23.3.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 74/62

1.1.1

Die Problematik der stadtnahen Räume ist ein Gegenstand der Diskussion und des Interesses mehrerer europäischer Einrichtungen, u.a. auch des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses. Diese Problematik gewinnt in vielen Orten der EU infolge der städtebaulichen, industriellen und gewerblichen Entwicklung und des Ausbaus der Kommunikations- und Verkehrsinfrastruktur immer mehr an Bedeutung, wodurch es zu einer Einverleibung dieser Räume zu Lasten der landwirtschaftlichen Produktionsflächen sowie zur Entstehung von immer mehr Agrarflächen in Randlage oder nicht wettbewerbsfähig nutzbaren Agrarflächen kommt.

1.1.2

Die Landwirtschaft in stadtnahen Gebieten ist durch das städtische Umfeld bedingt, in dem sie betrieben wird und dessen negative Einflüsse ihr wirtschaftliches Überleben erschweren. Diese negativen Auswirkungen sind die wichtigsten Ursachen der Umweltverschlechterung dieser Gebiete und verschlechtern die sozialen Beziehungen zwischen Stadt und Land. Dadurch entstehen Effekte der Loslösung von Stadt und Land, die je nachdem, wie sie behandelt und gelöst werden, eine ernsthafte Gefahr für den künftigen Bestand der landwirtschaftlichen Tätigkeit darstellen können.

1.1.3

Zu den üblichen Problemen der Landwirtschaft im stadtnahen Raum kommt noch eines neueren Ursprungs hinzu, bei dem es um die Bewahrung der freien Räume rund um die Städte, die nicht landwirtschaftlich genutzt sind, geht. Hier kommt eine Sichtweise des Raums als „Themenpark“ zum Tragen, bei der alles künstlich, aus dem Zusammenhang gerissen und unpersönlich wirkt und die mit ästhetischen Kriterien gerechtfertigt wird, die auf irrigen Vorstellungen von der Erhaltung der biologischen Vielfalt bzw. auf einem Landschaftsbegriff beruhen, bei dem die Landwirtschaft nur noch eine nebensächliche Rolle spielt oder Folklorezwecken dient.

1.1.4

In der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU wird die Notwendigkeit einer Diversifizierung der landwirtschaftlichen Betriebsführung durch Tätigkeiten propagiert, die den Landwirten und Landwirtinnen neue Einkommen bringen sollen. Dabei muss jedoch klar sein, dass es ohne Landwirtschaft auch keine Agrarlandschaft gibt, d.h. eine Landschaft mit Feldern, Tieren, Wiesen und vor allem mit Landwirten und Landwirtinnen.

1.1.5

All diese Faktoren (der Urbanisierungsdruck, die Tendenz zu einer Landwirtschaft ohne Landwirte und Landwirtinnen und die Reform der GAP selbst) führen zu erheblichen Problemen für die Kontinuität und Stabilität der stadtnahen Landwirtschaft (die wesentlich schwerwiegender als in anderen, ähnlichen agroklimatischen Gebieten sind, sodass die Gefahr, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit ganz verschwindet, wesentlich höher ist).

1.1.6

Zu dem Verlust an bewirtschaftungsfähigem Boden kommen noch die Schwierigkeiten hinzu, die sich für die Betriebe daraus ergeben, dass es in einigen EU-Mitgliedstaaten keine eindeutigen Rechtsvorschriften zur Regulierung des Marktes für Nutzflächen und landwirtschaftliche Pachtverträge und damit keinen Markt für bewirtschaftungsfähigen Boden gibt, was die Eingliederung des landwirtschaftlichen Nachwuchses oder die Betriebsvergrößerung erschwert. Viele öffentliche oder private Bodeneigentümer blockieren den Markt für Nutzflächen, indem sie kein Land an Haupterwerbslandwirte verpachten. Diese Bodenspekulation ist eine der größten Belastungen für die Zukunft vieler landwirtschaftlicher Betriebe in Stadtnähe. Sie muss von den EU-Mitgliedstaaten durch entsprechende Rechtsvorschriften bekämpft werden.

1.1.7

Landwirtschaftliche Räume, an denen die Veränderungen in der Landwirtschaft in den letzten Jahren nicht vorbeigegangen sind, sind durch Werte und bestimmte Funktionen gekennzeichnet, die sie für die jeweils gewünschten Nutzungen geeignet machen oder nicht.

1.2.1

Der EWSA, der sehr an Fragen der ländlichen Entwicklung interessiert ist und dem die Sicherung der Nachhaltigkeit der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Entwicklung der ländlichen Räume in Europa ein besonderes Anliegen ist, weist darauf hin, dass die umwelterhaltenden, sozialen und wirtschaftlichen Funktionen, die die Agrarflächen ebenfalls erfüllen, im stadtnahen Raum eine größere Bedeutung als im übrigen Land haben. Landwirtschaftliche Flächen dienen hier den großen Ballungsräumen als grüne Lunge; sie sind ein unentbehrlicher Bestandteil der Raumplanung, weil sie das unbegrenzte Wachstum der Städte verhindern, landschaftliche Freiräume schaffen und das städtische Umfeld lebenswerter machen. Ihre wirtschaftliche Funktion, die für die Aufrechterhaltung und die Zukunftsperspektiven der landwirtschaftlichen Räume grundlegend ist, wird dagegen durch den Urbanisierungsdruck, dem sie ausgesetzt sind, und durch die geringe produktive Bedeutung, die ihnen im Gesamtrahmen der Wirtschaft der stadtnahen Gebiete zugewiesen wird, gemindert.

1.2.2

Der EWSA macht sich den ersten Grundsatz der Konferenz von Salzburg zu eigen: Es gibt keine Landwirtschaft ohne einen lebendigen ländlichen Raum, und keinen lebendigen Raum ohne Landwirtschaft (1). Daraus folgt, dass die eigentlichen Protagonisten der stadtnahen ländlichen Räume in erster Linie die Haupterwerbslandwirte und -landwirtinnen sind und sein müssen, wobei er auch die wichtige Rolle anerkennt, die Nebenerwerbslandwirte und -landwirtinnen in vielen stadtnahen Räumen spielen.

1.3.1

Der EWSA ist sich der Schwierigkeiten einer eindeutigen Definition des Begriffs „stadtnaher Raum“ angesichts seiner außerordentlichen Heterogenität und Dynamik bewusst. Ein stadtnaher Raum ist vor allem eine Schnittfläche zwischen dem Landleben im engeren Sinne und dem Stadtleben. Er weist zwar die wesentlichen Merkmale des Landlebens auf, ist aber gleichzeitig der Anziehungskraft des Stadtlebens ausgesetzt.

1.3.2

Gemeinsames Merkmal stadtnaher Räume sind ihre prekäre Situation u.a. auf regionaler, ökologischer und sozialer Ebene und der Umstand, dass sie in der Peripherie städtischer Verdichtungsräume angesiedelt ist. Gerade die in diesen Räumen ausgeübte Haupterwerbslandwirtschaft wird als „stadtnahe Landwirtschaft“ bezeichnet. Neben dieser Haupterwerbslandwirtschaft gibt es andere mit Pflanzenanbau verbundene Tätigkeiten, deren Ziele im Bereich der Erholung, Therapeutik, Pädagogik usw. oder im Bereich der Gestaltung und Pflege von Landschaften und Gärten usw. liegen. Derartigen Tätigkeiten kommt in einigen Regionen der Mitgliedstaaten eine besondere Bedeutung zu.

1.3.3

Diese ländlichen Räume sind durch spezielle begrenzende Problemlagen gekennzeichnet, die sie von anderen ländlichen Räumen unterscheiden und ihre künftige Fortführbarkeit gefährden.

1.3.4

Andererseits weist die stadtnahe Landwirtschaft oft aber auch ihr eigenen Vorteile auf, die es bestmöglich zu nutzen gilt: die Chancen, die ihre Nähe zu einem Abnehmermarkt bietet, das wachsende Bewusstsein der Verbraucher für Qualität und Sicherheit der Lebensmittel und die gesellschaftliche Nachfrage nach neuen Tätigkeiten (Freizeit, Bildung, Umweltaufklärung, Öko-Tourismus u.a.). Diese neuen komplementären Tätigkeiten können zur Diversifizierung des Betriebsrisikos und zur Aufbesserung der landwirtschaftlichen Einkommen beitragen.

1.3.5

In diesem Sinne legt Artikel 20 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) fest: „Den benachteiligten Gebieten können auch andere durch spezifische Nachteile gekennzeichnete Gebiete zugerechnet werden, in denen die Landwirtschaft, sofern erforderlich und gegebenenfalls mit besonderen Auflagen, zur Erhaltung oder Verbesserung der Umwelt, zur Erhaltung des ländlichen Lebensraums und ihrer Eignung für den Fremdenverkehr oder aus Gründen des Küstenschutzes fortgeführt werden sollte.“ Dies untermauert das Postulat des EWSA, dass stadtnahe ländliche Räume mit stadtnaher Landwirtschaft als „durch spezifische Nachteile gekennzeichnete Gebiete“ anzusehen sind.

1.3.6

Die Agenda 2000 und die jüngst erfolgte Zwischenüberprüfung der GAP haben diesen Leitlinien neue Impulse verliehen.

1.3.7

In der Präambel der Schlussfolgerungen der Salzburger Konferenz wird hervorgehoben, dass „den europäischen Landwirten geholfen werden muss, ihre multifunktionale Rolle als Landschaftspfleger und marktorientierte Erzeuger in der gesamten EU zu erfüllen“ (2). Dies wurde in der Initiativstellungnahme des EWSA „2. Pfeiler der Gemeinsamen Agrarpolitik: Perspektiven der Anpassung der Politik zur Entwicklung der ländlichen Gebiete (Folgemaßnahmen zur Salzburger Konferenz“ (3) deutlich, für die Herr BROS Berichterstatter war.

2.1

Für den EWSA ist die stadtnahe Landwirtschaft durch offenkundige begrenzende Faktoren und eigene, eindeutig ermittelbare und definierbare Besonderheiten gekennzeichnet. Für die dadurch verursachten besonderen Schwierigkeiten sind konkrete Maßnahmen erforderlich, um stadtnahe Gebiete mit landwirtschaftlicher Produktion zu erhalten, zu gestalten und zu bewirtschaften. Dazu schlägt der Ausschuss vor, Mechanismen und Instrumente für den Schutz und die Weiterentwicklung stadtnaher landwirtschaftlicher Räume zu schaffen.

2.2.1.1

Der EWSA stellt fest, dass die „Verstädterung“ des Gemeinschaftsraumes immer stärkere Züge annimmt. Die extensive Urbanisierung wächst dispergierend in den Raum hinein, mit einem stetigen, unwiederbringlichen Verlust an fruchtbarem Boden. Dies ist der wichtigste beschränkende Faktor der stadtnahen Gebiete, wie in der Initiativstellungnahme des EWSA „Die großstädtischen Ballungsgebiete: sozioökonomische Auswirkungen auf die Zukunft Europas“ (4) (Berichterstatter: Herr VAN IERSEL) festgestellt wird.

2.2.1.2

Das Verschwinden der landwirtschaftlichen Nutzung wirkt sich nicht nur auf den Agrarsektor aus, sondern hat auch Folgen für den Erhalt der Naturressourcen, die Aufrechterhaltung der Lebensqualität der Stadtbewohner und eine ausgewogene Raumordnung.

2.2.1.3

Für eine ausgewogene, nachhaltige europäische Raumplanung ist es aus Sicht des EWSA notwendig, ein aktives, leistungsstarkes Netz aus „Zwischenstädten“ aufzubauen, die nicht so sehr durch ihre Bevölkerungsgröße definiert sind, sondern durch ihre Mittlerfunktion zwischen ländlichen und städtischen Gebieten in ihrem Einzugsbereich.

2.2.1.4

Ein solches Zwischengeflecht ist nur möglich, wenn es rundherum landwirtschaftliche und natürliche Räume gibt, mit anderen Worten: stadtnahe Räume, die u.a. eine Trennungsfunktion zwischen bebauten Räumen und eine Verbindungsfunktion zwischen Naturräumen haben, dadurch den Eigencharakter der Gemeinden unterstreichen und stärken, die Artenvielfalt schützen und eine lebensfähige Agrarproduktion ermöglichen.

2.2.2.1

Für den EWSA muss an erster Stelle ganz klar die gesellschaftliche, politische und administrative Anerkennung der Existenz ländlicher/städtischer (stadtnaher) Gebiete mit landwirtschaftlicher Produktion und ihrer besonderen Problemlage sowie der Rolle, die ihnen im Verhältnis Stadt-Land zukommt, stehen.

2.2.2.2

Als Referenz für die Anerkennung stadtnaher landwirtschaftlicher Räume und der dort betriebenen landwirtschaftlichen Produktion bedarf es erstens der Untersuchung der Probleme, mit denen diese Räume konfrontiert sind und die auch von ihnen ausgehen, und zweitens einer umfassenden Analyse der Werte, die mit diesen Räumen verbunden sind (Wasser, Landschaft, Artenvielfalt, Architektur, Agrarstruktur usw.), sowie der wirtschafts-, umwelt- und sozialpolitischen Funktionen, die diese Räume in Abhängigkeit von den jeweiligen Werten erfüllen müssen.

2.2.3.1

In der Gesellschaft muss ein Bewusstsein für den Wert des Bodens als einer begrenzten Naturressource und als ein gemeinsames Erbe geschaffen werden, das nur schwer wiederzugewinnen ist, wenn es erst einmal zerstört ist. Daher ist es für ein zentripetales (stadteinwärts gerichtetes) Wachstum der Städte notwendig, Programme für den Rückbau und die Wiedergewinnung brachliegender städtischer Räume und Industrieflächen aufzulegen, den Verlust von immer mehr Land an die bauliche Nutzung zu vermeiden und spezifische Rechtsvorschriften zu erlassen, die auf die Bekämpfung der im Randgebiet zahlreicher europäischer Städte verbreiteten Spekulation mit Agrarflächen abzielen.

2.2.3.2

Damit die gesellschaftliche, politische und administrative Anerkennung europaweit erfolgt, schlägt der EWSA vor, eine Gemeinschaftsaktion für stadtnahe landwirtschaftliche Räume und die dort betriebene landwirtschaftliche Produktion einzuleiten, durch die ihre Werte und Funktionen anerkannt und die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass jeder Mitgliedstaat mit eigenen Rechtsvorschriften, aber auf der Grundlage gemeinsamer Kriterien, für ihren Schutz und ihre Weiterentwicklung sorgen kann.

2.3.1

Nach Ansicht des EWSA reicht es für die Erhaltung stadtnaher landwirtschaftlicher Räume nicht aus, dass Gesellschaft und Politik sie begrifflich anerkennen und sich ihnen gegenüber aufgeschlossen zeigen, sondern es ist unerlässlich, dass alle Mitgliedstaaten Instrumente für die Bewirtschaftung stadtnaher landwirtschaftlicher Flächen besitzen und anwenden, durch die Spekulationsprozesse, die zur Aufgabe landwirtschaftlicher Flächen führen, verhindert werden.

2.3.2

Nach Auffassung des EWSA müssen Flächennutzungsinstrumente geschaffen werden, die sich auf sechs Säulen stützen:

2.3.3

Zweck dieser Instrumente der Stadt- und Raumplanung, der Flächennutzung, der kommunalen Finanzierung und der Analysen der Auswirkungen auf die Landwirtschaft ist die Bewahrung stadtnaher landwirtschaftlicher Räume vor der ständigen Nachfrage nach Grundstücken in der Stadt (für das Wachstum der Stadt, die Entwicklung von Industrie und Dienstleistungssektor sowie für Kommunikations- und Energieinfrastruktur) und die Verhinderung der Verödung von Flächen, die als Vorwand genutzt werden kann, um die Existenzberechtigung stadtnaher landwirtschaftlicher Flächen in Frage zu stellen und ihr Verschwinden zu rechtfertigen.

2.4.1

Nach Ansicht des Ausschusses muss die Gewährleistung einer dynamischen, nachhaltigen Entwicklung der stadtnahen Landwirtschaft und der Räume, in denen sie betrieben wird, das Ergebnis eines Prozesses sein, in dem der örtlichen Verwaltung eine wesentliche Rolle zukommt, bei der sie sich neben regionalen Planungskriterien und suprakommunalen Raumordnungskriterien auf Kriterien der interkommunalen Verwaltung stützt.

2.4.2

Dazu ist es notwendig, dass sich die einzelnen stadtnahen Gebiete zusammenschließen und eine Organisation gründen, deren Hauptziel nicht nur die Wahrung ihrer Interessen, sondern auch die dynamische Förderung der landwirtschaftlich genutzten Räume und der landwirtschaftlichen Tätigkeit durch suprakommunale Pläne zur Erhaltung, Nutzung und Bewirtschaftung des Bodens ist.

2.4.3

In dieser Organisation wirken Landwirte und Landwirtinnen mit, um in partnerschaftlicher Zusammenarbeit mit den örtlichen Gemeinwesen (Bürgern und Kommunalpolitikern) und anderen beteiligten Partnern (Hochschulen, Umweltschützern u.a.) ihre Ziele durchzusetzen und die Bewirtschaftung der landwirtschaftlich genutzten Räume zu koordinieren.

2.4.4

Die für stadtnahe Gebiete verantwortlichen Entscheidungsträger müssen konservativ hinsichtlich der raumspezifischen Werte und progressiv (vorwärtsdenkend, phantasievoll, kreativ) hinsichtlich der Vorschläge zur Entwicklung der Funktionen des stadtnahen Raums sowie rigoros hinsichtlich der Regelung der Nutzungen sein. Kurzum: Sie müssen nach Nachhaltigkeitskriterien handeln.

2.4.5

Bei der Bewirtschaftung der stadtnahen landwirtschaftlichen Räume muss nach dem Subsidiaritätsprinzip ein Bündnis zwischen den Verwaltungen und dem produzierenden Agrarsektor erreicht werden, das ein förmliches Engagement zur Erhaltung und Entwicklung dieser Räume beinhaltet und in einem Pakt für eine nachhaltige Landbewirtschaftung zwischen Behörden und Landwirten zum Ausdruck kommt.

2.4.6

Die Bewirtschaftung muss sich auf ein „Kooperationsnetz“ (5) zwischen öffentlichen und privaten Akteuren gründen, die sich für die Bewirtschaftung aktiv einsetzen und in einer Art „Beteiligungs- und Bewirtschaftungsgesellschaft“ organisiert sind. In dieser sollten Ziele festgelegt und gemeinsame Interessen ermittelt sowie den lokalen Begebenheiten und Naturressourcen entsprechende Maßnahmen (z.B. Förderung bestimmter Produkte, Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien, Verstärkung der Umwelterziehung, Landschaftsschutz) angeregt werden. Insgesamt handelt es sich um ein Gremium, das allgemeine Bedingungen definieren, ihre Anwendung überwachen und Maßnahmen zur Unterstützung und Förderung des stadtnahen Raums in die Wege leiten soll.

2.4.7

Richtschnur einer entsprechenden Vorgehensweise sollten auch für die stadtnahe Landwirtschaft folgende Aussagen der Salzburger Konferenz sein: „Die künftige Politik muss die EU-Förderung für den ländlichen Raum durch lokale Partnerschaften nach dem Bottom-up-Prinzip straffen. […] Die Programmpartner müssen breitere Befugnisse erhalten, um eigenverantwortlich umfassende Strategien entwerfen und durchführen zu können, die auf klar festgelegten Zielen und Ergebnissen beruhen“ (Grundsatz 6 und 7 der Schlussfolgerungen der Konferenz von Salzburg).

2.4.8

Neben den Pakten für eine nachhaltige Landbewirtschaftung dürfen Projekte der suprakommunalen Bewirtschaftung nicht außer Acht gelassen werden, die aufgrund der raumspezifischen Merkmale der landwirtschaftlich genutzten Räume (ländlich-städtische Räume) als Projekte in „Übergangsräumen“ zwischen Behörden und Bewirtschaftungsgesellschaften aufzufassen sind, die als Maßnahmen zur Erhaltung und Wiederherstellung von Agrarflächen dienen und Wechselwirkungen zwischen Stadt und Land für die Erwirtschaftung von Einkommen hervorbringen. Es ist von grundlegender Bedeutung, dass ein Teil der nichtlandwirtschaftlichen Einkommen aus landwirtschaftlich genutzten Räumen auch dem Agrarsektor selbst zugute kommen.

2.4.9

Die Projekte in den Übergangsräumen müssen von den „Beteiligungs- und Bewirtschaftungsgesellschaften“ der stadtnahen landwirtschaftlichen Räume gefördert werden und auf multisektoralen Kriterien beruhen. Dazu zählen wirtschaftliche Aspekte wie die Befriedigung der Verbrauchernachfrage durch die Produktion, ökologische Aspekte wie die Begrenzung der Umweltfolgen der Produktion oder die Pflege und Erhaltung der Landschaft sowie soziale Aspekte wie die Erfüllung der Bedürfnisse von Stadtbewohnern (z.B. Nutzung des landwirtschaftlichen Raums für Aktivitäten im Freien und zu didaktischen Zwecken).

2.4.10

Die Umsetzung von Projekten in den Übergangsräumen und von Pakten zur Landbewirtschaftung durch die für den stadtnahen landwirtschaftlichen Raum verantwortliche Trägergesellschaft setzt voraus, dass die an der Bewirtschaftung eines stadtnahen ländlichen Raums beteiligten Akteure (vor allem die lokalen Gebietskörperschaften und der Agrarsektor) eine institutionelle Vereinbarung erarbeiten und in Kraft setzen, um die notwendige umfassende Bewirtschaftung dieses Raums zu verwirklichen.

2.4.11

Die institutionelle Vereinbarung zwischen den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und den Landwirten und -wirtinnen könnte auf der Formulierung allgemeiner Leitsätze beruhen, die in einer „Charta der stadtnahen Landwirtschaft“ festgelegt sind.

2.4.12

Diese Charta könnte weiter ausgearbeitet werden, um den beiderseitigen Verpflichtungen Nachdruck zu verleihen und ihre zügigere Umsetzung zu erreichen. Dazu sollte ein „strategischer Plan für die Bewirtschaftung und nachhaltige Entwicklung“ erstellt und genehmigt werden, in dem die Grundsätze und strategischen Anforderungen definiert und die durchzuführenden Maßnahmen zur Bewahrung der Werte und Weiterentwicklung der Funktionen eines konkreten stadtnahen landwirtschaftlichen Raums dargelegt werden.

3.1

Die Durchführung der Projekte in den Übergangsräumen und der Vereinbarungen über die beiderseitigen Verpflichtungen müssen auf den definierten Kriterien eines Paktes Stadt-Land in Form von Bewirtschaftungsgesellschaften und Mechanismen zur Beteiligung der Bürger und der Landwirte beruhen. Mit den Pakten sind folgende Ziele zu verfolgen:

3.2

Folgende Faktoren sind grundlegend für die Verwirklichung dieser Ziele:

3.3

Angesichts der besonderen Problemlage der stadtnahen landwirtschaftlichen Räume und der stadtnahen Landwirtschaft in Europa hält der EWSA die Einrichtung einer Europäischen Beobachtungsstelle für die stadtnahe Landwirtschaft für besonders dringlich. Sie muss den stadtnahen landwirtschaftlichen Räumen und der dort betriebenen Landwirtschaft eine europäische Vision geben und ein Referenzzentrum für die Beobachtung, Untersuchung und Informierung über die Lage der stadtnahen Landwirtschaft in Europa sein. Darüber hinaus soll sie als Ort der Begegnung, der Beratung und des Gesprächs zwischen den Kommunal- und Regionalverwaltungen und den verschiedenen europäischen Organisationen dienen und Initiativen zur Erhaltung und Entwicklung der stadtnahen Räume und ihrer Landwirtschaft vorschlagen.