[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 12.10.2006

KOM(2006) 574 endgültig

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in der EU

{SEK(2006) 1247}

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT

Die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in der EU

1. Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen FINANZEN UND HAUSHALTSPOLITISCHE ÜBERWACHUNG AUF EU-EBENE

Niedrige Geburtenraten, weiter steigende Lebenserwartung und das Ausscheiden der geburtenstarken Jahrgänge aus dem Berufsleben führen dazu, dass sich in den nächsten Jahrzehnten Größe und Altersstruktur der europäischen Bevölkerung dramatisch verändern werden. Die Alterung der Bevölkerung wird mit enormen wirtschaftlichen, finanziellen und sozialen Herausforderungen verbunden sein. Sie dürfte sich deutlich auf das Wachstum auswirken und massiven Druck zur Erhöhung der Staatsausgaben erzeugen[1]. Eine solide und nachhaltige Haushaltsführung wird deshalb für die Mitgliedstaaten langfristig schwierig werden. Besonders kritisch ist dies in der Wirtschafts- und Währungsunion, da die in einigen Ländern infolge hoher Defizite und steigender Schulden untergrabene Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen die makroökonomischen Rahmenbedingungen der anderen WWU-Länder beeinträchtigen kann. Daher gilt es, mit Hilfe zeitkonsistenter Strategien für tragfähige Haushalte zu sorgen, indem Ungleichgewichte behoben werden, bevor die Folgen der Alterung in den Haushalten spürbar werden.

Wiederholt wurde bei Tagungen des Europäischen Rates darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, sich mit den Folgen der alternden Bevölkerung auf europäischer Ebene zu befassen. So beschloss der Europäische Rat von Stockholm im März 2001, „ regelmäßig die langfristige Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen [zu] überprüfen, einschließlich der zu erwartenden Belastungen, die sich aufgrund der demografischen Veränderungen ergeben werden “. In der überarbeiteten EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung hat der Europäische Rat im Juni 2006 die mit der alternden Bevölkerung verbundene enorme Herausforderung für die öffentlichen Finanzen betont und vorgeschlagen, auch in Zukunft die Mitgliedstaaten in ihren Anstrengungen zu unterstützen, ihre Systeme der sozialen Sicherheit zu modernisieren und deren Tragfähigkeit sicherzustellen. Im Sinne der Vorgaben des Rates prüfen Kommission und Rat jetzt die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen als Teil der regelmäßigen haushaltspolitischen Überwachung, wobei verstärkt auf die Verknüpfung zwischen mittelfristigen Haushaltsstrategien und Fragen der langfristigen finanzpolitischen Tragfähigkeit Wert gelegt wird.

So unterstrich der Rat „Wirtschaft und Finanzen“ in seinem Bericht vom 20. März 2005 zur Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts die Notwendigkeit, bei der Überwachung der Haushaltspositionen der Verschuldung und der Tragfähigkeit die nötige Aufmerksamkeit zu schenken, damit die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gesichert ist, und langfristige Fragen der Tragfähigkeit mit der mittelfristigen Haushaltsplanung stärker zu verzahnen.

2003 erteilte der ECOFIN-Rat dem Ausschuss für Wirtschaftspolitik den Auftrag, neue Prognosen für die alterungsbedingten Ausgaben vorzulegen und hierzu die neuen Eurostat-Zahlen zur Bevölkerungsentwicklung sowie die abgestimmten Annahmen über die wichtigsten ökonomischen Variablen, wie Altersversorgung, Gesundheitsfürsorge, Langzeitpflege, Bildung und Transferleistungen für Arbeitslose für alle 25 Mitgliedstaaten zu Grunde zu legen[2]. Diese in Zusammenarbeit mit der Kommission (GD ECFIN) und den Mitgliedstaaten im Rahmen der Arbeitsgruppe „Alterung“ des Ausschusses für Wirtschaftspolitik erstellten Prognosen wurden im Februar 2006 fertig gestellt. Sie bieten eine vergleichende, transparente und solide Grundlage für die Bewertung der Auswirkungen des demografischen Wandels auf den Haushalt und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten.

Der Bericht und die Prognosen wurden vom ECOFIN-Rat am 14. Februar 2006 als Grundlage zur Bewertung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen im Zusammenhang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt angenommen. Vor dem Hintergrund des Gipfeltreffens in Hampton Court im Oktober 2005, der Lissabonner Strategie, der überarbeiteten EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung und der offenen Koordinierungsmethode für die Altersversorgung stellte dieser Bericht für den Rat auch einen Beitrag zur laufenden Debatte über die Modernisierung der sozialen Sicherungssysteme und die Verlängerung der Lebensarbeitszeit dar. Darüber hinaus forderte der Rat in seinen Schlussfolgerungen die Kommission auf, eine umfassende Bewertung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten bis Ende 2006 durchzuführen. Mit dem dieser Mitteilung in Anlage beigefügten Bericht kommt die Kommission dieser Aufforderung nach.

2. Das EU-Konzept zur Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

Die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist Teil der regelmäßigen haushaltspolitischen Überwachung der EU. Sie stützt sich auf die langfristigen Prognosen zu den altersbedingten Staatsausgaben sowie auf die in den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen vorgelegten Haushaltsstrategien. Hierbei steht die Vereinbarkeit der kurz- bis mittelfristigen Haushaltsziele mit der langfristigen Tragfähigkeit im Vordergrund der Analysen.

Die Problematik der langfristigen Tragfähigkeit ist sehr vielschichtig. Ein Aspekt ist, künftigen Generationen übermäßige Belastungen zu ersparen und sicherzustellen, dass ein Land in der Lage ist, mittel- und langfristig seine Haushaltspolitik in geeigneter Weise anzupassen. Um feststellen zu können, ob mit den gängigen Strategien und angesichts der großen haushaltspolitischen Herausforderungen durch die Alterung der Bevölkerungen die Staatsfinanzen weiterhin tragfähig sind, muss eine langfristige Prognose der eingegangenen staatlichen Verpflichtungen gestellt werden. Hierbei kommt es ganz entscheidend auf die Ergebnisse der langfristigen Prognosen der alterungsbedingten Ausgaben unter den gegenwärtigen Strategien und der aktuellen Haushaltslage an.

Die neuen Prognosen bieten eine vergleichende, transparente und robuste Grundlage für die Bewertung der Auswirkungen des demografischen Wandels auf den Haushalt und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten. Insgesamt zeigen die Prognosen, dass die demografische Alterung die EU vor gewaltige Haushaltsprobleme stellen wird. Der prognostizierte Anstieg der öffentlichen Ausgaben ist überwiegend auf Altersversorgungsleistungen, weniger auf Ausgaben für die Gesundheitsfürsorge und die Langzeitpflege zurückzuführen. Etwaige Ausgleichseffekte durch Einsparungen bei den öffentlichen Ausgaben für Bildung und Arbeitslosigkeit dürften nur begrenzt sein[3]. In der EU wird mit einem Anstieg der altersbedingten Ausgaben um etwa 4 % des BIP bis 2050 gerechnet, wenngleich sich hinter dieser Zahl sehr unterschiedliche Entwicklungen in den einzelnen Mitgliedstaaten verbergen, von 7 % und mehr in ES, IE, LU, PT, CY, HU und SI bis zu einem Rückgang dieses Anteils am BIP in EE, LV und PL[4].

Gestützt auf die prognostizierten Ausgabentrends werden langfristige Projektionen von Defizit und Schuldenstand erstellt. Die Tragfähigkeit der Verschuldung wird aus der intertemporalen Budgetrestriktion abgeleitet. Danach müssen die derzeitigen Gesamtverpflichtungen des Staates, d. h. die Höhe des Schuldenstands und der auf den Gegenwartswert abgezinsten künftigen Ausgaben einschließlich der Haushaltsauswirkungen der demografischen Alterung vom aktualisierten Wert der künftigen staatlichen Einnahmen gedeckt sein. Gewährleistet die derzeitige Politik die Einhaltung der intertemporalen Budgetrestriktion, so ist sie nachhaltig.

Die Bewertung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen umfasst aber mehr als die Beantwortung der Frage, ob die derzeitige Politik nachhaltig ist oder nicht. Um die Herausforderung zu verstehen, der die Politik ausgesetzt ist, bedarf es einer Einschätzung der Dimension der budgetären Ungleichgewichte. Diese wird von den Indikatoren der Tragfähigkeitslücke geliefert, die den Umfang der haushaltspolitischen Anpassung (z. B. konstante Verringerung des Anteils der nicht altersbedingten öffentlichen Ausgaben am BIP oder konstante Steigerung des Anteils der öffentlichen Einnahmen am BIP) bestimmen, die notwendig ist, um die intertemporalen Budgetrestriktion des Staates einzuhalten und so tragfähige öffentliche Finanzen zu gewährleisten. Die Tragfähigkeitsindikatoren werden aufgeschlüsselt (i) nach den Auswirkungen der Ausgangs-Haushaltslage; und (ii) den langfristigen Haushaltsauswirkungen der demografischen Alterung.

Die Tragfähigkeitsindikatoren bieten eine solide Grundlage für die Ermittlung der Größenordnung und der wichtigsten Quellen von Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten. Für die Gesamtbeurteilung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen werden noch andere Faktoren einbezogen, die eine bessere Qualifizierung der Bewertung im Hinblick auf die wahrscheinliche Herkunft der Risiken ermöglichen. Dazu gehören Faktoren, die sich sowohl auf die kurz- und mittelfristigen Entwicklungen als auch auf langfristige Haushaltstrends beziehen:

- der aktuelle Schuldenstand ist wohl der wichtigste Faktor, denn (i) hoch verschuldete Staaten sind anfälliger für kurz-/mittelfristige Einbrüche des Wirtschaftswachstums und Zinsschwankungen; (ii) ein hoher Schuldenstand kann dazu führen, dass die Zinssätze die projizierte Höhe überschreiten, was mit weiteren Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen verbunden ist; und (iii) hoch verschuldete Staaten müssen höhere Primärüberschüsse über längere Zeiträume aufrechterhalten, um den Schuldenstand zu verringern, was sich angesichts konkurrierender haushaltspolitischer Zwänge als schwierig erweisen könnte;

- die mittelfristigen Ziele und kurzfristigen Haushaltsentwicklungen geben Auskunft über die Orientierung der Haushaltspolitik. Es wird ein Szenario erstellt, das von der Annahme ausgeht, dass alle Staaten bis 2010 das mittelfristige Ziel erreichen. Dies bedeutet nicht, dass die Kommission davon ausgeht, dass alle Mitgliedstaaten 2010 das mittelfristige Ziel erreichen; bei einigen ist dies bereits jetzt der Fall, und anderen könnte es bis 2010 nicht gelingen. Das Szenario soll veranschaulichen, in welchem Umfang eine Haushaltskonsolidierung in den meisten Fällen dazu beitragen kann, Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern. Außerdem zeigen die jüngsten Prognosen der Kommissionsdienststellen die erwarteten kurzfristigen Haushaltsentwicklungen auf der Grundlage unveränderter Politik, wobei verdeutlicht wird ob die Haushaltspläne der Mitgliedstaaten kurzfristig risikobehaftet sind;

- Sensitivitätstests bieten Informationen zur Robustheit der Ergebnisse bei Änderung wichtiger Parameter. So ist beispielsweise die Widerstandsfähigkeit der Altersversorgungssysteme gegenüber externen Schocks nicht in allen Staaten gleich. Daneben ist die Größenordnung der Herausforderung für die Tragfähigkeit der Haushalte in der EU mit Unwägbarkeiten behaftet, und unterschiedliche Annahmen in Bezug auf die wesentlichen Ausgabenfaktoren können große Auswirkungen haben. Die staatlichen Ausgaben können künftig stärker steigen als der demografische Wandel allein erwarten lässt. In der Vergangenheit haben andere Faktoren, wie die umfangreichere Bereitstellung und die höhere Qualität öffentlicher Dienstleistungen, ebenfalls zu tendenziell steigenden Ausgaben geführt, zum Beispiel im Gesundheitswesen;

- wenn die Durchschnittsrenten gegenüber den Durchschnittseinkommen deutlich sinken , könnten sich künftig verschiedene Arten budgetärer Zwänge ergeben. Dies könnte beispielsweise der Fall sein, wenn unzureichende Versorgungsbezüge das Armutsrisiko älterer Menschen erhöhen und sich in steigenden öffentlichen Sozialausgaben niederschlagen, oder wenn die Höhe von Privatrenten hinter den Erwartungen zurückbleibt und der Staat diese Lücke schließen muss. Ein Absinken des relativen Rentenniveaus kann daher mit verschiedenen Risiken für die öffentlichen Finanzen verbunden sein, sofern keine Maßnahmen getroffen werden, die angemessene Alterseinkommen für künftige Rentner ermöglichen;

- Veränderungen des langfristigen Anteils der staatlichen Einnahmen am BIP haben Einfluss auf künftige Haushaltsentwicklungen. Wenn beispielsweise Rentenbeiträge steuerfrei sind, während Rentenzahlungen einer Besteuerung unterworfen werden, kann der Anteil der auf die Renten gezahlten Steuern am BIP langfristig steigen, wenn die betreffenden Staaten hohe Rücklagen in kapitalgedeckten Altersversorgungssystemen halten, die noch nicht ihre Reife erreicht haben;

- eine gegenw ä rtig hohe Steuerquote lässt weniger Spielraum für künftige Steuererhöhungen zur Finanzierung zusätzlicher öffentlicher Ausgaben.

Diese Faktoren sind allerdings behutsam zu betrachten, da sie nicht unbedingt quantifizierbar sind; daneben können die verfügbaren Informationen unzureichend sein.

Um die relative Bedeutung der Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen anzugeben, wird eine Klassifizierung in drei Kategorien angewandt, die von der Kommission und dem Rat bei der Bewertung 2005/06 der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme eingeführt wurde: geringes Risiko / mittleres Risiko / hohes Risiko . Diese Klassifizierung trägt dem Umstand Rechnung, dass eine demografische Alterung langfristig für alle Staaten mit Haushaltsrisiken verbunden ist, d. h. „geringes Risiko“ bedeutet nicht „kein Risiko“. In einigen Fällen sind sogar Länder mit geringem Risiko immer noch einer nicht zu vernachlässigenden Tragfähigkeitslücke ausgesetzt. Diese Länder müssen der Herausforderung einer alternden Gesellschaft durch zusätzliche Reformen und/oder einer Verbesserung ihrer Haushaltslage begegnen. Die projizierten künftigen Ausgabenentwicklungen sind mit gewissen Unwägbarkeiten behaftet; wenn altersbezogene Ausgaben auch durch andere Faktoren als demografischen Wandel beeinflusst werden, die in der Vergangenheit beobachtet wurden, könnte es sich als noch schwieriger erweisen, die Tragfähigkeit der Haushalte zu gewährleisten. Gleichzeitig wird durch die Klassifizierung eine klare Unterscheidung der Schwere des Risikos getroffen, dem die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen ausgesetzt sein können. Dies ist neben der Analyse der Hauptrisikoquellen bedeutsam bei der Ermittlung der angemessenen wirtschaftspolitischen Antworten.

3. Gesamtbewertung der Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in der EU

Die EU steht angesichts der demografischen Alterung in den nächsten Jahrzehnten vor einer enormen Herausforderung. Die Bevölkerungsalterung hat langfristig große Auswirkungen auf die öffentlichen Ausgaben, insbesondere auf Grund eines erheblichen Anstiegs der Altersversorgungsleistungen. Um dieser budgetären Herausforderung zu begegnen, muss die EU Strukturreformmaßnahmen treffen, um den langfristigen Ausgabentrends entgegenzuwirken und Wachstumspotenziale auszuschöpfen, z. B. durch die Steigerung der Beschäftigungsquoten oder die Anhebung des tatsächlichen Renteneintrittsalters. Außerdem sind Anstrengungen zur Haushaltskonsolidierung notwendig, um finanzpolitischen Spielraum zu schaffen, bevor die budgetären Auswirkungen der Alterung eintreten. Ohne Reformmaßnahmen und Haushaltskonsolidierung wird sich der Analyse zufolge in der EU und der Eurozone eine Tragfähigkeitslücke - d. h. die Differenz zwischen der strukturellen Haushaltslage 2005 und einer tragfähigen Haushaltslage - von 3½ % des BIP auftun.

In Ermangelung von Maßnahmen zum Schließen dieser Lücke bleibt die Schuldenquote den Projektionen zufolge in den kommenden Jahrzehnten in der gesamten EU oberhalb von 60 % des BIP, wird ab ca. 2020 deutlich ansteigen und bis 2050 fast 200% des BIP erreichen.

Die langfristige politische Herausforderung mit der mittelfristigen Gestaltung der Haushaltspolitik in Einklang zu bringen, war ein zentrales Element der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes im Jahr 2005. Als Teil des neuen Stabilitäts- und Wachstumspaktes wurden mittelfristige Haushaltsziele eingeführt, die länderspezifische Gegebenheiten, die Schuldenquote, und das Wachstumspotenzial widerspiegeln.

Die große Mehrheit der Staaten weist immer noch ein Haushaltsdefizit oberhalb der mittelfristigen Haushaltsziele aus und plant die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen in den nächsten Jahren. Um die Auswirkungen einer mittelfristigen Verbesserung der Haushaltslage auf die langfristige Tragfähigkeit zu illustrieren, wurde ein alternatives Szenario analysiert, worin davon ausgegangen wird, dass alle Mitgliedstaaten 2010 ihr mittelfristiges Haushaltsziel erreicht haben. Bei dieser Hypothese betrügen die Tragfähigkeitslücken in der EU und der Eurozone ungefähr 1½ % des BIP. Zu den Implikationen für den Schuldenstand in der Eurozone ist festzustellen, dass die Schuldenquote 2050 den Projektionen zufolge 80 % des BIP betragen wird, wenn die mittelfristigen Haushaltsziele 2010 erreicht werden, aber auf nahezu 200 % des BIP ansteigen wird, wenn die Haushaltslage von 2005 unverändert bestehen bleibt. Die projizierte Schuldenquote für die EU insgesamt liegt bis Anfang der 2040er Jahre unter dem Referenzwert von 60% des BIP.

Das von der demografischen Alterung ausgehende langfristige Haushaltsrisiko kann also verringert und im Vergleich zum Szenario der Haushaltslage von 2005 auf weniger als die Hälfte zurückgeführt werden, wenn die Mitgliedstaaten ihre mittelfristigen Haushaltsziele 2010 erreichen. Dies zeigt deutlich, dass die mittelfristige Haushaltskonsolidierung einen erheblichen Beitrag dazu leisten kann, die Risiken für die Tragfähigkeit der Haushalte in der EU und der Eurozone zu verringern. Allerdings reicht sie alleine noch nicht aus. Solange die der Tragfähigkeit zugrunde liegenden, durch die demografische Alterung bedingten, Entwicklungen nicht in Angriff genommen werden, wird die Schuldenquote in den meisten Ländern auch im Jahr 2050 noch einen ansteigenden Trend ausweisen.

Um die langfristige Tragfähigkeit der Haushalte zu gewährleisten, bedarf es einer zusätzlichen Konsolidierung, insbesondere in Ermangelung weiterer Reformmaßnahmen, die dem erheblichen langfristigen Anstieg der altersbedingten Ausgaben in den einzelnen Mitgliedstaaten in unterschiedlichem Maße entgegenwirken. Mehrere Mitgliedstaaten haben ihre Altersversorgungssysteme in den letzten Jahren reformiert, insbesondere Deutschland, Frankreich und Österreich, und diesen vorausgehend auch andere wie z.B. Italien und Schweden; dabei hat sich gezeigt, dass der projizierte Anstieg der Altersversorgungsleistungen durch eine entschlossene Umsetzung der oftmals schwierigen Reformmaßnahmen verringert wurde. Gleichwohl ist der projizierte Ausgabenanstieg in der EU immer noch erheblich. Um den anhaltenden Erfolg bedeutender Reformen der Altersversorgung zu gewährleisten, sollten diese mit einer Verlängerung der Lebensarbeitszeit einhergehen, die den Erwerb höherer Ansprüche ermöglichen und sich so positiv auf die Höhe der Renten im Verhältnis zu den Löhnen und Gehältern auswirken würde; um dies zu erreichen, bedarf es aber wohl weiterer Strukturreformen.

Bewertung für die EU-Mitgliedstaaten

Die Auswirkungen der demografischen Alterung auf die öffentlichen Finanzen betreffen zwar alle EU-Mitgliedstaaten, hinter den Zahlen für die EU als Ganzes verbergen sich jedoch erhebliche Unterschiede. Das Ausmaß der Risiken und deren Ursprünge variieren stark. Insgesamt wurden von den 25 Mitgliedstaaten der EU sechs Staaten der Kategorie „ hohes Risiko “, zehn der Kategorie „ mittleres Risiko “ und neun der Kategorie „ geringes Risiko “ zugeteilt. Insgesamt bestätigt dies die in den ersten Monaten des Jahres 2006 durchgeführten Bewertungen der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme. Die bestehenden Tragfähigkeitsrisiken lassen sich zusammenfassend wie folgt charakterisieren:

- Staaten mit hohem Risiko

Für die Gruppe der Staaten mit hohen Risiko (CZ, EL, CY, HU, PT und SI) ist ein sehr erheblicher langfristiger Anstieg der altersbedingten Ausgaben charakteristisch, der die starke Notwendigkeit entsprechender Gegenmaßnahmen verdeutlicht. Ferner weisen CZ, EL, CY, HU und PT hohe Defizite und teilweise einen hohen Schuldenstand aus; dies gilt insbesondere für Griechenland. Eine Konsolidierung der Haushalte ist ebenfalls notwendig um für diese Länder die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern.

- Staaten mit mittlerem Risiko

Die mittlere Gruppe von Staaten (BE, DE, ES, FR, IE, IT, LU, MT, SK und UK) setzt sich aus Ländern mit unterschiedlichem Profil zusammen, wobei die folgende relativ klare Unterscheidung getroffen werden kann: (i) Staaten mit erheblichen alterungsbedingten Kosten, in denen entsprechende Gegenmaßnahmen notwendig werden könnten, während die Haushaltslage derzeit relativ solide ist (ES, IE, LU); (ii) Staaten, die ihre öffentlichen Finanzen mittelfristig in unterschiedlichem Umfang konsolidieren müssen, in denen die Kosten der demografischen Alterung allerdings weniger problematisch sind, weil die Altersversorgungssysteme zumeist entsprechend reformiert wurden (SK, IT, DE, FR, UK und MT); innerhalb dieser Gruppe sollte die Situation Italiens hervorgehoben werden, wo eine rasche Haushaltskonsolidierung notwendig ist, um eine stetige Verringerung des derzeit sehr hohen Schuldenstands zu gewährleisten. Auf Belgien treffen gewisse Merkmale beider Teilgruppen zu; dort muss eine solide Haushaltsposition weiterhin gewahrt werden, um einerseits den sehr hohen Schuldenstand zu verringern und andererseits den starken Anstieg der über dem EU-Durchschnitt liegenden altersbedingten Ausgaben zu kompensieren. Selbst wenn der derzeit hohe Primärüberschuss über lange Zeiträume aufrechterhalten werden kann, reicht dieser nicht aus, um die relativ hohen Kosten der demografischen Alterung langfristig zu decken. Maßnahmen, die dem projizierten Anstieg der Altersversorgungsausgaben entgegenwirken, würden zweifellos dazu beitragen, die Risiken für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern.

- Staaten mit geringem Risiko

Die Staaten mit geringem Risiko (DK, EE, LV, LT, NL, AT, PL, FI und SE) haben in der Regel die größten Fortschritte im Hinblick auf die Bevölkerungsalterung gemacht; infolge einer robusten Haushaltslage (Überschüsse, Schuldenabbau und/oder Vermögensbildung) und/oder umfassender Rentenreformen, teilweise verbunden mit einer Umorientierung hin zu privaten Altersversorgungssystemen. Das bedeutet nicht, dass in diesen Staaten keine Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bestehen. Die derzeitige Lage in diesen Staaten ist vielmehr auf die erfolgreiche Durchführung weitreichender Reformen zurückzuführen, die die langfristigen Auswirkungen der demografischen Alterung erheblich gedämpft haben (in EE, LV, LT, AT, PL und SE), sowie auf die Wahrung bzw. in einigen Fällen die Verbesserung der Haushaltslage. Andere Staaten, für die die Projektionen relativ hohe alterungsbedingte Kosten, insbesondere für Versorgungsleistungen, ausweisen (DK, NL und FI), werden - sollte die solide Haushaltslage in der langen Frist nicht gewahrt werden können- möglicherweise zu gegebener Zeit ebenfalls Strukturreformen erwägen müssen um auf die langfristigen Haushaltstrends einzuwirken, wenngleich hier die erforderliche Anpassung einen geringerem Umfang haben würde als in Staaten mit mäßigem und hohem Risiko.

4. SICHERUNG TRAGFÄHIGER ÖFFENTLICHER FINANZEN: EINE GROSSE POLITISCHE HERAUSFORDERUNG FÜR DIE EU

Wie die Ergebnisse der Analyse zeigen, ist die Bewältigung der finanziellen Auswirkungen, die mit der demografischen Alterung verbunden sind, eine der zentralen politischen Herausforderungen in der EU. Die Analyse bestätigt, dass zur Lösung der durch die Bevölkerungsalterung aufgeworfenen wirtschaftlichen und budgetären Probleme die auf der Tagung des Europäischen Rates in Stockholm 2001 beschlossene dreigleisige Strategie angemessen ist und weiterverfolgt werden muss: rasche Verringerung des Schuldenstands, Steigerung der Beschäftigungsraten und der Produktivität sowie Reform von Altersversorgung, Gesundheitswesen und Langzeitpflege.

Zunächst müssen die Mitgliedstaaten zügiger eine solide Haushaltslage erreichen und sichern um den Schuldenstand rasch zu verringern, bevor die Auswirkungen der demografischen Alterung voll zum Tragen kommen. Die Tragfähigkeitsanalyse zeigt nämlich, dass die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen entsprechend der mittelfristigen Haushaltsziele und der Erhalt solcher Haushaltspositionen einen erheblichen Beitrag dazu leisten werden, einen Teil der langfristigen Kosten der demografischen Alterung in der EU aufzufangen und einen raschen und starken Anstieg der Schuldenquote zu verhindern. Daneben sind solide öffentliche Finanzen eine Voraussetzung für niedrige Zinssätze sowie hohe und stabile Wachstumsraten, die ihrerseits zur Verbesserung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beitragen würden.

Zweitens müssen die Beschäftigungsraten, insbesondere von Frauen und älteren Arbeitnehmern, gesteigert werden, und es sollten geeignete Maßnahmen zur Erhöhung des Arbeitskräfteangebots und der Arbeitskräftenutzung ins Auge gefasst werden. Die Analyse in diesem Bericht zeigt, dass wenn die Beschäftigungsquoten stärker ansteigen würden als projiziert, dies beträchtlich zur langfristigen Tragfähigkeit beitragen würde. In vielen Staaten wäre die weitere Verringerung der strukturellen Erwerbslosigkeit nämlich mit erheblichen Vorteilen verbunden. Die erfolgreiche Durchführung entsprechender Politikmaßnahmen und Förderung der Produktivität, im Einklang mit den Zielen der Lissabon-Strategie, würde des weiteren die potenziellen BIP-Wachstumsraten anheben, künftige Lebensstandards verbessern, und mehr Spielraum für haushaltspolitische Umschichtungen in der Zukunft schaffen. Hinzu kommt, dass den gemeinsamen langfristigen Projektionen zufolge sich aus der projizierten Verringerung der Bildungsausgaben für eine alternde Bevölkerung eine begrenzte Haushaltsentlastung ergeben könnte. Angesichts der Notwendigkeit künftiger Produktivitätssteigerungen könnten die Mitgliedsstaaten in Betracht ziehen, die Einsparungen für dieModernisierung ihrer Bildungssysteme, einschließlich der Entwicklung des lebenslangen Lernens, einzusetzen, und entsprechend den Verpflichtungen von Lissabon zum Aufbau einer wissensgestützten Wirtschaft und Gesellschaft Investitionen zur Steigerung der Bildungsniveaus und zur Verbesserung der Bildungssysteme vorzunehmen.

Drittens müssen die Mitgliedstaaten zweckmäßige Reformen des Gesundheitswesens sowie der Altersversorgungs- und Langzeitpflegesysteme erwägen, um sicherzustellen, dass diese auch mit einer alternden Bevölkerung wirtschaftlich funktionieren und gleichzeitig den zentralen politischen Zielen der Angemessenheit und des allgemeinen Zugangs gerecht werden. Durch die in den letzten Jahren in ungefähr der Hälfte der EU-15-Staaten und in mehreren neuen Mitgliedstaaten durchgeführten Reformen der Altersversorgungssysteme konnten die Haushaltsauswirkungen der demografischen Alterung begrenzt und ein Beitrag zur Anhebung des tatsächlichen Renteneintrittsalters geleistet werden. Die Analyse zeigt, dass Reformen der Altersversorgungssysteme, z.B. in Deutschland, Frankreich und Österreich, ebenso wie diesen vorausgehende Reformen, z.B. in Italien und Schweden, erheblich zur Verbesserung der langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beigetragen haben. Außerdem ist die Steigerung der Erwerbstätigkeitsquoten dem Wohlstand in jeder Hinsicht förderlich: sie unterstützt die finanzielle Tragfähigkeit der Altersversorgungssysteme, verzögert den Ausgabenanstieg, verschafft den Rentensystemen höhere Beiträge und kann zu zusätzlichen Haushaltseinsparungen führen. Außerdem ist die Steigerung der Beschäftigungsrate insbesondere älterer Arbeitnehmer von größter Bedeutung für Staaten mit einem projizierten Absinken der Leistungsquote (Durchschnittsrente im Verhältnis zum BIP je Arbeitnehmer), da sie das Zukunftsrisiko unzureichender Altersbezüge verringert. Einige Mitgliedstaaten haben bei ihren Rentenreformen der letzten Zeit eine Verknüpfung zwischen der Lebenserwartung bei Renteneintritt und der Rentenhöhe eingeführt; diese Maßnahme scheint eine bessere Aufteilung demografischer Risiken zu bewirken. Gleichzeitig wird damit ein wichtiger Anreiz zur Ausdehnung der Lebensarbeitszeit geschaffen. Daneben zeigt die Tragfähigkeitsanalyse, dass bei den Ausgaben im Gesundheitswesen erhebliche Einsparungen realisiert werden können, wenn der projizierte langfristige Anstieg der Lebenserwartung mit einem Anstieg der in guter Gesundheit verbrachten Lebensjahre und einer Verbesserung des allgemeinen Gesundheitszustandes einhergeht. Maßnahmen zur Verbesserung des Gesundheitszustands der Bevölkerung können also dazu beitragen, die Kosten der demografischen Alterung zu begrenzen und die Tragbarkeit der öffentlichen Finanzen zu verbessern.

Neben der energischen mittelfristigen Konsolidierung der öffentlichen Finanzen entsprechend den mittelfristigen Haushaltszielen und/oder dem Erhalt einer Haushaltsposition, die Tragfähigkeitsrisiken minimiert, sind entschlossene Maßnahmen zur Verbesserung des Funktionierens der europäischen Volkswirtschaften und zur Anpassung der öffentlichen Strukturen notwendig, um den bedeutenden Herausforderungen der Zukunft besser begegnen zu können. Die politischen Konzepte hinter dieser dreigleisigen Strategie sind insofern wesentlicher Bestandteil der Lissabon-Strategie, als eine Steigerung der Beschäftigungsrate und eine solide makro- und mikroökonomische Politik Wirtschaftswachstum und Wohlstand fördern. Die zweckmäßige Kombination politischer Konzepte in diesen drei Bereichen hängt von den wesentlichen Ursachen der Tragfähigkeitsrisiken sowie den politischen Prioritäten der einzelnen Mitgliedstaaten ab.

* * *

[1] Ausschuss für Wirtschaftspolitik und Europäische Kommission (GD ECFIN, 2006), ‘The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU25 Member States on pensions, health-care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050)’, European Economy, Special Reports No 1, 2006.

[2] Die langfristigen Haushaltsprognosen gehen von unveränderten Rahmenbedingungen aus und berücksichtigen nicht die Auswirkungen weiterer Maßnahmen, mit denen z. B. das Wirtschaftswachstum angekurbelt werden könnte und die sich günstig auf die Haushaltsprognosen auswirken.

[3] Die Prognosen für die Einsparungen bei den Bildungsausgaben gehen von den gegenwärtigen Strategien aus. Im Einklang mit den Verpflichtungen von Lissabon zum Aufbau einer wissensgestützten Gesellschaft und gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom Frühjahr 2006 könnten solche Einsparungen für Bildungsbereiche verwendet werden, die hohe sozioökonomische und steuerliche Erträge abwerfen.

[4] Für Griechenland lagen keine Pensionsprognosen für die gemeinschaftlichen Prognosen vor, weshalb der Anstieg bei den altersbedingten Ausgaben zu niedrig veranschlagt wurde. Für Griechenland wurde bei den 2001 durchgeführten gemeinschaftlichen Prognosen mit einem Anstieg der Rentenausgaben um 12,4 % des BIP und anlässlich der Aktualisierung des Stabilitätsprogramms für Griechenland mit einem Anstieg um 10,2 % zwischen 2005 und 2050 gerechnet.