MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT betreffend Entscheidungen der Kommission vom 20. Oktober 2004 über die nationalen Pläne zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen von Belgien, Estland, Finnland, Frankreich, Lettland, Luxemburg, Portugal und der Slowakischen Republik gemäß der Richtlinie 2003/87/EG

1. Einleitung

Die Bekämpfung der Klimaänderung ist ein wichtiges Ziel der Europäischen Union. Die EU will dies durch die Erfuellung ihrer Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls erreichen, eines multilateralen Übereinkommens, dessen Zweck die Lösung dieses globalen Problems durch multilaterale Zusammenarbeit ist. In enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, der Industrie, der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft wurde ein Europäisches Programm zur Klimaänderung (ECCP) entwickelt, um es der EU zu erleichtern, kostenwirksame Wege zur Erfuellung ihrer Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll zu finden. Ein zentraler Vorschlag des ECCP war die Schaffung eines EU-weiten Emissionshandels systems, das es der EU erleichtern sollte, ihre Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Im Jahr 2003 verabschiedeten der Rat und das Parlament die Richtlinie (2003/87/EG), auf deren Grundlage ab Januar 2005 ein EU-weiter Emissionshandel stattfinden soll.

Die erste Phase des Emissionshandels in der EU soll CO2-Emissionen aus über 12.000 Anlagen betreffen. Jeder Mitgliedstaat muss einen nationalen Plan für die Zuteilung handelbarer Zertifikate aufstellen und ihn der Kommission zur Bewertung übermitteln. Die Pläne müssen auf objektiven und transparenten Kriterien basieren, einschließlich derer in Anhang III der Richtlinie. Die Kommission kann die nationalen Pläne ganz oder teilweise ablehnen, wenn sie gegen diese Kriterien verstoßen. Um den Mitgliedstaaten die Ausarbeitung ihrer Pläne zu erleichtern, verabschiedete die Kommission Hinweise [1] zur Anwendung der Kriterien der Richtlinie.

[1] Mitteilung über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien, KOM(2003) 830 endg. vom 7. Januar 2004.

Diese Mitteilung basiert auf der Mitteilung KOM(2004) 500 [2], in der die Gründe für die Entscheidungen der Kommission über die nationalen Zuteilungspläne von Dänemark, Deutschland, Irland, den Niederlanden, Österreich, Slowenien, Schweden und dem Vereinigten Königreich erläutert werden und die die Bewertung der Kommission zu acht weiteren Plänen enthält. Einer der Gründe, aus denen der Kommission durch die Richtlinie die Zuständigkeit für die Bewertung der nationalen Zuteilungspläne übertragen wurde, war die Notwendigkeit, vor dem Beginn des Handels die ordnungsgemäße Anwendung der Kriterien der Richtlinie bei der Zuteilung der handelbaren Zertifikate sicherzustellen. Für den EU-Binnenmarkt und ein einheitliches EU-System für den Emissionshandel ist es wichtig, Vorkehrungen gegen Wettbewerbsverzerrungen durch eine fehlerhafte Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie oder des EG-Vertrags zu treffen. Die EU hat nun ihren ersten Schritt in einen EU-weiten Emissionshandel getan, und der erste Zeitraum für den Handel, d.h. 2005 - 2007, wurde zur "Lernphase" erklärt. Es liegt im Interesse aller Mitgliedstaaten, dass dieses Instrument dazu beiträgt, die Klimaschutzziele der EU zu erreichen, und zwar auf kostenwirksame Weise. Wenn jedoch die Menge der von den Mitgliedstaaten zugeteilten Zertifikate größer wäre als die wahrscheinliche Menge der tatsächlichen Emissionen aus den betroffenen Anlagen, könnte durch die Richtlinie nur ein geringer bzw. überhaupt kein Nutzen für die Umwelt erreicht werden. Die Entwicklung sauberer und neuer Technologien würde dadurch beeinträchtigt und die Entstehung eines dynamischen und liquiden Marktes unterminiert.

[2] Mitteilung zu den Entscheidungen der Kommission vom 7. Juli 2004 über die nationalen Pläne für die Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen, die von Dänemark, Deutschland, Irland, den Niederlanden, Österreich, Slowenien, Schweden und dem Vereinigten Königreich gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates mitgeteilt wurden.

2. Zahl der übermittelten nationalen Zuteilungspläne

Bis zum 14. Oktober 2004 hatten 22 Mitgliedstaaten der Kommission ihren nationalen Zuteilungsplan übermittelt. Acht Pläne wurden im Juli 2004 bewertet, weitere acht (Belgien, Estland, Finnland, Frankreich, Lettland, Luxemburg, Portugal und Slowakische Republik) sind so vollständig, dass die Kommission sich zu ihrer Vereinbarkeit mit der Richtlinie äußern kann. Diese weiteren acht Pläne machen etwa 15 % der geschätzten Gesamtmenge von Zertifikaten für den ersten Handelszeitraum aus, so dass nun fast 60 % der für den Handel erwarteten Menge erreicht sind.

3. Bewertung der nationalen Zuteilungspläne

Die Bewertung jedes einzelnen nationalen Plans steht in voller Übereinstimmung mit den Entscheidungen für die ersten acht Mitgliedstaaten vom 7. Juli 2004, die in dem Dokument KOM(2004) 500 erläutert werden.

Bei der Analyse der Pläne hat die Kommission die Elemente, die nach ihrer Auffassung gegen eines oder mehrere der 11 Kriterien der Richtlinie verstoßen, wieder unter folgenden Titeln zusammengefasst: Übereinstimmung mit den Verpflichtungen der einzelnen Staaten aus dem Kyoto-Protokoll ("Weg zur Erreichung der Kyoto-Ziele"), Ex-post-Anpassungen, Regeln für die Übertragung, Gestaltung und Management der Reserven für neue Marktteilnehmer. In einigen der Pläne dieser zweiten Gruppe von Entscheidungen stellte die Kommission ferner Unvereinbarkeiten mit Bewertungen im Rahmen der Entscheidung 280/2004/EG fest. Die einzelnen Titel werden in den folgenden Abschnitten behandelt.

3.1. Vereinbarkeit mit den Bewertungen im Rahmen der Entscheidung 280/2004/EG

Gemäß der Entscheidung 280/2004/EG [3] führt die Kommission jährlich eine Bewertung der tatsächlichen und der prognostizierten Emissionen der Mitgliedstaaten durch - insgesamt, nach Sektoren und nach Treibhausgasen betrachtet. Diese Bewertungen werden in enger Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten erstellt. In den Hinweisen heißt es: "Diese Vereinbarkeit gilt dagegen nicht als gewährleistet, wenn ein Mitgliedstaat beabsichtigt, Zertifikate in einer Gesamtmenge zuzuteilen, die höher liegt als die in der Bewertung für den relevanten Zeitraum beschriebenen tatsächlichen oder erwarteten Emissionen aus erfassten Anlagen."

[3] Entscheidung Nr. 280/2004/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 über ein System zur Überwachung der Treibhausgasemissionen in der Gemeinschaft und zur Umsetzung des Kyoto-Protokolls, ABl. L 49 vom 19.2.2004, S. 1.

Die Kommission gelangt zu der Einschätzung, dass die Pläne Estlands, Lettlands, und der Slowakischen Republik mit Kriterium 2 in Einklang stehen, wenn man die reduzierte Gesamtmenge der Zertifikate in den drei Plänen berücksichtigt.

3.2. Vereinbarkeit mit dem Weg zur Erreichung der Kyoto-Ziele

Insgesamt wollen Belgien und Luxemburg mindestens 56 Mio. Kyoto-Einheiten erwerben [4]. Portugal hat zwar angegeben, dass es den Erwerb von Kyoto-Einheiten beabsichtigt, nennt jedoch in seinem Plan keine Mengen, so dass bei der Bewertung des Planes diese bloße Absicht nicht berücksichtigt wurde.

[4] Luxemburg: 15 Mio., Belgien: mindestens 41 Mio.

Die Kommission stützte sich bei ihrer Bewertung auf die acht Aspekte, die in dem Dokument KOM(2004) 500 dargestellt wurden.

Belgien will mindestens 41 Mio. Kyoto-Einheiten erwerben und hat wesentliche Fortschritte bei den acht in der Mitteilung KOM(2004) 500 genannten Elementen erzielt. Das Land hat insbesondere bereits Finanzmittel von über 120 Mio. EUR für den Erwerb von Kyoto-Einheiten bereitgestellt. In Anbetracht der geringeren Gesamtmenge von Zertifikaten verstößt der belgische Plan nach Auffassung der Kommission nicht gegen Kriterium 1.

Luxemburg hat seine Absicht erklärt, 15 Mio. Kyoto-Einheiten zu erwerben. Die luxemburgische Regierung teilte der Kommission am 6. Oktober 2004 verbindlich mit, dass sie eine Rechtsgrundlage für die Umsetzung der Richtlinie 2003/87/EG schaffen und im Haushalt 2005 einen besonderen Klimafonds einrichten werde, und gab ferner an, dass das Umweltministerium beim UN-Klimasekretariat als zuständige nationale Behörde benannt werden soll. In Anbetracht der oben genannten Änderungen und der geringeren Gesamtmenge von Zertifikaten verstößt der luxemburgische Plan nach Auffassung der Kommission nicht gegen Kriterium 1.

3.3. Ex-post-Anpassungen

Sicherheit ist eine wichtige Voraussetzung, um Unternehmen das nötige Vertrauen für neue Investitionen zu geben. Ex-post-Anpassungen schaffen Unsicherheit und untergraben damit dieses Vertrauen.

In den Entscheidungen der Kommission über die nationalen Zuteilungspläne vom 7. Juli 2004 wurden Ex-post-Anpassungen, so weit sie vorgesehen waren, bei den bisher vorgelegten nationalen Plänen nicht zugelassen. Außerdem änderten einige Mitgliedstaaten ihre Pläne noch im Vorfeld und verzichteten auf Ex-post-Anpassungen, bevor die genannten Entscheidungen angenommen wurden.

3.4. Reserven für neue Marktteilnehmer

Die Kommission stellt fest, dass in allen Plänen die Schaffung von Reserven für neue Marktteilnehmer vorgesehen ist.

3.5. Spezifische Punkte betreffend einzelne Pläne

Der Plan Finnlands enthält eine Liste der einzubeziehenden Anlagen, doch die Liste gibt keinen Aufschluss über die Mengen, die den einzelnen Anlagen auf den ?land-Inseln zugeteilt werden sollen. Die nach Kriterium 10 verlangte Liste ist daher unvollständig.

Frankreich hat mitgeteilt, dass es etwa 800 weitere Anlagen zusätzlich zu den ursprünglich genannten einbeziehen will. Da jedoch noch keine weiteren Einzelheiten, einschließlich der Zahl der Zertifikate, die diese Anlagen erhalten sollen, mitgeteilt wurden, ist die Liste unvollständig. Nach Meinung der Kommission verstößt ein Teil der geplanten Zuteilung für die besondere Zuwachsreserve gegen Kriterium 5, da er auf zu hohen Wachstumsprognosen beruht, weshalb ungerechtfertigte Vorteile für bestimmte Unternehmen und Tätigkeiten entstehen würden.

Die folgende Tabelle 1 fasst die Bewertung der Kommission zusammen und zeigt, gegen welche Kriterien in den einzelnen Plänen verstoßen wurde.

Tabelle 1

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