 16). In acht Fällen war aus den Projektunterlagen nicht ersichtlich, wie die Mittelausstattung für die Projekte zustande gekommen war. Ohne klare und eindeutige Projektziele ist es schwer, eine gut begründete Mittelausstattung festzulegen.

36.

In einigen Fällen ergaben sich Probleme aufgrund der Mindestgröße — statt mehrere sorgfältig formulierte und zielgerichtete Projekte durchzuführen wurden manchmal mehrere Aufgaben mit nur loser Verbindung oder ohne jede Synergie in einem Satz von Aufgabenbeschreibungen zusammengefasst (siehe Ziffer 31). Die Prüfungsergebnisse machen deutlich, dass ein an der Mittelausstattung orientierter Ansatz, bei dem Projekte künstlich vergrößert werden, kaum dazu beiträgt, Wirkung und Sichtbarkeit der Projekte zu erhöhen.

Kasten 8 Im Fall eines Projekts zur industriellen Umstrukturierung wurden 30 Teilprojekte geplant. Die Mittelausstattung war darauf ausgerichtet, die Mindestgröße zu erreichen, während die Erfordernisse der Teilprojekte in den Hintergrund rückten.

37.

Gemäß der TACIS-Verordnung wird die Kofinanzierung von Projekten durch die Partnerstaaten von der Kommission aktiv gefördert. Die TACIS-Projekte in der Russischen Föderation sehen jedoch nur selten eine Kofinanzierung vor, obwohl sich diese auf den Einsatz der Begünstigten für das Erreichen der angestrebten Ziele positiv auswirken sollte. Nur bei zwei der geprüften Projekte bestand eine Kofinanzierung der Maßnahmen durch den Begünstigten. Die Kofinanzierung wirkte sich auf die Eigenverantwortung der Begünstigten für die Projekte positiv aus, so dass die Projektziele erreicht wurden.

38.

Die meisten Projekte beinhalten Sachleistungen der Begünstigten, wie z. B. die Verpflichtung, örtliche Bedienstete zur Verfügung zu stellen oder dem Auftragnehmer Räumlichkeiten bereitzustellen. In acht Fällen traten im Zusammenhang mit dieser indirekten Kofinanzierung Probleme auf, weil die Verpflichtungen nicht erfüllt wurden — dies betraf insbesondere Projekte in Moskau. Den Ministerien der Russischen Föderation ist es vom Gesetz generell nicht gestattet, Auftragnehmern in ihren Gebäuden Büroräume zur Verfügung zu stellen. Obwohl der Kommission dieses Problem bekannt war, nahm sie weiterhin entsprechende Bedingungen in die Aufgabenbeschreibung auf.

39.

Siebzehn Projekte wurden innerhalb des vorgegebenen Zeitrahmens durchgeführt. Bei den übrigen zwölf Projekten verzögerte sich die Durchführung erheblich. Als besonders kritisch erwies sich diesbezüglich die Anlaufphase, die in aller Regel länger dauerte als geplant. Die Verzögerungen in dieser Phase hingen meist mit der unzureichenden Qualität der Projektvorbereitung zusammen. Wegen der schlecht ausgearbeiteten Aufgabenbeschreibungen mussten in der Anlaufphase und während der Durchführung der Projekte zahlreiche nachträgliche Änderungen genehmigt werden. Das Verfahren für die Änderung des Projektplans im Wege von Nachträgen ist zeitaufwändig. So muss bei rein personellen Veränderungen das gleiche Verfahren eingehalten werden wie bei Änderungen an der Substanz des Projekts.

40.

Die Verlagerung der Zuständigkeiten für die Projektverwaltung von den zentralen Kommissionsdienststellen auf die Delegation führte zu wirksameren Verwaltungsverfahren, da direktere Kontakte zwischen den Projektverwaltern und den Projektbeteiligten bestanden; tatsächlich konnten bei mehreren Projekten dank der aktiveren Verwaltung durch die Delegation ernsthafte Schwierigkeiten gelöst werden. Diese Bemerkungen decken sich mit jenen im Zusammenhang mit der Prüfung der Verlagerung der Verwaltung der EG-Außenhilfe auf die Kommissionsdelegationen, die vom Hof in seinem Sonderbericht Nr. 10/2004 (12) veröffentlicht wurden. Bei der Durchführung von Projekten, deren Planung und Vorbereitung zentral in Brüssel erfolgt war und die 2002/2003 der Delegation in Moskau übertragen worden waren (etwa die Hälfte der geprüften Projekte), kam es jedoch aufgrund dieser Übertragung zu einer punktuellen Verzögerung und zu offenkundigen Verwaltungsmängeln.

41.

Auch wenn die Ziele häufig nicht oder nur teilweise erreicht wurden (siehe Ziffer 18), hatten die Auftragnehmer in den meisten Fällen den in der ursprünglichen bzw. in der durch Nachträge geänderten Aufgabenbeschreibung vorgesehenen Output (die Leistungen) erbracht. Ein typisches Problem, mit dem sich die Auftragnehmer auseinander zu setzen hatten, bestand darin, an entlegenen Projektorten geeignetes Personal zu finden und zu halten, falls das ursprünglich vorgesehene Personal nicht zur Verfügung stand. Nur bei einem kleinen Projekt gab es einen Ausfall, weil der Auftragnehmer keinen Output erbrachte. Ein anderer Auftragnehmer geriet während der Projektdurchführung in finanzielle Schwierigkeiten, wodurch sich die Durchführung erheblich verzögerte.

42.

Die eingesetzten Lenkungsausschüsse arbeiteten in der Regel weder effektiv noch effizient. Hierdurch wurde die Durchführung der Projekte behindert. Da die Kommission den Ausschüssen nur beschränkte Befugnisse eingeräumt hat, war für die russischen Ausschussmitglieder nicht ersichtlich, welchen Einfluss die Lenkungsausschüsse haben könnten, weshalb sie sich nicht aktiv an den Sitzungen beteiligten. Dadurch mussten die Projektverwalter der Auftragnehmer die Aufgaben der Lenkungsausschüsse (teilweise) mit übernehmen.

43.

Gemäß der TACIS-Verordnung (Euratom, EG) Nr. 1279/96 werden im Rahmen des Programms die angemessenen Kosten der für die Durchführung der technischen Hilfe erforderlichen Lieferungen finanziert (13). In der TACIS-Verordnung (EG, Euratom) Nr. 99/2000 ist festgelegt, dass bis zu 20 % der jährlichen Mittelausstattung für die investitionsbezogenen Maßnahmen eingesetzt werden können (14). In der Praxis enthielten die Dienstleistungsverträge einen die Lieferungen betreffenden Teil, der die Auftragnehmer im Bereich der technischen Hilfe dazu verpflichtete, in Zusammenarbeit mit den Begünstigten die technischen Spezifikationen für die Lieferungen festzulegen und den Beschaffungsprozess im Einklang mit den TACIS-Beschaffungsvorschriften abzuwickeln.

44.

Zwischen der technischen Hilfe im Rahmen der Projekte und der bereitgestellten Ausrüstung bestand nicht immer ein eindeutiger Zusammenhang. Es war auch nicht erkennbar, dass sich der Ausrüstungsteil auf die in der Verordnung oder den Leitlinien beschriebenen spezifischen Bereiche (15) bezog. Die Begünstigten sahen im Ausrüstungsteil (überwiegend Bürogeräte und IT-Ausstattung) eher einen zusätzlichen Bonus, den sie dafür erhielten, dass sie zur Entgegennahme der Beratung bereit waren.

45.

In vielen Fällen wurde wegen des langwierigen Beschaffungsverfahrens die Ausrüstung erst am Ende des Projekts geliefert und konnte daher nicht mehr für das Projekt eingesetzt werden.

46.

Die Ausrüstung muss nach Projektende gewartet werden (einschließlich der Bereitstellung von Verbrauchsgütern). Diese Wartung fand jedoch nicht in allen Fällen statt.

Kasten 9 In einem Fall verfügten die Zolldienste über keinerlei Mittelausstattung für den Erwerb von Labor-Verbrauchsmaterial. Ein weiteres Labor blieb weitgehend ungenutzt, da der begünstigten Stelle keine geeigneten Räumlichkeiten für die Nutzung der Ausrüstung zur Verfügung standen. Eine der begünstigten Behörden der Föderation verweigerte aus internen bürokratischen Gründen die Annahme von IT-Ausstattung (da die Ausrüstung nicht von der Behörde bezahlt wurde, wusste man nicht, wie sie im Jahresabschluss zu verbuchen war). In einem weiteren Fall wurde ein Teil der Ausrüstung von der begünstigten Stelle verkauft, weil man nicht wusste, wie man sie nutzen sollte. Zum Teil konnte Ausrüstung nicht genutzt werden, weil der benötigte Internetanschluss nicht vorhanden war. Verschiedene Fitnessgeräte waren für die als Zielgruppe vorgesehenen Kinder nicht geeignet und wurden stattdessen von Soldaten der örtlichen Militärakademie benutzt.

47.

Die Auftragnehmer vermeldeten Schwierigkeiten bei der Beschaffung von Ausrüstung und Dienstleistungen im Land. Gemäß der TACIS-Verordnung (16) werden Steuern und Zölle nicht von der Gemeinschaft finanziert. Eine mehrwertsteuerbefreite Beschaffung bei inländischen Lieferanten war in der Russischen Föderation nicht möglich, weil dies nach dem russischen Sekundärrecht nicht zulässig ist. Dies steht nicht im Einklang mit der zwischen der EU und der Russischen Föderation getroffenen Vereinbarung (17).

48.

Mit dem Monitoring der Projekte während der gesamten Projektlaufzeit wurde ein externes Beratungsunternehmen beauftragt. Die Berater (Monitoring-Beauftragten) geben ein Gutachten zu Konzeption, Effizienz, Wirksamkeit, Auswirkungen und Nachhaltigkeit der Projekte ab. Die finanzielle Seite der Projekte ist nicht Gegenstand des Gutachtens. Eine Bewertung der Auswirkungen der Projekte nach Auslaufen der Projektmaßnahmen war und ist ebenfalls nicht Bestandteil des Vertrags zwischen der Kommission und den Monitoring-Beauftragten. Das Fehlen einer entsprechenden Bewertung wurde nicht durch Evaluierungen ausgeglichen.

49.

Die Monitoring-Beauftragten erfüllten in aller Regel die vertraglichen Anforderungen. Allerdings wurden in einigen wenigen Fällen in den Monitoring-Berichten Absichtserklärungen über zukünftige Vorhaben so dargestellt, als seien es Leistungen der Projekte. In den betreffenden Berichten wurden die bei der Projektdurchführung aufgetretenen Probleme nicht deutlich genug aufgezeigt, was mit ein Grund dafür sein könnte, dass Abhilfemaßnahmen ausblieben.

50.

Die Verbreitung erfolgte in der Regel über Seminare, Webseiten und Broschüren. Zwar fanden bei einigen Projekten im Rahmen der Projektdurchführung Verbreitungsmaßnahmen statt, doch wurden diese nach Projektende eingestellt. So wurden beispielsweise bei sechs Projekten die als Bestandteil der Maßnahmen erstellten Webseiten vom Begünstigten nach Projektende nicht mehr gepflegt. Die Tatsache, dass die Kommission und die russische Seite unzureichende Mittel für die Verbreitung der Projektergebnisse bereitgestellt haben, macht zu einem gewissen Grad auch die mangelnde Wertschätzung für diese Ergebnisse deutlich.

51.

Auch aufseiten der Kommission fehlten geeignete Systeme und Anweisungen für die wirksame Verbreitung der Ergebnisse und Erfahrungen aus den TACIS-Projekten. So existiert beispielsweise keine konsolidierte, öffentlich zugängliche Datenbank über TACIS-Projekte, und auch den russischen Behörden sind nicht alle Ergebnisse der TACIS-Projekte bekannt.

52.

Wie bereits erwähnt, gab es verschiedentlich Probleme beim Erreichen der Projektergebnisse und der Verbreitung von Informationen über die erreichten Ergebnisse. Zudem wurde der Output, wie z. B. Berichte und Modelle, von den Begünstigten nur in wenigen Fällen überhaupt genutzt oder weiterentwickelt. Lediglich die Ergebnisse von fünf der geprüften Projekte können als nachhaltig bezeichnet werden.

53.

Die Kommission führt sektor- oder landesweite Evaluierungen durch, doch beziehen sich ihre Evaluierungen nur selten auf individuelle Projekte. Nur zwei der 29 geprüften Projekte waren Gegenstand einer Evaluierung. In Anbetracht des intendierten Pilotcharakters vieler Projekte und der eingesetzten Finanzmittel reicht dies nicht aus und entspricht auch nicht dem Niveau, das erforderlich wäre, um die Konzeption künftiger Projekte zu verbessern.

54.

Die Russische Föderation ist für die EU ein wichtiger Handelspartner und politischer Partner. Eine wirksame Unterstützung durch die EU, die darauf gerichtet ist, in der Russischen Föderation die Voraussetzungen für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und ein tragfähiges Wirtschaftswachstum zu schaffen und eine echte Partnerschaft zwischen der EU und der Russischen Föderation aufzubauen, kann daher ein wichtiges und sinnvolles Instrument darstellen.

55.

Bei rund einem Drittel der geprüften Projekte wurden die Ziele vollständig erreicht. In acht Fällen wurden die Ziele teilweise und in zwölf Fällen gar nicht erreicht (siehe Ziffer 18). Die Ergebnisse von fünf der geprüften Projekte können als nachhaltig bezeichnet werden (siehe Ziffer 52). Angesichts dieser Prüfungsergebnisse, die deutlich machen, dass die TACIS-Mittel wenig wirksam verwendet wurden, kann der Hof nicht zu einer positiven Beurteilung der Leistung der TACIS-Projekte in der Russischen Föderation gelangen. Andererseits hat die Prüfung auch gezeigt, dass die Leistung der Auftragnehmer und der Monitoring-Beauftragten den vertraglichen Anforderungen entsprach. Es wurden folgende Hauptschwachpunkte festgestellt:

56.

Im Hinblick auf die größere Wirksamkeit der künftigen Hilfe für die Russische Föderation bringt der Hof folgende Empfehlungen vor: