MITTEILUNG DER KOMMISSION - Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt

Zusammenfassung

Einleitung: politischer Kontext und Kohäsionsziele

In den drei Jahren seit der Veröffentlichung des letzten Kohäsionsberichts hat sich das Wirtschaftswachstum in der Europäischen Union deutlich verlangsamt. Infolge davon ist die Arbeitslosigkeit in vielen Teilen der Union erneut angestiegen, mit allen damit verbundenen sozialen Folgen. Das Anhalten der Wirtschaftsflaute lässt darauf schließen, dass grundlegende Probleme vorhanden sind, die gelöst werden müssen, wenn in der Zukunft ein dauerhaftes, akzeptables Wachstum erzielt werden soll.

Ausdruck dieser Probleme ist das geringe Produktivitätswachstum, das in der Union in den letzten Jahren insbesondere im Vergleich zu den USA verzeichnet wurde. Im Gegensatz zur Union hat sich in den USA im Zuge der zunehmenden Innovationstätigkeit und der breiteren Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) das Wachstum beschleunigt. Bis zur Abschwächung der Konjunktur im Jahr 2001 war auch das Beschäftigungswachstum im Allgemeinen stärker als in der Union, was dazu führte, dass zahlreiche Menschen im erwerbsfähigen Alter beschäftigt waren. Dementsprechend liegt das Pro-Kopf-Einkommen der USA nach wie vor etwa 30 % über dem der Union.

Um zu erreichen, dass es in der Union bei einsetzender wirtschaftlicher Erholung zu einem dauerhaften Wachstum kommt, ist ein Ausbau der Investitionen in Sach- und Humankapital, eine Steigerung der Innovationen und eine breitere Anwendung von IKT erforderlich, um Produktivität und Beschäftigung anzukurbeln. Dies darf sich jedoch nicht auf die zentralen Regionen der Union beschränken, wo Produktivität und Beschäftigung am höchsten sind und die Innovationskraft am weitesten entwickelt ist, sondern muss überall in der Union stattfinden.

Die EU-Wirtschaft als Ganzes zu untersuchen ist zwar aufschlussreich, darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass zwischen den verschiedenen Ländern und Regionen nach wie vor große Disparitäten in Bezug auf Output, Produktivität und Beschäftigung bestehen. Grund für diese Disparitäten sind strukturelle Defizite, die Schlüsselfaktoren der Wettbewerbsfähigkeit betreffen: unzulängliche Ausstattung mit Sach- und Humankapital (Infrastruktur und berufliche Qualifikationen), Mangel an Innovation und wirksamer Unternehmensförderung sowie geringes Umweltkapital (eine dauerhaft geschädigte natürliche und/oder städtische Umwelt).

Die Länder und Regionen sind auf Unterstützung angewiesen, wenn es darum geht, diese Strukturmängel zu überwinden und ihre komparativen Vorteile auszubauen, um sowohl auf dem Binnenmarkt als auch außerhalb konkurrieren zu können [1]. Gleichzeitig ist es erforderlich, dass die Menschen Zugang zu allgemeiner und beruflicher bekommen, um - egal wo sie leben - ihre Fähigkeiten entfalten zu können. Vor rund 15 Jahren, als der Binnenmarkt eingeführt wurde, wurde die Kohäsionspolitik der Union verstärkt, um diesen gleichzeitig bestehenden Erfordernissen gerecht zu werden. Eine solche Unterstützung ist heute, angesichts der Vergrößerung der Disparitäten im Zuge der Erweiterung, sogar noch wichtiger.

[1] Siehe z. B. T. Padoa-Schioppa: Efficiency, stability and equity - A strategy for the evolution of the economic system of the European Community, Oxford University Press, 1987; dort heißt es, dass ,im Zuge der Marktliberalisierung die ernsthafte Gefahr einer Verschlimmerung regionaler Ungleichgewichte besteht ... (und) angemessene flankierende Maßnahmen erforderlich sind, um die Anpassung der strukturell schwachen Regionen und Ländern voranzutreiben ... dafür sind Reformen und der Aufbau gemeinschaftlicher Strukturfonds notwendig", (S. 5-6).

Der Beitrag der Kohäsionspolitik zum Wachstum der Union

Damit die Union ihr wirtschaftliches Potenzial voll ausschöpfen kann, müssen alle Regionen - wo auch immer sie sich befinden, ob in den bestehenden Mitgliedstaaten oder in den in Kürze beitretenden Ländern - in die Wachstumsbemühungen einbezogen werden und alle Unionsbürger die Möglichkeit haben, einen Beitrag dazu zu leisten. Würde man darauf verzichten, die bestehenden Unterschiede mithilfe einer energischen Kohäsionspolitik zu bekämpfen, wäre der Preis dafür nicht nur ein Verlust an individuellem und gesellschaftlichem Wohlergehen, sondern auch ein wirtschaftlich messbarer Verlust an potenziellem Realeinkommen und höherem Lebensstandard. In Anbetracht der in einer integrierten Wirtschaft bestehenden Wechselwirkungen würden sich solche Verluste nicht auf die weniger konkurrenzfähigen Regionen bzw. auf Menschen beschränken, die nicht erwerbstätig sind oder einen unproduktiven Arbeitsplatz haben, sondern jeden Einzelnen in der Union betreffen.

Die regionale Wettbewerbsfähigkeit Eu-weit zu stärken und die Einzelnen bei der Entfaltung ihrer Fähigkeiten zu unterstützen, bedeutet, das Wachstumspotenzial der EU-Wirtschaft als Ganzem zum gemeinsamen Wohl aller zu steigern. Aufgrund der damit verbundenen ausgewogeneren Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität innerhalb der Union wird sich das Risiko verringern, dass es im Zuge des Wachstums zu Engpässen kommt, und wird die Wahrscheinlichkeit abnehmen, dass entstehender Inflationsdruck das Wachstum vorzeitig zum Erliegen bringt. Und es wird die Aufgabe erleichtern, die darin besteht, das europäische Gesellschaftsmodell zu erhalten, die wachsende Zahl von Ruhegeldempfängern zu bewältigen und somit den sozialen Zusammenhalt zu wahren [2].

[2] Zu diesem und den vorhergehenden Punkten siehe An Agenda for a growing Europe, Bericht einer unabhängigen hochrangigen Studiengruppe unter Vorsitz von André Sapir, Juli 2003.

Aktuelle Lage und Tendenzen

Abschwächung der Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten, jedoch weiterhin große Herausforderungen

Die innerhalb der Europäischen Union bestehenden Disparitäten in Bezug auf Einkommen und Beschäftigung sind in den letzten zehn Jahren, insbesondere seit Mitte der Neunzigerjahre schwächer geworden. Zwischen 1994 und 2001 lag das Wachstum des Pro-Kopf-BIP in den Kohäsionsländern - Irland nicht eingerechnet - jährlich 1 % über dem EU-Durchschnitt und mit Ausnahme von Griechenland ist der Anteil der Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in all diesen Ländern weit überdurchschnittlich gestiegen.

Andererseits war in Griechenland - ebenso in Irland - das Wachstum der Arbeitsproduktivität in diesem Zeitraum mehr als doppelt so hoch wie die durchschnittliche EU-Rate, auch in Portugal lag es weit über dem Durchschnitt. Offensichtlich ist also die produktive Basis in diesen beiden Ländern stärker geworden und damit das Potenzial für eine weitere Konvergenz der Einkommen in den kommenden Jahren gewachsen.

Trotz Abschwächung der Disparitäten bestehen nach wie vor große Unterschiede. In Griechenland und Portugal beträgt das Pro-Kopf-BIP noch immer nur rund 70 % oder weniger des Gemeinschaftsdurchschnitts, in Griechenland und Spanien gehen etwa 6-8 % weniger Menschen im erwerbsfähigen Alter einer Beschäftigung nach als im EU-Durchschnitt.

Die Disparitäten in Bezug auf Einkommen und Beschäftigung werden sich mit dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten in den nächsten Monaten um einiges verschärfen. Das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP dieser zehn Länder beträgt weniger als die Hälfte des Durchschnitts der derzeitigen Union und nur 56 % der Personen im erwerbsfähigen Alter gehen einer Beschäftigung nach, im Vergleich zu 64 % in der EU-15.

Das Wachstum, das in all diesen Ländern zusammen seit Mitte der Neunzigerjahre jährlich rund 1,5 % über dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag, hat sich seit 2001 verlangsamt, da die Märkte der Union, von denen diese Länder abhängen, von einer Konjunkturabschwächung betroffen waren. Die hohen Wachstumsraten, die in den nächsten Jahren in Hinblick auf die Entwicklung dieser Länder erforderlich sind, sind nur über ein nachhaltiges Wachstum in den derzeitigen Mitgliedstaaten zu verwirklichen. Aufgrund der bestehenden Wechselwirkungen können umgekehrt jedoch hohe Wachstumsraten in den neuen Mitgliedstaaten dem Rest der erweiterten EU-Wirtschaft erheblichen Auftrieb geben. Dazu werden diese Länder jedoch in den nächsten Jahren umfangreiche Unterstützung benötigen, um ihre weit reichenden Strukturprobleme zu bekämpfen und ihr Wachstumspotenzial zu entfalten.

Disparitäten auf regionaler Ebene

Regionen, in denen Strukturschwächen existieren, die ihre Wettbewerbsfähigkeit einschränken und verhindern, dass sie in vollem Umfang zu einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum der Union beitragen, sind meist solche, in denen geringe Produktivität, ein niedriger Beschäftigungsstand und soziale Ausgrenzung anzutreffen sind.

Solche von mangelnder Wettbewerbsfähigkeit gekennzeichneten Regionen sind jedoch nicht nur in den derzeitigen Kohäsionsländern und den neuen Mitgliedstaaten anzutreffen. Es gibt eine Reihe von Regionen, die zwar über eine adäquate Ausstattung an Infrastruktur und Humankapital verfügen, jedoch eine unzulängliche Innovationstätigkeit aufweisen und sich schwer tun, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum zu erzielen.

Zunehmende Konvergenz der rückständigen Regionen

Besonders akut sind Entwicklungsprobleme in rückständigen Regionen, in denen es an Infrastruktur, Qualifikation und sozialem Kapital mangelt und die daher mit anderen Teilen der Union nicht gleichberechtigt konkurrieren können. Diese Regionen, die im Rahmen von Ziel 1 der Strukturfonds entweder schon jetzt Unterstützung erhalten oder aber in naher Zukunft erhalten werden, befinden sich größtenteils in den Kohäsionsländern und in den neuen Mitgliedstaaten.

Seit der Stärkung der Strukturfonds im Jahre 1994 hat sich das Pro-Kopf-BIP der Ziel-1-Regionen dem Gemeinschaftsdurchschnitt angenähert. Zwischen 1994 und 2001 wuchs das Pro-Kopf-BIP in all diesen Regionen zusammen im Durchschnitt real um fast 3 % pro Jahr, während es in der übrigen Union wenig mehr als 2 % jährlich waren.

Der Grad der Konvergenz ist jedoch von Region zu Region sehr unterschiedlich und spiegelt weitgehend den Stellenwert wider, den die jeweilige Region innerhalb des Mitgliedstaats hat, zu dem sie gehört. In den Regionen der vier Kohäsionsländer, die sowohl umfangreiche Strukturbeihilfen erhalten als auch auf nationaler Ebene Ziel wachstumsfördernder Maßnahmen sind, lag das Wachstum des Pro-Kopf-BIP deutlich über dem der übrigen Gemeinschaft.

Auch die Zahl der Beschäftigten ist in den Kohäsionsländern seit Mitte der Neunzigerjahre deutlich gestiegen. Besonders ausgeprägt war dieser Anstieg in Irland, noch ausgeprägter sogar in Spanien, obwohl die Beschäftigungsquote nach wie vor deutlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt. In Portugal und Griechenland war der Anstieg bescheidener.

In den Ziel-1-Regionen außerhalb der Kohäsionsländer fiel das Wachstum weniger deutlich aus, da es zum Teil von der schwachen Entwicklung der jeweiligen nationalen Wirtschaft in Mitleidenschaft gezogen wurde. In den neuen deutschen Bundesländern war das Wachstum des Pro-Kopf-PIB zwischen 1994 und 2001 etwa genauso hoch wie im Gemeinschaftsdurchschnitt, im italienischen Mezzogiorno lag es dagegen unter dem Durchschnitt. In beiden Fällen stieg die Produktivität jedoch stärker als in der übrigen Union. Die Wettbewerbsfähigkeit hat sich dadurch möglicherweise verbessert, wenn überhaupt wurden jedoch nur sehr wenige neue Arbeitsplätze geschaffen. 2002 betrug der Anteil der Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Süditalien lediglich 43 %, deutlich weniger als in anderen Teilen der Union. Auch in den neuen Bundesländern ist die Arbeitslosigkeit nach wie vor hoch.

Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Schaffung von Arbeitsplätzen

In einigen Gebieten der Union bestehen Strukturprobleme, die Investoren abschrecken und das Entstehen neuer wirtschaftlicher Aktivitäten verhindern, obwohl andererseits ein akzeptables Niveau an Infrastrukturen und beruflichen Qualifikationen vorhanden ist. Oft handelt es sich dabei um alte Industrieregionen oder aber um Regionen mit unveränderlichen geografischen oder sonstigen Merkmalen, die sie in ihrer Entwicklung behindern.

So gibt es in der EU-15 z. B. elf NUTS-2-Regionen, in denen das Wachstum des BIP zwischen 1994 und 2001 rund die Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitts oder weniger betrug (nur rund 1 % pro Jahr) und in denen das Pro-Kopf-BIP in KKS zwar über der 75%-Schwelle für Ziel-1-Förderung, jedoch wesentlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag. Diese Regionen liegen über die gesamte Union verstreut in Nordostengland, den nördlichen Teilen Deutschlands und in bevölkerungsschwachen Gebieten Nordschwedens. Sie alle verzeichneten geringe Produktivitätssteigerungen sowie geringe Steigerungen des Pro-Kopf-BIP. In vielen von ihnen gibt es Gebiete, in denen das Pro-Kopf-BIP weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt.

Die Herausforderung für die Kohäsionspolitik besteht in diesen Fällen darin, die wirtschaftliche Umstrukturierung und die Entwicklung der Innovationsfähigkeit wirksam zu unterstützen, um dem Verlust der Wettbewerbsfähigkeit, dem Sinken des relativen Einkommens- und Beschäftigungsniveaus und der Entvölkerung Einhalt zu gebieten. Wird dies jetzt versäumt, werden die Probleme dann, wenn endlich Maßnahmen ergriffen werden, noch größer sein.

Im Zuge der Erweiterung werden sich die regionalen Disparitäten beträchtlich vergrößern

Etwa 92 % der Menschen in den neuen Mitgliedstaaten leben in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-25-Durchschnitts und mehr als zwei Drittel in Regionen, wo dieser Wert weniger als die Hälfte des Durchschnitts beträgt.

Wenn Bulgarien und Rumänien, wo das Pro-Kopf-BIP weniger als 30 % des EU-25-Durchschnitts beträgt, der Gemeinschaft beitreten würden, würde sich die Zahl der Menschen, die in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts leben, gegenüber der jetzigen Zahl mehr als verdoppeln (von etwa 73 Millionen auf über 153 Millionen). Der Abstand zwischen ihrem durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP und dem Gemeinschaftsdurchschnitt würde sich ebenfalls verdoppeln (von etwa 30 % auf über 60 % unter dem Durchschnitt).

Gleichzeitig ist es aufgrund der wirtschaftlichen Umstrukturierung in den neuen Mitgliedstaaten zu einem Rückgang der Beschäftigtenzahlen gekommen, der dazu geführt hat, dass der Anteil der Beschäftigten an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter weit unter dem EU-15-Durchschnitt liegt.

Im Zuge der Erweiterung wird das BIP der Gemeinschaft um knapp 5 % (gemessen in Euro), die Bevölkerung jedoch um fast 20 % zunehmen. Infolgedessen wird das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP in der Union der 25 Mitgliedstaaten etwa 12,5 % unter dem der EU-15 liegen. Für 18 Regionen, deren Pro-Kopf-BIP gegenwärtig weniger als 75 % des EU-15-Durchschnitts beträgt und deren Bevölkerung - unter Einschluss Maltas, eines der Beitrittsländer - insgesamt rund 19 Mio. Menschen umfasst, bedeutet dies, dass ihr Pro-Kopf-Einkommen nicht mehr unterhalb der 75%-Schwelle liegt.

Die Tatsache, dass die betroffenen Regionen nach der Erweiterung genau dieselben strukturellen Probleme haben werden wie vorher, ist ein zwingendes Argument dafür, die Förderung aufrechtzuerhalten.

Sozialer Zusammenhalt und Armutsrisiko

Sowohl in den derzeitigen als auch in den neuen Mitgliedstaaten gibt es eine erhebliche Anzahl von Menschen, die aufgrund ihres Einkommensniveaus von Armut im Sinne relativer Deprivation (definiert als Einkommen von weniger als 60 % des nationalen Medianwertes) bedroht sind. Im Jahr 2000 waren rund 55 Mio. Menschen, etwa 15 % der Gesamtbevölkerung, von Armut bedroht, bei mehr als der Hälfte von ihnen hielt das niedrige Einkommensniveau schon drei Jahre hintereinander an. In den südeuropäischen Ländern und in Irland war der Anteil relativ hoch, in zahlreichen Beitrittsländern lag er ebenfalls über dem EU-15-Durchschnitt. (Der Begriff ,Beitrittsländer wird in diesem Bericht zur Bezeichnung der 10 neuen Mitgliedstaaten plus Bulgarien und Rumänien verwendet.)

Haushalte, in denen Menschen im Alter ab 65, insbesondere allein stehende, oder allein erziehende Eltern (vor allem Frauen) leben, sind besonders armutsgefährdet, vor allem im Vereinigten Königreich.

Das Armutsrisiko hängt eng mit Arbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit zusammen. Fast 40 % der Arbeitslosen hatten im Jahr 2000 ein Einkommen, das unterhalb der Armutsgrenze lag. Die Eingliederung von Menschen mit Behinderungen, Langzeitarbeitslosen und ethnischen Minderheiten in den Arbeitsmarkt ist nach wie vor eine der Hauptaufgaben, wenn es darum geht, das Armutsrisiko und den sozialen Ausschluss zu verringern.

Bevölkerungsalterung und wachsende Altersabhängigkeitsquotienten

In allen vier südlichen Mitgliedstaaten sowie in Deutschland und in den meisten Beitrittsländern wird noch in diesem Jahrzehnt ein Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter einsetzen. Im nächsten Jahrzehnt wird dieser Rückgang alle Länder außer Irland, Luxemburg und Zypern erfassen. Jüngsten Prognosen zufolge wird 2025 die Zahl der Menschen im Alter zwischen 15 und 64 in der EU-15 4 % und in den Beitrittsländern 10 % niedriger sein als im Jahr 2000.

Dieser Rückgang wird mit einem starken Anstieg der Bevölkerung im Alter ab 65 einhergehen. 2025 wird es sowohl in der jetzigen EU-15 als auch in den Beitrittsländern 40 % mehr Menschen im Ruhestandsalter geben als heute. Im Verhältnis werden dann weniger als drei Personen im Erwerbsalter auf jede Person im Alter ab 65 kommen. Derzeit liegt dieses Verhältnis dagegen bei über vier zu eins. Soweit keine Änderung eintritt, wird die zunehmende Bevölkerungsalterung zu einer allmählichen Schrumpfung der Erwerbsbevölkerung führen und sich wohl auch auf das Wachstumspotenzial auswirken.

Die eigentliche Tragweite dieser Entwicklung hängt jedoch vom Wachstum der Realeinkommen und der Beschäftigung in den kommenden Jahren ab. Beide sind dafür entscheidend, wie einfach oder schwierig es sein wird, die Renten zu finanzieren. In der Praxis gehen derzeit in der EU-15 nur 64 %, in den Beitrittsländern nur 56 % der Menschen im erwerbsfähigen Alter einer Beschäftigung nach und erwirtschaften Einkommen. In der erweiterten Union kommen also real schon jetzt nur etwa 2,5 Beschäftigte auf jede Person im Ruhestand. Bei gleich bleibender Beschäftigungsquote wird dieses Verhältnis bis 2025 auf weniger als 2:1 zurückgehen.

Angesichts dieser Tendenzen gewinnt die Notwendigkeit eines dauerhaften Wirtschaftswachstums in der gesamten Union, einer Erhöhung der Beschäftigungsquoten und einer Reduzierung des Vorruhestands zusätzliche Bedeutung. Zuwanderung kann in manchen Fällen eine wichtige Quelle für zusätzliche Arbeitskräfte sein; entsprechend wird die Wirksamkeit integrationspolitischer Maßnahmen einen größeren Stellenwert gewinnen.

Abbau der Disparitäten bei den regionalen Wettbewerbsfaktoren

Wie bereits erwähnt müssen in den Regionen der Union zwei sich ergänzende Bedingungsgruppen erfüllt werden, um dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung und Beschäftigung in einem wettbewerbsorientierten Umfeld zu gewährleisten. Erstens bedarf es einer angemessenen Basisinfrastruktur (in Form effizienter Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze, guter Umweltschutzeinrichtungen usw.) und eines angemessenen Humankapitals (d. h. einer Erwerbsbevölkerung mit entsprechenden Fertigkeiten und Qualifikationen). Zweitens müssen die Regionen in der neuen, wissensbasierten Wirtschaft in der Lage sein, einerseits Innovationen durchzuführen und sowohl bereits vorhandenes Know-how als auch neue Technologien wirksam zu nutzen und andererseits einen Entwicklungspfad zu verfolgen, der unter Umweltgesichtspunkten nachhaltig ist. Um dies zu erreichen bedarf es eines wirksamen institutionellen und verwaltungstechnischen Rahmens, auf den sich eine solche Entwicklung stützen kann.

Verbesserung der Infrastrukturausstattung

Im Verlauf des letzten Jahrzehnts haben sich die Verkehrsverbindungen sowohl innerhalb der Kohäsionsländer als auch zwischen diesen und der übrigen Union merklich verbessert. Insbesondere stieg mit Hilfe der Strukturfondsförderung die Autobahndichte in diesen Ländern von 20 % unter dem EU-15-Durchschnitt im Jahr 1991 auf 10 % über dem Durchschnitt im Jahr 2001. Dieser Anstieg konzentrierte sich jedoch hauptsächlich auf Spanien und Portugal. In den Ziel-1-Regionen insgesamt war die Dichte des Autobahnnetzes zwar höher als noch zehn Jahre zuvor, betrug jedoch immer noch nur etwa 80 % des EU-15-Durchschnitts. In den Beitrittsländern ist die Autobahndichte noch viel geringer (weniger als 20 % des EU-15-Durchschnitts). Der Bau neuer Strecken geht trotz der erforderlichen Konzessionen an den Umweltschutz schnell voran, beschränkt sich jedoch meist auf die Umgebung der Hauptstädte und auf die Transitstrecken in die derzeitigen Mitgliedstaaten.

Eine gewisse Modernisierung des Eisenbahnnetzes hat während des letzten Jahrzehnts in der Union stattgefunden, allerdings ging die Elektrifizierung sowie der zweigleisige Streckenausbau in den rückständigen Gebieten der Union genauso schnell voran wie in der übrigen Gemeinschaft, sodass der Abstand weiterhin groß ist. Der Zustand des Eisenbahnnetzes in den Beitrittsländern ist Ausdruck der jahrzehntelangen Vernachlässigung. Hier sind beträchtliche Investitionen erforderlich, um veraltete Gleisstrecken zu modernisieren bzw. zu ersetzen. Nicht weniger dringend ist der Investitionsbedarf jedoch beim Straßenbau. Der Ausbau des Straßennetzes führt andererseits dazu, dass sich sowohl der Personen- als auch der Gütertransport immer mehr von der Schiene auf die Straße verlagert.

Im Bereich der Telekommunikation ist die Anzahl der Festnetzanschlüsse im Verhältnis zur Bevölkerungszahl sowohl in den Kohäsionsländern aus auch in den neuen Mitgliedstaaten nach wie vor sehr niedrig. Dies wird durch eine schnell ansteigende Nutzung von Mobiltelefonen kompensiert, wenngleich in Griechenland und in den Beitrittsländern deren Verbreitung immer noch unter dem EU-15-Durchschnitt, in den meisten Beitrittsländern sogar beträchtlich darunter liegt. Auch in Bezug auf Breitbandverbindungen, die für die Nutzung des Internets und die Entwicklung verschiedener IKT-Anwendungen und -Dienste von Bedeutung sind, gibt es innerhalb der Union große Disparitäten, in denen sich weitgehend das jeweilige Wohlstandniveau widerspiegelt. Der Zugang zur Breitbandtechnologie ist in vielen Teilen der EU-15 wie auch in fast allen Beitrittsländern weiterhin sehr beschränkt.

Auch die übrige Infrastruktur - Schulen, Hochschulen, Gesundheitseinrichtungen und soziale Hilfsdienste unterschiedlicher Art - ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, da sie Entscheidungen über die Ansiedlung von Investitionen und neuen Betrieben wohl zunehmend beeinflussen wird. Dies gilt insbesondere für wissensbasierte Aktivitäten, die nicht standortgebunden sind, da sie nicht auf die Nähe zu Rohstoffen oder großen Absatzmärkten angewiesen sind.

In Bezug auf die Umwelt ist der Investitionsbedarf in den Kohäsionsländern und mehr noch in den Beitrittsländern beträchtlich. Ein Beispiel dafür ist der im Vergleich zu anderen Teilen der Union deutlich geringere Anteil der Bevölkerung, der an Abwasserbehandlungsanlagen angeschlossen ist. Nicht weniger groß ist der Bedarf bei der Abfallentsorgung und der Emissionskontrolle, vor allem angesichts des rasch wachsenden Verkehrsaufkommens in den Beitrittsländern.

Stärkung des Humankapitals

Während die 1997 ins Leben gerufene Europäische Beschäftigungsstrategie dazu beigetragen hat, die Beschäftigung in einer Phase konjunktureller Abschwächung widerstandsfähiger zu machen, bestehen sowohl in den derzeitigen als auch in den zukünftigen Mitgliedstaaten nach wie vor gravierende strukturelle Mängel.

Im Hinblick darauf, Arbeitslosigkeit zu vermeiden und die Eingliederung der Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt zu erleichtern, ist es erforderlich, Arbeitssuchenden individuelle Unterstützung in Form von Berufsorientierung, Fortbildung und neuen Beschäftigungsmöglichkeiten zukommen zu lassen. Die Entwicklung präventiver und aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen ist vor allem in den neuen Mitgliedstaaten zur Unterstützung der wirtschaftlichen Umstrukturierungen wichtig.

Ein hohes Bildungs- und Qualifikationsniveau gewinnt sowohl für das persönliche Fortkommen als auch für die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit immer mehr an Bedeutung. Die relative Anzahl der Personen mit einem Bildungsabschluss, der über die Grundausbildung hinausgeht, ist in den Ziel-1-Regionen vor allem in Spanien, Italien und Portugal deutlich geringer als im Rest der EU-15. Einzige Ausnahme sind die neuen deutschen Bundesländer, in denen die relative Anzahl eher mit den Beitrittsländern zu vergleichen ist, wo sie weit über dem EU-15-Durchschnitt liegt (rund 80 % und mehr gegenüber einem EU-15-Durchschnitt von 64 %).

Die in der weiterführenden Bildung und der beruflichen Erstausbildung erworbenen Kenntnisse entsprechen in den Beitrittsländern jedoch nicht unbedingt den Anforderungen des Arbeitsmarktes, die Lehrpläne und Unterrichtsstrukturen sind unzureichend auf die moderne Wirtschaft abgestimmt. Darüber hinaus haben weit weniger junge Menschen als im EU-15-Durchschnitt eine abgeschlossene Hochschulausbildung, die eine Schlüsselrolle spielt, da sie wesentlich zum Aufbau der wissensbasierten Gesellschaft beiträgt. Dasselbe gilt für die derzeitigen Ziel-1-Regionen der Union, deren Abstand zum Rest der Union trotz der während des vergangenen Jahrzehnts und danach erreichten Verbesserungen nach wie vor groß ist.

Auch nehmen sowohl in den Kohäsionsländern als auch in den neuen Mitgliedstaaten bei weitem weniger Menschen an Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen teil als in der übrigen Union (weniger als 20 % der Beschäftigten in Griechenland, Portugal und sämtlichen Beitrittsländern mit Ausnahme der Tschechischen Republik und Slowenien im Jahre 1999), obwohl die Anpassung an den wirtschaftlichen Wandel hier eine zentrale Notwendigkeit darstellt.

Stärkung der sozialen Kohäsion

Wirtschafts-, beschäftigungs- und sozialpolitische Maßnahmen verstärken sich gegenseitig. Die wirtschaftliche Entwicklung muss mit Anstrengungen zum Abbau von Armut und der Bekämpfung von Ausgrenzung einhergehen. Die Förderung der sozialen Integration und die Bekämpfung von Diskriminierung sind in Hinblick auf die Vermeidung von sozialer Ausgrenzung und die Herbeiführung eines höheren Wirtschafts- und Beschäftigungswachstums insbesondere auf regionaler und lokaler Ebene von größter Bedeutung.

Andererseits ist eine umfassende Unterstützung der am stärksten Benachteiligten, z. B. ethnische Minderheiten und frühe Schulabgänger, für die Sicherung wirtschaftlicher und sozialer Vorteile in der gesamten Union wichtig.

Weiterhin Disparitäten in Bezug auf die Innovationskraft

In einer zunehmend wissensbasierten Wirtschaft ist Innovation der Schlüssel zur regionalen Wettbewerbsfähigkeit. Das Innovationspotenzial, die Möglichkeit des Zugriffs auf Wissen und dessen Verwertung ist jedoch sowohl in den derzeitigen als auch in den neuen Mitgliedstaaten von Region zu Region unterschiedlich. Auch wenn das Ziel von Politik nicht darin besteht dafür zu sorgen, dass alle Regionen über die erforderlichen Mittel verfügen, um gleichermaßen zu Fortschritten im Bereich der neuen Technologien beizutragen, sollten doch alle Regionen gleichgestellt sein, wenn es darum geht, diese Fortschritte zu nutzen und produktiv einzusetzen.

Verschiedene Indikatoren - insbesondere die relative Größenordnung von FuE-Ausgaben, Beschäftigung im Forschungsbereich und die Anzahl der Patentanträge - deuten jedoch darauf hin, dass in Bezug auf Innovationskraft eine breite Kluft zwischen den stärkeren Regionen im zentralen Teil der Union und anderen Regionen besteht (neuesten Daten zufolge entfällt rund ein Viertel aller FuE-Ausgaben in der Union auf 8 der 213 NUTS-Regionen in der derzeitigen Union, allein die Hälfte der Ausgaben konzentriert sich in 31 Regionen). Eine ähnlich große Diskrepanz besteht zwischen den Beitrittsländern und dem EU-15-Durchschnitt und, innerhalb der ersteren, zwischen den Hauptstadtregionen und den übrigen Regionen.

Es herrscht zunehmend Konsens darüber, wie wichtig gute Governance - im Sinne effizienter Institutionen, konstruktiver Beziehungen zwischen den verschiedenen am Entwicklungsprozess beteiligten Akteuren und positiver Haltungen gegenüber Wirtschaft und Unternehmen - für die regionale Wettbewerbsfähigkeit ist. In dieser Hinsicht bestehen jedoch weiterhin erhebliche Unterschiede zwischen den Regionen, wie auch in Hinblick auf ihre Fähigkeit, sich ausgehend von ihren spezifischen Kompetenzen einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen.

Auswirkungen der Politik der Mitgliedstaaten auf den Zusammenhalt

Die öffentlichen Ausgaben der Mitgliedstaaten sind um ein Vielfaches höher als die von der Union für die Kohäsionspolitik aufgewendeten Mittel. Während die Ausgaben der Mitgliedstaaten durchschnittlich bei 47 % des BIP liegen, beträgt der Etat für die Kohäsionspolitik knapp 0,4 % des EU-BIP. Trotz ihres relativ geringen Umfangs spielt die Kohäsionspolitik der Union aber eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung der Ursachen der EU-weit bestehenden Einkommens- und Beschäftigungsdisparitäten. Während die mit öffentlichen Ausgaben verbundenen Politiken der Mitgliedstaaten vorwiegend auf die Erbringung grundlegender Dienstleistungen und Einkommensstützung gerichtet sind, liegt der Schwerpunkt der Kohäsionspolitik der Union auf dem Abbau struktureller Disparitäten, die unmittelbare Auswirkungen auf die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der Regionen und die Beschäftigungsfähigkeit der Menschen haben.

Die öffentlichen Ausgaben konzentrieren sich vor allem darauf, den Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen zu sichern ...

Der Großteil der öffentlichen Ausgaben in den Mitgliedstaaten wird dafür aufgewendet, eine ganze Reihe von Dienstleistungen bereitzustellen, die darauf abzielen, allen Bürger Zugang zu Bildung, Gesundheitsversorgung und Sozialschutz zu gewährleisten. Insgesamt machen diese drei Aufgabenbereiche fast zwei Drittel der gesamten öffentlichen Ausgaben in der Union aus. Im Gegensatz dazu betragen die Ausgaben für Investitionen in Human- und physisches Kapital - Infrastruktur unterschiedlicher Art - durchschnittlich nur etwas mehr als 2 % des BIP und liegen in allen Ländern außer in Irland und Luxemburg unter 4 % des BIP. Die Mittel, die seitens der einzelnen Staaten in Förderdienstleistungen für Unternehmen, höhere Bildung, Innovation und FuE fließen, sind ähnlich gering (letztere betragen EU-weit im Durchschnitt nur rund 0,3 % des BIP).

Im Verhältnis zu den Summen, die von den Mitgliedstaaten für Strukturausgaben bereitgestellt werden, nimmt sich das Budget für Kohäsionspolitik nicht mehr ganz so bescheiden aus. Anders als jene konzentrieren sich die Strukturausgaben der Union überdies auf die Regionen, die die Unterstützung am dringendsten brauchen (die EU-Strukturbeihilfen für Griechenland und Portugal belaufen sich z. B. jeweils auf rund 2,5 % des BIP).

... und leisten einen wesentlichen Beitrag zur Verringerung der regionalen Einkommensdisparitäten ...

Die Pro-Kopf-Ausgaben im Verhältnis zum BSP für grundlegende Dienstleistungen wie Bildung und Gesundheitsversorgung sind in allen Regionen der Mitgliedstaaten relativ ähnlich, worin das Bestrebens zum Ausdruck kommt, allen Bürgern - unabhängig davon, wo sie leben - ein einheitliches Dienstleistungsangebot zur Verfügung zu stellen. Die größten Abweichungen bestehen bei den Ausgaben für Sozialschutz aufgrund der unterschiedlichen Arbeitslosenquoten und der unterschiedlichen Anzahl der Ruhegeldempfänger, aber auch die Verwaltungsausgaben schwanken, da die Ministerien vor allem in den Hauptstädten angesiedelt sind.

Insgesamt wirken sich diese Tendenzen so aus, dass der Beitrag der öffentlichen Ausgaben zu den Einkommen in den weniger wohlhabenden Regionen im Allgemeinen wesentlich größer ist als in den wohlhabenderen, hauptsächlich jedoch aufgrund des niedrigeren Einkommensniveau, nicht aufgrund höherer öffentlicher Ausgaben.

... während die staatlichen Einnahmen in einem proportionalen Verhältnis zum Einkommen stehen

Die staatlichen Einnahmen stehen dagegen weitgehend in einem proportionalen Verhältnis zum Einkommen, hauptsächlich deshalb, weil in allen Mitgliedstaaten die Steuern weitgehend zentral entweder auf die Einkommen oder auf die Ausgaben erhoben werden. Der positive Beitrag, den die öffentlichen Ausgaben zur Verringerung der Einkommensunterschiede zwischen den Regionen leisten, wird durch sie daher nicht geschmälert. Darüber hinaus bestehen in den Ländern, in denen ein Großteil der Einnahmen lokal erhoben wird, Umverteilungsmechanismen, mit denen Unterschiede in den Einnahmen, die den Regionen zur Finanzierung ihrer Ausgaben zur Verfügung stehen, ausgeglichen werden.

Der allgemeine Trend zur Übertragung der Zuständigkeit für öffentliche Dienstleistungen auf die regionale und lokale Ebene geht, was die Beschaffung finanzieller Mittel zur Finanzierung dieser Dienstleistungen betrifft, mit keinem vergleichbaren Trend einher. Wichtigste Ausnahme hiervon ist Italien, wo die Zuständigkeit für die Einnahmenbeschaffung zunehmend auf die Regionen übertragen wird, ohne dass im Gegenzug die regionalen Transferleistungen verstärkt werden.

Ausländische Direktinvestitionen: ein wesentlicher Faktor für Regionalentwicklung

Ausländische Direktinvestitionen (ADI) können eine potenzielle Schlüsselrolle beim Abbau von Disparitäten der regionalen Wirtschaftsleistung spielen, nicht nur als Quelle von Einkommen und Arbeitsplätzen, sondern auch als ein Mittel zum Transfer von Technologie und Know-how in rückständige Regionen. Sie spielen insbesondere für die Beitrittsländer eine wichtige Rolle, deren Volkswirtschaften einer erheblichen Umstrukturierung und deren Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit einer sehr starken Steigerung bedürfen. Unabhängig von den jeweiligen finanziellen Anreizen interessieren sich ausländische Investoren jedoch nicht unbedingt für diejenigen Orte, an denen der Bedarf am größten ist, und zwar weitgehend aus denselben Gründen wie inländische Investoren (fehlende Infrastruktur, Mangel an Fachkräften usw.).

Ein unverhältnismäßig großer Teil der ADI fließt daher in die wirtschaftlich stärkeren, anstatt in die schwächeren Teile der Union. Im Zeitraum 1999-2001 stellten Auslandsinvestitionen in Irland - das Land mit dem zweithöchsten Pro-Kopf-BIP der Union - rund 21 % des BIP, in Dänemark (das Land mit dem dritthöchsten Wert) waren es 15 % und in den Niederlanden (vierthöchster Wert) 13 %. Im Gegensatz dazu beliefen sich die ausländischen Investitionen in Portugal nur auf knapp über 4 % des BIP, die Länder mit den geringsten ausländischen Investitionen waren Spanien (1,5 % des BIP), Italien (1 %) und Griechenland (etwas weniger als 1 %).

Innerhalb der einzelnen Länder konzentrieren sich die ADI im Allgemeinen in und um die Großstädte, insbesondere die Hauptstädte, während nur ein sehr geringer Teil in die rückständigen Regionen fließt. Die neuen deutschen Bundesländer, mit Ausnahme des östlichen Teils Berlins, konnten daher zwischen 1998 und 2000 nur etwas mehr als 2 % der in Deutschland getätigten Auslandsinvestitionen für sich verbuchen, bei den Ziel-1-Regionen in Spanien waren es nur knapp 10 % der ADI, die im Jahre 2000 ins Land flossen. Auch arbeiteten in Italien weniger als 4 % der in ausländischen Unternehmen Beschäftigten im Süden des Landes.

Dasselbe Muster ist auch in den Beitrittsländern zu erkennen. 2001 flossen mehr als zwei Drittel der in Ungarn getätigten ADI in die Region Budapest, in der Tschechischen Republik flossen mehr als 60 % in die Region Prag, in der Slowakei ging ein ähnlich hoher Anteil nach Bratislava.

Auswirkungen der Gemeinschaftspolitik: Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und Zusammenhalt

Im Gegensatz zur Strukturpolitik besteht bei anderen Gemeinschaftspolitiken das Hauptziel nicht darin, regionale Disparitäten abzubauen oder Ungleichheiten bei den Lebensbedingungen zu vermindern. Dennoch wirken sie sich auf den Zusammenhalt aus und beziehen bestehende Disparitäten oftmals ausdrücklich mit ein.

Aufbau der wissensbasierten Wirtschaft

Ziel der Unternehmens-, Industrie- und Innovationspolitik der Gemeinschaft ist es, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Produzenten durch Förderung des Wettbewerbs, Sicherung des Marktzugangs und Schaffung eines für FuE förderlichen Umfelds in der gesamten Union zu stärken.

Mangelnde Innovationstätigkeit auf regionaler Ebene rührt anerkanntermaßen nicht nur von Defiziten im Bereich der Forschung und geringen Ausgaben für FuE her, sondern auch von schwachen Querverbindungen zwischen Forschungszentren und Unternehmen und einer unzureichenden Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien. Die EU-Verbindungsstellen für Forschung und Technologie und das Netzwerk der innovativen Regionen in Europa sollen die Regionen ermutigen, innovationspolitische Strategien zu entwickeln und Unternehmen technologische Unterstützung zu bieten.

Vor allem auf regionaler Ebene bestehen nach wie vor Disparitäten beim Zugang zu Gemeinschaftsmitteln zur Finanzierung von Forschungsprogrammen. Das Sechste Rahmenprogramm zielt u. a. darauf ab, die Verbindungen zwischen wissenschaftlichen Einrichtungen in den zentraleren Teilen der Union und solchen in den Randgebieten zu stärken.

Ausbau der allgemeinen und beruflichen Bildung

Die Fähigkeiten und Qualifikationen der Bevölkerung sind für die Union der wichtigste komparative Vorteil im globalen Wettbewerb. Ein hohes Bildungsniveau und ein gutes Angebot an beruflicher Bildung, das den Menschen während der gesamten Dauer ihres Berufslebens offensteht, sind Schlüsselelemente in Hinblick auf die EU-weite Stärkung der Innovationskraft und die Umsetzung des in Lissabon formulierten Ziels, die Union zum dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen. Das Programm ,Allgemeine und berufliche Bildung 2010", das eingerichtet wurde, um die Umsetzung dieses Ziels zu unterstützen, verfolgt darüber hinaus den Zweck, die allgemeine und berufliche Bildung in Europa ,bis 2010 zu einer weltweiten Qualitätsreferenz" zu machen.

Mehr und bessere Arbeitsplätze in einer integrativen Gesellschaft

Beim Europäischen Rat von Lissabon definierte die Union eine umfassende Strategie für langfristiges Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung, sozialen Zusammenhalt und nachhaltige Entwicklung in einer wissensbasierten Gesellschaft. Die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) wurde 2003 mit dem Ziel überarbeitet, die in Lissabon gesteckten Ziele in einer erweiterten Union besser stützen zu können, und daraufhin ausgerichtet, die Bemühungen der Mitgliedstaaten in Hinblick auf Reformierung der Arbeitsmärkte, Erreichen von Vollbeschäftigung, Steigerung der Qualität und Produktivität der Arbeit sowie Abbau sozialer Disparitäten zu unterstützen.

Die erfolgreiche Umsetzung der EBS hängt davon ab, dass die Mitgliedstaaten sich klar dafür engagieren, Arbeitnehmer und Unternehmen bei der Verbesserung ihrer Anpassungsfähigkeit zu unterstützen, Anreize für eine größere Erwerbsbeteiligung zu schaffen, mehr und effizienter in Humankapital zu investieren und die Governance zu verbessern. Maßnahmen zur Steigerung der sozialen Einbeziehung tragen sowohl dazu bei, Ungleichgewichte im Zugang zum Beschäftigungsmarkt abzubauen, als auch dazu, das Wachstumspotenzial der Wirtschaft anzuheben. In der Folge von Lissabon verabschiedete die Union 2001 eine gemeinsame Strategie für soziale Einbeziehung. Die zweite Generation nationaler Aktionspläne, die 2003 von den Mitgliedstaaten erstellt wurde, unterstreicht den multidimensionalen Charakter von sozialem Ausschluss und die Notwendigkeit, diesen mit einer breiten Palette von Maßnahmen zu bekämpfen und dafür Sorge zu tragen, dass sich die wirtschafts-, beschäftigungs- und sozialpolitischen Strategien gegenseitig unterstützen.

Das Engagement der Union für die Gleichbehandlung von Männern und Frauen muss in einen umfassenden Mainstreaming-Ansatz umgesetzt werden, der sicherstellt, dass die Chancengleichheit in die Planung und Durchführung sämtlicher politischen Konzepte und Maßnahmen der Gemeinschaft einbezogen wird. Soll das in Lissabon gesteckte Beschäftigungsziel für 2010 erreicht werden, müssen die Ursachen der geschlechtsspezifischen Unterschiede bei Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und Bezahlung energisch bekämpft werden. In diesem Zusammenhang sollten auch weiterhin Maßnahmen verfolgt werden, die darauf abzielen, Frauen für den Arbeitsmarkt zu gewinnen und zu ermutigen, länger im Arbeitsmarkt zu bleiben, und über die Schaffung von Betreuungseinrichtungen die Möglichkeiten zu verbessern, Arbeit und familiäre Verpflichtungen miteinander zu vereinbaren.

Umweltschutz für nachhaltiges Wachstum und nachhaltige Arbeitsplätze

Nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung und die Schaffung langfristiger, sicherer Arbeitsplätze hängt auch davon ab, die Umwelt vor den potenziell nachteiligen Auswirkungen des Wachstums zu schützen und einen Raubbau an endlichen Ressourcen zu verhindern. Das Sechste Umweltaktionsprogramm unter dem Titel ,Unsere Zukunft liegt in unserer Hand" legt die umweltpolitischen Handlungslinien fest, die für eine langfristige Verfolgung der wirtschaftlichen und sozialen Ziele der Union erforderlich sind. Dazu gehören die Eindämmung der Klimaveränderung, Schutz der natürlichen Umwelt und der biologischen Vielfalt, Verringerung gesundheitsschädlicher Emissionen und Einschränkung des Verbrauchs natürlicher Rohstoffe durch Reduzierung von Abfall. Ferner sollen bei der Umsetzung von strukturpolitischen Entscheidungen, die mit Investitionen verbunden sind, Umweltbelange einbezogen werden.

Umweltschutz ist zwar nicht zuletzt in den rückständigen Regionen, wo der Bedarf an Infrastruktur meist am größten ist, mit Kosten verbunden, über die Verbesserung der Gesundheit, die Schaffung von Arbeitsplätzen in der Ökoindustrie sowie eine nachhaltigere Entwicklung bringt er jedoch potenziell auch wesentliche Vorteile mit sich.

Binnenmarkt und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

Die Liberalisierung der Märkte für Verkehr, Telekommunikation und Energie hat zu mehr Effizienz und niedrigeren Preisen geführt. Für bestimmte soziale Gruppen und Regionen bringt sie jedoch auch die Gefahr mit sich, vom Zugang zu wesentlichen Dienstleistungen abgeschnitten zu werden. Es wurden daher Obliegenheiten zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen definiert um dafür zu sorgen, dass diese wesentlichen Dienstleistungen - auch ,Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse - wie im Maastricht-Vertrag (Artikel 16) vorgesehen allen Menschen in angemessener Qualität und zu erschwinglichen Preisen zugänglich sind. Es wurden Gemeinschaftsmittel zur Verfügung gestellt um sicherzustellen, dass diese Obliegenheiten überall in der Union eingehalten werden.

Gleichzeitig haben die transeuropäischen Verkehrsnetze die Erreichbarkeit der am Rand gelegenen Regionen verbessert und die Ausweitung des Handels erleichtert, die noch geplanten Netze, mit denen die Verbindung zwischen den neuen und den bisherigen Mitgliedstaaten hergestellt werden soll, werden voraussichtlich ähnliche Auswirkungen haben. In der im Jahr 2003 verabschiedeten Leitlinien für die transeuropäischen Energienetze wird stärker als bisher die Notwendigkeit betont, in den kommenden Jahren in eingeschlossenen, peripheren und ultraperipheren Gebieten in Gasleitungsnetze und Stromverteilungssysteme zu investieren. Das Programm für transeuropäische Telekommunikationsnetze (kurz eTEN) soll nicht nur die Kommunikationsverbindungen zwischen abgelegeneren Regionen und anderen Teilen der Union verbessern, sondern auch den Mangel an IKT-Anwendungen und -Diensten beheben.

Die Reform der Gemeinschaftspolitiken: Agrar- und Fischereipolitik

Obwohl die Ausgaben im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) im Laufe der Zeit allmählich gesunken sind, machen sie noch immer fast 47 % des EU-Haushaltes aus. Seit Beginn des Reformprozesses im Jahre 1992 sind die direkten Erzeugerbeihilfen auf 70 % der Gesamtausgaben gestiegen, wobei Spanien weiterhin das einzige Kohäsionsland ist, bei dem diese unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegen. Im Durchschnitt sind die Zahlungen bezogen auf das Einkommen bei den großen und mittleren Betrieben größer als bei Kleinbetrieben.

Die Beihilfen für ländliche Entwicklung sind im Zeitraum 2000-2006 in Ziel-1-Regionen umfangreicher (56 % der Gesamtausgaben) als in anderen Teilen der Union, wobei lediglich rund 10 % davon für Maßnahmen zur Stärkung der ländlichen Wirtschaft außerhalb der Landwirtschaft aufgewendet werden. Der nächste Programmplanungszeitraum 2007-2013, in dem die GAP-Ausgaben real niedriger sein werden, bringt eine Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion, eine Kürzung der Zahlungen an Großbetriebe, niedrigere Preise und eine stärkere Betonung der ländlichen Entwicklung und der Umwelt mit sich.

Im Zuge der Erweiterung wird die Zahl der in der Landwirtschaft beschäftigten Menschen um rund 60 % zunehmen und die Zahl der Kleinbetriebe beträchtlich ansteigen. Der Anteil der GAP-Gesamtausgaben, der auf Ziel-1-Regionen in den neuen und den bisherigen Mitgliedstaaten entfällt, wird schätzungsweise um rund 10 Prozentpunkte auf rund zwei Drittel steigen.

Das Hauptziel der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) liegt in der Erhaltung der Fischbestände und der Umstrukturierung der Industrie zur Sicherung ihrer Nachhaltigkeit. Die kürzlich beschlossenen Dringlichkeitsmaßnahmen werden in einer Reihe von regionalen Wirtschaften, vor allem in Spanien und Portugal, erhebliche Auswirkungen haben. Während längerfristig davon ausgeganen werden kann, dass eine ,abgespeckte Fischfangindustrie nach dem Ende der Dringlichkeitsmaßnahmen wieder rentabel sein wird, liegt kurzfristig die Verantwortung dafür, die nachteiligen sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen aufzufangen, vor allem bei den Mitgliedstaaten.

Unter den Beitrittsländern besitzen nur Polen und die drei baltischen Staaten Fischereisektoren von einer gewissen Größe und auch diese sind im Rückgang begriffen. Insgesamt macht ihre Fangmenge weniger als 7 % der Gesamtfangmenge der Union aus.

Staatliche Beihilfen und Kohäsionspolitik

Soweit nach der derzeitigen Regelung eine Diskriminierung zugunsten von Problemregionen zulässig ist, kann die Kontrolle der staatlichen Beihilfen sowohl Kohäsionspolitik unterstützen als auch einen Beitrag zu ihr leisten. In Einklang mit den beim Europäischen Rat in Stockholm eingegangenen Verpflichtungen wurden die staatlichen Gesamtbeihilfen auf Geldbasis zwischen 1997 und 2001 erheblich reduziert und verzeichneten in 12 der 15 Mitgliedstaaten einen Rückgang im Verhältnis zum BIP. Gleichzeitig findet eine zunehmende Verlagerung der Beihilfen auf horizontale Ziele statt. Dennoch sind die Beihilfen in den wohlhabenderen Mitgliedstaaten nach wie vor höher als in den Kohäsionsländern.

Im Jahre 2001 waren nur rund 9 % der gesamten staatlichen Beihilfen in der Union Unterstützungzahlungen für Ziel-1-Regionen, der Betrag belief sich auf weniger als ein Drittel des entsprechenden Betrags im Spitzenjahr 1993, hauptsächlich aufgrund erheblicher Kürzungen der Beihilfen für die neuen deutschen Bundesländer und für Süditalien. Die Regionalbeihilfen für Ziel-2-Gebiete machen rund 6 % der staatlichen Gesamtbeihilfen aus.

Angesichts ihrer Auswirkungen auf die regionale Verteilung von wirtschaftlicher Aktivität und Einkommen hat die Kontrolle der staatlichen Beihilfen im Zusammenhang mit der Erweiterung nach wie vor einen großen Stellenwert. Für den Zeitraum nach 2006 werden sich die Anstrengungen daher weiterhin darauf richten, die Vorschriften über staatliche Beihilfen unter Berücksichtigung der Veränderungen in der Kohäsionspolitik zu aktualisieren, zu vereinfachen und klarer zu gestalten, um weniger, dafür aber zielgerichtetere Beihilfen zu haben.

Justiz und Inneres: Verbesserung der Entwicklungsvoraussetzungen

Hohe Kriminalitätsraten, organisiertes Verbrechen und Korruption behindern die wirtschaftliche Entwicklung und schrecken potenzielle Investoren ab. Bessere Möglichkeiten der Verbrechensbekämpfung, eine stärkere grenzüberschreitende Zusammenarbeit, verbesserte Kontrollen an den Außengrenzen und bessere Integration von Drittstaatsangehörigen in die Gesellschaft tragen in diesem Sinne alle zur regionalen Entwicklung bei. Dies gilt insbesondere für die Beitrittsländer.

Beurteilung der Gemeinschaftspolitiken in den Regionen

Eine EU-weit durchgeführte Umfrage unter Regionalbeamten ergab, dass die Gemeinschaftspolitiken weitgehend mit Gemeinschaftsfinanzierung gleichgesetzt werden und dass Strukturfondsprojekte meistens die sind, die am deutlichsten wahrgenommen werden und als die wirkungsvollsten gelten. Dies ist insbesondere in Ziel-1-Regionen der Fall, ganz besonders jedoch in den Kohäsionsländern. Auch der INTERREG-Initiative wurde aufgrund ihrer Zielsetzung und Außenwirkung und ihres Anreizes für Zusammenarbeit eine positive Wirkung bescheinigt.

Während in solchen Regionen, in denen die Landwirtschaft der wichtigste Wirtschaftszweig ist, die Auswirkungen der GAP auf die Kohäsion im Allgemeinen positiv bewertet wurden, wurde sie in den mediterranen Regionen als unfair empfunden, in anderen Fällen wurde beklagt, dass die rentabelsten Betriebe oder auch die am weitesten entwickelten Gebiete die größte Unterstützung erhalten. Kritisiert wurde die fehlende Verbindung zwischen GAP und Umweltpolitik, während die Einbeziehung von Umweltbelangen in die Regionalförderungspolitik allgemein begrüßt wurde. Dasselbe gilt für die Einbeziehung von Investitionen in FuE-Infrastruktur in die Regionalförderungspolitik, die in den Ziel-1-Regionen als besonders wichtig angesehen wurde.

Gleichzeitig wurde von vielen Seiten Kritik an den hohen Kosten für die Verwaltung der Strukturfondsprogramme im laufenden Programmzeitraum und an der zunehmenden Komplexität der Verfahren geübt. Im Gegensatz dazu wurde die stärkere Einbeziehung der Unternehmen und der Sozialpartner als ein wichtiger Fortschritt angesehen, der weiter verfolgt werden sollte.

Auswirkungen und zusätzlicher Nutzen der Strukturpolitik

Umfang und Ausrichtung der Interventionen in Ziel-1-Regionen

Die Strukturfonds und der Kohäsionsfonds, die zusammen nur rund 0,4 % des EU-BIP ausmachen, konzentrieren sich auf die Unterstützung der am wenigsten wohlhabenden Teile der Union. Im Zeitraum 2000-2006 entspricht der in Ziel-1-Regionen transferierte Betrag 0,9 % des BIP in Spanien und mehr als 2,5 % des BIP in Griechenland bzw. Portugal. Wichtiger noch ist, dass diese Transfers die Investitionen in Spanien um etwa 3 %, in Griechenland und Portugal um 8-9 %, im italienischen Mezzogiorno um 7 % und in den neuen deutschen Bundesländern um 4 % steigen lassen.

In den meisten Fällen war die als Ergänzung zu den Strukturfondsinterventionen geleistete nationale Kofinanzierung im Programmzeitraum 1994-1999 real höher als im vorangegangenen Zeitraum und führte dazu, dass die für Investitionen verfügbaren Mittel um 40-50% stiegen. Dazu kamen private Mittel, die vor allem in Österreich, Deutschland, den Niederlanden und Belgien einen erheblichen Umfang hatten, während die auf diese Weise ,ausgehebelten Mittel in den Kohäsionsländern sowie in Frankreich und im Vereinten Königreich relativ gering waren. Im gegenwärtigen Planungszeitraum scheint die Hebelwirkung auf private Investitionen ähnlich zu sein, in Deutschland jedoch deutlich geringer.

Strukturausgaben werden darüber hinaus durch Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) ergänzt. Im Zeitraum 2000-2002 beliefen sich die an Förderregionen in der EU-15 gezahlten Darlehen auf insgesamt 20 Mrd. Euro pro Jahr - mehr als die Hälfte davon ging an Ziel-1-Regionen -, die Darlehen an Beitrittsländer auf jährlich 3 Mrd. Euro. Mehr als ein Drittel der Darlehen wurde für Investitionen im Verkehrsbereich in den derzeitigen Ziel-1-Regionen verwendet, in den Beitrittsländern entfielen 90 % auf die Bereiche Verkehr, Umwelt und Energie.

Die Strukturfonds dienen vor allem dem Zweck, Disparitäten abzubauen, die in Bezug auf Infrastruktur und Humanressourcen zwischen Ziel-1-Regionen und anderen Teilen der Union bestehen. Daher wurden in den letzten zehn Jahren die Verkehrssysteme, sowohl transeuropäische Verbindungen als auch sekundäre Netze innerhalb der Regionen, deutlich verbessert. Gleichzeitig erhielten Arbeitslose und Beschäftigte, deren Arbeitsplätze gefährdet waren, Beratung und Fortbildung, um ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern und ihre Qualifikationen zu erweitern. Darüber hinaus wurden die Bereiche FuE und Innovation mit dem Ziel unterstützt, neue Forschungskapazitäten aufzubauen und, was gleichermaßen wichtig ist, bei der Ausarbeitung regionaler Strategien zu helfen, mit denen FuE auf die lokalen Entwicklungsmöglichkeiten hin orientiert und die Verbreitung von IKT sowie der Erwerb von Grundkenntnissen zur Nutzung der neuen Technologien gefördert werden soll.

Ein wesentlicher Teil der Strukturfondsmittel (14 % im Zeitraum 2000-2006) floss in die Finanzierung von Investitionen zur Verbesserung der Umwelt, insbesondere Abfallentsorgung und Abwasserbehandlung, gleichzeitig werden Umweltbelange bei den Entscheidungen über Strukturinterventionen ausdrücklich berücksichtigt.

Auswirkungen der Strukturinterventionen auf reale Konvergenz und wirtschaftliche Integration

Eine empirische Studie hat nicht nur ergeben, dass insbesondere seit Mitte der Neunzigerjahre BIP, Beschäftigung und Produktivität der Ziel-1-Regionen stärken gewachsen sind als in der übrigen Union, sondern auch, dass die Konvergenz in den am wenigsten wohlhabenden Regionen dieser Gruppe am stärksten ausgeprägt war (es sei darauf hingewiesen, dass diese Studie auf einem konsistenten Datensatz basiert, der speziell für diesen Bericht zusammengetragen wurde). Des Weiteren geht aus der Studie hervor, dass die Strukturinterventionen das Wachstum in den Kohäsionsländern beschleunigt haben, indem sie einerseits die Nachfrage gestützt und andererseits die Angebotsseite der Wirtschaft gestärkt haben. In Spanien lag das BIP im Jahr 1999 daher schätzungsweise rund 1,5 % höher als es ohne Strukturinterventionen der Fall gewesen wäre, in Griechenland belief sich der Unterschied auf mehr als 2 %, in Irland auf fast 3 % und in Portugal auf mehr als 4,5 %. In den neuen deutschen Bundesländern geht man davon aus, dass das BIP infolge der Strukturinterventionen um rund 4 % höher ausgefallen ist.

Strukturinterventionen haben auch zu einer Ausweitung des Handels zwischen den Kohäsionsländern und den übrigen Teilen der Union - dieser hat sich in den vergangenen zehn Jahren mehr als verdoppelt - und zu einer engeren Integration geführt. Man kann davon ausgehen, dass durchschnittlich rund ein Viertel der Strukturausgaben in Form einer Steigerung der Importe, insbesondere von Maschinen und Ausrüstungsgütern, in die übrige Union zurückfließen. Besonders ausgeprägt ist dieser Rückfluss im Fall von Griechenland (42 % der Ausgaben) und Portugal (35 %).

Da ein Großteil aller zusätzlichen Ausgaben in den neuen Mitgliedstaaten in Importe fließen und rund 60 % der Importe aus den derzeitigen Mitgliedstaaten kommen, werden die Strukturausgaben in diesen Ländern voraussichtlich einen ähnlich starken Rückfluss zugunsten des Wachstums in den übrigen Ländern der Union nach sich ziehen. Wie bei den Kohäsionsländern auch entfällt ein unverhältnismäßig großer Anteil der damit verbundenen Ausgaben auf Importe von Maschinen und Ausrüstungsgütern, was vor allem Deutschland zugute kommt, das rund 45 % aller derartigen Importgüter aus der EU-15 liefert.

Interventionen in Ziel-2-Regionen: Strukturwandel und Schaffung von Arbeitsplätzen

Während des Zeitraums 1994-1999 wurden insgesamt 82 Regionen in 12 Mitgliedstaaten aufgrund des Vorhandenseins von industriellen Gebieten mit rückläufiger Entwicklung im Rahmen von Ziel 2 mit jährlichen Gesamtmitteln in Höhe von rund 2,4 Mrd. Euro (im laufenden Zeitraum angehoben auf jährlich 3,3 Mrd. Euro) unterstützt. Der staatliche und der private Sektor trugen jeweils etwa in gleicher Höhe zu diesen Mitteln bei, wodurch die gesamten Strukturausgaben in diesen Gebieten auf etwa 7 Mrd. Euro jährlich anstiegen. Die Mittel wurden hauptsächlich für die Umstellung altindustrieller Standorte und für Förderdienstleistungen für Unternehmen verwendet (zusammen machte dies etwa die Hälfte des Gesamtbetrags aus), während rund 20 % in die Entwicklung von Humanressourcen, weitere 10 % in die Förderung von FuE und IKT flossen.

Aus Bewertungsstudien geht hervor, dass die Strukturinterventionen in diesen Gebieten während des genannten Zeitraums zur Schaffung von insgesamt etwa 700 000 Arbeitsplätzen - knapp 500 000 Nettoarbeitsplätze - geführt haben. Gleichzeitig wurden rund 300 000 KMU gefördert, indem sie sowohl bei der Verbesserung ihrer Produktionsverfahren als auch bei der Suche nach neuen Märkten Unterstützung erhielten. Ferner wurden etwa 115 Quadratkilometer Industriefläche saniert und umgenutzt und damit die Möglichkeit geschaffen, diese für neue wirtschaftliche Zwecke, Freizeitaktivitäten und kulturelle Veranstaltungen zu nutzen. Teilweise auch aufgrund dieser Maßnahmen ging die Arbeitslosigkeit in diesen Gebieten etwas stärker zurück als in der übrigen Union, das Pro-Kopf-BIP stieg jedoch etwas weniger.

Eine genaue Analyse ergibt, dass die Beihilfen in den Bereichen FuE, Innovationen und Technologietransfer in Hinblick auf die Schaffung neuer oder den Erhalt bereits bestehender Arbeitsplätze besonders wirksam waren. Nichtsdestotrotz ist die Innovationskapazität im Allgemeinen in den meisten Ziel-2-Regionen nach wie vor weniger gut entwickelt als in den fortgeschritteneren Regionen. Im Gegensatz dazu scheint ihre Ausstattung mit Infrastruktur und Humankapital mit der in anderen Gebieten vergleichbar zu sein.

Die Interventionen haben positive Auswirkungen gehabt, die jedoch größer hätten sein können, wenn sowohl die Fördergebiete als auch der Umfang der finanzierten Projekte größer und der Zeitraum für die Durchführung der Projekte (drei Jahre) länger gewesen wäre. Diesbezügliche Änderungen würden es ermöglichen, Programme von größerer strategischer Bedeutung für die regionale Entwicklung zu unterstützen.

Unterstützung der Landwirtschaft, der Entwicklung des ländlichen Raums und der Fischerei

Die Interventionen im Rahmen von Ziel 5a im Zeitraum 1994-1999 zielten darauf ab, die Effizienz landwirtschaftlicher Betriebe zu verbessern und zum Landschaftsschutz beizutragen, und waren bei der Unterstützung der Umstrukturierung kleiner landwirtschaftlicher Betriebe in Ziel-1-Regionen offenbar relativ wirkungsvoll.

Die Interventionen im Rahmen von Ziel 5b beliefen sich auf rund 1,2 Mrd. Euro pro Jahr und umfassten Gebiete, in denen etwa 9 % der Gesamtbevölkerung der Union leben. Sie haben eine gewisse Diversifizierung der Agrarproduktion und einen Zuwachs von Sektoren wie z. B. Agrotourismus und Umweltdienstleistungen bewirkt und gleichzeitig zur Sanierung von Dörfern und zur Entwicklung staatlicher Dienstleistungen beigetragen.

Während des gegenwärtigen Programmplanungszeitraums wurde die Unterstützung für die Entwicklung des ländlichen Raums in eine Gesamtstrategie integriert, jedoch in zwei Programme aufgeteilt, von denen das eine den Strukturfondsverordnungen, das andere den Bestimmungen des EAGFL, Abteilung Garantie, unterliegt. Letztere sind für Agrarmarktpolitiken ausgelegt und für mehrjährige Aktionsprogramme nicht gut geeignet.

Der Fischereisektor konzentriert sich auf eine begrenzte Anzahl von Regionen in Randgebieten der Union, die von den Maßnahmen zum Schutz der Fischbestände getroffen wurden und in denen Interventionen im Rahmen des EU-Fischereiprogramms dementsprechend einen wesentlichen Beitrag zur Entwicklung anderer Erwerbssektoren leisten können.

Förderung der Beschäftigung sowie der allgemeinen und beruflichen Bildung durch den ESF

Im Zeitraum 1994-1999 stellte der Europäische Sozialfonds (ESF) Mittel zur Förderung von Humanressourcen zur Verfügung, die ein Drittel der gesamten Strukturfondsinterventionen auf sich vereinigten, von denen rund die Hälfte in Ziel-1-Regionen floss.

Ziel der Interventionen im Rahmen von Ziel 3 war es, Jugendliche, Langzeitarbeitslose und Menschen, die von Ausgrenzung bedroht waren, in den Arbeitsmarkt zu integrieren und die Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt zu fördern. Im Rahmen von Ziel 4 wurden Interventionen gefördert, bei denen es darum ging, Arbeitnehmer bei der Anpassung an den industriellen Wandel zu unterstützen. Nach vorliegenden Daten waren die Maßnahmen am erfolgreichsten, die verschiedene Formen der Unterstützung wie Ausrichtung, Fortbildung und Stellensuche entsprechend den jeweiligen individuellen Erfordernissen miteinander kombinierten.

Darüber hinaus unterstützt der ESF auch Beschäftigung und Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung, sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene. In den Ziel-1-Regionen hat der ESF dazu beigetragen, den Umfang der staatlichen Investitionen im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung auszuweiten. Obgleich die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) ins Leben gerufen wurde, als der Programmplanungszeitraum bereits angelaufen war, stellte der ESF von 1997 an insbesondere in den südlichen Mitgliedstaaten umfangreiche Fördermittel für Maßnahmen im Rahmen der Nationalen Aktionspläne für Beschäftigung (NAP) zur Verfügung.

Im Zeitraum 2000-2006 ist die Verbindung zwischen ESF und EBS verstärkt geworden. Der ESF ist mit einem Gesamtbudget von rund 60 Mrd. Euro das wichtigste Gemeinschaftsinstrument zur finanziellen Stützung der EBS, während Letztere ihrerseits einen stärkeren politischen Rahmen für die ESF-Interventionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen liefert.

Förderung der Zusammenarbeit und Netzwerkbildung

Die Gemeinschaftsinitiativen haben das Ziel, Innovation, Partnerschaft und die Entwicklung gemeinschaftlicher Projekte zwischen Ländern und Regionen zu fördern und kommen damit Bedürfnissen entgegen, die von den im Rahmen der Strukturfondsziele durchgeführten Mainstream-Programmen häufig nicht abgedeckt werden.

Im Zeitraum 1994-1999 wurden INTERREG-II-Programme in drei Ausrichtungen gefördert: grenzübergreifende Zusammenarbeit (Ausrichtung A), Energieversorgungsnetze (Ausrichtung B) und Zusammenarbeit bei der Regional- und Raumplanung (Ausrichtung C). Der größte Teil der Fördermittel floss in Programme der Ausrichtung A zur Verbesserung der Umweltbedingungen, Unterstützung von kulturellen Aktivitäten, Tourismus und Dienstleistungen für KMU sowie zum Ausbau von Verkehrsverbindungen, insbesondere auf grenzüberschreitenden Strecken. Wesentliche Verbesserungen gab es vor allem bei grenzüberschreitenden Verbindungen in Ziel-1-Regionen in Griechenland, Deutschland und Finnland. Die wichtigsten Vorteile haben sich jedoch aus dem engeren Kontakt und dem besseren Verständnis zwischen Behörden und privaten bzw. halbstaatlichen Einrichtungen auf beiden Seiten der Grenze ergeben.

Während des Zeitraums 2000-2006 hat INTERREG III - mit einer Mittelausstattung in Höhe von rund 5 Mrd. Euro - die grenzübergreifende Komponente (Ausrichtung A) verstärkt, die strategische Zusammenarbeit bei Raumplanungsfragen auf transnationaler Ebene (Ausrichtung B) gefördert sowie die Zusammenarbeit und den Erfahrungsaustausch zwischen Regionen (Ausrichtung C) unterstützt.

In der Zukunft wird INTERREG insofern neue Umstände berücksichtigen müssen, als die Grenzgebiete sowohl in Bezug auf ihre Bevölkerungszahl als auch in Bezug auf ihre Fläche einen größeren Teil der Union ausmachen werden.

Die URBAN-Initiative erfasst die 44 % der EU-Bevölkerung, die in Städten mit mehr als 50 000 Einwohnern leben. Im Zeitraum 1994-1999 standen jährliche Mittel in Höhe von nur rund 148 Mio. Euro zur Verfügung, die auf 118 Städte verteilt wurden. Im gegenwärtigen Zeitraum wurde der Betrag auf jährlich 104 Mio. Euro reduziert und auf Projekte in 70 Städten verteilt. Der Hauptschwerpunkt liegt auf kleinen Stadtgebieten und auf der Förderung der aktiven Beteiligung der lokalen Bevölkerung an Projekten, die sich direkt auf das Leben der Menschen auswirken. Dies hat dazu beigetragen, die Strukturpolitik der Union insgesamt deutlicher sichtbar werden zu lassen, und auch dazu, private Investitionen anzuziehen. Die Tatsache, dass sich die Förderung auf kleine Gebiete konzentriert, führt andererseits dazu, dass größere Projekte, die auf umfangreichere regionale Probleme wie die Beziehung zwischen städtischen Gebieten und dem umliegenden ländlichen Raum ausgerichtet sind, unberücksichtigt bleiben.

Die Gemeinschaftsinitiativen BESCHÄFTIGUNG und ADAPT unterstützten während des Zeitraums 1994-1999 rund 9300 Projekte, in deren Rahmen rund 1,8 Mio. Menschen in Programme zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt und zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf lokaler Ebene einbezogen wurden. Die finanzierten Projekte bezogen sich auf Beschäftigungs- und Ausbildungsförderungsmaßnahmen, Beihilfen zur Schaffung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten, Unterstützung von KMU bei der Planung im Vorgriff auf Marktveränderungen sowie Kinderbetreuungsbeihilfen für Frauen, um diesen die Ausübung eines Berufs zu erleichtern.

EQUAL zielt im Zeitraum 2000-2006 auf neue innovative Ansätze zur Bekämpfung von Ungleichheiten und Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt ab und legt dabei einen besonderen Schwerpunkt auf transnationale Zusammenarbeit, Partnerschaft und den Austausch von Erfahrungen und von bewährten Verfahren.

Im Rahmen von LEADER II wurden während des Zeitraums 1994-1999 im ländlichen Raum rund 900 lokale Aktionsgruppen mit einem Budget von jährlich 300 Mio. Euro gefördert, das durch Kofinanzierung auf 700 Mio. Euro aufgestockt wurde. Hauptförderungsbereich war der Tourismus, darüber hinaus wurden aber auch KMU und die Entwicklung örtlicher Erzeugnisse unterstützt.

Bei LEADER+ (2000-2006), das über das gleiche jährliche Budget verfügt wie LEADER II, wurde ein stärkerer Schwerpunkt auf den Pilotcharakter der Projekte gelegt und die Zusammenarbeit vereinfacht.

Innovative Pilotmaßnahmen

Fast ein Drittel der regionalen Behörden in der EU-15 hat eine Regionale Innovationsstrategie (RIS) oder eine Regionale Initiative zur Förderung der Informationsgesellschaft (RISI) ausgearbeitet. Die sichtbarsten Auswirkungen dieser beiden Initiativen sind die öffentlich-privaten Partnerschaften sowie die Unterstützung der KMU beim Zugang zu neuen Technologien.

2001 wurde ein neues System für innovative Aktionen eingeführt, das mit Strukturfondsmitteln in Höhe von rund 400 Mio. Euro unterstützt wird. Ziel ist es, die Regionen zur Entwicklung von Programmen zur Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit durch Technologie und Innovation (Lissabon-Strategie), Anwendung neuer Formen von IKT (Aktionsplan eEuropa) sowie die Förderung nachhaltiger Entwicklung (Göteborg) zu ermutigen. Bisher haben drei Viertel der Regionen in der Europäischen Union Unterstützung für Programme im Zusammenhang mit diesen drei Themen beantragt.

Verbesserung der Effizienz der Strukturfondsverwaltung

Bei der letzten Überarbeitung der Strukturfondsregelungen im Jahre 1999 wurde versucht, einerseits das System zu vereinfachen und andererseits die alltägliche Verwaltung zu dezentralisieren und stärker auf die Mitgliedstaaten zu übertragen. Zwar tragen die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Mittelverwendung immer mehr Verantwortung, letztlich ist die Kommission jedoch weiterhin gegenüber der Haushaltsbehörde für die Ausgaben verantwortlich. Es ist erforderlich, vor dem neuen Finanzierungszeitraum die Regelungen in Hinblick darauf zu überarbeiten, die Wirksamkeit des Systems zu steigern und die Komplexität weiter zu reduzieren.

Die Grundprinzipien

Programmplanung, Partnerschaft, Konzentration und Zusätzlichkeit sind seit der Reform von 1988 die zentralen Prinzipien der Strukturfonds. Die Programmplanung im Sinne einer mehrjährigen Budgetplanung zur Umsetzung strategischer Ziele hat zu mehr Sicherheit, Stabilität und Kohärenz der Maßnahmen und der finanzierten Projekte geführt. Während der Programmplanungszeitraum angesichts der steigenden Planungskapazitäten ausgedehnt wurde und die Ziele quantifizierter wurden, wuchsen die Bedenken bezüglich der Komplexität und der Dauer der Genehmigung der Programmplanungsdokumente wie auch Notwendigkeit, dafür zu sorgen, dass die Programme flexibel genug sind, um sich veränderten Umständen anzupassen.

Die Partnerschaft bei der Gestaltung und Umsetzung der Programme ist stärker und umfassender geworden und bezieht eine Reihe von Privatunternehmen, inklusive Sozialpartner, sowie regionale und lokale Behörden mit ein. Dies hat dazu geführt, dass die Projekte zielgerichteter und innovativer wurden, der Verlauf besser begleitet und evaluiert wurde und die Informationen über die Ergebnisse größere Verbreitung fanden - in manchen Fällen allerdings um den Preis, dass die Komplexität der Programmverwaltung weiter zunahm.

Die Konzentration, im Sinne einer Bündelung der Mittel auf diejenigen Gebiete, die diese am dringendsten benötigen, hat im Laufe der Zeit zugenommen, wenngleich sich bei Bewertungen gezeigt hat, dass die Ressourcen manchmal immer noch zu breit und zu dünn gestreut werden. Im derzeitigen Programmplanungszeitraum leben 41 % der Bevölkerung der EU-15 entweder in Ziel-1- oder in Ziel-2-Regionen, wobei der komplizierte Prozess zur Bestimmung letzterer in manchen Fällen zu einer Aufsplitterung von Regionen und einer übermäßigen Streuung von Mitteln geführt hat.

Das Prinzip der Zusätzlichkeit, nach dem die Strukturfonds die bestehenden staatlichen Mittel nicht ersetzen, sondern ergänzen, wurde in den Ziel-1-Regionen weitgehend beachtet. Im Falle der Ziel-2- und insbesondere der Ziel-3-Programme war es jedoch schwieriger, die Zusätzlichkeit nachzuweisen.

Die Bemühung um größere Wirksamkeit

Auch wenn im Laufe der Zeit die Sachkenntnis hinsichtlich der Mittelverwaltung zugenommen hat, ist die Verbesserung der Wirksamkeit der Programme doch nach wie vor eine zentrale Herausforderung. Die vorgeschriebenen Kontrollmaßnahmen werden von Mitgliedstaaten angesichts der damit verbundenen Kosten oft als ungerechtfertigt und als Duplizität der einzelstaatlichen Systeme betrachtet. Ein spezieller Kritikpunkt ist, dass die gegenwärtigen Anforderungen so spät beschlossen wurden, dass sie zu Verzögerungen bei der Programmdurchführung geführt haben und dadurch Druck entstanden ist, die Mittel schnell und auf Kosten der Qualität zu verbrauchen. Bei den Ziel-2-Programmen scheinen die Kosten für die finanzielle Verwaltung besonders hoch zu sein.

Trotz der Verbesserungen bei der Verwaltung öffentlicher Finanzmittel wurden während des letzten Programmplanungszeitraums nur ein Drittel der bewerteten Ziel-1-Projekte fristgerecht abgeschlossen, während ein weiteres Drittel sich um mehr als ein Jahr verzögerte. Bei zwei Dritteln wurde außerdem das Budget überzogen. Die Disziplin, die während des laufenden Zeitraums durch die ,n+2' Regel auferlegt wurde, hat zu einer wesentlichen Verbesserung bei der Verwendung der Strukturfondsgelder geführt. Die finanzielle Durchführung der Strukturfonds lag 2003 bei knapp 100 %.

Die Begleitung ist ein wesentlicher Bestandteil des Gesamtsystems, bei Bewertungen hat sich jedoch gezeigt, dass sie weniger wirksam ist als erwartet, was teilweise mit der Schwierigkeit zusammenhängt, aussagekräftige Informationen zu sammeln. Darüber hinaus führt die Konzentrierung auf finanzielle statt auf strategische Aspekte meist dazu, dass die Mittel dort ausgegeben werden, wo der Verbrauch am einfachsten ist, anstatt dort, wo sie die größte Wirkung entfalten könnten. Im gegenwärtigen Zeitraum hat die Festlegung von Indikatoren und Zielen zu Verbesserungen geführt, Erstere sind jedoch oft nicht klar genug, Letztere dagegen zu weit definiert.

Auch die Bewertung wurde im Laufe der Zeit verbessert, was ihre Durchführung betrifft, bestehen jedoch nach wie vor beträchtliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Bewertungen müssen derzeit im Ex-ante-Stadium von den Mitgliedstaaten, zur Halbzeit von den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission - rechtzeitig genug, um die Resultate bei Entscheidungen über den restlichen Teil des Programms berücksichtigen können - und im Ex-post-Stadium, jedoch erst zwei Jahre nach Abschluss des Programms, von der Kommission durchgeführt werden. Durch eine stärkere Einbeziehung der Regionen und Mitgliedstaaten könnte das Verfahren wahrscheinlich an praktischem Nutzen und an Sachdienlichkeit gewinnen.

Zur Förderung einer besseren Verwaltungspraxis wurde im derzeitigen Programmplanungszeitraum ein finanzieller Anreiz in Form einer leistungsgebundenen Reserve in Höhe von 4 % der Strukturfondsmittel eingeführt. Die Zuteilung der Mittel erfolgt 2004 auf der Grundlage der Verwirklichung der zu Beginn festgelegten Ziele.

Die Verwaltungssysteme sind mit der Zeit in vielen Fällen zunehmend dezentralisiert worden. Aus Bewertungen geht hervor, dass sie dadurch meist effektiver geworden sind, da es einfacher geworden ist, sie den regionalen Erfordernissen anzupassen.

Die Herausforderung der Erweiterung

Die Strukturfonds sind für die neuen Mitgliedstaaten in Hinblick auf die Stärkung ihrer Wettbewerbsfähigkeit von entscheidender Bedeutung. Im Zeitraum 2000-2006 erhalten die Beitrittsländer jährlich etwa 3 Mrd. Euro aus ISPA (Verkehrs- und Umweltprojekte), SAPARD (Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) und PHARE (Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts sowie der administrativen und institutionellen Kapazitäten). Nach ihrem Beitritt zur EU werden die 10 neuen Mitgliedstaaten sowie Rumänien und Bulgarien noch weitere drei Jahre Anspruch auf Förderung im Rahmen von PHARE haben (jährlich insgesamt 1,6 Mrd. Euro).

Bis Ende 2003 wurden im Rahmen von ISPA 324 Projekte verabschiedet, die sich ziemlich gleichmäßig auf die Bereiche Verkehr und Umwelt und innerhalb des Ersteren auf Straße und Schiene verteilten. SAPARD stellt jährliche Mittel in Höhe von 500 Mio. Euro zur Verfügung, mit denen Pläne zur Entwicklung der Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete unterstützt werden, die die Länder selbst ausarbeiten.

Die neuen Mitgliedstaaten werden während des Zeitraums von 2004 bis 2006 Anspruch auf Hilfen aus den Strukturfonds haben. Die Unterstützung, die sich in diesen drei Jahren auf insgesamt rund 21,8 Mrd. Euro beläuft, wird sich auf eine begrenzte Anzahl vorrangiger Gebiete konzentrieren, um die Wirkung so groß wie möglich, die Probleme bei der Programmdurchführung dagegen so klein wie möglich zu halten. Die von den Ländern ausgewählten vorrangigen Gebiete weisen große Unterschiede auf, was den Umfang der Ausgaben für Infrastruktur, Humanressourcen und produktive Investitionen betrifft, worin zum Teil Unterschiede im vorherrschenden Kapitalbestand der jeweiligen Gebiete zum Ausdruck kommen.

Die bei den Verhandlungen hervorgehobene Erfordernis, einen strategischen Ansatz zu entwickeln und sich auf eine begrenzte Zahl von Prioritäten zu konzentrieren, muss während der Umsetzungsphase beibehalten werden. Besondere Aufmerksamkeit wird darüber hinaus der Sicherstellung größtmöglicher Kohärenz zwischen den Strukturfonds und den nationalen Politiken sowie Umweltbelangen und Chancengleichheit gelten müssen. Andererseits wird die Leistungsfähigkeit der Verwaltungsbehörden trotz der sowohl auf nationaler als auch auf lokaler Ebene erzielten Fortschritte ein Thema bleiben, wobei die Erfahrungen bei der effektiven Durchführung der Programme helfen wird, diese Leistungsfähigkeit zu stärken.

Unter diesen und anderen Gesichtspunkten kann der Zeitraum 2004-2006 als eine Übergangsphase gelten, in der es darum geht, den neuen Mitgliedstaaten die Möglichkeit zu geben, den Boden für den nächsten, bedeutend längeren Programmplanungszeitraum zu bereiten.

Die Herausforderung, vor der die Strukturpolitik in den neuen Mitgliedstaaten steht, besteht darin,

- in jeder Region die strukturellen Defizite zu identifizieren, deren Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit und das Wachstumspotenzial am schädlichsten sind, und diese prioritär zu bekämpfen;

- für jede Region im Einklang mit ihren jeweiligen Stärken und Schwächen eine langfristige Entwicklungsstrategie auszuarbeiten, die davon ausgeht, dass es unmöglich ist, sämtliche Mängel gleichzeitig zu bekämpfen, und die bei der Entscheidung über Investitionsprojekte die Wechselwirkungen berücksichtigt, die zwischen dem jeweiligen Projekt und dem langfristigen Entwicklungspfad bestehen;

- Umweltbelangen bei den Investitionsentscheidungen einen entsprechenden Stellenwert einzuräumen, um die Nachhaltigkeit des gewählten Entwicklungspfades zu gewährleisten;

- eine übermäßige Konzentration von Investitionen auf die derzeitigen Wachstumszentren - wo die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Aktivität kurzfristig unter Umständen am größten sind, langfristig jedoch eventuell zu Lasten einer ausgewogenen Entwicklung gehen - zu vermeiden;

bei der Stärkung der Leistungsfähigkeit der Verwaltungsbehörden in Hinblick auf Planung, Durchführung und Verwaltung von Entwicklungsprogrammen auf regionaler Ebene Unterstützung zu leisten.

Schlussfolgerungen: Vorschlag für eine reformierte Kohäsionspolitik

Schlussfolgerungen: Vorschlag für eine reformierte Kohäsionspolitik

Die Kommission hat am 10. Februar 2004 einen Vorschlag für den Haushalt der auf 27 Mitgliedstaaten erweiterten Europäischen Union [3] für den Zeitraum 2007-2013 angenommen.

[3] Europäische Kommission, Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen: Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union - 2007-2013; KOM(2004)101

Dies war ein wichtiger Beschluss, da die Kommission der Auffassung ist, dass die Intervention der Union in einer Reihe von wichtigen Politikbereichen verstärkt werden muss. Dabei strebt die Kommission als wesentlichen Bestandteil des Gesamtpakets eine ehrgeizige Kohäsionspolitik an. Wesentlich ist dabei, dass die Kommission in der neuen Haushaltsstruktur weiterhin vorsieht, die Mittel für die Kohäsionspolitik unter einer einzigen transparenten Haushaltslinie bereitzustellen, damit die notwendige Sicherheit und Stabilität für die Planung der künftigen nationalen und regionalen Mehrjahresprogramme gewährleistet sind.

Dieser Beschluss spiegelt die Ergebnisse der durchgeführten Arbeiten seit der Veröffentlichung des zweiten Kohäsionsberichts im Jahr 2001 wider, mit dem die Diskussion über die Zukunft der Kohäsionspolitik in einer erweiterten Union für die Zeit ab 2007 eingeleitet wurde. Die anschließenden Schlussfolgerungen zum dritten Kohäsionsbericht enthalten detaillierte Vorschläge zu den Prioritäten und zum Durchführungssystem für die neue Programmgeneration im Rahmen der Kohäsionspolitik. Diese Vorschläge entsprechen den Orientierungen der Finanziellen Vorausschau. Im Anschluss an die Einleitung werden in Teil I die neuen Prioritäten der Kohäsionspolitik vorgestellt. In Teil II sind die Hauptelemente des neuen Durchführungssystems beschrieben. In Teil III werden die finanziellen Auswirkungen behandelt.

Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die Kohäsionspolitik, die mit dem Binnenmarkt und der Währungsunion zu den Pfeilern des Hauses Europa gehört, die einzige EU-Politik ist, die sich ausdrücklich mit wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheiten befasst. Sie ist somit eine ganz besondere Politik, bei der über den EU-Haushalt ein Transfer finanzieller Ressourcen zwischen Mitgliedstaaten mit dem Ziel stattfindet, durch Investitionen in Human- und Sachkapital zum wirtschaftlichen Wachstum und zu nachhaltiger Entwicklung beizutragen.

Dies bedeutet auch, dass die auf europäischer Ebene angewandte Kohäsionspolitik keine passive Politik ist, die sich auf die Umverteilung der Einkommen beschränkt, sondern eine dynamische Politik, die zur Schaffung von Ressourcen beizutragen versucht, indem sie bei der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung insbesondere dort ansetzt, wo das ungenutzte Potenzial besonders groß ist.

Vier Herausforderungen für die Zukunft

1. Eine erweiterte Union erfordert mehr Kohäsion

Die Erweiterung der Union auf 25 und später 27 oder mehr Mitgliedstaaten wird bisher nie dagewesene Herausforderungen für deren Wettbewerbsfähigkeit und inneren Zusammenhalt mit sich bringen. Wie dieser Bericht zeigt, wird die Erweiterung zu einer Verstärkung des wirtschaftlichen Entwicklungsgefälles, einer geografischen Verlagerung der Disparitäten nach Osten und einer schlechteren Beschäftigungslage führen: die sozioökonomischen Disparitäten werden sich verdoppeln und das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP wird sich um 12,5 % verringern.

Gleichzeitig ist die Union als Ganzes vor die Herausforderungen gestellt, die sich aus einer möglichen Beschleunigung der wirtschaftlichen Umstrukturierung infolge der Globalisierung, der Öffnung der Märkte, der technologischen Revolution, der Entwicklung der wissenbasierten Wirtschaft und Gesellschaft, der Alterung der Bevölkerung und der Zunahme der Einwanderung ergeben.

Die Bevölkerungsalterung in Europa stellt eine besondere Herausforderung dar. In diesem Bereich sind die regionalen Schwankungen, welche die Tendenzen bei den Fruchtbarkeits- und Sterblichkeitsziffern sowie bei den Migrationsströmen widerspiegeln, sehr ausgeprägt. Bewältigen lassen sich diese Probleme nicht dadurch allein, dass eine Lösung für die Zunahme der ,abhängigen" Bevölkerung gefunden wird. Es muss auch dafür gesorgt werden, dass die nationalen und regionalen Entwicklungsstrategien auf die demografischen Entwicklungen abgestimmt sind und insbesondere die Politik zur Förderung des aktiven Alterns unterstützen und das häufig ungenutzte Potenzial der älteren Bevölkerung ausschöpfen.

Schließlich hat sich das Wirtschaftswachstum in der Europäischen Union in den letzten drei Jahren seit der Veröffentlichung des letzten Kohäsionsberichts deutlich verlangsamt. Infolgedessen ist die Arbeitslosigkeit in vielen Teilen der Union erneut angestiegen, mit allen damit verbundenen sozialen Folgen. Die Union sollte daher als Sprungbrett in die Zukunft die durch den derzeitigen Aufschwung gebotenen Möglichkeiten voll nutzen.

2. Verstärkung der Prioritäten der Union

In dem Bemühen, die wirtschaftliche Leistung der EU zu steigern, setzten sich die Staats- und Regierungschefs der Union bei ihrem Treffen in Lissabon im März 2000 das strategische Ziel, die Europäische Union bis 2010 zum erfolgreichsten und wettbewerbsfähigsten wissensbasierten Wirtschafts-raum in der Welt zu machen. Auf dem Gipfel von Nizza im Dezember 2000 wurde das in Lissabon vorgegebene Ziel, die Armut zu bekämpfen, in eine koordinierte Strategie zur sozialen Eingliederung umgesetzt. Der Europäische Rat von Göteborg fügte der Lissabon-Strategie im Juni 2001 eine neue Dimension hinzu, indem er den Nachdruck auf den Umweltschutz und die nachhaltigere Entwicklung legte.

Die Kohäsionspolitik leistet einen wichtigen Beitrag zur Verwirklichung dieser Ziele, denn Wachstum und Kohäsion sind Konzepte, die einander ergänzen. Durch die Verringerung der Disparitäten gewährleistet die Union, dass alle Regionen und sozialen Gruppen zur allgemeinen Wirtschaftsentwicklung der Union beitragen und von ihr profitieren können. Die Artikel 3 und 158 des Vertrags spiegeln diese Vision wider, die in dem Verfassungsentwurf durch den ausdrücklichen Hinweis auf die territoriale Dimension des Zusammenhalts noch verstärkt wurde.

Die Kohäsionspolitik ist auch dort notwendig, wo andere Gemeinschaftspolitiken größere positive Ergebnisse mit (lokal) begrenzten Kosten erzielen. Sie trägt zur Verbreitung der positiven Ergebnisse bei und kann durch die Vorwegnahme des Wandels und die Erleichterung der Anpassung dazu beitragen, die negativen Auswirkungen einzuschränken.

Die Kohäsionspolitik ist daher in all ihren Dimensionen ein integraler Bestandteil der Strategie von Lissabon, auch wenn, wie die Kommission in ihrer Finanziellen Vorausschau hervorgehoben hat, das Konzept der Politikgestaltung, das der Lissabon-Strategie zugrunde liegt, weiter ergänzt und aktualisiert werden muss. Anders gesagt, muss die Kohäsionspolitik die Ziele von Lissabon und Göteborg integrieren und mithilfe der nationalen und regionalen Entwicklungsprogramme zum Hauptinstrument für ihre Umsetzung werden.

3. Qualitätssteigerung zur Förderung einer ausgewogeneren und nachhaltigeren Entwicklung

Der Bericht zeigt, dass die zwischen den Ländern und Regionen nach wie vor bestehenden Disparitäten in Bezug auf Output, Produktivität und Beschäftigung auf strukturelle Defizite zurückzuführen sind, die Schlüsselfaktoren der Wettbewerbsfähigkeit betreffen: unzulängliche Ausstattung mit Sach- und Humankapital, Mangel an Innovationskapazität und regionaler Governance sowie geringes Umweltkapital.

Würde man darauf verzichten, mithilfe einer energischen Kohäsionspolitik das Wachstum zu fördern und die bestehenden Unterschiede zu bekämpfen, wäre der Preis dafür nicht nur ein Verlust an individuellem und gesellschaftlichem Wohlergehen, sondern auch ein wirtschaftlich messbarer Verlust an potenziellem Realeinkommen und höherem Lebensstandard. In Anbetracht der in einer integrierten Wirtschaft bestehenden Wechselwirkungen würden sich solche Verluste nicht auf die weniger konkurrenzfähigen Regionen bzw. auf Menschen beschränken, die nicht erwerbstätig sind oder einen unproduktiven Arbeitsplatz haben, sondern jeden Einzelnen in der Union betreffen.

Die regionale Wettbewerbsfähigkeit EU-weit durch gezielte Investitionen zu stärken und die Einzelnen bei der Entfaltung ihrer Fähigkeiten zu unterstützen, bedeutet, das Wachstumspotenzial der EU-Wirtschaft als Ganzem zum gemeinsamen Wohl aller zu unterstützen. Aufgrund der ausgewogeneren Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität innerhalb der Union trägt die Regionalpolitik dazu bei, den Druck durch zu starke Konzentration, Überbelastung und Engpässe zu verringern.

4. Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion

Die Reform der Kohäsionspolitik sollte auch mehr Effizienz sowie größere Transparenz und politische Verantwortlichkeit ermöglichen. Zu diesem Zweck ist in erster Linie ein strategisches Konzept für diese Politik erforderlich, indem die Prioritäten festgelegt werden und für die Koordinierung mit dem System der wirtschaftlichen und sozialen Governance gesorgt und eine regelmäßige, ergebnisoffene Überprüfung vorgesehen wird.

Es ist somit notwendig, dass auf allen Verwaltungsebenen der Union die institutionellen Kapazitäten verstärkt werden, um einen der Hauptvorteile der Kohäsionspolitik zu nutzen.

I. Eine neue Architektur für die Kohäsionspolitik nach 2006

Gezieltere Interventionen

Ein allgemeines Ergebnis der öffentlichen Diskussion über die Zukunft der Kohäsionspolitik war, dass es eine Reihe von Fragen gibt, die für den Zusammenhalt der Union als Ganzes von Bedeutung sind (...,die Themen Wettbewerbsfähigkeit, nachhaltige Entwicklung sowie wirtschaftliche und soziale Umstrukturierung gehen alle Mitgliedstaaten etwas an" [4]). Diese Elemente sind maßgeblich für das Verständnis der nachstehend vorgeschlagenen künftigen Prioritäten.

[4] KOM(2003)34 endg. vom 30.1.2003, S. 4.

Die Kommission schlägt vor, die kohäsionspolitischen Maßnahmen entsprechend den Zielen von Lissabon und Göteborg auf eine begrenzte Anzahl von Gemeinschaftsprioritäten zu konzentrieren, wo die Gemeinschaftsintervention eine Hebelwirkung haben und einen erheblichen Mehrwert mit sich bringen könnte. Dementsprechend schlägt sie für die Regionalprogramme eine Hauptliste mit einer begrenzten Anzahl von zentralen Themen vor: Innovation und wissensbasierte Wirtschaft, Umwelt und Risikoprävention, Zugänglichkeit und Leistungen der Daseinsvorsorge. Für die Beschäftigungsprogramme wird der Fokus darauf liegen, die Reformen umzusetzen, die notwendig sind, um Fortschritte in Richtung Vollbeschäftigung zu erzielen, die Qualität und Produktivität am Arbeitsplatz zu verbessern sowie die soziale Integration und Kohäsion im Einklang mit den Leitlinien und Empfehlungen der Europäischen Beschäftigungsstrategie zu fördern.

Diese Prioritäten gelten zwar für die Union im Allgemeinen, müssen jedoch ergänzt und vertieft werden, um den besonderen Erfordernissen der rückständigeren Regionen und Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, wo z.B. bei der Infrastrukturausstattung und beim Aufbau institutioneller Kapazitäten ein zusätzlicher Bedarf besteht. Diese Aspekte werden weiter unten behandelt (Einzelheiten siehe auch Kasten 1).

Drei Gemeinschaftsprioritäten

Für die angestrebten Ziele ist ein vereinfachter und transparenter Prioritätsrahmen vorgesehen, der für die neue Programmgeneration drei Prioritäten umfasst: Konvergenz; regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung; territoriale Zusammenarbeit.

Konvergenz: Förderung von Wachstum und Beschäftigung in den rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen

Die Konvergenz-Programme betreffen die rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen, die in Übereinstimmung mit dem Vertrag die erste Priorität der Kohäsionspolitik der Gemeinschaft sind. So wird im Vertrag gefordert, die Unterschiede im ,Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete oder Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete," zu verringern (Artikel 158). Die Erweiterung wird zu einer bisher nie dagewesenen Zunahme der Disparitäten in der Union führen, zu deren Verringerung langfristige intensive Anstrengungen erforderlich sein werden.

Dieses Ziel wird in erster Linie die Regionen [5] betreffen, deren Pro-Kopf-BIP weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt [6].

[5] streng abgegrenzt auf der Ebene NUTS II.

[6] Gemessen in Kaufkraftparitäten und berechnet auf Basis der zum Zeitpunkt der Entscheidung verfügbaren Gemeinschaftsdaten für die letzten drei Jahre.

Dabei wird das Hauptziel der Kohäsionspolitik darin bestehen, wachstumsfördernde Rahmenbedingungen und Faktoren zu schaffen, die zu einer realen Konvergenz führen. Die Strategien sollten auf die Förderung einer langfristigen Zunahme der Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung ausgerichtet sein.

Im Rahmen dieser Priorität schlägt die Kommission für die Regionen, deren Pro-Kopf-BIP unter 75 % des für die EU-15 berechneten Gemeinschaftsdurchschnitts liegen würde (sogenannter statistischer Effekt der Erweiterung), eine befristete Unterstützung vor. Die objektiven Bedingungen in diesen Regionen werden sich nicht geändert haben, auch wenn ihr Pro-Kopf-BIP in der erweiterten Union relativ höher sein wird. Aus Billigkeitsgründen wird die Unterstützung mehr als die 1999 in Berlin beschlossene Unterstützung für die sogenannten ,Phasing-out"-Regionen der derzeitigen Programmgeneration ausmachen, um es so den betreffenden Regionen zu ermöglichen, den Konvergenzprozess abzuschließen.

Es sei darauf hingewiesen, dass sich die Kommission im Interesse der Konzentration und einer insgesamt wirksameren Kohäsionspolitik mit diesem Vorschlag für die strikteste der vier Optionen entscheidet, die im zweiten Kohäsionsbericht vorgestellt wurden. Es gilt als vereinbart, dass es nach dieser Unterstützung, die im Jahr 2013 endet, keine weiteren ,Phasing-out"-Regelungen geben wird.

Die Programme werden aus den Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfond (ESF) sowie dem Kohäsionsfonds [7] entsprechend den im Vertrag verankerten Grundsätzen kofinanziert.

[7] Jeder dieser Fonds hätte Mittel zur Verfügung, um technische Hilfe zu finanzieren.

Der EFRE wird beispielsweise folgende Maßnahmen unterstützen:

* Modernisierung und Diversifizierung der Wirtschaftsstruktur der Mitgliedstaaten und Regionen, mit Vorrang für Innovation und unternehmerische Initiative, insbesondere durch eine engere Zusammenarbeit zwischen Forschungsinstituten und Industrie, die Förderung des Zugangs zu und der Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT), die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen für FuE, die Verbesserung des Zugangs zu Kapital und Know-how und die Förderung von Unternehmensgründungen;

* Ausbau und Modernisierung der Basisinfrastruktur in den Bereichen Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze, Wasserversorgung und Umweltinfrastruktur;

* Umweltschutz, insbesondere durch Unterstützung der neuen Mitgliedstaaten bei der Aufgabe, vollständige Konformität mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand zu erreichen; Unterstützung der Entwicklung von Ökoindustrien, Sanierung von Industriebrachen; Förderung von Maßnahmen zur Verhütung natürlicher und technologischer Risiken, Investitionen in Infrastrukturen im Zusammenhang mit Natura 2000, die zur nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung beitragen, Förderung des Einsatzes von umweltfreundlicheren Verkehrsarten sowie Entwicklung und Nutzung erneuerbarer Energien;

* Ausbau der institutionellen Kapazitäten der nationalen und regionalen Verwaltungen bei der Durchführung der Strukturfonds- und Kohäsionsfondsinterventionen.

Der ESF wird seine Rolle als wichtigstes Finanzinstrument der Gemeinschaft für die Unterstützung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) verstärken. Er wird folgende Maßnahmen fördern:

* Verbesserung von Qualität und Reaktionsfähigkeit der Arbeitsverwaltungen, Bildungs- und Ausbildungssysteme sowie Sozial- und Gesundheitsdienste;

* Steigerung der Investitionen in Humankapital durch Anhebung des Bildungsniveaus, Anpassung der Qualifikationen und Gewährleistung des Zugangs zum Arbeitsmarkt für alle und

* Förderung der Anpassung der öffentlichen Verwaltung an den Wandel durch den Ausbau der Verwaltungskapazitäten.

Bei der neuen Generation der Beschäftigungsprogramme sollten die Erfahrungen im Rahmen der derzeitigen Gemeinschaftsinitiative EQUAL in der EU (die Innovation, Empowerment, Partnerschaft und transnationale Zusammenarbeit in Beschäftigungsfragen umfasst) übernommen werden.

Der Kohäsionsfonds wird in den Mitgliedstaaten eingesetzt, deren BIP weniger als 90% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt [8].. Die Kommission schlägt vor, wie im laufenden Zeitraum eine Halbzeitbewertung der Förderfähigkeit im Rahmen des Kohäsionsfonds vorzunehmen.

[8] Gemessen in Kaufkraftparitäten und berechnet auf Basis der zum Zeitpunkt der Entscheidung verfügbaren Gemeinschaftsdaten für die letzten drei Jahre.

Entsprechend den in der Finanziellen Vorausschau festgesetzten Prioritäten muss der Kohäsionsfonds seinen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung verstärken In dieser Hinsicht würden die transeuropäischen Verkehrsnetze (namentlich die Vorhaben von europäischem Interesse) und Umweltinfrastrukturen die zentralen Prioritäten bleiben. Um ein ausgewogenes Verhältnis zu erreichen, das die besonderen Bedürfnisse der neuen Mitgliedstaaten widerspiegelt, ist darüber hinaus vorgesehen, Vorhaben in Bereichen wie Schiene, Seewasserstraßen und Binnenwasserstraßen, Programme für den kombinierten Verkehr außerhalb der TEN-Verkehr, einen nachhaltigen städtischen Verkehr sowie ökologisch wichtige Investitionen in den Schlüsselbereichen Energieeffizienz und erneuerbare Energien zu fördern.

Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung: Vorwegnahme und Förderung des Wandels

Zwar bleiben die Interventionen in den rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen die Priorität der Kohäsionspolitik, doch bestätigen die Analysen des dritten Berichts, dass es wichtige Herausforderungen gibt, die - wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß - alle Mitgliedstaaten der EU angehen.

So müssen sich die Mitgliedstaaten, Regionen und Unionsbürger an den raschen wirtschaftlichen und sozialen Wandel und die Umstrukturierung, die Globalisierung des Handels sowie den Übergang zu einer wissensbasierten Wirtschaft und Gesellschaft anpassen. Sie müssen sich auch den besonderen Herausforderung stellen, die durch die Bevölkerungsalterung, die Zunahme der Einwanderungsströme, den Mangel an Arbeitskräften in Schlüsselbereichen und die Probleme der sozialen Eingliederung entstehen.

Hier muss die Union eine wichtige Rolle spielen. Einerseits sind die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele von Lissabon enttäuschend. Unter diesen Voraussetzungen kann die Gemeinschaftsfinanzierung als Katalysator wirken, indem sie zur Mobilisierung von nationalen und regionalen Maßnahmen und Ressourcen beiträgt und sie klarer auf die Unionsziele ausrichtet.

Andererseits ist es für die politische, wirtschaftliche und soziale Integration der Union und zur Förderung der Beteiligung der öffentlichen und privaten Akteure und ihr Engagement im Hinblick auf die Verwirklichung der Unionsziele wichtig, dass die Kohäsionsinterventionen in der gesamten Union sichtbar durchgeführt werden.

Für die Kohäsionspolitik außerhalb der rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen schlägt die Kommission ein zweifaches Konzept vor:

1) Zum einen wird die Kohäsionspolitik durch Regionalprogramme den Regionen und Regionalbehörden dabei helfen, den wirtschaftlichen Wandel in den industriellen, städtischen und ländlichen Gebieten zu antizipieren und ihn - unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Disparitäten - durch die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und der Attraktivität dieser Gebiete voranzutreiben.

2) Zum anderen wird die Kohäsionspolitik in Übereinstimmung mit den politischen Prioritäten der EBS im Rahmen nationaler Programme durch Maßnahmen zur Förderung von Vollbeschäftigung, Arbeitsplatzqualität, Arbeitsproduktivität und sozialer Integration den Menschen helfen, die wirtschaftliche Entwicklung zu antizipieren und sich an sie anzupassen.

Vorwegnahme und Förderung des regionalen Wandels

Die regionalen Programme helfen den städtischen und ländlichen Gebieten bei der Überwindung von Problemen im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Umstrukturierung und sonstigen Benachteiligungen. Der Bericht beschreibt die Schwierigkeiten, die in vielen Gebieten anzutreffen sind, z.B. in Gebieten, die von den traditionellen Industrien abhängen, in vom Niedergang betroffenen städtischen Gebieten oder in schwer zugänglichen ländlichen Gebieten mit geringer Bevölkerungsdichte oder einem hohen Anteil älterer Menschen.

Im Rahmen der neuen Programme beabsichtigt die Kommission, die Interventionen stärker auf die drei oben genannten Prioritäten zu konzentrieren (siehe Kasten 1).

Einzige Finanzierungsquelle für die neuen Programme ist der EFRE. Bei der Ressourcenverteilung ist zwischen zwei Gruppen von Regionen zu unterscheiden:

* die Regionen [9] der Union, die weder unter die Konvergenz-Programme noch unter die nachstehend beschriebene ,Phasing-in"-Unterstützung fallen;

[9] je nach institutionellem Gefüge des betreffenden Mitgliedstaats auf der Ebene NUTS I oder NUTS II abgegrenzt.

* die derzeit unter Ziel 1 fallenden Regionen, die auch ohne den statistischen Effekt der Erweiterung nicht die Kriterien für die Konvergenz-Programme erfüllen. Diese Regionen würden eine befristete höhere Unterstützung (unter der Rubrik ,Phasing in") erhalten. (Die Förderung würde dann auf ähnliche Weise wie bei den Regionen verringert, die im Zeitraum 2000-2006 nicht länger unter Ziel 1 fallen).

Antizipative Maßnahmen zur Förderung der Anpassung der Menschen an den Wandel

Die Maßnahmen in diesem Bereich werden im Rahmen nationaler Programme durchgeführt und zielen darauf ab, die Einführung und Umsetzung von strukturellen Reformen des Arbeitsmarktes voranzutreiben und die soziale Integration in Übereinstimmung mit den Zielen und Leitlinien der EBS zu verbessern.

Die Förderung wird sich dazu auf drei politische Prioritäten konzentrieren, die für die Umsetzung der EBS von entscheidender Bedeutung sind und bei denen die Gemeinschaftsfinanzierung einen Mehrwert bringen kann:

* Verbesserung der Anpassungsfähigkeit der Arbeitskräfte und Unternehmen durch Investitionen in Qualifizierungsmaß-nahmen und betriebliche Ausbildung sowie durch die Förderung der Ausarbeitung von wirksamen Strategien für lebenslanges Lernen;

* Anreize für den Einstieg ins Erwerbsleben und Verhinderung des frühzeitigen Ausscheidens aus dem Arbeitsleben, insbesondere durch Maßnahmen zur Förderung des aktiven Alterns und der Erwerbsbeteiligung der Frauen;

* Steigerung des Beschäftigungspotenzials von Personen, die größere Schwierigkeiten haben, einen Arbeitsplatz zu finden und zu behalten, wie Behinderte, Angehörige ethnischer Minderheiten und Einwanderer.

Einzige Finanzierungsquelle für die neuen Programme wird der ESF sein.

Europäische territoriale Zusammenarbeit: Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung der Union

Im zweiten Zwischenbericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt [10] hat die Kommission hervorgehoben, dass ,der beträchtliche Mehrwert der Maßnahmen im Bereich der Zusammenarbeit sowie des Austauschs von Erfahrungen und bewährten Verfahren und die Rolle der Programme im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen [...] weithin anerkannt [sind]. Die am häufigsten genannten Aspekte sind die Stärkung der Instrumente der transnationalen, grenzübergreifenden und interregionalen Zusammenarbeit, die Bedeutung der grenzübergreifenden Maßnahmen und die Intervention an den Außengrenzen der Union".

[10] KOM(2003)34 endg. vom 30.1.2003, S. 27.

Aufbauend auf den Erfahrungen mit der derzeitigen Initiative INTERREG schlägt die Kommission vor, ein neues Ziel zu schaffen, das auf die harmonische und ausgewogene Integration der Union ausgerichtet ist und der Förderung der Zusammenarbeit zwischen ihren verschiedenen Bestandteilen in Fragen von gemeinschaftlicher Bedeutung auf grenzübergreifender, transnationaler und interregionaler Ebene dient.

Die Maßnahmen würden aus dem EFRE finanziert und würden sich auf integrierte Programme konzentrieren, die jeweils von einer einzigen Stelle aus im Hinblick auf die Verwirklichung der wichtigsten Gemeinschaftsprioritäten im Zusammenhang mit den Zielen von Lissabon und Göteborg verwaltet würden.

Die grenzübergreifende Zusammenarbeit würde im Prinzip alle Regionen (Ebene NUTS III) entlang der Außen- und Binnengrenzen (Land- und Küstengrenzen [11]) betreffen. Benachbarten Gebietskörperschaften soll geholfen werden, gemeinsame Probleme, die z.B. die Entwicklung von städtischen, ländlichen und Küstengebieten, die Förderung der wirtschaftlichen Beziehungen und die Förderung von KMU-Netzen betreffen, gemeinsam zu lösen.

[11] Nur die von den Mitgliedstaaten vorgeschlagenen Küstengrenzen kommen in Betracht.

In diesem Zusammenhang beabsichtigt die Kommission, ein neues Rechtsinstrument in Form einer europäischen Kooperationsstruktur (,Grenzübergreifende Regionalbehörde") zu schaffen, das den Mitgliedstaaten, Regionen und Kommunalbehörden ermöglichen soll, sowohl im Rahmen von Gemeinschaftsprogrammen als auch außerhalb die üblichen administrativen und Rechtsprobleme bei der Verwaltung von grenzübergreifenden Programmen und Vorhaben zu bewältigen. Dieser neuen Rechtsstruktur sollte die Kompetenz zur Durchführung von Kooperationsmaßnahmen im Namen der einzelstaatlichen Behörden übertragen werden.

Um die Wirksamkeit der Maßnahmen an den Außengrenzen der erweiterten Union zu stärken, wird die Kommission vorschlagen, im Kontext der Europäischen Nachbarschafts-strategie ein ,neues Nachbarschaftsinstru-ment" (NNI) zu schaffen. Dieses neue Instrument käme beiderseits der Grenzen, gegebenenfalls einschließlich maritimer Grenzen, zum Einsatz. Das NNI wird u.a. zu einer nachhaltigen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung beitragen; es wird dabei auf die bisher im Rahmen der grenzübergreifenden Zusammenarbeit insbe-sondere in den Bereichen Partnerschaft, mehrjährige Programmplanung und Kofinanzierung gemachten Erfahrungen aufbauen.

Aus den bisherigen Erfahrungen lassen sich Erkenntnisse für die Maßnahmen zur Förderung der transnationalen Zusammenarbeit im weiteren Sinn gewinnen. So sollen die Mitgliedstaaten und Regionen namentlich aufgefordert werden, im Lichte der Erweiterung zu prüfen, inwiefern die (im Rahmen von INTERREG III B festgelegten) 13 Gebiete der transnationalen Zusammenarbeit sinnvoll und wirksam sind. Zweck dieser Überprüfung ist es, zusammen mit der Kommission eine Reihe von hinreichend kohärenten Gebieten für die trans nationale Zusammenarbeit zu bestimmen, in denen sich gemeinsame Interessen und Chancen er schließen lassen. Im Mittelpunkt einer solchen Zusam men arbeit sollen strategische Prioritäten transnationaler Natur stehen wie FuE, Informa tionsgesellschaft, Umwelt, Risikoprävention und integrierte Wasserwirtschaft.

Schließlich schlägt die Kommission vor, dass die Regionen künftig Maßnahmen der interregionalen Zusammenarbeit in ihre Regionalprogramme einbeziehen. Zu diesem Zweck müssten die Regio nal programme einen bestimmten Ressourcenanteil auf den Austausch, die Kooperation und die Bildung von Netzwerken mit Regionen in anderen Mitgliedstaaten verwenden. Außerdem wäre die Kommission bemüht, durch den Aufbau von Netzen, an denen Regionen und Städte mitwirken, den Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren auf europäischer Ebene zu erleichtern.

Ein integriertes Konzept für individuelle territoriale Besonderheiten

Eines der wesentlichen Merkmale einer wirksamen Kohäsionspolitik ist die Fähigkeit, auf gebietsspezifische Bedürfnisse und Eigenheiten einzugehen.

Dieser Bericht hat deutlich gemacht, dass bestimmte geografische oder naturbedingte Nachteile Entwicklungsprobleme verschärfen können. Dies gilt besonders für die EU-Regionen in äußerster Rand lage, zahlreiche Insel- und Berggebiete sowie die dünn besiedelten Gebiete im hohen Norden Europas.

Der Bericht hat auch vor Augen geführt, dass die Städte in der gesamten Union Zentren der wirt schaftlichen Entwicklung sind, auch wenn sie mit Problemen wie Umweltbelastung, sozialer Aus grenzung, wirtschaft licher Umstrukturierung und deren Folgen zu kämpfen haben. Schließlich haben die Arbeiten zu diesem Bericht gezeigt, dass der ländliche Raum noch immer einen tief greifenden Wandlungsprozess durchläuft und dass die Wirtschaft der ländlichen Gebiete nur dann lebensfähig ist, wenn sie sich diversifiziert und engere Beziehungen zu den Stadtgebieten herstellt.

Der Kommission ist die Vielfalt der Gegebenheiten und Herausforderungen bewusst, sie ist jedoch der Auffassung, dass die nächste Programmgeneration in einer Weise zu gestalten ist, die die Möglichkeit bietet, auf die unterschiedlichen territorialen Probleme (und Chancen) einzugehen, ohne die Zahl der Programme oder der Instrumente mehren zu müssen. Jedes Einzelprogramm sollte da her so beschaffen sein, dass es an unterschiedliche Sachverhalte angepasst werden kann und Raum für integrierte, holistische Lösungen für die jeweiligen Probleme bietet.

Berücksichtung von städtischen Problemen und städtischer Erneuerung in Regionalprogrammen: URBAN+

Die vorstehenden Ausführungen sind für die Städtepolitik von Bedeutung. Aufbauend auf die Stärken der Initiative URBAN will die Kommission Städtefragen stärker in den Vordergrund rücken, indem sie die einschlägigen Maßnahmen vollständig in die Regionalprogramme einbindet.

Zu diesem Zweck soll jeder Mitgliedstaat zu Beginn des nächsten Planungszeitraums eine Liste von Stadtgebieten vorschlagen, für die spezielle Maßnahmen im Rahmen der Programme durch zuführen sind. Angesichts der Probleme, mit denen städtische Ballungsgebiete konfrontiert sind, und ihrer Rolle bei der Förderung der Regionalentwicklung sollten mehr Städte für eine solche Förderung vorgesehen werden, als die 70, die bislang in der Fünfzehnerunion im Rahmen von URBAN gefördert wurden.

Der Erfolg von städtepolitischen Maßnahmen hängt wesentlich davon ab, ob und wie die städtischen Behörden sowohl am Entwurf der Programme als auch an deren Verwaltung teilhaben. Aus diesem Grund sollten im Rahmen der Regional programme Kompetenzen an diese Behörden delegiert werden. In welchem Umfang dies geschieht, würde bei der Erstellung der Programme entschieden werden. Hier sei jedoch darauf ver wiesen, dass der zeit über 10 % des gesamten EU-Beitrags zu den Zielen 1 und 2 direkt oder indirekt auf die Finan zierung von städtepolitischen oder vergleichbaren Maßnahmen entfallen.

Wie bereits erwähnt soll die Städtekooperation - ein wichtiger Bestandteil der durch die Gemein schaftsmaßnahmen erzielten Wertschöpfung - in die territoriale Zusammenarbeit eingegliedert werden.

Regionen in äußerster Randlage

Im Rahmen des Konvergenzzieles will die Kommission ein spezifisches Programm initiieren, das einen Ausgleich für die in Artikel 299 Absatz 2 des Vertrags anerkannten, besonderen Nachteile der Regionen in äußerster Randlage schaffen soll. Ein solches Programm hatte der Europäische Rat bereits bei seiner Tagung am 21. und 22. Juni 2002 in Sevilla gefordert. Daneben würde in die neuen Programme zur Förderung der europäischen territorialen Zusammenarbeit eine Maßnahme ,Grand Voisinage" (größeres nachbarschaftliches Umfeld) aufgenom men, die die Zusammenarbeit mit den Nachbar ländern vereinfachen soll. Im Einklang mit der Bitte des Rats wird die Kommission in Kürze einen Bericht über eine Grundsatzstrategie für die Regionen in äußerster Randlage vorlegen.

Lösung der dauerhaften Entwicklungs probleme in geografisch benachteiligten Regionen

Die mangelhafte Verkehrsanbindung und die weite Entfernung zu den großen Märkten wirken sich für viele Inseln, einige Berggebieten und die dünn besiedelten Regionen, vor allem im hohen Norden der Union, besonders gravierend aus.

Dieser Tatsache sollte die Mittelzuweisung für den Schwerpunkt zur Förderung der regionalen Wettbe werbs fähigkeit und Beschäftigung dadurch Rechnung tragen, dass die Mittel aufgrund ,territorialer" Kriterien aufgeteilt werden, in denen sich die relative Benachteiligung mancher Regionen aufgrund geografischer Gegeben heiten widerspiegelt. Die Mitgliedstaaten sollten dafür sorgen, dass die Besonderheiten solcher Regionen bei der Mittelaufteilung innerhalb von Regionalprogrammen berücksichtigt werden.

In dem Bemühen, mehr für diese manchmal etwas vernachlässigten Gebiete zu tun, und um den höheren Pro-Kopf-Kosten öffentlicher Investitionen Rechnung zu tragen, wird für den nächsten Planungszeitraum vorgeschlagen, für geografisch dauer haft benachteiligte Gebiete den zulässigen Gemeinschaftsbeitrag anzuheben.

Bessere Organisation der Instrumen te zur Förderung des länd lichen Raums und der Umstrukturierung des Fischereisektors

In ihrem Entwurf der Finanziellen Vorausschau schlägt die Kommission vor, die Rolle der einzelnen Instrumente zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums und des Fischereisektors zu vereinfachen und zu klären.

Die derzeit mit der Entwicklung des ländlichen Raums in Zusammenhang stehenden Instrumente sollen zu einem einzigen Instrument im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zusammengefasst wer den, das folgende Zwecke verfolgt:

* Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit des Agrar sektors durch Förderung der Unstrukturierung (z.B. Investitionszuschüsse für Junglandwirte, Informations- und Absatzförde rungsmaßnahmen).

* Verbesserung des Zustands von Umwelt und Landschaft durch die Förderung von Raum ordnungs maß nahmen. Dazu zählt auch die Kofinanzierung von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Zusammenhang mit den Natura-2000-Schutzgebieten (z.B. Agrarumwelt maß nahmen, Forstwirtschaft und Maßnahmen zugunsten der am stärksten benachteiligten Gebiete).

* Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raum und Förderung der wirtschaftlichen Diversi fizierung durch Maßnahmen für den Agrarsektor und andere Akteure im ländlichen Raum (z.B. Umstellung auf Qualitätsprodukte, Lebens mittelqualität, Dorferneuerung).

Die derzeitige Gemeinschaftsinitiative LEADER+ soll in die Hauptprogramme integriert werden.

Auch die Maßnahmen zur Umstrukturierung des Fischereisektors sollen zu einem einzigen Instrument zusam men gefasst werden. In dessen Mittelpunkt stünden flankierende Maßnahmen zur notwendigen Um struk turierung des Fischereisektors sowie Maß nah men zur Verbesserung der Lebensbedingungen in Gebieten, in denen der Fischerei einschließlich der Aquakultur große Bedeutung zukommt.

Ein wichtiger Aspekt dieser Vorschläge ist, dass die Finanzmittel, die von der Kohäsionspolitik auf diese neuen Instrumente übertragen werden sollen, weiterhin in einer Weise eingesetzt würden, die dieselbe Mittelkonzentration gewährleistet, wie sie bisher zugunsten der weniger entwickelten Regionen und Länder im Rahmen des Konvergenzprogramms üblich ist.

Zusätzlich zu diesen Maßnahmen soll die Kohäsionspolitik weiterhin die Diversifizierung der ländlichen und der von der Fischerei abhängigen Gebieten unterstützen, um deren Wirtschaft auf andere als die traditionellen Tätigkeiten auszurichten und in Übereinstimmung mit den in Kasten 1 aufgelisteten Schwerpunkten.

Koordinierung und Komplementarität mit anderen Gemeinschaftspolitiken

Die Kohäsionspolitik stellt eine wesentliche Ergänzung anderer gemeinschaftsweiter Ausgaben in den Bereichen Innovation (FuE, Unternehmen, Infor ma tionsgesellschaft und umweltfreundliche Techno logien), Netzwerke, (Verkehrs-, Energie-, Kommuni kationsnetze) sowie Bildung und Kultur dar. Die Kohäsionspolitik sorgt nämlich dafür, dass in den Mitgliedstaaten und Regionen überall in der Gemeinschaft die materiellen und institutionellen Kapazitäten geschaffen werden, die notwendig sind, um aus Maßnahmen zugunsten der genannten Bereiche überhaupt Nutzen ziehen zu können. Die Verwaltung dieser Maßnahmen einerseits und der Kohäsionspolitik andererseits ließe sich in der Zukunft durch einen engeren Dialog und Informations austausch sowie durch eine vermehrte Koordinierung der Maßnahmen verbessern.

Die Komplementarität berührt mehrere Politikbereiche. So ist insbesondere darauf zu achten, dass in nationale und regionale Programme Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit von Männern und Frauen aufgenommen werden.

Die Kohäsionspolitik sollte darüber hinaus auch bewirken, dass die Bestimmungen für den Binnen markt und vor allem für das öffentliche Beschaffungs wesen beachtet werden. Eine zügige, wirksame Um setzung des neuen Bündels von Rechtsvorschriften für das öffentliche Beschaffungswesen in den Mitgliedstaaten würde zu einer Verfahrens vereinfachung beitragen und somit die Effizienz der Kohäsionspolitik steigern.

Auf einer anderen Ebene ließe sich die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik dadurch verstärken, dass die breiten wirtschaftspolitischen Leitlinien und die europäische Beschäftigungsstrategie besser aufeinander abgestimmt würden.

Ein Kernproblem ist die Kohärenz von Kohäsions- und Wettbewerbspolitik. In Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-Durchschnitts sollten auch künftig staatliche Beihilfen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) des Vertrags zulässig sein. Für die vom ,statistischen Effekt" betroffenen Regionen würde zu Beginn des Planungszeitraums eine Obergrenze für Regelungen festgesetzt werden, die den Beihilfen gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) vergleichbar wären. Auf diese Regionen wäre Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) anwendbar, wobei jedoch die einschlägige Obergrenze für die Beihilfeintensität gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) spätestens ab 2013 wirksam würde.

Für die Regionen in äußerster Randlage gemäß Artikel 299 des Vertrags, die nicht unter das neue Konvergenzziel fielen, wäre ebenfalls eine Über gangsregelung für staatliche Beihilfen mit Ober grenzen anwendbar, die anfangs denen des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe a) entsprächen und später schrittweise gesenkt würden.

Für andere Regionalprogramme schlägt die Kommission vor, das derzeitige Verfahren, bei dem sie detaillierte Listen der Fördergebiete auf sub regionaler Ebene erstellt (siehe weiter unten), aufzu geben. Die Kohärenz würde dann eher auf Ebene der zu finanzierenden Schwerpunkte hergestellt als auf Ebene der geografischen Gebiete, in denen die geförderten Maßnahmen durchgeführt werden. Das bedeutet, dass darauf zu achten ist, dass die Maßnahmen in den nicht unter das Konvergenzziel fallenden Interventionsbereichen mit den geltenden Bestimmungen für staatliche Beihilfen vereinbar sind. Gleichzeitig will die Kommission die einschlägigen Bestimmungen für staatliche Beihilfen unter Berücksichtigung dieser Schwerpunkte überarbeiten.

Die Kommission beabsichtigt, die Bestimmungen für andere, nicht ausdrücklich unter die bestehenden Gemeinschaftsrahmen, Leitlinien oder Verordnungen fallende Fragen im Bereich der staatlichen Beihilfen zu vereinfachen. Betroffen sind Fälle, bei denen wenig umfangreiche staatliche Beihilfen gewährt werden. Dabei würde grundsätzlich der so genannte "significant impact test" (die Prüfung, ob eine beträcht liche Wirkung erzielt wird) angewandt werden. Dadurch ließe sich für den Mitgliedstaat und die Region bei Maßnahmen zur Förderung der lokalen Entwicklung und Beschäftigung eine höhere Rechtssicherheit und mehr Flexibilität erreichen, als heute im Rahmen der "de-minimis"-Regel möglich ist.

II. Ein reformiertes Durchführungssystem

Die Art und Weise, in der die Politiken umgesetzt werden, ist für deren Effizienz von größter Bedeutung. Der Durchführungs-mechanismus für die Kohäsionspolitik hat sich als fähig erweisen, vor Ort hochwertige Projekte von europäischem Interesse zustande zu bringen und zugleich hohe Standards bei der Verwaltung und Kontrolle der öffentlichen Ausgaben aufrechtzuerhalten:

* Der Mechanismus ermöglicht eine Planung der Interventionen in einem stabilen, mittelfristigen (mehrjährigen) Rahmen, der für die Realisierung von größeren Investitionen erforderlich ist.

* Über die integrierten Entwicklungsstra-tegien dieses Mechanismus werden in einem einzigen kohärenten Rahmen gezielte Investitionen in Ausrüstungen, Infrastrukturen, Innovation und Human-ressourcen kombiniert, wobei auch den besonderen Gegebenheiten in den Re-gionen Rechnung getragen wird.

* Durch eine engere öffentlich-private Partnerschaft wird ein verantwortungsvolles staatliches Handeln gefördert.

* Als Resultat der Kofinanzierungs-arrangements werden zusätzliche Ausgaben aus nationalen öffentlichen und privaten Quellen mobilisiert.

* Der Mechanismus fördert eine präzisere Planung der öffentlichen Ausgaben. Er ist daher kosteneffizienter und zugleich mit dem Binnenmarkt vereinbar.

Allerdings wird im Bericht darauf hingewiesen, dass bestimmte bei der Durchführung der derzeitigen Programme aufgetretene Probleme angegangen werden müssen. Die Grundprinzipien der Kohäsionspolitik - Programmplanung, Partnerschaft, Kofinan-zierung und Bewertung - sind beizubehalten, doch ließe sich die Effizienz der Politik in einer erweiterten Union durch eine Reihe von Reformen verstärken, die darauf abzielen, erstens der Programmplanung einen stärker strategischen Ansatz zugrunde zu legen, zweitens die Zuständigkeiten weiter zu dezentralisieren und sie vor Ort tätigen Partnerschaften in den Mitgliedstaaten, den Regionen und den lokalen Gebietskörperschaften zu übertragen, drittens Leistung und Qualität der kofinanzierten Programme durch eine verstärkte, transparentere Partnerschaft und klare, striktere Begleitmechanismen zu verbessern und viertens das Verwaltungssystem durch Einführung einer stärkeren Transparenz, Differenzierung und Verhältnismäßigkeit und unter Gewährleistung eines effizienten Finanzmanagements zu vereinfachen.

Die aus dieser Vereinfachung resultierende Dezentralisierung findet ihre Grenzen in der Tatsache, dass die Kommission der Haushaltbehörde und der Öffentlichkeit gegenüber für ein effizientes Finanzmanagement und für die Ergebnisse der kofinanzierten Tätigkeiten Rechenschaft ablegen muss.

Die Reform des Durchführungssystems in all seinen Aspekten, wie unten präsentiert, würde unter vollem Respekt des Vertrags und der neuen Haushaltsordnung (Artikel 155) [12] umgesetzt werden.

[12] Ratsverordnung (EG, Euratom), 1605/2002 vom 25. Juni 2002.

Die Rechtsvorschriften für die neue Kohäsionspolitik würden zur selben Zeit vorgelegt und verabschiedet, um eine stärkere Kohärenz und Effizienz gleich zu Beginn des neuen Programmplanungs-zeitraums sicherzustellen.

Stärker strategische Ausrichtung auf die Prioritäten der Union

Nach dem Vorschlag der Kommission soll der Rat vor Beginn des neuen Programmplanungszeitraums auf der Grundlage eines Kommissionsvorschlags und nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments ein allgemeines Strategiepapier verabschieden, in dem klare Prioritäten für die Mitgliedstaaten und Regionen festgelegt sind.

Dieser strategische Ansatz würde der Durchführung der Politik zugrunde gelegt und hätte eine stärkere politische Verantwortung zur Folge. Er würde dazu beitragen, das gewünschte Maß an Synergien zwischen Kohäsionspolitik und den Agendas von Lissabon und Göteborg genauer zu spezifizieren, und würde die Kohärenz mit den allgemeinen wirtschaftspolitischen Leitlinien und der Europäischen Beschäftigungsstra-tegie verstärken.

Die europäischen Organe würden alljährlich auf der Grundlage eines Berichts der Kommission, der die Fortschrittsberichte der Mitgliedstaaten zusammenfasst, die bei den strategischen Prioritäten erzielten Fortschritte und die Ergebnisse untersuchen.

Zur Unterstützung dieser Arbeit müssen die Bewertungsaufgaben neu definiert werden, um sie stärker strategisch auszurichten und ergebnisorientierter zu gestalten.

Vereinfachung auf der Grundlage von mehr Subsidiarität

Bereits im vergangenen Zeitraum hat die Kommission umfassend geprüft, wie die Verwaltung der Kohäsionspolitik rationalisiert werden kann. Für den kommenden Zeitraum will die Kommission das System in einigen wichtigen Aspekten weiter vereinfachen.

Programmplanung

Das Programmplanungssystem würde wie folgt vereinfacht:

* Auf politischer Ebene: Auf der Grundlage des vom Rat verabschiedeten Strategiepapiers erstellt jeder Mitgliedstaat ein Politikpapier über seine Entwicklungs-strategie, über das dann mit der Kommission verhandelt wird und das den Rahmen für die Ausarbeitung der thematischen und regionalen Programme bildet, nicht aber - wie das derzeitige gemeinschaftliche Förderkonzept - die Rolle eines Verwaltungsinstruments hat.

* Auf operationeller Ebene: Auf der Grundlage des Politikpapiers verabschiedet die Kommission für jeden Mitgliedstaat nationale und regionale Programme. Die Festlegung der Programme würde nur auf aggregierter Ebene oder der obersten Schwe-rpunktebene erfolgen, indem die wichtigsten Maßnahmen hervorgehoben werden. Auf zusätzliche Details wie die derzeitige so genannte ,Ergänzung zur Programmplanung" als auch auf das Management auf Maßnahmenebene würde verzichtet.

Die Koordinierung und Kohärenz zwischen den Fonds wäre auf politischer wie auch auf operationeller Ebene gewährleistet.

Die Zahl der Fonds würde von derzeit sechs auf drei verringert (EFRE, ESF und Kohäsionsfonds) (siehe Schaubild 1).

Anders als bei den derzeitigen Multifonds-Programmen würde bei den künftigen Interventionen des EFRE und ESF angestrebt, nur einen einzigen Fonds je Programm einzusetzen. Hierzu würde die Tätigkeit der einzelnen Fonds kohärenter gestaltet, indem der EFRE und der ESF die Möglichkeit erhalten würden, auch etwaige sonstige Maßnahmen, die das Human- bzw. das Sachkapital betreffen, zu finanzieren. Die Finanzierung solcher Maßnahmen wäre begrenzt und direkt mit den großen Interventionsbereichen des jeweiligen Fonds verbunden. Hierdurch würde die Programmplanung sowohl vereinfacht als auch effizienter.

Der Kohäsionsfonds und der EFRE würden, soweit es sich um Verkehrs- und Umweltinfrastrukturen handelt, einem einheitlichen Programmplanungssystem folgen. Großprojekte würden von der Kommission gesondert genehmigt, jedoch im Rahmen der entsprechenden Programme verwaltet.

Finanzielle Abwicklung, Kofinanzierung

Die Zahlungen würden auf Ebene der einzelnen oberen Schwerpunkte und nicht mehr wie bisher auf der niedrigeren Ebene der ,Maßnahme" erfolgen. Das Zahlungssystem (Vorauszahlungen und Erstattung) und das wesentliche Prinzip der automatischen Mittelfreigabe (,n+2"-Regel) würden beibehalten.

Die Zuschussfähigkeit der Ausgaben würde weitgehend den nationalen Bestimmungen unterliegen, abgesehen von einigen Bereichen wie Mehrwertsteuer, technische Hilfe und Passivzinsen [13], für die weiter die Gemeinschaftsbestimmungen gelten würden.

[13] Von der Verwaltungsbehörde oder dem Endbegünstigten zu zahlende Zinsen

Finanzkontrolle

Der Betrieb der Kontrollsysteme würde dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unterliegen, wobei das Ausmaß, in dem die Kommission eingreift, vom Niveau der gemeinschaftlichen Kofinanzierung und von der Angemessenheit der nationalen oder regionalen Kontrollsysteme abhängen würde. Unterhalb gewisser Schwellen würde es den Mitgliedstaaten freistehen, für die betreffenden Programme ihre nationalen Kontrollsysteme zu verwenden und würde sich die Kommission hauptsächlich auf eine von einer unabhängigen nationalen Kontrolleinrichtung ausgestellte Zuverlässigkeitserklärung stützen. Die Kommission würde weiterhin Rechnungs-abschlussverfahren und Mechanismen für Finanzkorrekturen anwenden, die es ihr ermöglichen, ihrer Verantwortung für den Haushaltsvollzug nachzukommen.

Verhältnismäßigkeit und eine weitere Vereinfachung der finanziellen Abwicklung und der Finanzkontrolle sollten Hand in Hand mit strikteren Sanktionen und sofortigen Wiedereinziehungen im Fall von Unregelmäßigkeiten oder Betrug gehen.

Zusätzlichkeit

Die Zusätzlichkeitsprinzip, wonach die EU-Mittel die nationalen Mittel ergänzen, nicht aber an deren Stelle treten sollen, würde ein Grundprinzip der Kohäsionspolitik bleiben, doch würde die Kommission seine Anwendung - entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - nur für das ,Konvergenz"-Ziel überprüfen. Bei den Programmen im Rahmen der Ziele ,Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" und ,Europäische territoriale Zusammenarbeit" hätten die Mitgliedstaaten die Anwendung des Zusätzlichkeitsprinzips sicherzustellen.

Partnerschaft und Koordinierung

Die Partnerschaft würde durch eine verstärkte Komplementarität und Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, den Regionen und den lokalen Gebietskörperschaften sowohl bei der Planung als auch bei der Durchführung verbessert. In diesem Zusammenhang sollte sich jeder Mitgliedstaat entsprechend seinen institutionellen Gegebenheiten bemühen, die Koordinierung zwischen den verschiedenen Regierungsebenen über dreiseitige Vereinbarungen zu organisieren.

Zur Förderung einer besseren Governance sollten die Sozialpartner und Vertreter der Zivilgesellschaft über geeignete Mechanismen stärker in die Konzipierung, Durchführung und Begleitung der Interventionen einbezogen werden.

Um einen größeren Leverage-Effekt zu erzielen, sollte ein stärkerer Schwerpunkt auf moderne Finanzierungsformen gelegt werden. So könnte im Zuge der Reform die Partnerschaft mit der Europäischen Investitionsbank und dem Europäischen Investitionsfonds verstärkt werden, indem z.B. die Kofinanzierungssätze und die wirtschaftliche Rentabilität der Programme und Projekte enger miteinander verknüpft werden.

* * * *

Diese vorgeschlagenen Änderungen dürften zu einer größeren Transparenz der Politik führen, sie den Bürgern und Unternehmen zugänglicher machen, so dass mehr Projekte eingereicht werden, und infolge der verstärkten Konkurrenz um Fördermittel zu einem besseren Kosten/Nutzen-Verhältnis beitragen.

Stärkere Konzentration

Die Mittel sollten auch weiterhin auf die ärmsten Mitgliedstaaten und Regionen konzentriert werden mit einem Schwerpunkt auf den neuen Mitgliedstaaten. Auf der Ebene der einzelnen Entwicklungsprogramme ließe sich diese Konzentration erreichen, indem der Schwerpunkt auf die Prioritäten von Lissabon und Göteborg sowie - in den ,Konvergenz"-Regionen - auf den Aufbau von institutionellen Kapazitäten gelegt wird.

Was die Programme für die regionale Wettbewerbsfähigkeit anbelangt, so wurde ,Konzentration" wegen der derzeit (im Rahmen von Ziel 2) vorherrschenden Abgrenzung der Fördergebiete auf Ebene der Kommunen, Gemeinden und Bezirke nahezu ausschließlich unter mikrogeografischem Gesichtspunkt verstanden. Wenngleich die geografische Konzentration der Mittel auf die am stärksten betroffenen Zonen und Gebiete ein wesentlicher Teil der künftigen Anstrengungen bleiben muss, darf auch nicht verkannt werden, dass die Perspektiven solcher Gebiete eng mit dem Erfolg der Region als Ganzes verknüpft sind.

Wie viele Regionen erkannt haben, bedarf es hierzu einer kohärenten Strategie für die Region als Ganzes, mit der dann auch auf die Bedürfnisse ihrer schwächsten Teile eingegangen wird. Es wird daher vorgeschlagen, künftig auf die mikrogeografische Gebietsabgrenzung zu verzichten und so ein ausgewogenes Verhältnis zwischen geografischer Konzentration und anderen Formen der Konzentration zu ermöglichen, über das bei der Erstellung der Programme für regionale Wettbewerbsfähigkeit in Partnerschaft mit der Kommission entschieden wird.

Dies darf jedoch in keiner Weise zu einer Verringerung der Anstrengungen beim Einsatz der EU-Mittel führen. Im Rahmen des Teils ,Regionale Wettbewerbsfähigkeit" würde die Konzentration auf zwei Ebenen erfolgen:

* Die thematische Konzentration wäre außerhalb der ,Konvergenz"-Regionen stärker in dem Sinne, dass die Programme maximal drei Themen behandeln würden (siehe Kasten 1).

* Ein zweiter Grad an Konzentration wird durch Bestimmungen über das Mindestfinanzvolumen der Programme und Prioritäten gewährleistet.

Im Rahmen der Partnerschaft wären in erster Linie die Regionen dafür zuständig, die Finanzmittel auf diejenigen Themen zu konzentrieren, die für die Bekämpfung der wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Disparitäten auf regionaler Ebene erforderlich sind. Die Kommission würde, wenn über die Programme entschieden wird, die Kohärenz überprüfen und bestätigen.

Schließlich wäre durch den Grundsatz der automatischen Mittelfreigabe (,n+2"-Regel), eine nur in der Regional- und der Kohäsionspolitik vorhandene Bestimmung, weiterhin ein starker Anreiz für eine effiziente und zügige Programmdurchführung gegeben.

Stärkerer Akzent auf Leistung und Qualität

Effizienz erfordert eine stärkere Konzentration auf Wirkung und Leistung sowie eine bessere Definition der zu erzielenden Ergebnisse. Insgesamt ließe sich die Effizienz der Kohäsionspolitik verbessern durch Einführung eines alljährlichen Dialogs (siehe oben) mit den europäischen Organen, in dessen Rahmen - auf der Grundlage des jährlichen Berichts der Kommission und den beigefügten Kommissionsempfehlungen - die Fortschritte und Ergebnisse der nationalen und regionalen Programme erörtert würden, um so die Transparenz und Rechenschaftspflicht gegenüber den Organen und den Bürgern zu verstärken.

Die Evaluierung vor, während und nach dem Abschluss von Programmen würde für die Anstrengungen, Qualität zu erhalten, grundlegend bleiben. In der Bewertung der regionalen Stärken und Schwächen zu Beginn der Programme besteht unter anderem ein zusätzliche Anstrengung darin, innerhalb jedes Mitgliedstaats und jeder Region die Anpassungen, die aufgrund von Handelsöffnung und Globalisierung eintreten könnten, zu antizipieren. Zudem wird empfohlen, dass die Bewertungen der Handelsauswirkungen in Zukunft systema-tisch die räumliche Dimension für die EU umfassen.

Darüber hinaus schlägt die Kommission die Errichtung einer gemeinschaftlichen leistungsgebundenen Reserve vor, deren Hauptzweck darin bestehen würde, diejenigen Mitgliedstaaten und Regionen, die die größten Fortschritte bei der Verwirklichung der vereinbarten Ziele zu verzeichnen haben, zu belohnen. Die Regeln für die Aufteilung der Reserve würden unter Berücksichtigung der Erfahrungen, die mit der leistungsgebundenen Reserve für den laufenden Programm-planungszeitraum gewonnen wurden, verbessert und vereinfacht.

In diesem Zusammenhang würde eine stärkere Komplementarität zwischen den Strukturfonds, der EIB und dem EIF geschaffen.

Schließlich schlägt die Kommission vor, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer nationalen Mittelzuweisung eine kleine Reserve schaffen, mit der sie rasch auf unerwartete, durch industrielle Umstrukturierung oder die Auswirkungen von Handelsabkommen bedingte sektorale oder lokale Schocks reagieren können. Diese Reserve würde dazu benutzt, um zusätzliche Hilfe für die Umschulung der am stärksten betroffenen Arbeitnehmer und die Diversifikation der Wirtschaft der betroffenen Gebiete zu leisten. Sie wäre eine Ergänzung zu den nationalen und regionalen Programmen, die das Hauptinstrument für die Umstrukturierung in Vorwegnahme des wirtschaftlichen Wandels bilden. Die Mobilisierung der Reserve würde mit der Kommission erörtert und vereinbart.

Es sei daran erinnert, dass im Rahmen der neuen Finanziellen Vorausschau die Errichtung eines spezifischen Instruments (Wachstumsanpassungsfonds) vorgeschlagen wird, um die Wachstums- und Kohäsionsziele im Hinblick auf die Ziele der Union zu ergänzen und auf Krisen reagieren zu können, die von internationalen Entwicklungen in Wirtschaft und Handel ausgehen. Die Kommission schlägt vor, diesem Instrument die gebundenen, aber nicht verwendeten Mittel aus dem EFRE und dem ESF in Höhe von bis zu 1 Mrd. EUR jährlich zuzuschlagen.

III. Finanzielle Mittel

Die für die Kohäsionspolitik eingesetzten Mittel sollten dem ehrgeizigen Ziel einer erweiterten Union entsprechen, die das Wachstum und die Schaffung von Arbeitsplätzen in ihren benachteiligten Gebieten fördern will. Für den Zeitraum 2007-2013 hat die Kommission in der Finanziellen Vorausschau vorgeschlagen, einen Betrag in Höhe von 0,41% des Bruttovolkseinkommens der EU-27 (0,46% vor den Transfers auf die vorgeschlagenen einheitlichen Instrumente für ländliche Entwicklung und Fischerei) für die drei Prioritäten der reformierten Kohäsionspolitik bereitzustellen. Dieser Prozentsatz entspricht einem Betrag von 336,3 Mrd. EUR für den gesamten Zeitraum (344,9 Mrd. EUR unter Einbeziehung der Verwaltungsausgaben und des Solidaritätsfonds). Mit der Ausnahme des Solidaritätsfonds würden diese Mittel wie bisher ein Ausgabenziel darstellen und den Regeln für die Mittelfreigabe (,n+2"-Regel) unterliegen.

Die Aufteilung dieses Betrags auf die drei Prioritäten der reformierten Politik würde nach folgenden Richtwerten erfolgen:

1) Rund 78% für die Priorität ,Konvergenz" (Regionen mit Entwicklungsrückstand, Kohäsionsfonds und vom ,statistischen Effekt" betroffene Regionen), wobei der Schwerpunkt auf die Unterstützung der neuen Mitgliedstaaten gelegt wird. Die Absorptionsgrenze für die Finanztransfers an die einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen der Kohäsionspolitik würde auf ihrem derzeitigen Niveau von 4% des nationalen BIP beibehalten, wobei die Beträge im Rahmen der Instrumente für die ländliche Entwicklung und die Fischerei mit berücksichtigt werden.

Die relative Bedeutung des Kohäsionsfonds würde verstärkt, indem auf diesen ein Drittel der Mittelzuweisungen für die betreffenden neuen Mitgliedstaaten entfallen würde. Hiermit sollen die im Zeitraum 2004-2006 begonnenen Anstrengungen angesichts des erheblichen Bedarfs dieser Länder in Bezug auf Verkehrs- und Umwelt-infrastrukturen konsolidiert werden. Bei der Aufteilung auf die Länder würden die Bedürfnisse jedes Mitgliedstaats berücksichtigt, und wie bisher würden Ober- und Untergrenzen (,Finanz-spannen") festgelegt.

Die vom ,statistischen Effekt" betroffenen Regionen würden eine besondere, degressiv gestaffelte Mittelzuweisung im Rahmen des ,Konvergenz"-Ziels erhalten, um ihr ,Phasing-out" zu erleichtern.

2) Rund 18% für die Priorität ,Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäfti-gung". Außerhalb der ,Phasing-in"-Regionen ist die Aufteilung zwischen den regionalen Programmen, die vom EFRE finanziert werden, und den nationalen Programmen 50-50.

Für die regionalen Programme in den ,Phasing-in"-Regionen wird der gleiche Grundsatz der Finanzierung aus einer einzigen Quelle (dem EFRE) gelten. Die Interventionen in diesen Regionen, die mit der europäischen Beschäftigungsstrategie im Zusammenhang stehen, werden im Kontext der aus dem ESF finanzierten nationalen Programme erfolgen, wobei ESF-Mittel in angemessener Höhe bereitgestellt werden, um zu gewährleisten, dass das Profil für das ,Phasing in" (EFRE und ESF zusammen) in vollem Umfang eingehalten wird. Der Beitrag jedes Fonds in einer betroffenen Regionen würde im Schnitt die gleichen Proportionen aufweisen wie in den gegenwärtigen Multi-Fonds-Programmen.

3) Rund 4% für die Priorität ,territoriale Zusammenarbeit".

Bezüglich der Aufteilung der Finanzmittel auf die Mitgliedstaaten schlägt die Kommission vor, für die ,Konvergenz"-Priorität das auf dem Berliner Gipfel (1999) angewendete, auf objektiven Kriterien basierende Verfahren heranzuziehen, wobei auf eine gerechte Behandlung der vom statistischen Effekt der Erweiterung betroffenen Regionen zu achten ist.

Die Mittel für das Ziel ,Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" würden von der Kommission auf der Grundlage von gemeinschaftlichen wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Kriterien auf die Mitgliedstaaten aufgeteilt.

Bei der Mittelaufteilung im Rahmen des Ziels ,Europäische Territoriale Zusammenarbeit" schließlich würden der Umfang der Bevölkerung in den betreffenden Regionen und die jeweiligen sozioökonomischen Bedingungen zugrunde gelegt.

* * * * *

Bevor die Kommission die neuen Rechtsvorschläge vorlegt, wird sie am 10. und 11. Mai 2004 ein Forum veranstalten, auf dem alle von der Kohäsionspolitik Betroffenen zusammenkommen werden, um die in diesem Bericht enthaltenen Vorschläge zu erörtern.

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Schaubild 1 - Instrumente und Ziele

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Teil 1 Zusammenhalt, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und Wachstum - Aktuelle Lage und Tendenzen

Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt

Einleitung

Im Verlauf der letzten zehn Jahre, insbesondere jedoch seit Mitte der Neunzigerjahre sind die innerhalb der Europäischen Union bestehenden Disparitäten bezüglich Einkommen und Beschäftigung geringer geworden. Dies gilt sowohl für die Disparitäten zwischen Ländern als auch für die zwischen Regionen. Gleichzeitig ist die Produktivität in den am wenigsten wohlhabenden Teilen der Union im Verhältnis zu den übrigen gestiegen, was zu einer Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit geführt hat. Große Unterschiede bestehen jedoch nach wie vor in Hinblick auf ihr Wohlstandsniveau und ihre wirtschaftliche Leistung, was darauf zurückzuführen ist, dass trotz der Verbesserungen, die mithilfe der Strukturfondsmittel erzielt wurden, weiterhin strukturelle Schwächen bestehen.

Mit dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten im Mai 2004 werden - sowohl was Einkommen als auch Beschäftigung betrifft - die Disparitäten zwischen den Ländern, aber auch zwischen den Regionen um einiges größer werden. Nach den Turbulenzen der ersten Übergangsjahre haben fast alle diese Länder seit Mitte der Neunzigerjahre ein deutlich stärkeres Wachstum verzeichnet als die EU-15, ihr Pro-Kopf-BIP und in den meisten Fällen auch ihre Beschäftigung liegen jedoch um einiges unter dem EU-15-Durchschnitt.

Nachhaltiges Wachstum deutlich über der derzeitigen EU-Rate wird über einen längeren Zeitraum hinweg erforderlich sein, wenn diese Länder ein Einkommensniveau erreichen sollen, das dem Gemeinschaftsdurchschnitt nahe kommt. Um ein solch hohes Wachstum mit hohem Beschäftigungsniveau zu erreichen, werden die neuen Mitgliedstaaten umfangreiche Unterstützung benötigen, die es ihnen erlaubt, weitreichende strukturelle Probleme zu bekämpfen und ihr wirtschaftliches Potenzial zu verwirklichen. Ebenso wie in den derzeitigen Gebieten der Union, in denen die Wirtschaft hinterherhinkt, würde eine Überwindung der strukturellen Schwächen auch in den neuen Mitgliedstaaten nicht nur den dortigen Lebensstandard anheben, sondern auch die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft insgesamt stärken und deren Wachstum steigern.

Dies sind die Hauptpunkte der nachfolgenden Analyse, in der folgende Aspekte untersucht werden: erstens der Anstieg des BIP und der Beschäftigung während der letzten Jahre in den Kohäsionsländern im Verhältnis zu dem der restlichen Union; zweitens die Disparitäten zwischen den Regionen der EU-15 und wie sich diese im Verlauf etwa der letzten zehn Jahre verändert hat, unter besonderer Berücksichtigung der im Rahmen der Strukturfonds geförderten Ziel-1-Regionen; drittens die wirtschaftliche Entwicklung in den Beitrittsländern während der jüngsten Vergangenheit sowie die Veränderung der Wirtschaftslage in den Regionen dieser Länder; viertens die Wachstumsraten, die diese Länder benötigen, um sich innerhalb eines angemessenen Zeitraums dem Einkommensniveau der derzeitigen Union anzunähern. Im Anschluss daran werden drei Aspekte des sozialen Zusammenhalts untersucht: Arbeitslosigkeit, Niedrigeinkommen und die Bevölkerungsalterung in der Union.

Wirtschaftlicher Zusammenhalt

Konvergenz des Pro-Kopf-BIP in den Kohäsionsländern

In allen vier Kohäsionsländern [14] - Griechenland, Spanien, Irland und Portugal - war das Wachstum zwischen 1994 und 2001 wesentlich stärker als im Gemeinschaftsdurchschnitt. Da der Bevölkerungszuwachs dieser Länder mit Ausnahme Irlands nur leicht über dem Durchschnitt lag, schlug sich dies in einem im Vergleich zu den übrigen EU-Ländern deutlichen Anstieg des Pro-Kopf-BIP nieder.

[14] Diejenigen Länder, in denen in den frühen Neunzigerjahren das Bruttosozialprodukt pro Einwohner weniger als 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts betrug.

In Irland, wo die Bevölkerung jährlich um mehr als 1 % gewachsen ist, stieg das Pro-Kopf-BIP real um beinahe das Vierfache der durchschnittlichen EU-Rate (8 % pro Jahr im Vergleich zu etwas mehr als 2 %). Das Ergebnis war, dass das Pro-Kopf-BIP in Kaufkraftstandards (KKS) in Irland im Jahre 2001 mehr als 17 % über dem EU-15-Durchschnitt lag, während es zu Beginn der Neunzigerjahre noch 25 % darunter gelegen hatte. Das irische Beispiel zeigt deutlich, wie wirksam die von den Strukturfonds geleistete Unterstützung ist, wenn sie mit einer wachstumsorientierten Politik des jeweiligen Staates einhergeht.

In den drei anderen Kohäsionsländern war der Anstieg des realen Pro-Kopf-BIP seit Mitte der Neunzigerjahre bescheidener, jedoch immer noch höher als in der übrigen Union. Seit Ende der Rezession im Jahre 1994 bis zur jüngsten Konjunkturabschwächung lag der Anstieg des realen Pro-Kopf-BIP in Griechenland, Portugal und Spanien durchweg über dem Gemeinschaftsdurchschnitt, während der Rezessionsjahre jedoch durchweg darunter (Schaubild 1.1).

Zwischen 1991 und 1994 war das BIP sowohl in Griechenland als auch in Portugal rückläufig, in Spanien lag das Wachstum unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Von 1994 bis 2001 verzeichneten alle drei Länder einen ähnlichen Anstieg, mehr als 3 % pro Jahr in Spanien und Portugal bzw. knapp darunter in Griechenland, im Vergleich zu einem Gemeinschaftsdurchschnitt von etwas mehr als 2 % pro Jahr. Im Verlauf dieser sieben Jahre anhaltenden wirtschaftlichen Erholung der Union lag der reale Anstieg des Pro-Kopf-BIP dieser drei Länder zusammen also pro Jahr fast einen Prozentpunkt über dem Gemeinschaftsdurchschnitt (siehe Hinweise zur Methodik am Ende dieses Kapitels).

Folge davon war, dass das Pro-Kopf-BIP der drei Kohäsionsländer zusammen bis 2001 auf 79 % des EU15-Durchschnitts - in KKS, um die Unterschiede im Preisniveau auszugleichen - anstieg. In Spanien lag das Pro-Kopf-BIP in KKS 2001 weniger als 17 % unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. In Griechenland und Portugal war der Unterschied jedoch trotz der seit Mitte der Neunzigerjahre stattgefundenen Angleichung weiterhin groß. In Griechenland betrug das Pro-Kopf-BIP im Jahr 2001 weiterhin nur 67 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, in Portugal 71 %.

Konvergenz bei der Beschäftigung

Auch die Zahl der Beschäftigten ist in den Kohäsionsländern seit Mitte der Neunzigerjahre deutlich gestiegen. In der EU-15 nahm der Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15-64 Jahre) - die Beschäftigungsquote -, zwischen 1996 und 2002 um etwas mehr als vier Prozentpunkte zu. In den vier Kohäsionsländern zusammen war der Anstieg doppelt so hoch: Die durchschnittliche Beschäftigungsquote stieg bis zum Jahr 2002 auf 60 % an und lag damit nur vier Prozentpunkte unter dem Durchschnitt der EU-15 (64 %), womit sich der Abstand innerhalb von sechs Jahren halbiert hatte (Tabelle A1.1).

In Irland, wo der Zuwachs aufgrund des schnellen Wirtschaftswachstums des Landes besonders deutlich ausfiel (10 Prozentpunkte), stieg die Beschäftigungsquote auf knapp über den Durchschnitt der EU-15 an. In Spanien war der Zuwachs sogar noch stärker (fast 11 Prozentpunkte), dennoch lag die Beschäftigungsquote 2002 (58,5 %) immer noch deutlich unter dem Durchschnitt der EU-15.

In Portugal, wo die Beschäftigung schon relativ hoch war, fiel der Anstieg bescheidener aus (6,5 Prozentpunkte), lag aber immer noch deutlich über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Die Beschäftigungsquote stieg auf 68,5 % und lag damit nur knapp unter dem Ziel von 70 %, das sich die Union in Lissabon für das Jahr 2010 gesteckt hat.

Mit nur zwei Prozentpunkten verzeichnete Griechenland in diesen sechs Jahren dagegen einen deutlich geringeren Beschäftigungszuwachs, und dies trotz eines deutlich überdurchschnittlichen Wirtschaftswachstums. Die Beschäftigungsquote im Jahr 2002 (57 %) war sogar noch weiter vom EU-15-Durchschnitt entfernt als Mitte der Neunzigerjahre, nur in Italien wurde eine noch geringere Beschäftigungsquote verzeichnet. Die Anhebung der Beschäftigung in den Teilen der Union, in denen diese deutlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt, bleibt daher auch weiterhin eines der Hauptziele der EU-Politik.

Anstieg der Produktivität

In Spanien und in geringerem Umfang auch in Portugal hat der Beschäftigungszuwachs wesentlich zum Wachstum des BIP beigetragen, ebenso in Irland, wo die Zahl der Beschäftigten zwischen 1996 und 2001 jährlich um rund 5 % zunahm. In Irland ging der Beschäftigungszuwachs mit einer jährlichen Steigerung der Arbeitsproduktivität von etwas weniger als 4 % einher, mehr als dreimal so viel wie im Gemeinschaftsdurchschnitt. In Portugal lag die Produktivitätssteigerung ebenfalls über dem Gemeinschaftsdurchschnitt, während sie in Spanien, wo die Beschäftigung einen starken Anstieg verzeichnete, nur etwa halb so hoch war wie im Durchschnitt.

In Griechenland betrug die jährliche Steigerung der Arbeitsproduktivität zwischen 1996 und 2002 andererseits fast 3 %, weit mehr als das Doppelte der durchschnittlichen EU-Rate, und war wichtigster Faktor für das Wachstum des BIP. In Griechenland und Portugal, wo die am wenigsten wohlhabenden Regionen der Union liegen, ist die produktive Basis daher seit Mitte der Neunzigerjahre offensichtlich gestärkt geworden und das Potenzial für eine weitere Einkommenskonvergenz in den kommenden Jahren damit gewachsen.

Jüngste Konjunkturabschwächung in der EU

In den drei Jahren seit der Veröffentlichung des vorhergehenden Kohäsionsberichts hat das Wirtschaftswachstum in der Union deutlich nachgelassen. Diese Abschwächung hat unweigerlich Konsequenzen für den Zusammenhalt gehabt, nicht nur weil es dadurch vielerorts (siehe unten) zu einem erneuten Anstieg der Arbeitslosigkeit gekommen ist, sondern auch weil sich die Bedingungen für eine weitere Reduzierung der regionalen Disparitäten im Einkommen und in der Beschäftigung verschlechtert haben. Im dritten Jahr hintereinander verlief das Wachstum der EU-Wirtschaft auch 2003 enttäuschend (weniger als 1 %). 2004 wird das Wachstum des BIP möglicherweise auf 2%, 2005 weiter bis auf rund 2,5 % ansteigen [15].

[15] Vgl. Wirtschaftsprognosen der Kommission, Herbst 2003

Von der Verlangsamung der Wirtschaftsentwicklung waren sämtliche Mitgliedstaaten betroffen. Schätzungen zufolge ist sogar in Irland das Wachstum im Jahre 2003 auf 1,5 % zurückgegangen und wird auch 2004 noch unter 4 % liegen. Portugal war besonders stark betroffen: Nachdem das BIP im Jahr 2002 um weniger als 0,5 % gestiegen war, ging es 2003 um fast 1 % zurück; für 2004 wird ein Anstieg von lediglich 1 % erwartet. Sollten sich diese Prognosen bestätigen, bedeutet dies, dass ein Großteil der in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre erreichten Konvergenz mit dem Gemeinschaftsdurchschnitt in den drei Jahren zwischen 2001 und 2004 wieder verloren gegangen ist.

Den beiden anderen Kohäsionsländern ist es besser ergangen. In Spanien sieht es so aus, als ob das BIP in den Jahren 2002 und 2003 im Durchschnitt um etwas mehr als 2 % pro Jahr gewachsen ist, und Schätzungen zufolge wird sich das Wachstum 2004 auf fast 3 % erhöhen. Griechenland war am wenigsten betroffen. Hier betrug das Wachstum sowohl 2002 als auch 2003 rund 4 %, für 2004 wird die gleiche Rate erwartet, deutlich mehr als in der übrigen Union. Möglicherweise hat also die Förderung durch die Strukturfonds in diesen beiden Ländern dazu beigetragen, das Wirtschaftswachstum zu stützen.

Auf die Beschäftigung hat sich die Verlangsamung des Wachstums mit einer relativ großen Verzögerung ausgewirkt, teilweise vielleicht aufgrund der anfänglichen Erwartung der Arbeitgeber, dass sie von kürzerer Dauer sein würde. 2003 führte sie in Irland jedoch zu einer Verlangsamung des Beschäftigungswachstums, das Schätzungen zufolge weniger als 1 % beträgt und damit (aufgrund des relativ starken Anstiegs der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter) zu einem Rückgang der Beschäftigungsquote geführt hat. Auch in Spanien war eine Verlangsamung festzustellen, obwohl die Zahl der Beschäftigten hier immerhin noch um rund 1,5 % zunahm und damit zu einem weiteren Anstieg der Beschäftigungsquote (um rund 1 Prozentpunkt) führte. Schätzungen zufolge wurde in Griechenland ein ähnlicher Anstieg der Beschäftigungsquote verzeichnet. In Portugal dagegen ist die Zahl der Beschäftigten 2003 schätzungsweise um 1 % zurückgegangen und wird 2004 voraussichtlich weitgehend unverändert bleiben, wodurch es zu einem deutlichen Rückgang der Beschäftigungsquote kommt.

Was die anderen EU-Staaten betrifft, so hat sich in Deutschland und Italien die schlechte Entwicklung fortgesetzt. In Deutschland hat das BIP in den Jahren 2002 und 2003 praktisch keinerlei Wachstum verzeichnet, in Italien blieb es in beiden Jahren unter 0,5 %. In Frankreich, wo das Wachstum des BIP vor 2001 mehr oder weniger dem Gemeinschaftsdurchschnitt entsprach, wurde Schätzungen zufolge 2003 nur ein geringfügiger Anstieg verzeichnet. In den Niederlanden, wo das Wachstum vorher deutlich über dem Durchschnitt lag, ist das BIP 2002 nur leicht gewachsen und hat 2003 wahrscheinlich einen Rückgang verzeichnet.

Auch die regionalen Disparitäten im Pro-Kopf-BIP sind geringer geworden

Bis zu der kürzlichen Verlangsamung des Wachstums im Jahre 2001 hat sich der Unterschied im Pro-Kopf-BIP zwischen den am wenigsten wohlhabenden Regionen der Union - diejenigen, auf die die Kohäsionspolitik der Union vorrangig ausgerichtet war - und den übrigen in den letzten Jahren ebenfalls verringert. Derzeit ist es jedoch nicht möglich zu sagen, wie die Entwicklung seit 2001 [16] verlaufen ist. Es sei darauf hingewiesen, dass die regionalen Daten, auf die in dem vorliegenden Kapitel und im übrigen Bericht Bezug genommen wird, sich auf das reale Wachstum des BIP beziehen. Sie basieren zum ersten Mal auf regionalen Indikatoren, die aus einer neuen Datenbank stammen, die speziell unter dem Gesichtspunkt der zeitlichen Konsistenz für alle NUTS-2-Regionen der Union angelegt wurde. Sie unterscheiden sich damit von den in früheren empirischen Studien und Analysen normalerweise benutzten Daten, die sich auf das BIP in KKS in einem bestimmten Zeitraum beziehen, das für den hiesigen Zweck nicht geeignet ist (vgl. Hinweise zur Methodik am Ende dieses Kapitels).

[16] Regionale Daten zum Pro-Kopf-BIP liegen nur bis 2001 vor.

Zwischen 1988, als die Strukturfonds reformiert wurden, und 2001 verzeichneten Regionen, die im Rahmen von Ziel 1 gefördert wurden, weil ihr Pro-Kopf-BIP in KKS weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts betrug, höhere Wachstumsraten als andere Teile der Union. Dies lässt darauf schließen, dass das Wachstum in den Regionen der Kohäsionsländer (die mehr als die Hälfte aller Ziel-1-Regionen sowie mehr als die Hälfte der Bevölkerung, die in solchen Regionen lebt, auf sich vereinigen) besonders ausgeprägt war.

In allen Ziel-1-Regionen zusammen stieg das Pro-Kopf-BIP zwischen 1994 und 2001 (das letzte Jahr, für das regionale Daten vorliegen, die sich auf den vorherigen und die ersten zwei Jahre des laufenden Programmplanungszeitraums beziehen) jährlich real um fast 3 % im Vergleich zu wenig mehr als 2 % pro Jahr in der übrigen Union. In den davor liegenden sechs Jahren, zwischen 1988 und 1994, hatte das jährliche Wachstum weniger als 2 % betragen, lag damit jedoch immer noch über dem Wachstum der übrigen Union (wenig mehr als 1 % pro Jahr) [17]. Seit 1988, als die Strukturfonds reformiert und erweitert wurden, hat sich damit das Pro-Kopf-BIP aller Ziel-1-Regionen zusammen kontinuierlich dem Gemeinschaftsdurchschnitt angenähert.

[17] In diesen Zahlen sind die Auswirkungen der deutschen Wiedervereinigung und das in den neuen Bundsländern zwischen 1991 und 1994 verzeichnete starke Wachstum des BIP nicht enthalten.

Der Grad der Konvergenz ist jedoch von Region zu Region unterschiedlich

In den verschiedenen Ziel-1-Regionen waren die Wachstumsraten jedoch sehr unterschiedlich. Konvergenz hat also nicht überall in der Union im gleichen Maße stattgefunden, sondern war vor allem in den Kohäsionsländern sehr ausgeprägt, möglicherweise aufgrund einer Kombination aus relativ umfangreichen Strukturbeihilfen und wachstumsorientierten Politiken der jeweiligen Staaten (Tabelle A1.2).

Wie oben beschrieben lag das Wachstum des Pro-Kopf-BIP in den Ziel-1-Regionen der vier Kohäsionsländer seit Mitte der Neunzigerjahre deutlich über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Dies gilt sowohl für die Ziel-1-Regionen in Spanien, wo rund 40 % der Bevölkerung außerhalb von Ziel-1-Regionen leben, als auch für die anderen drei Länder, in denen sämtliche Regionen förderfähig sind. (In Spanien stieg das Pro-Kopf-BIP in den Ziel-1-Regionen zwischen 1994 und 2001 durchschnittlich um 3 % pro Jahr, nur geringfügig weniger als in anderen spanischen Regionen.)

In den Ziel-1-Regionen außerhalb der Kohäsionsländer fiel das Wachstum weniger deutlich aus, anscheinend hat hier das stagnierende Wachstum auf gesamtstaatlicher Ebene zumindest teilweise eine Abschwächung bewirkt. Insbesondere in den neuen deutschen Bundesländern, deren BIP in den frühen Neunzigerjahren, nach der Wiedervereinigung, stark angestiegen war, war das Wachstum des Pro-Kopf-BIP in den sieben Jahren zwischen 1994 und 2001 fast so hoch wie der Gemeinschaftsdurchschnitt (weniger als 2,5 % pro Jahr). Damit lag er jedoch immer noch deutlich über dem Wachstum im restlichen Teil Deutschlands (weniger als 1,5 % pro Jahr). Im italienischen Mezzogiorno wurde ein ähnliches Wachstum (2 % pro Jahr) wie in den übrigen Landesteilen verzeichnet und auch hier lag der Wert unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt.

In den sonstigen Ziel-1-Regionen der Union, die nur einen sehr kleinen Teil der jeweiligen nationalen Bevölkerung ausmachen, entsprach das Wachstum des Pro-Kopf-BIP dem Gemeinschaftsdurchschnitt dieses Zeitraums (siehe Hinweise zur Methodik).

Trotz der generellen Annäherung des Pro-Kopf-BIP der rückständigen Regionen an den Gemeinschaftsdurchschnitt besteht weiterhin eine große Kluft. In 29 Regionen, in denen 13 % der EU-15-Bevölkerung leben, betrug das Pro-Kopf-BIP in KKS im Jahre 2001 weniger als zwei Drittel des Durchschnitts. Der Großteil dieser Regionen liegt in Griechenland, Portugal, Südspanien und Süditalien, betroffen sind jedoch auch sechs ostdeutsche Regionen (Chemnitz, Dessau, Mecklenburg-Vorpommern, Magdeburg, Brandenburg-Nordost und Thüringen), des Weiteren Cornwall im Vereinigten Königreich und drei der vier französischen DOM (Karte 1.1).

Auch bei den Beschäftigungsquoten und der Produktivität haben sich die Regionen einander angenähert

Die Konvergenz des Pro Kopf-BIP ging mit einer Verringerung der zwischen den einzelnen Regionen bestehenden Disparitäten bei den Beschäftigungsquoten einher. Insgesamt ist die Beschäftigung in der Union seit Mitte der Neunzigerjahre deutlich gestiegen, in den Ziel 1-Regionen fiel dieser Anstieg jedoch höher aus als in anderen Regionen. Zwischen 1994 und 2001 stieg die Zahl der Beschäftigten in diesen Regionen um weniger als 1,5 % pro Jahr, leicht über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. 2002 war die Beschäftigungsquote mehr als 5 Prozentpunkte höher als noch sechs Jahre vorher, in der übrigen Gemeinschaft betrug dieser Unterschied dagegen nur 4 Prozentpunkte.

Auch die Arbeitsproduktivität ist in den Ziel-1-Regionen stärker gestiegen als in anderen Teilen der Union. Zwischen 1994 und 2001 betrug der durchschnittliche jährliche Anstieg über 1,5 % im Vergleich zu weniger rund 1 % in der gesamten Gemeinschaft. In der Tat hat der Anstieg der Produktivität mehr zum Wachstum des BIP beigetragen als der Zuwachs der Beschäftigung.

Was den Beschäftigungszuwachs betraf, waren jedoch zwischen den verschiedenen Ziel-1-Regionen deutliche Unterschiede festzustellen. Während er in Portugal leicht über dem Gemeinschaftsdurchschnitt, in Griechenland dagegen deutlich darunter lag, stieg, wie bereits oben erwähnt, die Zahl der Beschäftigten in den Ziel-1-Regionen in Spanien kräftig an (um rund 3 % pro Jahr) - mehr als im übrigen Land -, in Irland sogar noch stärker (um5 % pro Jahr). Logische Folge davon in den spanischen Regionen war ein schwacher Anstieg der Arbeitsproduktivität (0,5 % pro Jahr).

Im Gegensatz dazu ging die Zahl der Beschäftigten in den Ziel-1-Regionen in Deutschland - den neuen Bundesländern - in diesem Zeitraum zurück (um fast 0,5 % pro Jahr), die Arbeitsproduktivität stieg dagegen stärker als in anderen Teilen des Landes bzw. sogar stärker als in der Gemeinschaft als Ganzem (um 2 % pro Jahr). Ähnlich hat es sich in den italienischen Ziel-1-Regionen - im Mezzogiorno - verhalten, wo der Beschäftigungszuwachs relativ gering war (weniger als 0,5 % pro Jahr), die Produktivität dagegen ebenfalls überdurchschnittlich, wenn auch weniger stark anstieg (über 1,5 % pro Jahr im Vergleich zu 1 % im übrigen Italien).

Auch wenn sich die Wettbewerbsfähigkeit dieser beiden Gebiete aufgrund dessen möglicherweise leicht verbessert hat, stellt der Mangel an Arbeitsplätzen weiterhin ein großes Problem dar. Dies gilt vor allem für Süditalien, wo 2002 der Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter nur 43 % betrug, deutlich weniger als in anderen Ziel 1-Regionen und damit natürlich in der gesamten Union. Die durchschnittliche Beschäftigungsquote aller Ziel 1-Regionen zusammen lag weiterhin mehr als 10 Prozentpunkte unter der in anderen Teilen der Union (56 % im Vergleich zu 66,5 %) (Karte 1.2). Die Anhebung der Beschäftigungsquote in rückständigen Regionen bleibt daher auch weiterhin ein zentraler Teil der Kohäsionspolitik der Gemeinschaft.

Die Problemregionen beschränken sich nicht auf die mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP

Die schwache Wirtschaftsentwicklung in der Union - und die zugrunde liegenden Strukturprobleme - beschränkt sich nicht auf die Regionen mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP. Problemregionen - sowohl auf NUTS-2- als auch, sogar in noch größerer Zahl, auf NUTS-3-Ebene - liegen über die gesamte Union verteilt. Die Ursachen für die Probleme, mit denen diese Regionen zu kämpfen haben, sind unterschiedlich und reichen von dem Niedergang traditioneller Industrien über geografische Besonderheiten mit entwicklungshemmender Wirkung, rückläufige Beschäftigungs- und Bevölkerungszahlen, Verschlechterung wesentlicher Dienstleistungen bis zum Mangel an Innovationskapazität und den erforderlichen Förderstrukturen. Alle diese Faktoren - ob einzeln oder mehrere zusammen - führen dazu, dass Investoren abgeschreckt und neue Existenzgründungen verhindert werden. Weiter unten in diesem Bericht wird auf diese Probleme noch genauer eingegangen (siehe die Kapitel zu territorialem Zusammenhalt und zu Wettbewerbsfaktoren). Sofern keine Gegenmaßnahmen ergriffen werden, werden sie sich im Laufe der Zeit verschärfen und eine zunehmende Verschlechterung der Wirtschaftslage nach sich ziehen.

Es gibt zum Beispiel elf NUTS-2-Regionen mit einem relativ niedrigen Pro-Kopf-BIP, in denen das reale Wachstum des BIP zwischen 1994 und 2001 rund die Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitts in diesem Zeitraum oder weniger betrug. In all diesen Regionen lag das Pro-Kopf-BIP in KKS wesentlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt, jedoch über der 75%-Schwelle, von der an Anspruch auf Förderleistungen im Rahmen von Ziel 1 besteht.

Diese elf Regionen liegen verteilt auf Nordostengland, verschiedene Teile Deutschlands (Koblenz und Münster zum Beispiel) und Schweden. Sie alle verzeichneten in dem genannten Zeitraum niedrige Produktivitätssteigerungsraten von durchschnittlich 0,5 % pro Jahr - wenig mehr als ein Drittel des Gemeinschaftsdurchschnitts - und einen geringen Beschäftigungszuwachs (knapp über 0,5 % pro Jahr im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt von knapp 1,5 % pro Jahr).

Zusammengenommen hatten diese Regionen 2001 ein Pro-Kopf-BIP in KKS von rund 85 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, in fast allen von ihnen gibt es jedoch Gebiete, in denen in den letzten zehn oder mehr Jahren kaum Wachstum stattgefunden hat und das Pro-Kopf-BIP unter 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts lag.

Sollte das Wirtschaftswachstum in diesen Regionen weiterhin so schleppend verlaufen, wird das Pro Kopf-BIP in vielen von ihnen bald unter die 75%-Schwelle rutschen, von der an gegebenenfalls Anspruch auf Leistungen im Rahmen der Ziel 1-Förderung besteht. Bis dahin werden sich die strukturellen Probleme, die gelöst werden müssen, jedoch wohl noch weiter verschärft haben und drastischere Maßnahmen erforderlich machen. Es stellt sich daher die Frage, inwieweit die Kohäsionspolitik einer solchen Verschlechterung zuvorkommen und auf einer früheren Stufe intervenieren sollte, um zu versuchen, die Entwicklung aufzuhalten, und zwar mit geringerem finanziellem Aufwand.

Wachstum des BIP in den Beitrittsländern

Zwischen 1994 und 2001 betrug das Wachstum des BIP in den neuen Mitgliedstaaten durchschnittlich etwas mehr als 4 % pro Jahr, mit Ausnahme Ungarns und der Tschechischen Republik. In Letzterer lag das Wachstum nur knapp über 2 % pro Jahr, während in Bulgarien und Rumänien (den beiden Beitrittsländern, die 2004 nicht in die Union eintreten werden) fast gar kein Wachstum verzeichnet wurde. Aufgrund der unterschiedlichen Bevölkerungsentwicklung in diesen Ländern - deutlicher Anstieg in Zypern und Malta, Rückgang von rund 1 % in den drei baltischen Staaten sowie in Bulgarien, geringfügige Änderungen in den übrigen Ländern - fielen die Unterschiede im Wachstum des Pro-Kopf-BIP etwas größer aus als im Wachstum des BIP.

Insgesamt lag das reale Wachstum des Pro-Kopf-BIP in den neuen Mitgliedstaaten jährlich rund 1,5 % über dem EU-15-Durchschnitt für diesen Zeitraum.

In all diesen Ländern zusammen hat sich das Wachstum seit 2001 verlangsamt, teilweise aufgrund der Wachstumsschwäche der Union als ihrem wichtigsten Exportmarkt. Insgesamt lag das Wachstum sowohl 2001 als auch 2002 knapp unter 2,5 %, für 2003 wird mit einer Rate von 3 % gerechnet. In Polen war die Abschwächung mit einer durchschnittlichen Wachstumsrate für 2001 und 2002 von nur knapp über 1 % besonders ausgeprägt, in Malta fiel die Rate aufgrund des Rückgangs der Urlauberzahlen aus der Union sogar noch geringer aus.

Andererseits geringer Anstieg der Beschäftigung aufgrund anhaltender Umstrukturierung

Selbst vor der jüngsten Abschwächung trug das Wachstum nur wenig zur Lösung der Beschäftigungsprobleme bei, die Anfang der Neunzigerjahre in den Übergangsstaaten auftraten. Alle Länder mit hohen Wachstumsraten, ausgenommen Ungarn und Slovenien, haben eine deutliche Steigerung der Arbeitsproduktivität verzeichnet, während die Beschäftigung entweder nur leicht gestiegen (Lettland) oder zurückgegangen ist (in allen anderen Fällen). Grund dafür war die anhaltende Umstrukturierung der Wirtschaft dieser Länder, die in den meisten Fällen noch lange nicht abgeschlossen ist.

Während der Übergangsphase beruhte das Wachstum in den Beitrittsländern daher vor allem auf einem Anstieg der Produktionsleistung je Beschäftigten, weniger auf einem Anstieg der Beschäftigung. In den meisten Ländern, insbesondere in den Ländern mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP, ist dies auch in den jüngsten Jahren noch so gewesen. (,Beitrittsländer wird in diesem Bericht zur Bezeichnung der 10 neuen Mitgliedstaaten plus Bulgarien und Rumänien verwendet.)

Zwischen 1998 (als für die meisten Länder zum ersten Mal Daten vorlagen) und 2002 ist die Beschäftigungsquote in Polen, ebenso auch in Rumänien, um mehr als 7 Prozentpunkte zurückgegangen, in Estland hat der Rückgang knapp 4 Prozentpunkte, in der Tschechischen Republik, der Slowakei und Litauen 2 Prozentpunkte betragen. Auf der anderen Seite stieg die Beschäftigungsquote jedoch in Slowenien - wenn auch um weniger als 1 Prozentpunkt -, Lettland und Ungarn (in Letzterem um mehr als 3 Prozentpunkte), liegt jedoch, wie weiter unten ausgeführt, auch weiterhin deutlich unter dem EU-15-Durchschnitt (Schaubild 1.2).

Die Konjunkturabschwächung hat zu einem weiteren Rückgang der Beschäftigung geführt, insbesondere in Polen, wo die Zahl der Beschäftigten 2002 um mehr als 2 % zurückgegangen ist und sich diese Tendenz Schätzungen zufolge im Jahr 2003 fortgesetzt hat. Für 2003 wird lediglich bei zwei Ländern, Litauen und Slowakei, der Anstieg der Beschäftigung auf mehr als 0,5 % geschätzt.

Die Beschäftigungsquoten in den Beitrittsländern sind daher weiterhin niedrig

Infolge des schwachen Beschäftigungswachstums ist in den Beitrittsländern der Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter seit Beginn der Übergangsphase ständig zurückgegangen, während er in der EU-15 einen Anstieg verzeichnete. 2002 betrug dieser Anteil - die Beschäftigungsquote - in den zehn neuen Mitgliedstaaten im Durchschnitt knapp 56 % und war damit bedeutend geringer als der EU-15-Durchschnitt (knapp über 64 %), ähnlich jedoch dem Anteil in den derzeitigen Ziel-1-Regionen. Die Ähnlichkeit der Werte verschleiert jedoch die Tatsache, dass die Beschäftigungsquoten in den Ziel-1-Regionen, wie bereits oben erwähnt, bis zu der jüngster Abschwächung eine ausgeprägte Aufwärtstendenz aufwiesen, während die Tendenz in den neuen Mitgliedstaaten rückläufig war.

In sämtlichen Beitrittsländern mit Ausnahme Zyperns blieb die Beschäftigungsquote hinter den beim Gipfeltreffen in Lissabon für die Union festgelegten Zielvorgaben von 67 % für 2005 bzw. 70 % für 2010 zurück. In der Tschechischen Republik (65,5 %) kam sie der Zielvorgabe von 67 % relativ nahe, in Slowenien entsprach sie dem Gemeinschaftsdurchschnitt, in allen anderen Ländern war der Abstand jedoch erheblich. In Ungarn und in der Slowakei betrug die Beschäftigungsquote rund 56 %, ähnlich der in Griechenland und geringfügig höher als der Durchschnittswert in Italien. In Polen lag der Wert knapp unter 52 % und war damit niedriger als in sämtlichen derzeitigen Mitgliedstaaten.

Große Disparitäten im Pro-Kopf-BIP zwischen den Regionen der Beitrittsländer

Das Wachstum in den Beitrittsländern ist alles andere als regional ausgeglichen. In allen Übergangsstaaten hat es sich in überdurchschnittlichem Maße auf ein paar Regionen, insbesondere auf die Hauptstädte und deren Umgebung konzentriert. Folge davon war, dass die regionalen Disparitäten im Pro-Kopf-BIP erheblich größer geworden sind.

Sowohl in der Tschechischen Republik als auch in der Slowakei ist das Pro-Kopf-BIP der 20 % der Bevölkerung, die in den wohlhabendsten Regionen leben, etwas mehr als doppelt so hoch wie das der 20 %, die in den am wenigsten wohlhabenden Regionen leben. Dieser Unterschied entspricht mehr oder weniger dem in Italien bzw. Deutschland. In Ungarn ist das Pro-Kopf-BIP der Regionen, in denen die wohlhabendsten 20 % der Bevölkerung leben, rund 2,4mal höher als in den am wenigsten wohlhabenden Regionen, mehr als in jedem anderen der derzeitigen Mitgliedstaaten.

Im Zuge der Erweiterung werden sich die Disparitäten im Pro-Kopf-BIP innerhalb der Union deutlich verschärfen

Die zehn neuen Mitgliedstaaten werden um einiges mehr zur Bevölkerung der Union beitragen (etwas weniger als 20 %) als zu deren BIP (in Euro rund 5 %). Bulgarien und Rumänien zusammen würden weitere 8 % zur EU-Bevölkerung, jedoch weniger als 1 % zum BIP beitragen. Auch wenn man die niedrigeren Lebenshaltungskosten berücksichtigt, ist der Wohlstand in allen diesen Ländern deutlich geringer als in den derzeitigen Mitgliedstaaten, wenn auch in sehr unterschiedlichem Maße. Mit der bevorstehenden Erweiterung auf 25 Mitgliedstaaten und danach weiter auf 27 oder mehr wird sich daher das Ausmaß der Disparitäten innerhalb der Union grundsätzlich verändern. Die Kohäsionspolitik - und auch andere Gemeinschaftspolitiken - wird sich darauf entsprechend einstellen müssen.

Die neuen Mitgliedstaaten haben zwar seit Mitte der Neunzigerjahre ein stärkeres Wachstum verzeichnet als die EU-15, der Unterschied beim Pro-Kopf-BIP ist jedoch, wie bereits oben erwähnt, nach wie vor sehr groß. Lediglich in Malta, Zypern, der Tschechischen Republik und Slowenien lag das Pro-Kopf-BIP in KKS im Jahr 2002 über 60 % des EU-15-Durchschnitts. In Polen, Estland und Litauen lag der Wert bei rund 40 %, in Lettland bei nur 35 % des Durchschnitts. In Bulgarien und Rumänien erreichte er lediglich rund 26-27 % des Durchschnitts.

Im Zuge der Erweiterung wird sich der Einkommensabstand zwischen den am meisten und den am wenigsten wohlhabenden Mitgliedstaaten infolgedessen erheblich vergrößern. Das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP der erweiterten Union wird zwar unter dem der EU-15 liegen, dennoch hat in einer Union mit 25 Mitgliedstaaten nur Zypern einen Wert, der über 80 % des Durchschnitts liegt. In Litauen beträgt dieser Wert 38 % des EU-25-Durchschnitts, weniger als die Hälfte des Werts in Griechenland bzw. in Portugal (77-78 %), während er in Rumänien und Bulgarien weniger als 30 % des Durchschnitts beträgt (Schaubild 1.3).

Mit anderen Worten: Während der Unterschied zwischen dem durchschnittlichen Pro-Kopf-BIP der EU-15 und dem entsprechenden Wert der am wenigsten wohlhabenden Mitgliedstaaten derzeit etwas weniger als 30 % beträgt (d. h. in Griechenland und Portugal liegt das Pro-Kopf-BIP fast 30 % unter dem Durchschnitt), wird er sich mit dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten 2004 verdoppeln (d. h. in Lettland liegt das Pro-Kopf-BIP mehr als 60 % unter dem EU-25-Durchschnitt) und mit dem Beitritt von Bulgarien und Rumänien wahrscheinlich sogar noch weiter vergrößern.

In der erweiterten Union können die Länder entsprechend ihrem Pro-Kopf-BIP in KKS in drei Gruppen eingeteilt werden. In der ersten Gruppe, die 12 der gegenwärtig 15 Mitgliedstaaten umfasst, liegt das Pro-Kopf-BIP deutlich über dem Durchschnitt der EU-25 (10 % oder mehr). In der zweiten Gruppe mit insgesamt 7 Ländern - die restlichen drei derzeitigen Mitgliedstaaten Spanien, Portugal und Griechenland plus Zypern, die Tschechische Republik, Slowenien und Malta - liegt das Pro-Kopf-BIP zwischen 68 % und 94 % des EU-25-Durchschnitts. In der dritten Gruppe mit insgesamt 8 Ländern (einschließlich Bulgarien und Rumänien) - alles neue bzw. zukünftige Mitgliedstaaten - liegt es unter 60 % des Durchschnitts (Schaubild 1.4).

Die Disparitäten zwischen den Regionen werden sich im Zuge der Erweiterung sogar noch mehr verschärfen

Die Erweiterung wird sich auf die Disparitäten zwischen den Regionen noch stärker auswirken als auf die zwischen den Ländern. Während rund 73 Mio. Menschen, etwa 19 % der EU-15-Bevölkerung, in Regionen leben, deren Pro-Kopf-BIP zwischen 1999 und 2001 weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts betrug, werden letzten Schätzungen zufolge ungefähr genauso viele, nämlich 69 Millionen der 74,5 Millionen, die im Jahr 2004 EU-Bürger werden (92 % der Gesamtzahl), innerhalb der neuen Mitgliedstaaten in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-25-Durchschnitts leben.

Wie weiter unten erläutert, bedeutet dies jedoch nicht, dass diese 69 Mio. Menschen einfach zu denen hinzukommen, die bereits heute in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts leben, da der Durchschnitt selbst infolge der Erweiterung ebenfalls zurückgehen wird (von einem auf 15 Mitgliedstaaten bezogenen Durchschnitt auf einen auf 29 bezogenen). Aufgrund dessen wird die Zahl der Menschen, die in der derzeitigen EU-15 in solchen Regionen leben, um rund 19 Millionen zurückgehen wird. Im Endergebnis wird die Erweiterung deshalb dazu führen, dass in der Union der 25 die Zahl der Menschen, die in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts leben, auf 123 Millionen ansteigen wird. Mit dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens wird diese Zahl weiter auf über 153 Millionen bzw. fast 32 % der Bevölkerung der EU 27 anwachsen, d. h. auf mehr als das Doppelte derer, die zum jetzigen Zeitpunkt in solchen Regionen leben.

In einer Union der 27 Mitgliedstaaten würden zwei Drittel der Bewohner von Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des EU-25-Durchschnitts in den neuen Mitgliedstaaten leben. Rund eine von sechs Personen würde in Regionen leben, deren Pro-Kopf-BIP weniger als die Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt. Keine der davon betroffenen 38 Regionen liegt in der heutigen EU-15.

Der statistische Effekt

Im Zuge der Erweiterung wird die Bevölkerung der Union sehr viel stärker ansteigen als das BIP. Infolgedessen wird das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP erheblich sinken. Das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP in der Union der 25 Mitgliedstaaten wird fast 12,5 % unter dem der EU-15 liegen. Für 17 Regionen bedeutet dies, dass ihr Pro-Kopf-Einkommen nicht mehr unterhalb der 75%-Schwelle liegt, da diese nun niedriger ist als vorher. Auch in Malta, wo es derzeit noch unter der 75%-Schwelle liegt, wird es dann über 75 % liegen.

Wie bereits oben erwähnt, geht man davon aus, dass in diesen Regionen, von denen die meisten derzeit im Rahmen der Strukturfonds Ziel-1-Status haben, fast 19 Mio. Menschen leben (weitere 400 000 in Malta). Sollte das Kriterium für die Förderfähigkeit im Rahmen von Ziel 1 unverändert aufrechterhalten werden, werden die betroffenen Regionen ihren Anspruch auf Strukturhilfe verlieren, obgleich ihr Pro-Kopf-BIP nach der Erweiterung genau dasselbe sein wird wie vorher, ebenso wie die strukturellen Probleme, die dem niedrigen Wert zugrunde liegen und ursprünglich Grund für die Unterstützung durch die Strukturfonds waren. Nach derzeitigen Schätzungen sind davon vier Regionen im östlichen Teil Deutschlands, vier im Vereinigten Königreich, vier in Spanien, eine in Griechenland und eine in Portugal betroffen. (Tabelle A1.3)

Auch bei der Beschäftigung wird es große regionale Disparitäten geben

In den meisten Regionen der Beitrittsländer liegt die Beschäftigungsquote unter dem derzeitigen EU-15-Durchschnitt, obgleich keine von ihnen eine so niedrige Quote wie Süditalien hat. Lediglich in vier Regionen - Cyprus, Stiední echy, Jihozápad und Praha in der Tschechischen Republik - lag der Wert über 67 %, der Zielvorgabe von Lissabon für 2005, einzig in Praha war er höher als 70 %, der Zielvorgabe von Lissabon für 2010. Im Gegensatz dazu gab es in den derzeitigen Mitgliedstaaten 53 (NUTS-2-) Regionen - hauptsächlich konzentriert auf die nordischen Länder, das Vereinigte Königreich und die Niederlande -, in denen die Beschäftigungsquote diesen Wert übertraf.

In der auf 25 Mitgliedstaaten erweiterten Union wird es des Weiteren 14 Regionen geben, in denen die Beschäftigungsquote weniger als 50 % beträgt - in der derzeitigen EU-15 betrifft dies sechs Regionen in Süditalien, eine in Spanien (Ceuta y Melilla) und eine in Frankreich (Corse), in den neuen Mitgliedstaaten betrifft es fünf Regionen in Polen und eine in Ungarn (Észak-Alföld). (In Bulgarien gibt es weitere drei Regionen, in denen die Beschäftigungsquote unter diesem Wert liegt.)

In der Regel haben diese Regionen, die durch ein niedriges Beschäftigungsniveau gekennzeichnet sind, auch ein relativ niedriges Pro-Kopf-BIP, vor allem deshalb, weil es hier nicht gelingt, eine große Anzahl von Menschen in produktiven Tätigkeiten zu beschäftigen. Die Verbindung zwischen Beschäftigungsquoten und relativem Pro-Kopf-BIP ist jedoch bei weitem nicht überall gleich. In manchen der Beitrittsländer - insbesondere in Polen, aber auch in Rumänien - hängt die Beschäftigungsquote eher mit der Dimension des Agrarsektors zusammen, der in puncto Arbeitsplätze eine Art ,letzte Rettung' darstellt, als mit dem Pro-Kopf-BIP. Dies ist Ausdruck des Fortbestehens der Subsistenzlandwirtschaft und steht im Gegensatz zur Situation in der derzeitigen Union, in der die Beschäftigungsquoten in Agrarregionen meist niedrig sind.

Dies deutet darauf hin, dass - insbesondere in diesen Regionen - die wirtschaftliche Entwicklung mit einer grundlegenden Umstrukturierung und der Verlagerung von Beschäftigung auf andere Sektoren einhergehen wird, was jedoch keinesfalls bedeutet, dass sich die Notwendigkeit von Umstrukturierungen nur auf diese Regionen beschränken.

Der sektoralen Struktur nach zu urteilen wird es in den Beitrittsländern wahrscheinlich zu beträchtlichen Umstrukturierungen kommen ...

Einblick in die möglichen Veränderungen, die sich im Zuge der wirtschaftlichen Entwicklung in der Beschäftigungsstruktur ergeben können, kann gewonnen werden, indem man vergleicht, wie sich die Beschäftigung in den Beitrittsländern und in der derzeitigen EU-15 - innerhalb Letzterer außerdem in Ziel-1-Regionen und anderen Regionen - auf die verschiedenen Wirtschaftszweige verteilt (Karte A1.1). Besonders aufschlussreich ist ein solcher Vergleich, wenn die zwischen verschiedenen Gebieten bestehenden Unterschiede in der Gesamtbeschäftigungsquote eindeutig bereinigt werden - anders ausgedrückt, indem der Anteil der Personen im erwerbsfähigen Alter, die in den verschiedenen Sektoren beschäftigt sind, untersucht und nicht einfach nur der Anteil der verschiedenen Sektoren an der Gesamtbeschäftigung verglichen wird. Daraus ergeben sich Anhaltspunkte dafür, wie sich diejenigen Personen, die eine Beschäftigung finden, im Zuge des Anstiegs der Beschäftigtenzahlen in den weniger entwickelten Ländern und Regionen möglicherweise auf die verschiedenen Sektoren verteilen.

Obwohl die Gesamtbeschäftigungsquote in den Beitrittsländern in den letzten Jahren zurückging, war sie 2002 immer noch etwas höher als in den Ziel-1-Regionen. Grund dafür ist vor allem die sehr viel höhere Zahl der Beschäftigten in der Landwirtschaft und im verarbeitenden Gewerbe - insbesondere in der Textil- und Bekleidungsindustrie sowie im Grundstoff- und Produktionsgütergewerbe -, die zum großen Teil durch eine geringere Beschäftigung im Dienstleistungsbereich und im Bausektor aufgehoben wird (Tabelle A1.4).

Die relativ niedrige Beschäftigungsquote der Beitrittsländer im Dienstleistungsbereich tritt besonders deutlich im Vergleich mit den Nicht-Ziel-1-Regionen der Union zutage, in denen viel mehr Menschen in diesem Sektor beschäftigt sind als in den Ziel-1-Regionen. Das diesbezügliche Defizit ist in allen Dienstleistungsbereichen groß, besonders ausgeprägt ist er jedoch bei den gehobenen und kommunalen Dienstleistungen (Unternehmens- und Finanzdienstleistungen sowie Bildung, Gesundheitswesen und soziale Dienstleistungen), bei denen der Unterschied zwischen Ziel-1- und anderen Regionen am deutlichsten zu erkennen ist.

Zwar hat sich die Beschäftigungsstruktur der Beitrittsländer während der Übergangsjahre der EU-Struktur angenähert, die Veränderungen kamen jedoch nur langsam voran. In den meisten Regionen ist es bisher noch nicht gelungen, die hohen Arbeitsplatzverluste in der Landwirtschaft sowie im Grundstoff- und Produktionsgütergewerbe durch einen entsprechend hohen Anstieg der Arbeitsplätze im Dienstleistungsgewerbe zu kompensieren. Darüber hinaus muss für die nächsten Jahre insbesondere in der Landwirtschaft mit dem Verlust weiterer zahlreicher Arbeitsplätze gerechnet werden.

... vor allem zugunsten des Dienstleistungsbereichs, auf den sich der Beschäftigungszuwachs in der EU konzentriert

Ausgehend von den Erfahrungen der derzeitigen Mitgliedstaaten wird sich die zukünftige Schaffung von Arbeitsplätzen im Dienstleistungsbereich in den Beitrittsländern - ebenso wie in den derzeitigen Ziel-1-Regionen - wohl auf gehobene und kommunale Dienstleistungen konzentrieren, obwohl auch bei den grundlegenden Dienstleistungen (Handel, Hotels und Restaurants, Transport, Kommunikation sowie Dienstleistungen für persönliche und gemeinschaftliche Zwecke), in denen das Beschäftigungsniveau weiterhin deutlich unter dem der EU-15 liegt, ein erheblicher Anstieg zu erwarten ist.

Der Zuwachs an Arbeitsplätzen in den sechs Jahren zwischen 1996 und 2002, in denen die Gesamtbeschäftigungsquote in der EU-15 um etwas mehr als 4 Prozentpunkte stieg, konzentrierte sich praktisch vollständig auf den Dienstleistungsbereich, wobei gehobene Dienstleistungen rund 40 % des Nettozuwachses ausmachten, kommunale Dienstleistungen weitere 26 % (Schaubild 1.5). In diesen beiden Sektoren zusammen wurden netto doppelt so viele neue Arbeitsplätze geschaffen wie in den grundlegenden Dienstleistungen, in denen die Gesamtzahl der Beschäftigten etwas höher war.

Im Gegensatz dazu ging in der Landwirtschaft sowie im einfachen verarbeitenden Gewerbe und in den Versorgungsbetrieben die Zahl der Arbeitsplätze im Verhältnis zur Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zurück, während in der chemischen Industrie und im Maschinenbau ein geringer, im Baugewerbe, in dem sich die konjunkturellen Zyklen meist stärker auswirken als in anderen Sektoren, ein stärkerer Beschäftigungszuwachs verzeichnet wurde. Der kontinuierliche Trend zu gehobenen und kommunalen Dienstleistungen und die Nachfrage dieser Sektoren nach hoch qualifizierten Arbeitskräften, die in den nächsten Jahren wahrscheinlich noch steigen wird, unterstreicht die Notwendigkeit, das Ausbildungsniveau der Bevölkerung anzuheben [18].

[18] Vgl. Europäische Kommission: Beschäftigung in Europa 2002 sowie European Competitiveness Report 2002

Die Herausforderung, vor der die Beitrittsländer - ebenso wie die Ziel-1-Regionen - stehen, liegt darin, ihre Wettbewerbsfähigkeit langfristig zu verbessern, um hohe Wachstumsraten zu erzielen und gleichzeitig ihre Beschäftigungsquoten anzuheben. Die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern bedeutet, eine kontinuierliche Steigerung der Produktivität zu erreichen, die derzeit weit unter dem Niveau der EU-15 und noch weiter unter dem Niveau der wohlhabenderen Regionen liegt.

Es sei betont, dass zwischen diesem Ziel und der Steigerung der Beschäftigung langfristig zwar kein Widerspruch besteht - vielmehr hängt die Schaffung langfristiger, dauerhafter Arbeitsplätze von einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit ab -, kurzfristig ist dies jedoch nicht unbedingt der Fall. Eine Verlagerung der Beschäftigung von Sektoren mit einer niedrigen Produktivität, insbesondere der Landwirtschaft, in solche mit einer höheren Produktivität ist im Hinblick auf eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit von grundlegender Bedeutung. Gleichzeitig besteht weiterhin die Notwendigkeit, die Produktivität der verschiedenen Wirtschaftszweige anzuheben und den Rationalisierungsprozess sowie den Abbau des während der Übergangsphase entstandenen zu hohen Personalbestands fortzusetzen (Karte A1.2).

Die Herausforderung der Konvergenz in den Beitrittsländern

Die Strukturprobleme der Beitrittsländer, die dem niedrigen Pro-Kopf-BIP und dem niedrigen Beschäftigungsniveau zugrunde liegen, sind sowohl schwerwiegend als auch weitreichend. Die Herausforderung für die Kohäsionspolitik liegt darin, die Länder dabei zu unterstützen, ihre Infrastruktur auf den neuesten Stand zu bringen, ihre Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung zu modernisieren und investitionsfördernde Rahmenbedingungen für Unternehmen zu schaffen, damit sie die hohen Wachstumsraten aufrechterhalten können, die sie benötigen, um sich dem Beschäftigungs- und Einkommensniveau der Union rasch genug anzunähern. Dafür sind in den meisten dieser Länder über einen längeren Zeitraum hinweg Wachstumsraten von jährlich mindestens 5 6 % erforderlich (siehe Kasten zu Aufhol-Szenarien).

Dies ist nicht unmöglich, wie das Beispiel Irlands überzeugend belegt. Es wird jedoch einerseits wirksame Unterstützung seitens der Union erforderlich sein, um sicherzustellen, dass die strukturellen Probleme dieser Länder überwunden werden und dass ihr Beschäftigungsniveau und ihre Wettbewerbsfähigkeit wesentlich gesteigert werden können, andererseits auch ein effizienter Policy-Mix in den Ländern selbst benötigt.

Der Beitrag der Kohäsionspolitik zum Wachstum der Union

Mithilfe einer Steigerung der Produktivität und einer Anhebung der Beschäftigung hohe Wachstumsraten in den Beitrittsländern zu erzielen, ist nicht nur deshalb wichtig, um dort den Lebensstandard zu heben und die Mittel aufzubringen, die erforderlich sind, um Verbesserungen in der Infrastruktur, den kommunalen Dienstleistungen usw. zu finanzieren, sondern es ist auch für die derzeitigen Mitgliedstaaten wichtig. Angesichts der zunehmenden Verflechtung im Handel und bei Investitionen kann über die wirtschaftliche Entwicklung der neuen Mitgliedstaaten die erforderliche Dynamik entstehen, um EU-weit die Weichen für höhere Wachstumsraten zu stellen und diese aufrechtzuerhalten.

Strukturelle Defizite bei der Ausstattung mit Infrastruktur sowie beim Humankapital führen dazu, dass diese Länder - ebenso wie zahlreiche rückständige Regionen und Problemregionen in der EU-15 - nicht in der Lage sind, in dem Maße zur Wettbewerbsfähigkeit der Union als Ganzem beizutragen, wie sie dies eigentlich könnten.

Das Ergebnis sind EU-weit niedrigere Einkommens- und Beschäftigungsniveaus, als potenziell möglich wären, sowie ein geringeres Wachstumspotenzial zum Nachteil aller, nicht nur der direkt Betroffenen. Eine Reduzierung der Disparitäten würde somit die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft und deren Kapazität zu nachhaltigem Wachstum stärken. Außerdem würde sie die Gefahr von Engpässen und Inflationsdruck vermindern, die in den wirtschaftlich stärkeren Regionen dann auftreten, wenn Wachstum stattfindet, und diesem ein vorzeitiges Ende bereiten.

Was die Beitrittsländer betrifft, so würde sie diese in die Lage versetzen, ihre Wachstumsraten und dementsprechend auch ihre Importe aus den derzeitigen Mitgliedstaaten zu steigern. Derzeit belaufen sich die Importe dieser Länder auf mehr als die Hälfte ihres BIP - wesentlich mehr als in den Kohäsionsländern (in Griechenland und Spanien betragen die Importe nur rund 30 % des BIP, in Portugal 38 %) - und tendieren dazu, in Wachstumsperioden deutlich stärker anzusteigen als das BIP. Dies wird wohl auch noch eine Zeit lang so bleiben, da diese Länder die Erzeugnisse, die sie für ihre weitere Entwicklung benötigen, jedoch selbst nicht herstellen - insbesondere Maschinen -, im Ausland einkaufen.

Jeder Anstieg des BIP schlägt sich daher unverhältnismäßig mehr im Kauf von Gütern im Ausland nieder. Die meisten dieser Güter werden aus den derzeitigen EU-Mitgliedstaaten - diese stellen etwa 60 % der Gesamtimporte -, insbesondere aus Deutschland (das allein rund 25 % stellt) und Italien (fast 10 %) bezogen.

Vor allem Deutschland und Italien werden daher von der Ankurbelung des Wachstums in den neuen Mitgliedstaaten erheblich profitieren, alle derzeitigen EU-Staaten können jedoch sowohl daraus als auch aus dem stärkeren Wachstum des EU-Marktes, zu dem es in der Folge kommen wird, fast im gleichen Maße Nutzen ziehen, wie sie dies beim Wachstum der Kohäsionsländer und Ziel-1-Regionen tun (siehe Teil 4, Kapitel zu den Strukturfonds als Mittel zur wirtschaftlichen Integration).

Rückgang der Bevölkerung in Europa

Die Bevölkerung der EU-15 ist viele Jahre lang nur langsam gewachsen. Seit Mitte der Neunzigerjahre lag das durchschnittliche Bevölkerungswachstum bei nur 0,3 % pro Jahr, wobei der größte Teil dieses Anstiegs auf die Nettozuwanderung zurückzuführen war. Ohne diese wären in mehreren Mitgliedstaaten - insbesondere in Deutschland, Italien und Schweden - die Bevölkerungszahlen rückläufig gewesen. Prognosen zufolge wird das natürliche Bevölkerungswachstum in der Zukunft weiter zurückgehen und, unter Zugrundelegung ähnlicher Zuwanderungsraten wie in der Vergangenheit, in den meisten Mitgliedstaaten innerhalb der nächsten zwanzig Jahre ein Bevölkerungsrückgang einsetzen.

Viele Regionen (55 der 211 NUTS-2-Regionen der EU-15) verzeichneten bereits in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre rückläufige Bevölkerungszahlen. In den Beitrittsländern ging die Bevölkerung in diesem Zeitraum - einerseits aufgrund eines natürlichen Rückgangs, andererseits aufgrund von Abwanderung - in den meisten Regionen (35 der 55 NUTS-2-Regionen) ebenfalls zurück.

Und weiterer Rückgang in den kommenden Jahren

Neuesten demografischen Prognosen [19] zufolge wird die Bevölkerung in allen Mitgliedstaaten der EU-15 bis Ende dieses Jahrzehnts langsam ansteigen, mit Ausnahme von Italien und Österreich, wo ein Rückgang stattfinden wird. Voraussichtlich wird noch vor 2015 auch in Griechenland, Spanien, Portugal - den drei südlichen Kohäsionsländern - und in Deutschland ein Bevölkerungsrückgang einsetzen, in den darauf folgenden 10-15 Jahren wird dies auch in Belgien, Finnland und Schweden der Fall sein.

[19] Vereinte Nationen: Bevölkerungsprognosen, 2002

In allen Beitrittsländern mit Ausnahme von Zypern, Malta und der Slowakei hat der Bevölkerungsrückgang bereits begonnen, in der Slowakei wird er voraussichtlich noch vor 2020 einsetzen (Schaubild 1.9).

Auch bei der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter wird es zu einem Rückgang kommen

Für die Beschäftigung erheblicher ist jedoch die Tatsache, dass der Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15 bis 64) wohl schon früher einsetzen wird als der der Gesamtbevölkerung. Man geht davon aus, dass in den südlichen Ländern Europas, insbesondere in Griechenland, Portugal und Italien, aber auch in Deutschland die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter im restlichen Verlauf dieses Jahrzehntes zurückgehen wird. Nach 2010 wird dieser Rückgang innerhalb von wenigen Jahren alle Länder außer Irland und Luxemburg erfassen. Für die EU-15 als Ganzes wird für 2025 mit einem Wert gerechnet, der etwa 4 % unter dem von 2000 liegt, in den drei südeuropäischen Kohäsionsländern beläuft sich dieser Unterschied jedoch auf 6 %, in Italien auf mehr als 14 %.

In den Beitrittsländern mit Ausnahme von Zypern, Malta, Polen und der Slowakei wird die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter voraussichtlich im restlichen Verlauf dieses Jahrzehnts zurückgehen. In den darauf folgenden Jahren wird der Rückgang auch in den übrigen Ländern außer Zypern einsetzen. 2025 wird jüngsten Prognosen zufolge die Zahl der Menschen im Alter zwischen 15 und 64 in den Beitrittsländern mehr als 10 % niedriger sein als im Jahr 2000. In Bulgarien und Lettland wird der Rückgang mehr als 20 %, in Estland sogar fast 30 % betragen (Karte A1.3).

Mehr Menschen im erwerbsfähigen Alter über 50

Der allgemeine Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter wird mit einer deutlichen Verschiebung der Altersstruktur einhergehen. Die 50- bis 64-Jährigen, von denen in zahlreichen derzeitigen und zukünftigen Mitgliedstaaten viele nicht mehr arbeiten, werden in Zukunft einen immer größeren Anteil stellen, der Anteil der jungen Leute, die in den Arbeitsmarkt eintreten, wird dagegen zurückgehen.

2025 wird der Anteil der 50- bis 64-Jährigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in der Union 35 % betragen, im Vergleich zu 26 % im Jahr 2000. In Italien wird der Anteil auf 40 %, in Deutschland, Österreich, Griechenland und Spanien auf 36-37 % ansteigen. Die Beitrittsländer werden voraussichtlich einen geringeren, dennoch aber deutlichen Anstieg verzeichnen, wobei der durchschnittliche Anteil von ungefähr 26 % auf rund 31 %, in der Tschechischen Republik sogar auf 34 % und in Slowenien auf 36 % ansteigen wird.

Der Rückgang der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in Europa wird mit einem starken und dauerhaften Anstieg der Bevölkerung im Alter ab 65 - dem typischen offiziellen Rentenalter - einhergehen. Bis 2025 wird die Bevölkerung dieser Altersgruppe sowohl in der EU-15 als auch in den Beitrittsländern voraussichtlich um jährlich rund 1,5 % zunehmen. Folge davon wird sein, dass die Zahl der Menschen im Alter ab 65 im Jahr 2025 in beiden Gebieten 40 % über der des Jahres 2000 liegen wird. In der Gemeinschaft der 27 wird der Anstieg nur in den drei baltischen Staaten sowie in Bulgarien und Rumänien weniger als 1 % pro Jahr betragen. In Irland, den Niederlanden und Finnland sowie in Zypern, Malta und Slowenien wird die Bevölkerung im Alter ab 65 dagegen jedes Jahr voraussichtlich um mindestens 2 % zunehmen (Karte A1.4).

Angesichts dieser Tendenzen ist es sowohl unter wirtschaftlichen als auch unter sozialen Gesichtspunkten von größter Bedeutung und damit ein Schlüsselelement der Europäischen Beschäftigungsstrategie, die Zahl der Menschen in dieser Altersgruppe, die weiterhin einer Beschäftigung nachgehen, anzuheben. Damit dies gelingt, werden Veränderungen in den Politiken und Haltungen sowohl bezüglich Vorruhestands als auch bezüglich der Ausbildung älterer Menschen erforderlich sein.

Anstieg der Altersabhängigkeitsquotienten

Die Konsequenz dieser auseinander strebenden demografischen Tendenzen ist ein starker Anstieg der Altersabhängigkeitsquotienten, also der Zahl der Personen im Alter ab 65 im Verhältnis zur Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter. In der EU-15 beträgt der Anteil der Personen im Alter ab 65 an der Zahl der Personen im erwerbsfähigen Alter beinahe 25 %, das heißt, auf jede Person im Rentenalter kommen vier 15- bis 64-Jährige. Bis 2025 wird dieser Anteil auf 36 % ansteigen, das heißt, auf jede Person im Rentenalter werden weniger als drei Personen im erwerbsfähigen Alter kommen. In den Beitrittsländern wird der Quotient in diesem Zeitraum voraussichtlich von weniger als 20 % auf über 30 % ansteigen. Besonders stark wird diese Entwicklung voraussichtlich in Italien, Finnland, Schweden und Deutschland zu spüren sein, wo der Altersabhängigkeitsquotient bis 2025 auf rund 40 % steigen wird. In den Beitrittsländern werden den Prognosen zufolge vor allem die Tschechische Republik, Malta und Slowenien einen starken Anstieg verzeichnen. Für 2025 wird hier mit Werten von 36-38 % gerechnet, im Vergleich zu weniger als 20 % im Jahr 2000.

Bis 2025 wird der Altersabhängigkeitsquotient voraussichtlich in 42 Regionen 40 % überschreiten, zwölf dieser Regionen liegen in Frankreich und in ihnen leben 42 % der Gesamtbevölkerung des Landes. Mit weniger als 25 % werden die geringsten Raten für verschiedene Gebiete in äußerster Randlage, Açores, Madeira, Ceuta y Melilla - Gebiete mit geringer Einwohnerzahl -, jedoch auch für Île de France (Paris) und London erwartet (Karte 1.5).

Und die tatsächlichen Altersabhängigkeitsquotienten?

Altersabhängigkeitsquotienten wie die obigen sind zwar informativ, aber hypothetisch, da sie nichts darüber aussagen, wie viele Menschen im erwerbsfähigen Alter auch tatsächlich erwerbstätig sein werden, um die Menschen im Alter ab 65 in der Praxis - nicht nur im Prinzip - zu finanzieren. Wie oben erwähnt waren 2002 in der EU-15 lediglich 64 % der Personen im erwerbsfähigen Alter auch tatsächlich erwerbstätig, in den Beitrittsländern sogar nur 56 %, wobei diese Zahlen aber je nach Land und Region stark variieren.

In Italien und Schweden ist zum Beispiel der wie oben berechnete Altersabhängigkeitsquotient ähnlich hoch, aufgrund der erheblich geringeren Beschäftigung in Italien ist der tatsächliche Altersabhängigkeitsquotient hier jedoch 30 % höher als in Schweden. Schon heute kommen also in Italien auf jede Person im Alter ab 65 nur zwei Erwerbstätige, während es in den meisten anderen Mitgliedstaaten mindestens drei sind. In Griechenland und Spanien, ebenso auch in Belgien, liegt dieser Wert jedoch unter 2,5 (d. h. der tatsächliche Altersabhängigkeitsquotient beträgt mehr als 40 %). Selbst wenn die Beschäftigungsquote in den kommenden Jahren unverändert bleiben sollte, wäre der tatsächliche Altersabhängigkeitsquotient in Dänemark, den Niederlanden, Portugal und im Vereinigten Königreich sowie in Irland und Luxemburg im Jahr 2025 voraussichtlich niedriger als er derzeit in Italien ist.

In allen Beitrittsländern mit Ausnahme Bulgariens liegt der tatsächliche Altersabhängigkeitsquotient trotz des relativ geringen Anteils der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Sollte es in den nächsten Jahren nicht zu einem wesentlichen Anstieg der Beschäftigung kommen, könnte es jedoch geschehen, dass der Quotient in vielen dieser Länder den der meisten derzeitigen Mitgliedstaaten übersteigt.

Daran wird deutlich, wie wichtig es ist, in den kommenden Jahren ein hohes, auf wirtschaftlichem Wachstum basierendes Beschäftigungsniveau zu erreichen, wenn die zukünftigen demographischen Tendenzen nicht zu steigenden sozialen Spannungen führen sollen. Mehr Beschäftigung bei gleichzeitigem Rückgang der Anzahl der Rentenempfänger könnte in dem Maße verwirklicht werden, in dem sich das Verrentungsmuster ändert und sich der Gesundheitszustand der älteren Menschen weiter verbessert. Anders ausgedrückt, ist es durchaus möglich, dass sich in Zukunft mehr Menschen dafür entscheiden, auch nach Erreichen des derzeitigen Rentenalters weiterzuarbeiten. In diesem Zusammenhang wird es immer wichtiger werden, das produktive Potenzial älterer Menschen zu nutzen. Dabei ist die regionale Dimension insofern von Bedeutung, als die demografischen Strukturen und Trends aufgrund unterschiedlicher Muster in Bezug auf Sterblichkeit, Fruchtbarkeit und Wanderung von Region zu Region sehr unterschiedlich sind. Hier spielt zweifellos Regionalpolitik eine Rolle, wenn es beispielsweise darum geht, ältere Arbeitnehmer zu mobilisieren, ihre unternehmerischen und sonstigen Fähigkeiten zu nutzen und ihnen Zugang zu Fortbildungsmöglichkeiten zu verschaffen.

Sozialer Zusammenhalt

Die Wahrung des sozialen Zusammenhalts ist nicht nur an sich wichtig, sondern auch zur Untermauerung der wirtschaftlichen Entwicklung, die, wenn die Disparitäten innerhalb der Gesellschaft zu groß sind, von Unzufriedenheit und politischer Instabilität bedroht werden kann. Der Zugang zu Beschäftigung hat dabei eine Schlüsselfunktion, da es in den meisten Fällen von ihm abhängt, ob die Menschen einerseits einen angemessenen Lebensstandard genießen und andererseits ihren vollen Beitrag zu der Gesellschaft leisten können, in der sie leben. Für die Menschen im erwerbsfähigen Alter ist die Tatsache, dass sie einen Arbeitsplatz haben oder innerhalb eines vernünftigen Zeitraums finden können, daher ausnahmslos eine Voraussetzung für soziale Einbeziehung.

Wie bereits oben erwähnt ist der Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in den meisten Teilen der Union in den letzten Jahren gestiegen und hat damit sowohl zum Wirtschaftswachstum als auch zur Verbesserung des sozialen Zusammenhalts beigetragen. In den Beitrittsländern ist der Anteil der Erwerbstätigen dagegen meist zurückgegangen und hat den gegenteiligen Effekt gehabt. Arbeitslosigkeit ist daher, wie nachfolgend ausgeführt werden soll, in vielen dieser Länder inzwischen zu einem der Hauptprobleme geworden. Auch in vielen Teilen der EU-15 stellt sie trotz des seit Mitte der Neunzigerjahre bis zu der derzeitigen Wachstumsflaute verzeichneten Rückgangs nach wie vor ein Problem dar.

Wie ebenfalls nachfolgend beschrieben, gibt es sowohl in den derzeitigen als auch in den neuen Mitgliedstaaten eine erhebliche Zahl von Menschen, deren Einkommensniveau dazu führt, dass sie trotz des umfassenden Systems der sozialen Sicherheit, das in all diesen Ländern existiert, von Armut bedroht sind.

Rückläufige Arbeitslosigkeit in den meisten Teilen der Union, die Disparitäten sind jedoch weiterhin groß

Der allgemeine Rückgang der Arbeitslosigkeit, der mit dem Zuwachs der Beschäftigung in der Union von 1994 bis zu der gegenwärtigen Flaute einherging, war vor allem in Spanien und Irland sehr ausgeprägt, zwei Kohäsionsländern, die über viele Jahre hinweg besonders hohe Arbeitslosenquoten verzeichnet hatten. In Spanien ging die Arbeitslosenquote von 18 % der Erwerbsbevölkerung im Jahre 1996 auf 11,5 % im September 2003 - der letzte Monat, für den Zahlen vorliegen - zurück. In Irland war der Rückgang ähnlich stark und führte dazu, dass die Arbeitslosenquote unter 5 % fiel. Damit ist die Arbeitslosigkeit in Irland zwar deutlich unter den EU-15-Durchschnitt gerutscht, in Spanien liegt sie jedoch weiterhin deutlich über dem Durchschnitt (8 %), in den Ziel-1-Regionen des Landes ist sie nach wie vor höher als in allen anderen Regionen (in Extremadura und Andalucía lag sie 2002 knapp über 19 %).

In Portugal und Griechenland hat sich die Arbeitslosigkeit nur geringfügig verändert. In Portugal ging die Arbeitslosenquote von 7,5 % im Jahre 1996 auf 5 % im Jahre 2002 zurück, ist danach aufgrund eines Rückgangs der Beschäftigung aber wieder auf 7 % gestiegen, liegt damit jedoch immer noch unter dem EU-15-Durchschnitt. In Griechenland liegt die Arbeitslosenquote mit 10 % dagegen weiterhin über dem Durchschnitt. Dieser Wert entspricht mehr oder weniger dem von 1996, obwohl die Quote seit 1999, als sie einen Höchstwert von 12 % erreichte, kontinuierlich zurückgegangen ist (Tabelle A1.5).

Was die übrigen Ziel-1-Regionen betrifft, so betrug die Arbeitslosigkeit 2002 in den meisten neuen deutschen Bundesländern mehr als 20 %, was auf einen Rückgang der Beschäftigung seit Mitte der Neunzigerjahre zurückzuführen ist. In Italien, wo der Beschäftigungszuwachs nur schleppend verlief, lag die Arbeitslosenquote im Mezzogiorno bei knapp 20 %, beinahe dreimal so hoch wie im übrigen Land (in Calabria betrug sie fast 25 %) (Karte 1.3). In Süditalien kommt das Problem der Arbeitslosigkeit jedoch nur teilweise in den Arbeitslosenzahlen zum Ausdruck, da eine erhebliche Zahl von Menschen im erwerbsfähigen Alter, und zwar insbesondere Frauen, erst gar nicht in den Arbeitsmarkt eintreten.

In Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit ist es nach wie vor so, dass Jugendliche und Frauen besonders stark betroffen sind und dass Menschen, die ihre Beschäftigung verlieren, meist lange Zeit arbeitslos bleiben (d. h. es besteht eine direkte Beziehung zwischen der Gesamtarbeitslosenquote und der Langzeitarbeitslosenquote, der relativen Anzahl derer also, die ein Jahr oder länger arbeitslos sind - Karte 1.4)

Arbeitslosigkeit - eines der Hauptprobleme in den Beitrittsländern

Die oben bereits erwähnten niedrigen Beschäftigungsquoten in den Beitrittsländern spiegeln sich in hohen Arbeitslosenquoten wider. Nach der letzten Zählung im September 2003 betrug die Arbeitslosigkeit in Polen 20 % der Erwerbsbevölkerung, in der Slowakei 16 % und in Bulgarien 14 %, in Lettland und in Litauen lag sie ebenfalls jeweils deutlich über 10 %. Im Gegensatz dazu lag die Arbeitslosenquote in Zypern, ebenso wie in Rumänien, nur knapp über 4 % und war damit niedriger als in sämtlichen derzeitigen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Luxemburg und den Niederlanden.

Auf regionaler Ebene wurden 2002 in vier polnischen Regionen sowie in einer bulgarischen Arbeitslosenquoten von mehr als 25 %, in weiteren vier Regionen wie auch in zwei slowakischen von über 20 % verzeichnet.

Das Armutsrisiko ist je nach Land und Haushaltstyp unterschiedlich

Zwar liegen keine Zahlen dazu vor, wie viele Menschen in der erweiterten Union in absoluter Armut leben, als Hinweis kann jedoch die Zahl derjenigen dienen, deren Einkommen so niedrig ist, dass sie von relativer sozialer Benachteiligung bedroht sind.

Laut letzten vorliegenden Zahlen (für 2000) schwankt der Anteil der armutsgefährdeten Menschen - Personen, die in Haushalten mit einem Einkommen nach Sozialtransfers [20] von weniger als 60 % des nationalen Durchschnitts leben - zwischen 21 % in Irland, nur geringfügig weniger in Griechenland und Portugal und 10-11 % in den Niederlanden, Schweden, Deutschland, Dänemark und Finnland (Schaubild 1.8 und Tabelle A1.6).

[20] Als ,armutsgefährdete Menschen gelten Menschen, die in Haushalten leben, deren Nettoäquivalenzeinkommen (das Größe und Zusammensetzung des Haushalts mit einbezieht) weniger als 60 % des nationalen Medianwertes beträgt. Die Sozialtransfers beinhalten in diesem Fall keine Alters- oder Hinterbliebenenrenten, da diese als erworbene Ansprüche aus früheren Beitragszahlungen gelten und dementsprechend als Einkommen vor Transfers angerechnet werden.

Armut steht in einem engen Zusammenhang mit Arbeitslosigkeit. Beschäftigt zu sein ist die bei Weitem wirksamste Methode, der Gefahr von Armut und sozialem Ausschluss aus dem Weg zu gehen. 2000 hatten nur 7 % der erwerbstätigen Bevölkerung der Union ein Einkommen, das unterhalb der Armutsgrenze lag, im Vergleich zu 38 % der arbeitslosen bzw. 25 % der Nichterwerbsbevölkerung. Auch wenn erwerbstätige Menschen weniger armutsgefährdet sind, so stellen sie doch fast ein Viertel aller über 16-Jährigen, die sich in der Union in dieser Lage befinden.

In den meisten Ländern sind bestimmte Haushaltstypen - insbesondere allein stehende ältere Menschen und allein erziehende Eltern [21] - stärker armutsgefährdet als andere. In allen EU-Staaten zusammen haben im Durchschnitt etwa 35 % der Alleinerziehenden mit unterhaltsberechtigten Kindern - die große Mehrzahl davon sind Frauen - sowie fast 30 % der allein stehenden Menschen im Alter ab 65 ein Einkommen, das unterhalb der Armutsgrenze liegt.

[21] Bei einem Vergleich des relativen Armutsrisikos nach Haushaltstypen ist zu beachten, dass die Daten beschränkt sind. So enthalten die Angaben zum Einkommen insbesondere keine unterstellte Miete - also Einsparungen aufgrund selbst genutzten Wohnungseigentums - und Zinseinnahmen. In beiden Fällen handelt es sich um Positionen, über die sich das relative Armutsrisiko älterer Menschen verringert, da diese häufiger Eigentümer der von ihnen bewohnten Wohnung sind (je nach Land jedoch in unterschiedlichem Umfang) und häufig über Ersparnisse verfügen, die Zinsen einbringen.

Große Unterschiede bestehen innerhalb der Union in Hinblick auf die Beschaffenheit und das Ausmaß des Problems der Niedrigeinkommen existiert. In den südlichen Ländern mit Ausnahme Griechenlands betrifft das Problem vor allem Haushalte mit Kindern, ebenso in den Niederlanden und im Vereinigten Königreich, wo besonders Alleinerziehende betroffen sind. In den nordischen Ländern und in Deutschland betrifft es hauptsächlich allein stehende Menschen, während es in Irland und Portugal vor allem in der Altersgruppe ab 65 auftritt (Tabelle A1.7).

Auch in den neuen Mitgliedstaaten ist die Gefahr von Armut und sozialem Ausschluss groß. Sollte die Arbeitslosigkeit weiterhin hoch bleiben, droht diese Gefahr zu wachsen.

Besonders armutsgefährdet sind ethnische Minderheiten, die auf dem Arbeitsmarkt meist benachteiligt und in manchen Fällen, was den Zugang zu Bildung, sozialen Dienstleistungen, Wohnung und Gesundheitsversorgung betrifft, mit mehreren Benachteiligungen gleichzeitig konfrontiert sind. In den meisten Beitrittsländern existieren große ethnische Minderheiten. Die Gemeinschaft der Roma wird sich zum Beispiel im Zuge des Beitritts der zehn neuen Mitgliedstaaten im Jahre 2004 verdoppeln, mit dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens wird sie sich ein weiteres Mal verdoppeln.

Territorialer Zusammenhalt

Eines der Hauptziele der Union ist laut Vertrag (Grundsätze, Artikel 2) ,die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts und eines hohen Beschäftigungsniveaus sowie die Herbeiführung einer ausgewogenen und nachhaltigen Entwicklung, insbesondere durch Schaffung eines Raumes ohne Binnengrenzen, durch Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und durch Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion". Dies bedeutet unter anderem, dass Menschen - unabhängig davon, wo in der Union sie leben oder arbeiten - nicht benachteiligt werden dürfen. Der territoriale Zusammenhalt wurde daher als Ergänzung der Gemeinschaftsziele des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in den Verfassungsentwurf (Artikel 3) aufgenommen. Sein Stellenwert kommt auch in Artikel 16 (Grundsätze) des Vertrags zum Ausdruck, wo darauf hingewiesen wird, dass die Bürger Zugang zu wesentlichen Dienstleistungen, grundlegender Infrastruktur und Wissen haben sollten, und die Bedeutung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts unterstrichen wird.

Der Begriff des territorialen Zusammenhalts geht über den des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts hinaus, indem er ihn gleichzeitig erweitert und verstärkt. Das politische Ziel besteht darin, durch Abbau von Disparitäten, Verhindern territorialer Ungleichgewichte sowie Durchführung sektoraler Politiken mit räumlichen Auswirkungen einerseits und einer kohärenteren Regionalpolitik andererseits zu einer auswogeneren Entwicklung beizutragen. Darüber hinaus geht es darum, die territoriale Integration zu verbessern und die Zusammenarbeit zwischen den Regionen zu fördern.

Einige Aspekten des territorialen Gleichgewichts in der Union stellen für die harmonische Entwicklung deren Wirtschaft in den kommenden Jahren eine Bedrohung dar:

- Auf der Ebene der Union besteht eine hohe Konzentration der wirtschaftlichen Aktivität und der Bevölkerung auf die zentrale Region oder ,Pentagon' (die sich von North Yorkshire in England über Franche-Comté in Frankreich und Hamburg in Norddeutschland bis nach Mailand in Norditalien erstreckt), die im zweiten Kohäsionsbericht beschrieben wurde und 18 % der Fläche, 41 % der Einwohner, 48 % des BIP und 75 % der FuE-Ausgaben der EU-15 auf sich vereinigt. Im Zuge der Erweiterung wird sich diese Konzentration noch verstärken, da Fläche und Bevölkerung der Union zunehmen, das BIP jedoch im Verhältnis nur geringfügig ansteigen wird.

- Auf nationaler Ebene ist die wirtschaftliche Entwicklung weiterhin von starken Ungleichgewichten zwischen den großen Ballungsgebieten und den restlichen Teilen des jeweiligen Landes geprägt, die in den Beitrittsländern besonders deutlich zu Tage treten.

- Auf regionaler Ebene ist eine Verschärfung oder zumindest das Fortbestehen einer Reihe von territorialen Disparitäten festzustellen, die vom BIP bzw. von der Arbeitslosenquote nicht erfasst werden. Insbesondere geht die wirtschaftliche Entwicklung in den Hauptballungsgebieten mit zunehmender Überlastung und Umweltverschmutzung sowie anhaltender sozialer Ausgrenzung einher, während eine Reihe von ländlichen Gebieten unter unzureichenden wirtschaftlichen Verbindungen zu kleinen und mittelgroßen Städten in der Umgebung leidet, was häufig zu einer Schwächung ihrer Wirtschaft führt. Zahlreiche Städte breiten sich infolge des Anstiegs ihrer wirtschaftlichen Aktivität und ihrer Bevölkerung immer weiter aus und dringen in die umliegenden ländlichen Gebiete ein - der Prozess der so genannten ,Rurbanisation', der diffusen Verstädterung des ländlichen Raums -, während in ländlichen Gebieten, in denen nicht einmal Kleinstädte existieren, die Bevölkerungszahlen zurückgehen und der Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen immer schwieriger wird.

- Auf regionaler und städtischer Ebene entwickeln sich Brennpunkte sozialer Ausgrenzung und Armut in Gebieten, in denen wesentliche Dienstleistungen häufig nur beschränkt zugänglich sind.

- In einer Reihe von Gebieten, die durch spezielle geografische Verhältnisse eingeschränkt sind (Inseln, dünn besiedelte Gebiete im hohen Norden und bestimmte Bergregionen), findet ein zahlenmäßiger Rückgang und eine steigende Alterung der Bevölkerung statt, ihre Erreichbarkeit stellt nach wie vor ein Problem dar und ihre Umwelt, die u. a. durch regelmäßig auftretende Brände, Dürren und Überschwemmungen bedroht ist, befindet sich weiterhin in einem labilen Zustand.

- In Gebieten in äußerster Randlage, die (wie in Artikel 299 Punkt 2 des EU-Vertrags erwähnt) mit einer Anhäufung natürlicher und geografischer Hindernisse konfrontiert sind, bestehen nach wie vor schwerwiegende soziale und wirtschaftliche Probleme, deren Bekämpfung aufgrund ihrer Abgeschiedenheit, Isolation, topografischen Eigenschaften, Klimabedingungen, der geringen Größe ihrers Marktes und ihrer Abhängigkeit von einigen wenigen Erzeugnissen erschwert wird.

Diese territorialen Disparitäten dürfen nicht übergangen werden, da sie sich - abgesehen davon, dass sie in Gebieten in Rand- und äußerster Randlage zu schwerwiegenden Problemen und in bestimmten zentralen Gebieten zu Überlastungserscheinungen führen - auf die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der Union insgesamt auswirken. Die Tatsache, dass die Kosten der Überlastungen gedeckt und die sozialen Folgen der Disparitäten behandelt werden müssen, führt zu einem nicht optimalen Einsatz von Mitteln sowie zu einer Schmälerung der Effizienz und wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, die in den betreffenden Regionen - unabhängig davon, ob es sich um zentral gelegene Gebiete mit hoher Anziehungskraft oder um benachteiligte Gebiete an der Peripherie handelt - potenziell erzielt werden könnten. Diese Probleme können einen kumulativen Prozess in Gang setzen, in dem zum Beispiel die Schwierigkeiten im Zugang zu Forschungs- und Innovationszentren oder zu IKT-Netzwerken dazu führen, dass das wirtschaftliche Entwicklungspotenzial von bereits im Rückstand befindlichen Regionen weiter geschmälert wird.

Die Bekämpfung territorialer Disparitäten und die Entwicklung einer räumlich ausgewogeneren Struktur wirtschaftlicher Entwicklung erfordert eine gewisse Koordination der auf Entwicklungsförderung gerichteten Politiken, wenn diese kohärent sein und miteinander im Einklang stehen sollen. Aus diesem Grund entwickelte der Europäische Rat in Potsdam 1999 das Europäische Raumentwicklungskonzept.

Förderung einer ausgewogenen Entwicklung

Territoriale Ungleichgewichte in der Verteilung der Städte

Städtische Systeme sind die Motoren der regionalen Entwicklung, wobei in Hinblick auf ihre geografische Verteilung innerhalb der Union das Ungleichgewicht zwischen Zentrum und Peripherie stark ins Auge sticht. Aus einer Untersuchung dieser Systeme, ihres Potenzials und des Ausmaßes ihrer Zusammenarbeit untereinander ergeben sich folgende Tendenzen [22]:

[22] Insgesamt wurden 1595 städtische Gebiete der erweiterten Union mit einer Einwohnerzahl von mehr als 50 000 auf die Faktoren Bevölkerung, Attraktivität für Unternehmen und Wirtschaftsstruktur hin untersucht.

- Die zentralen Regionen der Union sowie die Hauptstädte, in denen sich Unternehmenszentralen, Forschungsaktivitäten sowie Bildungs- und Kultureinrichtungen konzentrieren, wachsen weiter an (London, die großen Städte in Holland und im Nordwesten Deutschlands verzeichnen nach wie vor einen erheblichen Bevölkerungszuwachs). Mehr als 70 Städte und Ballungsräume, von denen 44 mehr als 1 Mio. Einwohner haben, vereinen all diese wichtigen strategischen Eigenschaften auf sich und können als Wachstumsmetropolen von europaweiter Bedeutung eingestuft werden. Der Bogen, der von London über den Ballungsraum entlang des Rheins (Essen und Köln) bis nach Mailand reicht, ist in diesem Zusammenhang besonders wichtig.

- Obgleich die Bevölkerungszahlen in den Beitrittsländern rückläufig sind, verzeichnen ihre Hauptstädte - insbesondere Budapest, Prag, Ljubljana und die Hauptstädte der baltischen Staaten - einen erheblichen Zuwachs. Die einzige Ausnahme ist Polen, wo es außer Warschau noch fünf weitere Großstädte gibt.

- Es entstehen neue Tendenzen, die eine weniger stark polarisierte Entwicklung und das Anwachsen einer Reihe städtischer Gebieten in Randgebieten der Union mit sich bringen. Zu diesen Tendenzen gehören folgende:

- Die Kernregion dehnt sich nach Osten aus. Damit verbunden ist das Anwachsen von Städten wie Berlin, München und Wien.

- Die skandinavischen Hauptstädte, insbesondere Stockholm und Helsinki, sind wirtschaftlich stark geworden, vor allem im Bereich der neuen Technologien.

- In einer Reihe von Großstadtgebieten in Randlagen der Union wie Dublin, Athen und Lissabon ist das Pro-Kopf-BIP im Verlauf der letzten zehn Jahre ebenfalls deutlich gestiegen.

- Einige Großstadtregionen außerhalb des Kerngebiets scheinen über ein ausreichend starkes Einwohner- und Wirtschaftspotenzial zu verfügen, um Forschungsaktivitäten anzuziehen und sich im Laufe der Zeit an die wichtigsten europäischen - und auch internationalen - Zentren der Entscheidungsfindung anzukoppeln. Es sieht so aus, als ob sie in der Lage sind, das zukünftige Wachstum der Randgebiete zu stimulieren und EU-weit eine ausgewogenere wirtschaftliche Entwicklung zu bewirken.

Etwa 40 solcher außerhalb des zentralen ,Pentagons' gelegenen Großstadtregionen können anhand von vier Kriterien - Einwohnerzahl und deren Anstieg, Wettbewerbsfähigkeit, Kommunikationswege und Beteiligung an der wissensbasierten Wirtschaft - untersucht und nach Stärken und Schwächen eingestuft werden. Lyon ist ein gutes Beispiel für eine Stadt, die bei allen vier genannten Punkten gut abschneidet, während Bilbao nur bei einem der Punkte (Wissensbasiertheit) eine hohe Bewertung erzielt, Porto und Krakau mit allen vier Punkten zusammen nur auf einen durchschnittlichen Wert kommen. Insgesamt stieg das BIP dieser 40 städtischen Regionen im Zeitraum 1995-2000 jährlich um 3,3 % bis 4,1 %, im Vergleich zu 3 % in den Wachstumsmetropolen und 4-5 % in einer Reihe von peripheren Großstadtregionen, die - wie weiter unten erwähnt - eine schnelle Entwicklung verzeichnen.

Was die Zusammenarbeit zwischen den Städten betrifft, kommt die Untersuchung zu folgendem Ergebnis:

- Zwischen den wichtigen Metropolen im Zentrum Europas - London, Paris, Frankfurt, Amsterdam, Mailand und in naher Zukunft auch Berlin - bestehen enge Verbindungen (in den Bereichen Handel, Universitäten und Kommunikation).

- Außerhalb dieser Gruppe mangelt es an einer strategischen Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Städten. In den Beitrittsländern, mit Ausnahme der Tschechischen Republik und Sloweniens, gibt es keinerlei Zusammenarbeit zwischen kleinen und mittelgroßen Städten.

Innerregionale Ungleichgewichte

Die Zukunft der ländlichen Gebiete hängt in immer stärkerem Maße von der Entwicklung der ländlichen Wirtschaft als Ganzem ab und macht in einigen Fällen eine reale Veränderung der wirtschaftlichen und sozialen Grundlagen, der physischen Infrastruktur, den Zugang zu IKT und anderen neuen Technologien, den Ausbau neuer Beschäftigungsmöglichkeiten (z. B. in KMU oder im ländlichen Tourismus) und die Aufrechterhaltung staatlicher Dienstleistungen erforderlich. Eine solche Politik muss Teil einer regionalen Strategie sein, die die Entwicklung von wirtschaftlichen Beziehungen zu Städten und die Zusammenarbeit mit diesen mit einschließt.

Je nach ihrer Lage in Bezug auf die großen Städte müssen sich die ländlichen Gebiete unterschiedlichen Herausforderungen stellen. In groben Linien können - abhängig vom Grad ihrer Integration in die Gesamtwirtschaft und ihren Verbindungen zu den Hauptzentren - drei Arten von ländlichen Gebieten unterschieden werden:

- Ländliche Gebiete, die in die Gesamtwirtschaft integriert sind und sowohl wirtschaftliches Wachstum als auch einen Anstieg ihrer Bevölkerung verzeichnen. Sie liegen oftmals in der Nähe von größeren Städten, die Beschäftigung konzentriert sich auf den Verarbeitungssektor und das Dienstleistungsgewerbe, der größte Teil der Flächen wird jedoch landwirtschaftlich genutzt (in Frankreich liegt zum Beispiel ein Drittel der landwirtschaftlichen Betriebe in solchen Gebieten). Aufgrund des hohen Bevölkerungswachstums und des Besiedlungsdrucks ist hier eine bessere Flächennutzungsplanung erforderlich, um Umweltschäden und sich widersprechende Nutzungen zu verhindern. Trotz der wachsenden Bedeutung der Beziehungen zwischen städtischen und ländlichen Gebieten wird dieser Aspekt in der Städtepolitik der Mitgliedstaaten - mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Schwedens - meist nicht ausreichend berücksichtigt.

- Mittlere ländliche Gebiete, die ziemlich weit von den nächsten Städten entfernt liegen, jedoch über gute Verkehrsverbindungen und eine relativ gut ausgebaute Infrastruktur verfügen. Meist haben diese Gebiete stabile Bevölkerungszahlen und befinden sich in einem wirtschaftlichen Diversifizierungsprozess. In einigen Mitgliedstaaten sind in solchen Gebieten große landwirtschaftliche Betriebe angesiedelt. Hier besteht die Notwendigkeit, das landwirtschaftliche Potenzial zu erhalten, die wirtschaftliche Diversifizierung voranzutreiben und die Verbindungen zu kleinen und mittleren Städten zu verstärken.

- Abgelegene ländliche Gebiete, die dünn besiedelt sind und in vielen Fällen in den Randregionen der Union liegen, weit von Städten und den wichtigsten Verkehrswegenetzen entfernt. Ihre Abgeschiedenheit beruht häufig auf topografischen Faktoren wie z. B. Bergketten. Sie sind ferner gekennzeichnet durch Überalterung ihrer Bevölkerung, schlecht ausgebaute Infrastruktur, unzureichendes Dienstleistungsangebot, niedriges Pro-Kopf-Einkommen, gering qualifizierte Arbeitskräfte und schwache Integration in die Gesamtwirtschaft. Ihre Bevölkerung hängt im Allgemeinen weitgehend von der Landwirtschaft ab und ist rückläufig. Solche Gebiete liegen vor allem im Südwesten Portugals, im Norden und Nordosten Spaniens, in Zentralfrankreich, Schottland, Finnland und Schweden. Die Aufgabe besteht in diesem Fall darin, einen Prozess der Wiederbelebung in Gang zu setzen und sowohl die wirtschaftliche Aktivität als auch ein angemessenes Angebot an staatlichen Dienstleistungen aufrechtzuerhalten. Darüber hinaus ist es erforderlich, die Anbindung an die Städte zu verbessern, selbst wenn diese relativ weit entfernt sind.

Geografisch benachteiligte Regionen

Wie oben bereits erwähnt und auch im zweiten Kohäsionsbericht bereits hervorgehoben, stehen Gebiete mit speziellen geografischen Merkmalen, die sie in ihrer Entwicklung behindern - Regionen in äußerster Randlage, Inseln, Bergregionen und dünn besiedelte Gebiete im äußersten Norden Europas -, hinsichtlich ihrer Erreichbarkeit und der Integration in die übrige Union vor besonderen Problemen.

Die sieben am äußersten Rand der Union gelegenen Regionen umfassen 25 Inseln plus Guyane und haben zusammen eine Bevölkerung von etwa vier Millionen. Sie sind von einem Zusammentreffen verschiedener natürlicher Nachteile betroffen, die eine Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen erschweren, nicht zuletzt unter den großen Entfernungen sowohl zu den Wirtschafts- und Verwaltungszentren als auch zum nächstgelegenen Festland. Die abgelegenste Region, die Insel Réunion, ist über 9000 km von Paris und 1700 km von der afrikanischen Küste entfernt, während die Region mit der geringsten Entfernung zum Festland, Canarias, immer noch 250 km von der Küste entfernt ist. Die entfernte Lage wird durch natürliche Eigenschaften (viele dieser Regionen sind Inselgruppen mit geringer Fläche und geringer Bevölkerung), schwieriges Gelände und schwieriges Klima zusätzlich verschärft.

Mit Ausnahme der Inselgruppe Canarias (die fast 45 % der gesamten Bevölkerung der sieben Regionen in äußerster Randlage auf sich vereinigt und deren Pro-Kopf-BIP nur etwa 6 % unter dem spanischen Durchschnitt liegt) beträgt das Pro-Kopf-BIP in diesen Regionen nur 57 % des EU-15-Durchschnitts. Réunion, Guyane und Açores zählen zu den zehn am wenigsten wohlhabenden Regionen. Sie alle leiden unter einer Kombination aus rückständiger wirtschaftlicher Entwicklung, übermäßiger Abhängigkeit von der Landwirtschaft und hoher Arbeitslosigkeit. Während jedoch die Einwohnerzahl in den französischen Gebieten nach wie vor deutlich ansteigt, ist sie auf Madeira und Açores, die eine hohe Auswanderungsrate aufweisen, rückläufig. Canarias verzeichnet dagegen Bevölkerungsdruck, übermäßige Abhängigkeit vom Tourismus und mangelnde Diversifizierung in andere Sektoren.

Neben den erwähnten Regionen gibt es in der Union 284 bewohnte Inseln mit 9,4 Mio. Einwohnern (3 % der Gesamtbevölkerung der EU-15) und einer Fläche von 95 000 km2 (3 % der Gesamtfläche der EU-15). Die wirtschaftliche Entwicklung dieser Gebiete wird durch ihre relative Abgeschiedenheit und die damit verbundenen zusätzlichen Kosten dauerhaft behindert. Darüber hinaus handelt es sich oft um bergiges Gelände und/oder sind diese Gebiete häufig Teil rückständiger peripherer Regionen beispielsweise im italienischen Mezzogiorno, in Griechenland oder Schottland. Viele sind außerdem Teil einer Inselgruppe, was in den meisten Fällen ein zusätzliches Hindernis darstellt, da sich sowohl die Verkehrsverbindungen zum Festland als auch die staatlichen Dienstleistungen auf der Hauptinsel befinden.

Die Inseln liegen ziemlich gleichmäßig auf Atlantik, Ostsee und Mittelmeer verteilt, wobei die 119 Mittelmeerinseln 95 % der gesamten Inselbevölkerung stellen, von der allein 85 % auf Sicilia, Sardegna, den Illes Balears, auf Kriti und Corse leben. Dagegen sind die übrigen Inseln meist kleiner und weisen eine geringere Bevölkerungsdichte auf. Die einzigen Inseln von nennenswerter Größe sind die schwedische Insel Gotland, die schottische Insel Lewis and Harris sowie die Hauptinsel von Orkney. Ihr durchschnittliches Pro-Kopf-BIP belief sich 2001 auf 72 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, in den meisten Fällen (wichtigste Ausnahme sind die Illes Balears) war es niedriger als in anderen Teilen des jeweiligen Landes. Durch die starke Konzentration auf zwei große Sektoren - Landwirtschaft und Fischerei sowie Tourismus - ist ihre Wirtschaft ziemlich anfällig.

Die Bergregionen sind über die gesamte Union verteilt. Ihr Anteil an der Gesamtfläche beträgt 40 %, mit etwa 67 Mio. Einwohnern stellen sie rund 18 % der Gesamtbevölkerung der Union. Im Zuge der Erweiterung auf 25 Mitgliedstaaten wird ihr Bevölkerungsanteil im Großen und Ganzen gleich bleiben, der Flächenanteil jedoch etwas zurückgehen, da in den neuen Mitgliedstaaten die Bevölkerungsdichte in Bergregionen etwas höher ist als in anderen Regionen. Bergregionen sind stärker von der Landwirtschaft abhängig als andere Gebiete. Dies gilt vor allem für die Beitrittsländer, aber auch für die EU-15. Einige Bergregionen befinden sich zwar in der Nähe von Wirtschaftszentren und großen Absatzmärkten, aufgrund der Geländebedingungen sind die Transportkosten jedoch in der Regel hoch und zahlreiche landwirtschaftliche Nutzungen nicht praktikabel.

In den am meisten am Rand gelegenen Bergregionen - die nördlichen Gebiete der nordischen Staaten, Schottlands, Nordirlands und des Vereinigten Königreichs -, den Bergregionen im Süden Spaniens, in Corse, Süditalien und Sicilia ist die Arbeitslosigkeit meist ziemlich hoch. Umgekehrt ist sie in Bergregionen, die in der Nähe von großen Industriestädten liegen oder auf deren Gebiet sich solche Städte befinden - so in entsprechenden Gebieten in Wales, dem nördlichen Apennin in Italien bzw. den südlichen und nördlichen Ausläufern der Alpen in Frankreich, Deutschland und Italien -, im Allgemeinen verhältnismäßig niedrig. Es gibt jedoch Ausnahmen wie zum Beispiel die Ardennen in Belgien oder das Erzgebirge in der Tschechischen Republik und Deutschland.

Weitere Untersuchungen sind zwar erforderlich, dennoch lässt sich aus den Ergebnissen der durchgeführten Studien entnehmen, dass die wirtschaftliche Diversifizierung - von der Landwirtschaft hin zum Dienstleistungsbereich - im Flachland schneller vonstatten geht als in Bergregionen, die Existenz von Großstädten in Bergregionen oder in deren Nähe der Wirtschaft großen Auftrieb verleiht (bzw. umgekehrt: Die Tatsache, dass Bergregionen reich an Ressourcen sind, kann zur Entstehung von Großstädten in ihrer Nähe führen) und dass sich die Beschäftigung in eher wohlhabenden Bergregionen normalerweise auf den Dienstleistungsbereich, insbesondere den Tourismus (z. B. in den Alpen), in dünn besiedelten Gebieten (vor allem in Schweden und Finnland) dagegen auf die staatlichen Dienstleistungen konzentriert.

Seit dem Beitritt Finnlands und Schwedens zur Union im Jahre 1994 sind dünn besiedelte Gebiete Gegenstand der Kohäsionspolitik geworden. Teile der arktischen und subarktischen Gebiete dieser beiden Länder weisen eine durchschnittliche Bevölkerungsdichte von weniger als 5 Einwohnern je Quadratkilometer auf, weit weniger als in allen anderen Teilen der Union mit Ausnahme von Highlands and Islands in Schottland [23].

[23] Mit etwas mehr als 9 Einwohnern pro km2 ist Highlands and Islands die einzige Region außerhalb Schwedens und Finnlands mit einer Bevölkerungsdichte von weniger als 10.

Das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP beträgt in diesen Gebieten 87 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, deutlich weniger als in anderen Teilen dieser Länder. Die Arbeitslosigkeit liegt normalerweise über dem Landesdurchschnitt. Im Allgemeinen konzentriert sich in Schweden ein Großteil der Arbeitsplätze auf den Dienstleistungsbereich, insbesondere auf staatliche Dienstleistungen, während in Finnland mehr Menschen in der Landwirtschaft und im verarbeitenden Gewerbe, insbesondere in der Holz-, Zellstoff- und Papierindustrie tätig sind.

Vor allem in den schwedischen Regionen hat sich das BIP seit Mitte der Neunzigerjahre nur schleppend entwickelt (die Wachstumsrate betrug nur rund die Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitt)s und die Beschäftigung hat sich von dem großen Verlust an Arbeitsplätzen während der Rezession Anfang der Neunzigerjahre nicht erholt. Die Bevölkerung ist allgemein rückläufig, und zwar mit einer Rate, die normalerweise nur in Regionen mit ernsten Strukturproblemen anzutreffen ist. Während der Neunzigerjahre haben Kainnu und Lappland in Finnland jedes Jahr im Schnitt 1 % ihrer Bevölkerung verloren, während in Norrbotten in Schweden die Bevölkerung um jährlich 0,6 % zurückging [24] (Tabelle A1.8).

[24] Auch Highlands and Islands verzeichnete in diesem Zeitraum ein relativ geringes Wachstum des BIP sowie einen Rückgang der Beschäftigung und der Bevölkerung.

Gemeinsame Probleme geografisch benachteiligter Gebiete

Alle diese Gebiete - unabhängig davon, in welchem Teil der Union sie liegen - haben einige Probleme gemeinsam: Sie sind schwer zu erreichen und von den großen Absatzmärkten weit entfernt, was höhere Reise- und Transportkosten nach sich zieht und ihre wirtschaftliche Entwicklung behindert. Gleichzeitig ist der Bau von Infrastrukturen jeder Art sowie die Bereitstellung von Gesundheitsversorgung, Bildung und anderen grundlegenden Dienstleistungen aufgrund der Beschaffenheit des Terrains und der abgeschiedenen Lage normalerweise kostspieliger und aufgrund der kleinen Zahl der zu versorgenden Menschen schwieriger zu begründen. In vielen Fällen liegt die Anzahl der Bevölkerung - die Größe des Marktes also - unterhalb der ,kritischen Masse', die erforderlich ist, damit Investitionen nach wirtschaftlichen Kriterien gerechtfertigt sind. Dieses Problem wird durch den Anstieg des Durchschnittsalters und den zahlenmäßigen Rückgang der Bevölkerung aufgrund der Abwanderung junger Menschen noch verschärft (Karte 1.6).

Bei den Inseln scheint es eine kritische Einwohnerzahl von rund 4000-5000 zu geben. Oberhalb dieses Grenzwerts findet normalerweise Wachstum statt, der Anteil der jungen Menschen ist relativ groß, die Ausstattung mit Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen ist gut. Bei Einwohnerzahlen unterhalb des genannten Werts sind normalerweise Nettoabwanderung, Überalterung und unzureichende Versorgungseinrichtungen anzutreffen.

In den Bergregionen der EU-15 beträgt die Bevölkerungsdichte (51 Einwohner pro km2) weniger als die Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitts, während sie in direkt angrenzenden Gebieten meist deutlich darüber liegt, was darauf zurückzuführen ist, dass letztere als Wohn- und Arbeitsorte ziemlich beliebt sind. Die durchschnittlichen Bevölkerungszahlen verzeichnen einen kontinuierlichen Rückgang, in einigen Regionen hat jedoch ein Zuzugsprozess von Menschen und Unternehmen eingesetzt. In den Beitrittsländern ist die Situation ähnlich, wobei hier die Bevölkerungsdichte in den entsprechenden Gebieten fast doppelt so hoch ist wie in der EU-15 und nur knapp unter dem Durchschnitt anderer Gebiete liegt.

Mehr Gleichheit im Zugang zu Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse

Trotz der diesbezüglichen Schwierigkeiten einiger Regionen ist Grundvoraussetzung für territorialen Zusammenhalt, dass alle Menschen, unabhängig von ihrem Wohnort, gleichen Zugang zu grundlegenden Einrichtungen, wesentlichen Dienstleistungen und Wissen - den so genannten ,Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse' - haben.

Der Zugang zu einem effizienten Verkehrssystem mit entsprechenden Verbindungen in das Kerngebiet der Union ist ausschlaggebender Faktor für die Randlage einer Region. Regionen mit besserem Zugang zu den Märkten sind produktiver und wettbewerbsfähiger als andere. Gegenwärtig ist das Straßennetz in den zentralen Teilen der Union in der Regel sehr viel besser ausgebaut als in den Randregionen, und obwohl in den letzten Jahren verstärkt Autobahnen gebaut wurden, sind die zentralen Gebiete, in denen sich die Märkte konzentrieren, von peripheren Regionen aus auf dem Straßenweg immer noch sehr viel schwerer zu erreichen als von anderen Regionen aus. In den meisten Ziel-1-Regionen in Portugal, Griechenland, dem westlichen Teil Irlands und den baltischen Staaten ist das Straßennetz besonders schlecht ausgebaut (Karte A1.5).

Dies gilt in noch höherem Maße für den Schienenverkehr. Generell konnte das Schienennetz in den meisten Randregionen nicht einmal mit den Verbesserungen beim Straßennetz Schritt halten. Von Rumänien, Bulgarien, Süd- und Mittelitalien, dem nördlichen Teil Dänemarks sowie von Griechenland und - abgesehen von der Hochgeschwindigkeitsstrecke Madrid-Sevilla - auch von Teilen Spaniens aus sind zentralere Gebiete der Union mit dem Zug nur sehr schwer zu erreichen (Karte A1.6).

Auf dem Luftweg sind die Verbindungen zu den zentralen Regionen erheblich besser, da selbst in abgelegensten Regionen internationale Flughäfen existieren. Dennoch muss eine Verbesserung der Luftverkehrsanbindung ins Auge gefasst werden, da bisher im Allgemeinen nur ein geringer Teil des Gütertransports auf diesem Wege abgewickelt wird (Karte A1.7).

Mit dem Bau der Transeuropäischen Netze wird sich die Erreichbarkeit, insbesondere die der Beitrittsländer - und ganz speziell die Bulgariens und Rumäniens - verbessern. Die Auswirkungen auf die verschiedenen Randregionen werden jedoch unterschiedlich sein und hängen davon ab, wie gut die Anbindung an die Hauptstrecken ist, was wiederum vom Zustand der sekundären Verkehrsnetze abhängt.

Der Zugang zu neuen Technologien, vor allem zu IKT, ist für periphere und geografisch benachteiligte Regionen besonders wichtig. Nicht nur, weil diese Technologien dazu beitragen, die entfernungsbedingten Nachteile und den Zeitaufwand zu verringern, die in Kauf genommen werden müssen, um in die zentralen Regionen der Union zu gelangen, sondern - und das ist entscheidender - weil jegliche Einschränkung in der Verfügbarkeit dieser Technologien mit größter Wahrscheinlichkeit die Entwicklungschancen dieser Regionen beeinträchtigen und Unternehmen davon abhalten wird, sich dort anzusiedeln.

Entwicklungsprioritäten

Auch wenn die wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen in den geografisch benachteiligten Regionen jeweils sehr unterschiedlich sind, sind diese doch normalerweise weniger wohlhabend und verzeichnen eine höhere Arbeitslosigkeit als das Land, in dem sie liegen oder, im Fall der Regionen in äußerster Randlage, zu dem sie gehören. Von letzteren abgesehen hängt jedoch sowohl ihr Pro-Kopf-BIP als auch die Beschäftigung unausweichlich von der Entwicklung der Volkswirtschaft ab, deren Teil sie sind.

Geografische Nachteile sind nicht immer mit ungünstigen wirtschaftlichen Bedingungen gleichzusetzen. Es gibt eine Reihe von Beispielen, die belegen, dass es möglich ist, diese Nachteile in Aktiva zu verwandeln, die dazu dienen, neue Entwicklungspfade zu erschließen. Viele dieser Regionen sind außerdem ein wichtiger Teil des europäischen Naturerbes und Ort zahlreicher Freizeit-, Kultur- und sonstiger Aktivitäten. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass sie erhalten bleiben und weiterhin bewohnt werden, was wiederum bedeutet, dass es wichtig ist, ihre Erreichbarkeit zu verbessern und die grundlegenden Dienstleistungen aufrechtzuerhalten bzw. auszubauen.

Ebenso wichtig ist es, dass der Entwicklungspfad, den sie einschlagen, ihr Naturerbe respektiert und genau diese geografischen Besonderheiten, die ein Schlüsselelement ihres komparativen Standortvorteils - nicht nur für Menschen, um dort zu leben, sondern auch für Unternehmen, um dort zu arbeiten - sind oder sein können, nicht gefährdet. In dem Maße, in dem sich die wissensbasierte Wirtschaft entwickelt, verliert die geografische Nähe zu Rohstoffen oder gar zu großen Märkten als Faktor der Standortentscheidung an Bedeutung, wohingegen die Anziehungskraft der natürlichen Umgebung an Bedeutung gewinnt - selbstverständlich in Verbindung mit dem Vorhandensein der oben beschriebenen grundlegenden Dienstleistungen und Einrichtungen.

Bei der wirtschaftlichen Entwicklung dieser empfindlichen Gebiete muss daher mehr noch als anderswo darauf geachtet werden, die Umwelt intakt zu halten. Das bedeutet nicht nur, diese Priorität in den Prozess der Investitionsentscheidungen einzubeziehen, sondern auch, wo immer möglich Lösungen zu wählen, die sowohl der Verbesserung der Umwelt als auch der Stärkung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit dienen. Beispiele für solche ,win-win-Lösungen sind die Sanierung von ehemaligen Industriestandorten und deren Umwandlung in Standorte für neue Unternehmen, die Verbesserung der Erreichbarkeit durch Modernisierung von Schienenverbindungen statt des Baus neuer Autobahnen oder die Förderung sauberer, erneuerbarer Energieträger, mit denen Kohle- und Ölkraftwerke ersetzt werden können, die sowohl knappe Rohstoffe verbrauchen als auch zur Luftverschmutzung beitragen.

Wenn es auch nicht immer möglich ist, solche ,win-win-Lösungen zu finden, sollte es doch ein zentraler Grundsatz entwicklungsfördernder Politik - in sensiblen Gebieten, aber auch überall sonst - sein, Strategien anzuwenden, die jeglichen Schaden an der Umwelt auf ein Minimum beschränken, um sicherzustellen, dass sie auf lange Sicht tragfähig und nicht nur ein Mittel zur kurzfristigen Wachstumsstimulierung sind.

Besonders akut sind die Umweltprobleme in der Union einerseits in Gebieten, die eine hohe Bevölkerungskonzentration und dementsprechend wirtschaftliche Aktivitäten unterschiedlicher Art aufweisen, und andererseits in Gebieten, in denen insbesondere seitens der Landwirtschaft, aber auch seitens des Bergbaus und ähnlicher Aktivitäten Druck auf die natürlichen Ressourcen ausgeübt wird. Diese Gebiete sind innerhalb der Union keineswegs gleichmäßig verteilt, sondern konzentrieren sich in bestimmten Gegenden (Karte 1.7). Dort sind vor allem Maßnahmen zur Umweltsanierung und zur Verhütung weiterer Umweltschäden erforderlich. Nicht weniger wichtig ist es jedoch, in natürlichen und naturnahen Gebieten, die zunehmend dem Eingriff des Menschen ausgesetzt sind oder von den Menschen aufgegeben werden und entweder von zunehmender Fragmentierung oder mangelndem Schutz ihrer natürlichen Ressourcen betroffen sind, eine weitergehende Schädigung der Umwelt zu verhindern. Um eine nachhaltige Entwicklung zu sichern, müssen diese Zielsetzungen integraler Bestandteil der Strategien zur wirtschaftlichen Entwicklung in der Union sein.

Bestimmungsfaktoren für Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit

Im März 2000 setzte sich die Europäische Union beim Gipfeltreffen in Lissabon das Ziel, die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen, einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen. Dabei wurde eine Reihe von Prioritäten benannt:

- Vorrang für Innovation und unternehmerische Initiative, insbesondere durch Aufbau engerer Verbindungen zwischen Forschungsinstituten und Wirtschaft, Schaffung günstiger Bedingungen für Forschung und Entwicklung, Verbesserung des Zugangs zu Investitionskapital und Know-how sowie Förderung von neuen unternehmerischen Projekten;

- Sicherstellung von Vollbeschäftigung unter besonderer Betonung der Notwendigkeit, Beschäftigungsmöglichkeiten zu erschließen, die Produktivität und Qualität der Arbeit zu verbessern und lebensbegleitendes Lernen zu fördern;

- Sicherstellung eines integrativen Arbeitsmarktes, in dem Arbeitslosigkeit bekämpft und sowohl soziale als auch regionale Disparitäten im Zugang zur Beschäftigung abgebaut werden;

- ,Verknüpfung' Europas, insbesondere durch engere Integration und Verbesserung der Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetze;

- Schutz der Umwelt, umso mehr deshalb, weil Umweltschutz Innovationen und die Einführung neuer Technologien, beispielsweise im Energie- und Verkehrsbereich fördert.

Die europäische Kohäsionspolitik leistet einen wichtigen Beitrag zu diesen Zielen, insbesondere in den Regionen, die über ungenutztes Wirtschafts- und Beschäftigungspotenzial verfügen, das durch zielgerichtete kohäsionspolitische Maßnahmen genutzt werden kann und so zum Wachstum der EU-Wirtschaft als Ganzem beiträgt.

Aus politischer Perspektive müssen auf nationaler Ebene zunächst günstige Voraussetzungen - insbesondere in Form eines wachstums-, beschäftigungs- und stabilitätsfördernden makroökonomischen Umfelds sowie eines steuerlichen und rechtlichen Rahmens, der Firmenneugründungen und die Schaffung von Arbeitsplätzen unterstützt - geschaffen werden, um die Nachhaltigkeit der regionalen Entwicklung zu sichern.

Auf regionaler Ebene müssen zwei einander ergänzende Bedingungsgruppen erfüllt werden: Erstens bedarf es einer angemessenen Basisinfrastruktur (in Form von effizienten Verkehrs-, Telekommunikations- und Energienetzen, guter Wasserversorgung, Umweltschutzeinrichtungen usw.) sowie einer Erwerbsbevölkerung, die über entsprechende Kenntnisse und Qualifikationen verfügt. Neben Verbesserungen der institutionellen Fördereinrichtungen und des Verwaltungsrahmens ist eine Stärkung des Sach- und Humankapitals vor allem in Ziel-1-Regionen und in den Beitrittsländern erforderlich, da beide in dieser Hinsicht große Defizite aufweisen.

Die zweite Bedingungsgruppe bezieht sich direkt auf die Faktoren regionaler Wettbewerbsfähigkeit, die in der wissensbasierten Wirtschaft von Bedeutung sind, konkret darauf, Innovation hohe Priorität einzuräumen, für breiten Zugang zu Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) und effektiven Einsatz derselben zu sorgen und sicherzustellen, dass das Wachstum unter Umweltgesichtspunkten nachhaltig ist. Diese Bedingungsgruppe bezieht sich weitgehend auf ,immaterielle' Faktoren, die direkter mit der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit in Verbindung stehen als die erste Bedingungsgruppe. Dies umfasst unter anderem die Fähigkeit einer regionalen Wirtschaft, Wissen hervorzubringen, zu verbreiten und anzuwenden und so ein effektives regionales Innovationssystem zu unterhalten - eine Unternehmenskultur, die unternehmerische Initiative sowie die Existenz von Kooperationsnetzwerken und Clustern in speziellen Bereichen fördert.

Beide Bedingungsgruppen stehen in engem Zusammenhang. Beide müssen in jeweils unterschiedlichem Maße in eine langfristige Entwicklungsstrategie mit klar definierten und gemeinsam festgelegten Zielen und mit der politischen Verpflichtung zu ihrer nachhaltigen Umsetzung integriert werden. Der genaue Schwerpunkt und der Faktorenmix, die dabei ins Auge gefasst werden, hängt von der Ausgangslage, den Eigenschaften der betreffenden Region, den vorherrschenden Umständen, dem einzuschlagenden Entwicklungspfad und anderem mehr ab. Sie werden sich im Laufe der Zeit notwendigerweise in dem Maße ändern müssen, in dem Entwicklung stattfindet und die Umstände sich verändern. Es gibt daher weder ein einziges noch ein feststehendes Rezept für erfolgreiche Regionalentwicklung. Jede Region muss ausgehend von ihren spezifischen wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und institutionellen Eigenheiten den richtigen Policy-Mix für ihren eigenen Entwicklungspfad finden.

Bei beiden Bedingungsgruppen kann die Intervention des Staates im Fall von Marktversagen gerechtfertigt sein. Dies leuchtet ein im Fall von Humankapital bzw. bei Verkehrs- und anderer Infrastruktur, die Teil der Kollektivgüter sind. Investitionen in diesem Bereich haben sowohl soziale als auch finanzielle Auswirkungen und die entsprechenden Erträge können von den Investoren (z. B. Unternehmer, die in die berufliche Weiterbildung ihrer Mitarbeiter investieren) nicht ohne weiteres bzw. nicht nach wirtschaftlichen Kriterien erfasst werden. Dasselbe gilt aber auch für technisches Know-how, das insofern ebenfalls Eigenschaften eines Kollektivguts hat, als die Kosten, die anfallen, um es vielen Benutzern zugänglich zu machen, gering sind im Vergleich zu den Kosten für seine Entwicklung. Da es den Produzenten von Wissen (z. B. von neuen Technologien) nicht möglich ist, den gesamten aus der jeweiligen Innovation entstehenden Gewinn zu vereinnahmen, besteht hier eine Tendenz zur Unterinvestition.

Eine wesentliche Rolle der Kohäsionspolitik der Union besteht darin, Regionen - insbesondere benachteiligte Regionen - in Einklang mit ihren spezifischen komparativen Vorteilen bei der Konsolidierung und Entwicklung ihres Wirtschafts- und Beschäftigungspotenzials, auch des latenten, zu unterstützen. In diesem Sinn hängt die Entwicklung regionaler Wettbewerbsfähigkeit davon ab, ausgehend von einer ausreichenden Ausstattung mit Infrastruktur und Humankapital die Produktionsstrukturen zu modernisieren und zu diversifizieren. Dies bedeutet unter anderem, die Entwicklung von wissensbasierten Wirtschaftsaktivitäten und Innovationen zu fördern.

Abschließend seien zwei Punkte besonders hervorgehoben. Erstens die Tatsache, dass das Humankapital sowie die Leistungsfähigkeit der regionalen Institutionen und Verwaltungsbehörden für die Regionalentwicklung von entscheidender Bedeutung sind, da von ihnen die Unterstützung der Unternehmen sowie Art und Umfang der Entwicklungspartnerschaften mit der Wirtschaft und der Zusammenarbeit aller am Entwicklungsprozess beteiligten Parteien abhängt. Dieser Punkt wird im Folgenden weiter ausgeführt.

Der zweite, ebenso entscheidende Punkt besteht, wie bereits oben erwähnt, darin, in Hinblick auf die Nachhaltigkeit des gewählten Entwicklungspfades Umweltschutz als notwendiges Element ausdrücklich mit einzuziehen. Dies bezieht sich auf sämtliche Maßnahmen, die im Zuge der Entwicklungsförderung ergriffen werden, vor allem jedoch auf Investitionen in materielle Infrastruktur, bei denen der potenzielle Konflikt zwischen der Verbesserung der Infrastrukturausstattung, insbesondere der Verkehrsnetze, und dem Schutz der Umwelt am schärfsten ist.

Nachfolgend werden in diesem Teil des Berichts die Disparitäten untersucht, die in Hinblick auf die Erfüllung der beiden oben beschriebenen Bedingungsgruppen in der erweiterten Union bestehen.

Verkehrsinfrastruktur

Ein effizientes Verkehrssystem ist notwendige Voraussetzung für regionale wirtschaftliche Entwicklung. Verbesserungen im Verkehrssystem allein reichen jedoch nicht aus, um Wachstum sicherzustellen, u. a. deshalb, weil die Verbesserung des Zugangs zu anderen Märkten gleichzeitig auch bedeutet, dass auswärtige Anbieter ihrerseits besseren Zugang zum lokalen Markt bekommen.

Im Verlauf der letzten zehn Jahre hat in der EU-15 als Ganzem sowohl der Güter- als auch der Personenverkehr deutlich zugenommen, der Güterverkehr (gemessen in Tonnenkilometern) um fast ein Drittel - rund anderthalbmal so viel wie der Anstieg des BIP -, der Personenverkehr (gemessen in Personenkilometern) um rund 16 %.

Verkehrsströme

Der Pkw ist das vorherrschende Personentransportmittel. Im Jahr 2000 wurden 78 % aller Fahrtstrecken (Gesamtzahl der zurückgelegten Kilometer) in der EU-15 im Pkw zurückgelegt. Im Vergleich zu 1970, als dieser Anteil bei 74 % lag, ist dies zwar ein Anstieg, im Vergleich zu 1990 hat jedoch, ebenso wie bei den im Bus zurückgelegten Fahrtstrecken, deren Anteil auf unter 9 % des Gesamtvolumens gefallen ist, ein leichter Rückgang stattgefunden. Anders dagegen bei den Flugreisen, deren Anteil gestiegen ist, aber dennoch nur 6 % des gesamten Personenverkehrs ausmacht. Mit knapp über 6 % des Gesamtvolumens liegt der Anteil der Zugreisen ungefähr genauso hoch und ist damit seit 1990 fast unverändert geblieben, jedoch niedriger als 1970, als er noch über 10 % betrug.

Der in den Neunzigerjahren beim Gütertransport (mit Ausnahme des Schiffstransports) verzeichnete starke Anstieg von 32 % war vor allem auf den Straßentransport zurückzuführen, der um 38 % zunahm. Etwa 75 % aller Güter werden derzeit auf der Straße transportiert, nur 14 % dagegen auf dem Schienenweg, dessen Anteil von 30 % im Jahr 1970 bzw. 18 % im Jahr 1990 kontinuierlich zurückgegangen ist.

In sämtlichen Kohäsionsländern ist der Anteil der Güter, die auf der Straße transportiert werden, höher als in der übrigen Union und schwankt zwischen 85 % in Spanien und 98 % in Griechenland (in Italien und im Vereinigten Königreich sind die Werte jedoch ähnlich hoch). Auch ist der Straßengütertransport in diesen Ländern rascher angestiegen als in der übrigen Union, zum Teil, weil das BIP schneller gewachsen ist, zum Teil aber auch, weil es - trotz der großen Summen, die aus den Strukturfonds in das Verkehrsnetz geflossen sind - keine wirkliche Alternative gibt.

Was die Beitrittsländer betrifft, so nahm der Gütertransport während der Übergangszeit in Rumänien und Bulgarien deutlich ab, was auf den Rückgang des BIP und die wirtschaftliche Umstellung, weg von der Schwerindustrie, zurückzuführen war. Das Gleiche gilt, wenn auch in geringerem Maße, für die Slowakei und Slowenien, in den meisten anderen Ländern, vor allem in Lettland und Estland, hat der Gütertransport dagegen zugenommen.

In den Beitrittsländern ist das Gesamtvolumen des Gütertransports im Verhältnis zum BIP jedoch nur halb so hoch wie in der Union.

Im Jahr 2000 wurde in den Beitrittsländern fast die Hälfte aller Güter auf der Straße transportiert, 38 % dagegen auf dem Schienenweg, der damit einen deutlich höheren Anteil hatte als in der Union. In Bulgarien und der Tschechischen Republik liegt der Anteil des Straßengütertransports dagegen nahe am Gemeinschaftsdurchschnitt, während er in den baltischen Staaten und in der Slowakei nur etwa ein Drittel oder noch weniger beträgt.

Die jeweiligen Anteile ändern sich jedoch schnell, da Frachtgut von der Schiene auf die Straße verlagert wird. Nur vier Jahre vor 2000 waren die Anteile der Güter, die auf dem Straßenweg bzw. derjenigen, die auf dem Schienenweg transportiert wurden, noch etwa gleich hoch. Wie weit dies auch in der Zukunft noch der Fall sein wird, hängt nicht allein vom Tempo des Wirtschaftswachstums ab, sondern auch von seiner Struktur - Anstieg der Nachfrage nach Dienstleistungen im Verhältnis zum Anstieg der Nachfrage nach Gütern - sowie von der Existenz effizienter Transportalternativen auf dem Schienen- oder Wasserweg.

Vergleichbare Daten zum Personentransport in den Beitrittsländern liegen nicht vor, aus der Anzahl der Pkw und Busse im Verhältnis zur Einwohnerzahl lassen sich jedoch Hinweise auf die Zunahme des Straßentransports entnehmen. Zwischen 1996 und 2000 nahm in allen Beitrittsländern zusammen die Zahl der Personenkraftwagen im Verhältnis zur Bevölkerung um mehr als 20 %, in Lettland und Litauen um mehr als 50 % und in Rumänien um mehr als 30 % zu. Dieser Zuwachs war jedoch nur wenig höher als in der Union. Im Verhältnis zur Einwohnerzahl lag der Pkw-Bestand daher im Jahr 2000 immer noch nur knapp über der Hälfte des Gemeinschaftsdurchschnitts und lässt für die Zukunft aufgrund steigender Einkommen einen beträchtlichen Anstieg erwarten.

Das Verhältnis zwischen Pro-Kopf-Einkommen und Anzahl der Pkw wird gleichzeitig noch von anderen Faktoren wie dem Ausbau des öffentlichen Transportwesens und der Besiedlungsstruktur beeinflusst. In Portugal liegt der Pkw-Bestand aufgrund dieser Faktoren über dem Gemeinschaftsdurchschnitt und ist in den letzten Jahren besonders schnell gestiegen. In Italien ist er höher als in jedem anderen Land der Gemeinschaft, während er in Dänemark weit unter dem Durchschnitt und ungefähr auf dem gleichen Niveau wie in der Tschechischen Republik liegt. Der zukünftige Anstieg des Pkw-Bestands und damit des Pkw-Verkehrsaufkommens in den Beitrittsländern wird daher nicht nur von den Einkommen, sondern auch von politischen Entscheidungen bezüglich des Ausbaus des Transportsystems abhängen.

Netze

Straßennetz

Vergleiche zwischen den Straßen- und Schienennetzen der verschiedenen Länder sind mit Vorsicht zu behandeln, da die Klassifizierungsmethoden zum Teil unterschiedlich sind.

Die Gesamtlänge des Straßennetzes in der EU-15 ist seit 1991 weitgehend unverändert geblieben, die Länge der Autobahnen hat dagegen um 27 % zugenommen. Viele der neuen Autobahnen wurden in den Kohäsionsländern gebaut, vor allem in Portugal und Spanien.

Dennoch ist das Straßennetz insgesamt [25] in Spanien und Griechenland weniger als halb so dicht wie im Durchschnitt der EU-15. In Portugal liegt die Dichte ebenfalls, wenn auch nur geringfügig unter dem Durchschnitt, in Irland dagegen immer noch darüber.

[25] Die Dichte wird mithilfe eines synthetischen Indexes gemessen, der die Netzdichte der Region im Verhältnis zum Gemeinschaftsdurchschnitt angibt (arithmetisches Mittel der Straßenlänge im Verhältnis zur Fläche des Landes und zur Bevölkerung).

In allen Ziel-1-Regionen zusammen beträgt die Dichte des Straßennetzes nach wie vor etwa zwei Drittel des Durchschnitts der EU-15. Die Autobahndichte in den Kohäsionsländern ist von etwa 80 % des Gemeinschaftsdurchschnitts im Jahr 1991 auf 10 % über dem Durchschnitt im Jahr 2001 angestiegen. Diese Zunahme konzentrierte sich jedoch hauptsächlich auf Spanien und Portugal, während die entsprechende Zahl in Griechenland und Irland immer noch weit unter dem Durchschnitt liegt. In den Ziel-1-Regionen insgesamt betrug die Dichte des Autobahnnetzes im Jahr 2001 etwa 80 % des EU-15-Durchschnitts, 1991 waren es noch etwa zwei Drittel gewesen (Karte 1.8).

In den Beitrittsländern ist die Straßendichte meist geringer als in der EU 15, die Dichte des Autobahnnetzes noch um einiges mehr. Die Autobahndichte in der EU-15 ist etwa sechsmal so hoch wie in allen Beitrittsländern zusammen, woran die äußerst geringe Zahl der Autobahnen in den flächenmäßig größeren Ländern deutlich zum Ausdruck kommt. In Polen gab es 2001 nur etwa 400 km Autobahn, weniger als in Litauen oder Slowenien (435 km), in Rumänien waren es sogar nur 113 km. In Estland lag die Zahl unter 100, in Lettland gab es gar keine Autobahn. Sogar die Tschechische Republik verfügte nur über etwas mehr als 500 km, in Ungarn waren es etwa 450.

Obwohl der Bau neuer Straßen in einigen Ländern ziemlich rasch voranschreitet - in Polen hat die Länge der Autobahnen in den drei Jahren zwischen 1998 und 2001 um mehr als 50 % zugenommen -, beschränkt er sich doch meist auf einige wenige Gebiete, nämlich entweder die Umgebung der Hauptstädte oder Gebiete an den Transitstrecken Richtung Westen. In Polen liegen rund 75 % der Autobahnen in nur drei Regionen: Dolnoslaskie an der Grenze zu Deutschland, Opolskie an der Grenze zu Dolnoslaskie und der Tschechischen Republik sowie Mazowieckie um die Hauptstadt Warschau herum. In der Tschechischen Republik gibt es eine ähnliche Konzentration in der Region Stiední echy um Prag herum sowie in Jihovychod im Süden, an der Grenze zu Österreich und der Slowakei. In Rumänien liegen praktisch alle Autobahnen in der Umgebung von Bukarest.

Die übrigen Straßen befinden sich im Allgemeinen in einem schlechten Zustand. Fast alle haben im besten Fall zwei getrennte Fahrspuren, ausnahmslos alle aber haben viele Jahre lang, sowohl vor als auch nach Beginn des Übergangs unter mangelnder Instandhaltung gelitten.

Dies hilft vielleicht, die alarmierende Zahl der Verkehrstoten pro Million Pkw zu erklären, die 2001 deutlich höher war als in den meisten Mitgliedstaaten der Union. In Lettland kamen auf eine Million Pkw fast 900 Tote, in Litauen und Polen über 500, in Ungarn, Estland, Bulgarien und der Slowakei nur geringfügig weniger. Im Vergleich dazu lagen die Zahlen in Spanien, Portugal und Irland knapp über 300, im Vereinigten Königreich bei etwa 150 (für Griechenland und Italien liegen keine Zahlen vor). Die Zahlen unterscheiden sich jedoch nicht sehr von denen, die in einigen Ziel-1-Regionen verzeichnet werden, namentlich in Spanien, wo die Zahl der Verkehrstoten pro Million Pkw in Castilla y León sowie Castilla-La Mancha über 600, in Extremadura über 450 betrug.

Eisenbahninfrastruktur

Aufgrund von Streckenstilllegungen ist die Gesamtlänge des Schienennetzes in der EU-15 etwa 3 % geringer als 1991 und 10 % geringer als 1970. In den vier Kohäsionsländern zusammen beträgt die Dichte des Schienennetzes (d. h. im Verhältnis zu Fläche und Einwohnerzahl) nur rund 55 % des Gemeinschaftsdurchschnitts, wobei sie in Irland höher ist als in den anderen drei Ländern (80 % des Durchschnitts). In den Ziel-1-Regionen insgesamt beträgt die Dichte des Schienennetzes etwa 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts und hat sich seit 1991 nur wenig verändert.

Eine gewisse Modernisierung des Schienennetzes hat während des letzten Jahrzehnts durch die Elektrifizierung zusätzlicher Strecken stattgefunden (1991 waren 40 % des gesamten Netzes elektrifiziert, im Jahr 2001 waren es 47 %), der Fortschritt bei der Umwandlung von eingleisigen in zweigleisige Strecken war jedoch begrenzt (von 39 % auf 41 %). Die Veränderungen in den Kohäsionsländern und den Ziel-1-Regionen waren sehr ähnlich wie in der übrigen Union, sodass der Abstand zwischen diesen Ländern und der Union letztlich gleich blieb. Im Durchschnitt waren 2001 sowohl in den Kohäsionsländern als auch in den Ziel-1-Regionen rund 40 % der Bahnstrecken elektrifiziert; nur 24 % der Strecken in den Kohäsionsländern waren zweigleisig, in den Ziel-1-Regionen waren es nur wenig mehr als 13 %. In den verschiedenen Kohäsionsländern ist die Situation jedoch sehr unterschiedlich. In Griechenland gibt es überhaupt keine elektrifizierten Bahnstrecken, in Irland beträgt ihr Anteil nur etwa 2 %, während sich dieser in Portugal zwischen 1991 und 2001 verdoppelte und auf über 30 % anstieg.

Der Zustand des Schienennetzes in den Beitrittsländern ist aufgrund jahrzehntelanger geringer Investitionen generell schlecht. Der Anteil der elektrifizierten und zweigleisigen Bahnstrecken liegt unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt und ist ähnlich hoch wie in den Kohäsionsländern, jedoch höher als in den Ziel-1-Regionen.

Insgesamt ist das Streckennetz jedoch technisch veraltet, die Umschlagkapazität ist unzureichend, ein Großteil der Gleise ist alt und schadhaft, sowohl die Spurbreite als auch die Stromversorgung sind nicht überall gleich, wodurch die Interoperabilität erschwert wird. Infolgedessen beträgt die zugelassene Höchstgeschwindigkeit meist nur 90-110 km/h, auf langen Abschnitten der Hauptstrecken je nachdem sogar nur 40-60 km/h.

Schon jetzt nimmt die Zahl der Kraftfahrzeuge schneller zu, als der Ausbau des Straßennetzes vorangeht, wodurch es zu immer mehr Staus und Umweltverschmutzung kommt. Das Dilemma, vor dem die Entscheidungsträger stehen, liegt darin, dass die zweifellos erforderlichen Verbesserungen des Straßennetzes ihrerseits ein weiteres Anwachsen des Autoverkehrs fördern. Außerdem nehmen sie Ressourcen in Anspruch, die damit für andere, ebenso wichtige Verbesserungen des Schienennetzes und des öffentlichen Transportwesens nicht zur Verfügung stehen, mit deren Hilfe es möglich wäre, die Verlagerung auf den privaten Kfz-Verkehr und die damit zusammenhängenden Umweltprobleme zu verringern.

Auch die die Bedeutung der Bahn im Zuge des Anstiegs des Straßenverkehrs sowohl im Personen- als auch im Gütertransport zurückging, ist ihr Anteil immer noch deutlich höher als in der Union. Die Frage ist, wie lange noch. Zentraler Bestandteil des transeuropäischen Verkehrsnetzes, das sich derzeit im Bau bzw. in der Planung befindet, ist der Bau neuer Eisenbahnstrecken und die Verbesserung der bereits bestehenden. In den Beitrittsländern scheint der Schwerpunkt verständlicherweise auf dem Bau neuer Straßen zu liegen. Außerdem geht der Bedarf hinsichtlich der Verbesserung des Schienennetzes in diesen Ländern weit über die Schaffung neuer und besserer Verbindungen zu den derzeitigen EU-Staaten hinaus.

Neuere Prognosen deuten darauf hin, dass 2020 in der EU-15 67 % mehr Güter auf der Straße befördert werden als im Jahr 2000. Berechnungen für die Beitrittsländer gehen von einem doppelt so hohen Anstieg aus. Sollte darüber hinaus, was für die Konvergenz unverzichtbar ist, das BIP in diesen Ländern schneller wachsen als in den derzeitigen Mitgliedstaaten, so könnte dies sogar zu einem noch stärkeren Anstieg des Straßengüterverkehrs führen.

Küsten- und Binnenschifffahrt

Angesichts des zu erwartenden Anstiegs des Straßenverkehrs in den kommenden Jahren und der damit einhergehenden zunehmenden Überlastung des Straßennetzes ist der Ausbau der Küsten- und Binnenschifffahrt eine vielversprechende Möglichkeit, vor allem weil diese Transportarten bei weitem weniger Umweltverschmutzung verursachen, viel sicherer sind und weniger Energie verbrauchen.

Im Jahr 2000 wurden etwa 28 % des Binnenhandels der EU-15 auf dem Seeweg abgewickelt. Im Verlauf des letzten Jahrzehnts hat der Frachtverkehr in den europäischen Häfen - Drittländer eingeschlossen - insgesamt um mehr als 20 % zugenommen, der Containerverkehr hat sich mehr als verdoppelt. Die Containerhäfen am Mittelmeer haben einen größeren Zuwachs verzeichnet als die Häfen im Norden und 2000 lagen dort 3 der 8 größten Containerhäfen der Union (Gioia Tauro, Algeciras, Genua).

Eine stärkere Nutzung der Küstenschifffahrt in den Beitrittsländern, von denen sieben über Küsten verfügen, könnte einerseits dazu beitragen, die Häfen in den peripheren Regionen neu zu beleben und ihre wirtschaftliche Entwicklung zu fördern, und andererseits einen Beitrag zur Lösung der Verkehrsprobleme leisten. Dafür müssten jedoch auch die Zufahrten zu diesen Häfen verbessert werden.

EU-weit werden etwa 4 % der Güter auf Binnenwasserstraßen transportiert. Obwohl deren Nutzung gestiegen ist, ging ihr Anteil an der Gesamtzahl während der letzten zehn Jahre zurück. In den einzelnen Ländern der Gemeinschaft ist ihre Bedeutung sehr unterschiedlich. In den Niederlanden werden beträchtliche Gütermengen auf den Binnenwasserstraßen transportiert (43 % des gesamten Gütertransports), ebenso in Deutschland und Belgien. In den Kohäsionsländern wird diese Möglichkeit dagegen überhaupt nicht genutzt.

In den Beitrittsländern beschränkt sich diese Transportmethode weitgehend auf die Donau, die mehrere dieser Länder durchquert. Eine stärkere Nutzung der Donau stößt jedoch auf erhebliche Probleme, nicht zuletzt deshalb, weil diese an vielen Stellen für den Transport von Schwerlasten zu flach ist, die Frachthäfen weiter auseinander liegen als in Deutschland bzw. Österreich und ihre Verladekapazität oft nicht den Mindestanforderungen entspricht.

Die wichtigsten Herausforderungen für die kommenden Jahre sind kurz gesagt folgende:

- Integration und Modernisierung des Straßen- und Schienennetzes in den Beitrittsländern, um eine effiziente Anbindung an die in den derzeitigen Mitgliedstaaten bestehenden Netze zu erreichen;

- Verbesserung der Anbindung an die transeuropäischen Netze, damit alle Regionen größtmöglichen Nutzen aus diesen ziehen können;

- Verbesserung der grenzüberschreitenden Verkehrsverbindungen und Transitstrecken insbesondere zwischen den neuen Mitgliedstaaten sowie zwischen diesen und den bisherigen Mitgliedstaaten; Ziel ist es, den Ausbau der Handelsbeziehungen der neuen Mitgliedstaaten, von denen ihre langfristige wirtschaftliche Entwicklung mit großer Sicherheit abhängt, zu fördern und zu erleichtern;

- Ausbau der Küstenschifffahrt, die insbesondere für die peripheren Regionen und Inseln von Bedeutung ist, und gleichzeitig Verbesserung der Verbindungen zwischen verschiedenen Transportarten;

- Orientierung der EU-Investitionen auf die Verlagerung von Gütern und Personen von den Straßen auf die Schienen- und Wasserwege sowie auf die Verlagerung des Verkehrs weg von überlasteten Strecken;

- Entwicklung einer Strategie, um die Erreichbarkeit der Regionen in äußerster Randlage und ihre Verbindungen zum europäischen Kontinent zu verbessern, was nicht zu den Prioritäten des transeuropäischen Verkehrsnetzes gehört.

Energie

Der Zugang zu sauberen und verlässlichen Energieträgern zu konkurrenzfähigen Preisen ist ein wichtiger Faktor regionaler Wettbewerbsfähigkeit. Die Produktion von Primärenergie bleibt jedoch in den meisten Mitgliedstaaten weit hinter dem Verbrauch zurück. Dies gilt vor allem für die Kohäsionsländer, die lediglich einen geringen Teil ihres Energiebedarfs aus eigenen Quellen decken, 80 % und mehr der von ihnen verbrauchten Energie dagegen einführen (Schaubild 1.10). Das Vereinigte Königreich und Dänemark sind die einzigen Länder der Union, die Nettoenergieexporteure sind. Die Beitrittsländer decken einen größeren Teil ihres Energiebedarfs selbst, sind jedoch alle Nettoimporteure. Insbesondere Polen und Rumänien führen weniger als 12 % ihres Energiebedarfs ein. Andererseits stammen in den Beitrittsländern fast 60 % der Primärenergie aus festen Brennstoffen, die meist am umweltschädlichsten sind, im Vergleich zu lediglich 13 % in der EU-15. In Polen stammen 90 % der Primärenergie aus festen Brennstoffen, in der Tschechischen Republik sind es rund 85 %, in Estland mehr als 75 %.

Im Gegensatz dazu stellt Kernenergie in der Union 30 % der Primärerzeugung (in Belgien und Frankreich über 80 %), während dieser Anteil in den Beitrittsländern lediglich 16 % beträgt (in Litauen und der Slowakei jedoch mehr als 70 %).

Beim Energieverbrauch sind beinahe genauso große Unterschiede festzustellen wie bei der Energieerzeugung, was vor allem auf Unterschiede in der Struktur der wirtschaftlichen Aktivitäten, den klimatischen Verhältnissen, Vorschriften, dem sozialen Verhalten und steuerpolitischen Entscheidungen zurückzuführen ist. In den Beitrittsländern ist der Gesamtenergieverbrauch je Einwohner vergleichbar mit dem in Griechenland bzw. Portugal und liegt deutlich unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt.

Der Energieverbrauch pro Kopf ist zwischen 1995 und 2001 in der ganzen Union, ganz besonders jedoch in den Kohäsionsländern, aber auch in den meisten Beitrittsländern mit Ausnahme von Polen, Malta, Bulgarien und Rumänien, gestiegen.

Trotz des vergleichsweise niedrigen Pro-Kopf-Verbrauchs wurde in den Kohäsionsländern im Verhältnis zum BIP zwischen 17 % und 35 % mehr Energie verbraucht als im Durchschnitt der EU-15, während in allen Beitrittsländern zusammen der Verbrauch fast viermal höher lag (dabei ist zu beachten, dass das BIP in Euro und nicht in KKS gemessen wurde). Zwischen 1995 und 2001 ging der Energieverbrauch im Verhältnis zum BIP in allen Beitrittsländern zurück, in vielen Fällen sogar deutlich, während in der Union der Rückgang relativ gering war, in Portugal und Österreich sogar ein leichter Anstieg verzeichnet wurde (Schaubild 1.11).

Die Quellen der Primärenergie, die in der Union verbraucht wird, unterscheiden sich erheblich von den Quellen der Energieerzeugung, wobei vor allem Öl, das weitgehend eingeführt wird, sowohl in den derzeitigen als auch in den neuen Mitgliedstaaten einen bedeutend größeren Anteil am Verbrauch als an der Erzeugung hat (Schaubild 1.12). Der Ausbau erneuerbarer Energiequellen (z. B. Biomasse, Wind, Sonne und Wasserkraft) ist ein Gesamtziel der EU-Politik und seitens der Kommission wurde das Ziel formuliert, bis zum Jahr 2010 eine Verdoppelung des Anteils erneuerbarer Energiequellen am Gesamtenergieverbrauch der Union auf 12 % zu erreichen. Der Einsatz dieser Energiequellen in den verschiedenen Ländern ist derzeit jedoch sehr unterschiedlich, was zum Teil darauf zurückzuführen ist, dass je nachdem eine bestimmte Energiequelle einfacher genutzt werden kann, zum Teil aber auch mit der jeweiligen politischen Schwerpunktsetzung zusammenhängt.

Erneuerbare Energiequellen machten 2001 nur 6 % des Gesamtenergieverbrauchs der Union aus und verzeichneten damit gegenüber 1995 nur einen leichten Zuwachs. In den Beitrittsländern lag ihr Anteil (5 % des Gesamtverbrauchs) nur geringfügig darunter. In einigen Ländern der erweiterten Union lagen die entsprechenden Zahlen jedoch bedeutend höher. In Lettland und Schweden belief sich der Anteil der erneuerbaren Energiequellen auf rund 30 % und mehr, in Österreich und Finnland auf über 20 %, in Estland, Rumänien und Slowenien auf etwa 11 %, etwas weniger als in Portugal (14 %). In sämtlichen Beitrittsländern hat ihr Anteil zwischen 1995 und 2001 zugenommen, in Lettland, Litauen und Rumänien sogar beträchtlich. In Finnland und Schweden wurde ebenfalls ein Anstieg verzeichnet, während der Anteil in Österreich und Portugal im Verlauf dieser sechs Jahre zurückging.

Alle vier Säulen der Energiepolitik der Union - Gewährleistung der Versorgungssicherheit, Vollendung des Binnenmarktes, Einbeziehung von Umweltkriterien sowie Förderung erneuerbarer Energiequellen - können sich positiv auf den Zusammenhalt auswirken. Mithilfe einer Reduzierung des Energieverbrauchs je Produktionseinheit und einer Steigerung des Anteils erneuerbarer Energiequellen können alle Mitgliedstaaten ihre Abhängigkeit von Einfuhren verringern und so eine eventuelle Störung des normalen Ablaufs ihrer Wirtschaft aufgrund eines externen Angebotsschocks (z. B. ein plötzlicher Anstieg des Ölpreises) verhindern. Bei sorgfältiger Planung kann der Ausbau der erneuerbaren Energiequellen auch die negativen Auswirkungen der Energieerzeugung auf die Umwelt abschwächen (obwohl es zunehmend Bedenken bezüglich der durch Wasserkraftprojekte verursachten Umweltschäden gibt) und dabei insbesondere Randgebieten potenziell eine kosteneffiziente Lösung bieten.

Sonstige Infrastrukturen zur Verbesserung der regionalen Anziehungskraft

Die Bedeutung der sozialen Infrastruktur - insbesondere Schulen, Hochschulen und Krankenhäuser - als ein Faktor, der die regionale Wettbewerbsfähigkeit beeinflusst, darf nicht unterschätzt werden. Das Vorhandensein einer guten sozialen Infrastruktur kann Entscheidungen darüber, wo Investitionen getätigt bzw. ein Unternehmen angesiedelt werden soll, beeinflussen, besonders dann, wenn die betreffenden Personen bei der Wahl ihres Wohn- und Arbeitsortes einen breiten Ermessensspielraum haben und folglich persönliche Präferenzen und familiäre Interessen mit berücksichtigen können. Die genannte Art von Infrastruktur wird daher zunehmend zu einem wichtigen Bestandteil der Entwicklungsstrategien von Regionen, die wissensbasierte Aktivitäten mit hoher Wertschöpfung anziehen wollen.

Soziale Infrastruktur ist auch wichtig in Hinblick auf die Aufrechterhaltung der Bevölkerungszahlen. Die Unterschiede in den Immobilienpreisen belegen, dass gute Schulen bei der Wahl des Wohnortes eine immer größere Rolle spielen. Ebenso ist das Vorhandensein von Kindertagesstätten in vielen Fällen entscheidend dafür, ob Frauen mit kleinen Kindern ihrem Beruf nachgehen können. Das Fehlen solcher Einrichtungen ist einer der Gründe für die niedrigen Beschäftigungsquoten von Frauen in manchen, vor allem weniger wohlhabenden Gebieten der Union sowie für die hohe Teilzeitbeschäftigungsquote in anderen Gebieten [26]. Die Bereitstellung solcher Einrichtungen kann dazu beitragen, Menschen von der Abwanderung aus bestimmten, eher peripheren und ländlichen Gebieten abzuhalten, in denen die Schaffung von Arbeitsplätzen für Frauen als ein Faktor identifiziert wurde, der die Menschen zum Bleiben veranlasst.

[26] In den Europäischen Beschäftigungspolitischen Leitlinien wird dazu aufgefordert, ausreichende, zweckmäßig platzierte Kindertagesstätten- und Vorschulplätze einzurichten, um allen Frauen, die eine Erwerbstätigkeit ausüben möchten, diese Möglichkeit zu geben.

Daten, die im Zuge des ersten Urban Audit - untersucht wurden 58 europäische Städte, die zusammen durchschnittlich 15 % der Gesamtbevölkerung des Landes stellen, in dem sie liegen - gewonnen wurden, zeigen, dass in den Städten der wohlhabenderen Regionen mehr Kindertagesstättenplätze je Einwohner zur Verfügung stehen als in Städten, die in weniger wohlhabenden Regionen liegen.

Für ältere Menschen, deren Lebenserwartung heute höher ist, sind gute Gesundheitseinrichtungen von größter Bedeutung. Für manche dieser Menschen kann das Vorhandensein von Pflegeeinrichtungen für die Frage entscheidend sein, ob sie ihren Ruhestand an ihrem bisherigen Lebensort verbringen oder umziehen. Gute Gesundheitseinrichtungen spielen aber auch in Fremdenverkehrsregionen eine große Rolle. Dies gilt vor allem für südeuropäische Regionen mit warmem Klima, deren Ziel es ist, die wachsende Zahl von Rentnern anzuziehen, die länger und häufiger Urlaub machen und bei denen die Wahl des Urlaubsortes von dem dort vorhandenen Pflegeangebot beeinflusst wird.

In diesem Zusammenhang ist es auch nicht unerheblich, dass die südlichen Regionen der Union zwar über ähnlich viele Ärzte, Krankenschwestern und sonstige medizinische Fachkräfte je Einwohner verfügen wie die nördlichen Regionen, die Zahl der Krankenhausbetten im Verhältnis zur Einwohnerzahl jedoch meist geringer ist.

Während in Deutschland und Frankreich 8-9 Betten je 1000 Einwohner zur Verfügung stehen, sind es in Griechenland durchschnittlich 5, in Fremdenverkehrsgebieten sogar noch weniger. In Kentriki Ellada und Peloponnisos liegt die Zahl unter 3, in Sterea Ellada sogar unter 2. In Portugal ist die Lage ähnlich: Hier liegt der Durchschnitt bei 4 Betten je 1000 Einwohner, im Alentejo sind es jedoch nur 2,5 und an der Algarve 2. Spanien verfügt im Durchschnitt ebenfalls über 4 Betten je 1000 Einwohner, in der Region Valencia und in Andalusien sind es jedoch nur rund 3. In den italienischen Regionen Campania, Basilicata und Sicily stehen im Durchschnitt weniger Betten zur Verfügung (rund 4 Betten je 1000 Einw.) als in den nördlichen Regionen (meist über 5).

Vor allem in Italien ist diese Differenz zumindest teilweise Ausdruck der Altersstruktur der regionalen Bevölkerung sowie der Tatsache, dass der Bevölkerungsanteil älterer Menschen, die das Gesundheitssystem vor überdurchschnittlich hohe Anforderungen stellen, im Süden weitaus geringer ist als im Norden [27]. Andererseits werden in diesen Zahlen die bestehenden Disparitäten zwischen südlichen und nördlichen Regionen sehr wahrscheinlich untertrieben, da im Süden während eines großen Teils des Jahres eine beträchtliche Zahl auswärtiger Touristen zur ansässigen Bevölkerung hinzukommt.

[27] Vgl. Teil 2 weiter unten

In den Beitrittsländern ist die Situation bei weitem besser. Nicht nur ist die Zahl der Ärzte, Krankenschwestern und sonstigen medizinischen Fachkräfte im Verhältnis zur Einwohnerzahl gleich hoch wie in der EU-15, teilweise sogar höher, mit Ausnahme von Zypern (4 Betten je 1000 Einwohner) ist die Anzahl der verfügbaren Krankenhausbetten ebenfalls relativ hoch. In der Tschechischen Republik stehen je 1000 Einwohner 11 Betten zur Verfügung, mehr als in nahezu allen Teilen der EU-15. In Litauen und Lettland sind es etwa 9, mehr als in Deutschland bzw. Frankreich, und selbst die Länder mit den niedrigsten Zahlen - Polen und Estland - liegen mit etwa 7 Betten je 1000 Einwohner immer noch über dem Gemeinschaftsdurchschnitt.

Die soziale Infrastruktur ist neben den Umweltverhältnissen ein Schlüsselelement für die Lebensqualität jeder Region und in Hinblick auf die regionale Wettbewerbsfähigkeit genauso wichtig wie Verkehrssysteme und andere, traditionellere Formen von Infrastruktur.

Humanressourcen

Die 1997 ins Leben gerufene Europäische Beschäftigungsstrategie hat offensichtlich dazu beigetragen, die Beschäftigung gegen eine Phase konjunktureller Abschwächung widerstandsfähiger zu machen. Zwischen 1999 und 2002 stieg die Zahl der Beschäftigten um 6 Millionen, die Langzeitarbeitslosigkeit ging von 4 % der Erwerbsbevölkerung auf 3 % zurück. Während sich die Funktionsmechanismen der Arbeitsmärkte der Union erheblich verbessert hat, bestehen sowohl in den derzeitigen als auch in den zukünftigen Mitgliedstaaten nach wie vor gravierende strukturelle Mängel.

Zunehmender Stellenwert von Bildung

Für die Bestimmung der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft sind die verschiedenen Bildungsniveaus von großer Bedeutung [28]. Auch für die Beschäftigungschancen der einzelnen Menschen spielen sie eine zentrale Rolle. Dies betrifft nicht nur die Möglichkeit, zwischen verschiedenen Arbeitsplätzen zu wählen, sondern ganz grundsätzlich die Frage, ob eine Person überhaupt die Möglichkeit hat, einen Arbeitsplatz zu finden. Die Wahrscheinlichkeit, dass Menschen mit einem tertiären Bildungsabschluss - also einem Hochschulabschluss oder einer vergleichbaren Qualifikation - einen Arbeitsplatz finden, ist höher als bei Menschen mit einem Sekundarabschluss, die ihrerseits leichter eine Anstellung finden als Menschen, die nur über eine Grundausbildung verfügen. Diese Tendenz, die sich aufgrund der fortschreitenden Entwicklung der wissensbasierten Wirtschaft in den kommenden Jahren weiter verstärken wird, ist in den derzeitigen Mitgliedstaaten der Union insbesondere bei Frauen sehr ausgeprägt. In den Beitrittsländern tritt sie jedoch sowohl bei Männern als auch bei Frauen noch deutlicher zutage.

[28] Vgl. Beschäftigung in Europa, 2002, S. 115-133

Während in allen Beitrittsländern zusammen 2002 etwa 86 % der Männer im Alter zwischen 25 und 64 mit tertiärem Bildungsabschluss einen Arbeitsplatz hatten, waren es im Fall eines Sekundarabschlusses 74 % und bei denjenigen, die lediglich die Pflichtschulzeit absolviert hatten, 51 %. Bei den Frauen hatten 79 % derjenigen, die eine Tertiärbildung vorweisen konnten, einen Arbeitsplatz, im Vergleich zu 61 % derjenigen mit Sekundarabschluss bzw. 38 % derjenigen mit einem niedrigeren Bildungsniveau.

Ähnliche Unterschiede sind - jedoch stärker ausgeprägt - auch auf regionaler Ebene anzutreffen. Die Kluft zwischen der Beschäftigungsquote von Menschen mit hohem und der Beschäftigungsquote von Menschen mit niedrigem Bildungsniveau ist in solchen Regionen, in denen die allgemeine Beschäftigungsquote relativ niedrig ist, meist größer als in Regionen mit einer höheren Quote. Menschen mit niedrigem Bildungsniveau haben also im Vergleich zu solchen mit einem höheren Bildungsniveau eine viel höhere Wahrscheinlichkeit, arbeitslos zu sein, wenn sie in einer Region mit niedrigem Beschäftigungsniveau leben.

Das Bildungsniveau in den Beitrittsländern schneidet im Vergleich mit den derzeitigen Mitgliedstaaten der Union gut ab ...

Laut neuesten Daten (für 2002) haben etwa 78 % der Bevölkerung im Alter zwischen 25 und 64 in den Beitrittsländern mindestens einen Sekundarabschluss. Der Anteil schwankt zwischen knapp über 70 % in Bulgarien und Rumänien und über 85 % in der Tschechischen Republik und der Slowakei, liegt jedoch deutlich über dem Gemeinschaftsdurchschnitt (64 %) und noch weiter über dem Durchschnitt der derzeitigen Ziel-1-Regionen (in den entsprechenden Regionen in Spanien und Italien beträgt der Anteil nur etwa 40 %, in Portugal lediglich 20 %). Einzige Ausnahme sind die neuen deutschen Bundesländer, in denen der Anteil über 90 % liegt, höher als in der übrigen Bundesrepublik und eher mit den Beitrittsländern zu vergleichen als mit der Union, was auf die gemeinsame jüngere Geschichte dieser Länder zurückzuführen ist.

Es stellt sich jedoch die Frage, wie gut die Sekundarbildung und berufliche Erstausbildung in den Beitrittsländern die Jugendlichen auf die Anforderungen des Arbeitsmarktes vorbereitet bzw. sie in die Lage versetzt, sich wechselnden Anforderungen anzupassen. Insbesondere scheinen Lehrpläne und Lehrstrukturen in diesen Ländern nicht gut auf die moderne Wirtschaft eingestellt zu sein. Mit nur wenigen Ausnahmen schneiden sie in internationalen Lese-, Schreib- und Rechentests relativ schlecht ab (Karte 1.9).

... bei der Hochschulbildung jedoch weniger

In den Ziel-1-Regionen der Gemeinschaft ist der Anteil der Bevölkerung mit Hochschulbildung meist niedrig. In sämtlichen Ländern - mit Ausnahme Deutschlands, wo das Bildungsniveau in den neuen Bundesländern besonders hoch ist - ist der durchschnittliche Anteil der Personen mit Hochschulabschluss oder vergleichbarer Qualifikation in Ziel-1-Regionen niedriger als in anderen. In Griechenland und Portugal, wo alle Regionen unter Ziel 1 fallen, liegt der Anteil unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt. Das Bildungsniveau scheint zwar im Allgemeinen besser zu werden, da mehr junge Menschen eine Hochschulausbildung absolvieren als dies in höheren Altersgruppen der Fall ist, gleichzeitig gibt es jedoch nur wenig Anzeichen dafür, dass sich die zwischen den Ziel-1- und anderen Regionen bestehende Kluft schließt.

Die relative Anzahl der Menschen im erwerbsfähigen Alter mit Hochschulbildung ist auch in den meisten Beitrittsländern ziemlich gering. Insgesamt verfügen nur 14 % der Menschen im Alter zwischen 25 und 64 über einen Hochschulabschluss oder eine vergleichbare Qualifikation, weit weniger als im Gemeinschaftsdurchschnitt (22 %). Lediglich in Estland und Litauen liegt dieser Wert über dem Gemeinschaftsdurchschnitt. In der Tschechischen Republik und der Slowakei sowie in Polen und Rumänien beträgt der Anteil nur etwa 10-12 %. Damit liegt er jedoch immer noch höher als in Portugal oder den italienischen Ziel-1-Regionen.

In den meisten Beitrittsländern - einzige Ausnahme sind die drei baltischen Staaten - ist der Anteil der Frauen im Alter zwischen 25 und 64, die über einen Sekundarabschluss verfügen, geringer als der der Männer, in den meisten Ländern haben jedoch mehr Frauen einen Hochschulabschluss. EU-weit sind Frauen dieser Altersgruppe meist geringer qualifiziert als Männer - ausgenommen in Portugal -, dieses Verhältnis ändert sich jedoch rasch, da in den jüngeren Altersgruppen bedeutend mehr Frauen als Männer nach dem Ende der Grundausbildung weiter die Schule besuchen und eine Hochschulausbildung absolvieren. In den Beitrittsländern ist die Zahl der Personen mit tertiärem Bildungsabschluss zwar im Laufe der Zeit gestiegen, der Anteil der 25- bis 29-Jährigen, die über einen Hochschulabschluss oder eine vergleichbare Qualifikation verfügen (17 %), ist jedoch nach wie vor deutlich niedriger als in der Union (27 %).

Das Bildungsniveau unterscheidet sich sowohl zwischen den Regionen der Beitrittsländer als auch zwischen denen der derzeitigen Union. Im Allgemeinen ist das durchschnittliche Bildungsniveau in den Hauptstadtregionen deutlich höher als im übrigen Land und in gewissem Maße auch in wohlhabenderen Regionen höher als in weniger wohlhabenden.

Weniger wohlhabende Regionen haben einen höheren Anteil an frühen Schulabgängern

In den Ziel-1-Regionen verlassen deutlich mehr junge Menschen das Bildungssystem nach Abschluss der schulischen Grundausbildung als in anderen Teilen der Union. 2002 hatten etwa 26 % der 18- bis 24-Jährigen in den Ziel-1-Regionen keine über die schulische Grundausbildung hinausgehende Qualifikation und nahmen an keiner weiteren schulischen oder beruflichen Ausbildung teil, doppelt so viel wie in Nicht-Ziel-1-Regionen. Zwar hatten viele dieser jungen Menschen eine Arbeit, dennoch wird es für sie zunehmend schwieriger werden, in der wissensbasierten Wirtschaft eine Beschäftigung zu finden, da sie älter werden und die Ausbildungsanforderungen steigen. Eine Anhebung des Bildungsniveaus in den Ziel-1-Regionen würde demnach nicht nur dazu beitragen, die regionalen Disparitäten bei der Beschäftigung zu reduzieren, sondern auch die Entwicklungschancen der jeweiligen Regionen verbessern [29] (Karte A1.8).

[29] Beim Gipfeltreffen von Lissabon wurde als Ziel gesetzt, den Anteil der 18- bis 24-Jährigen mit niedriger Schulbildung, die an keiner Ausbildung teilnehmen, bis 2010 auf die Hälfte zu reduzieren.

In den Beitrittsländern ist die Rate der Schulabbrecher in den meisten Fällen bei weitem niedriger als in der EU-15. Lediglich in Bulgarien, Lettland und Rumänien ist der Anteil der 18- bis 24-Jährigen, die die Schule nach Abschluss der Grundausbildung verlassen und an keiner weiteren schulischen oder beruflichen Ausbildung teilnehmen, höher als der Gemeinschaftsdurchschnitt (in allen drei Fällen beträgt er rund 20 % oder knapp darüber), liegt aber selbst hier noch unter dem Durchschnitt der Ziel-1-Regionen. In Ungarn beträgt dieser Anteil rund 12 %, in Polen rund 8 %, in der Tschechischen Republik, der Slowakei und Slowenien nur rund 5 %.

Lebensbegleitendes Lernen

Die Fähigkeit der Erwerbsbevölkerung wie auch der Unternehmen, sich den wechselnden Umständen des Marktes anzupassen, ist ein entscheidender Faktor regionaler Wettbewerbsfähigkeit. Voraussetzung dafür ist der Zugang zu Weiterbildung, um Kenntnisse auf den neuesten Stand zu bringen und zu erweitern. Berufliche Weiterbildung ist deshalb sowohl für die Karrierechancen des Einzelnen als auch für die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft von ebenso großer Bedeutung wie die Erstausbildung.

Jüngsten Daten [30] zufolge ist die relative Anzahl der Beschäftigten, die an Fortbildungsmaßnahmen teilnehmen, in den Kohäsionsländern mit Ausnahme Irlands deutlich geringer als in der übrigen Union. In Spanien lag der Anteil 1999 lediglich bei etwa 25 %, im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt von 40 %. In Portugal belief sich der Anteil auf 17 %, in Griechenland auf knapp 15 %. (Es sei darauf hingewiesen, dass diese Zahlen sich lediglich auf den Bereich der freien Wirtschaft beziehen; öffentliche Verwaltung, kommunale Dienste und Landwirtschaft sind nicht enthalten.) (Schaubild 1.13).

[30] Aus Erhebung zur betrieblichen Weiterbildung, Eurostat, 2002

In den Beitrittsländern ist berufliche Weiterbildung aufgrund des wirtschaftlichen Strukturwandels und der offensichtlich beschränkten Möglichkeiten des Systems der allgemeinen und beruflichen Bildung besonders wichtig. Der Anteil junger Menschen mit Sekundarabschluss ist relativ hoch, die meisten von ihnen lassen sich jedoch in Berufen ausbilden, die langfristig nicht unbedingt ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt sichern, da dieser immer wieder neue Fertigkeiten verlangt.

In den meisten Beitrittsländern scheint die Teilnahme an beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen jedoch deutlich geringer zu sein als in der Union. 1999 nahmen im Durchschnitt nur 17 % der in der freien Wirtschaft Beschäftigten an irgendeiner Art von beruflicher Weiterbildung teil, weniger als die Hälfte des entsprechenden Wertes in der Union, ähnlich viel jedoch wie in Portugal und wenig mehr als in Griechenland. Lediglich in der Tschechischen Republik lag der Anteil derer, die eine Weiterbildungsmaßnahme absolvierten, über dem Gemeinschaftsdurchschnitt, wenn auch nur geringfügig (42 %). In den anderen Beitrittsländern mit Ausnahme Sloweniens (32 %) lag der Anteil unter 20 %.

Es besteht also ein klarer Bedarf, die berufliche Weiterbildung in diesen Ländern auszudehnen und den Zugang zu lebensbegleitendem Lernen um Einiges zu erweitern. Die Hauptschwierigkeit besteht darin, die zur Umsetzung dieser Ziele erforderlichen finanziellen Mittel aufzubringen.

Teilnahme der Frauen am Arbeitsmarkt

Das Potenzial der Frauen, zur wirtschaftlichen Aktivität in der Union beizutragen, ist nach wie vor nicht voll ausgeschöpft. Während in den Niederlanden, dem Vereinigten Königreich, Österreich und den nordischen Staaten die Beschäftigungsquote der Frauen das in Lissabon gesteckte Ziel von 60% bereits übertrifft, liegt sie in Spanien, Griechenland und Italien deutlich darunter.

Frauen erhalten für die gleiche Arbeit weniger Lohn als Männer. Der geschlechtsspezifische Lohnunterschied ist seit 1998 bei 16 % stehengeblieben. Die geschlechtsspezifische Teilung des Arbeitsmarktes, die dazu führt, dass bei Weitem mehr Männer als Frauen Führungspositionen einnehmen, besteht weiter. Die Arbeitsregelungen sind einer der Hauptgründe für die geringe Erwerbsbeteiligung der Frauen. Zudem geht, im Vergleich zu weniger als 5 % der Männer, beinahe ein Drittel aller erwerbstätigen Frauen einer Teilzeitbeschäftigung nach, viele von ihnen aufgrund des Mangels an Betreuungseinrichtungen für Kinder.

In sämtlichen neuen Mitgliedstaaten verzeichnete die Teilnahme der Frauen am Arbeitsmarkt während der ersten Übergangsjahre einen deutlichen Rückgang. 2002 lag die Frauenbeschäftigungsquote in Zypern und Slowenien knapp unter der Zielvorgabe von Lissabon, während in Polen nur 47 %, in Malta sogar nur 32 % erreicht wurden.

Vermeidung von Arbeitslosigkeit und aktive Arbeitsmarktpolitiken

Präventive Maßnahmen und aktive Arbeitsmarktpolitiken sind von grundlegender Bedeutung, wenn es darum geht, das Potenzial der erwerbsfähigen Bevölkerung der Union voll auszuschöpfen. In zahlreichen Mitgliedstaaten wurden Anstrengungen unternommen, damit alle Menschen, die arbeitslos werden, frühzeitig individuelle Unterstützung und Orientierung bei der Arbeitssuche erhalten. Allgemein geht die Tendenz dahin, zunehmend individuelle Unterstützung zu leisten und die Effizienz der Programme zu steigern, indem die Bedürfnisse der Arbeitssuchenden ermittelt und ,maßgeschneiderten Maßnahmen der Vorzug vor Maßnahmen genereller Art gegeben wird.

Weitere Anstrengungen richten sich darauf, arbeitslosen Jugendlichen innerhalb von 6 Monaten, über 24-Jährigen innerhalb von 12 Monaten Zugang zu Fortbildung, berufspraktischer Erfahrung oder anderen Beschäftigungsmaßnahmen zu verschaffen. Im Gegensatz zu denjenigen, die arbeitslos gemeldet sind, wird den Nichterwerbstätigen zu wenig Aufmerksamkeit gewidmet, was insbesondere dazu führen kann, dass Frauen nur beschränkten Zugang zu Beschäftigungsprogrammen finden.

Darüber hinaus bestehen zwischen verschiedenen Teilen der Union nach wie vor Unterschiede in der Wirksamkeit der aktiven Arbeitsmarktpolitiken und müssen diese Politiken vor allem in Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit und Umstrukturierungsbedarf verstärkt werden.

Ein solcher Bedarf besteht auch in den neuen Mitgliedstaaten, wo die Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitiken angesichts der hohen Arbeitslosigkeit - und hohen Langzeitarbeitslosigkeit - sogar im Verhältnis zu Griechenland und Portugal, die das niedrigste Ausgabenniveau der Union haben, niedrig erscheinen.

Die zentralen Herausforderungen, die zukünftig angegangen werden müssen, um die in Lissabon gesteckten Beschäftigungsziele zu erreichen und die Produktivität zu erhöhen, bestehen darin,

- die Anpassungsfähigkeit von Beschäftigten und Unternehmen durch Steigerung ihrer Fähigkeit zu Vorabplanung, Stimulierung und Verarbeitung von Veränderungen zu fördern;

- die Erwerbsbeteiligung zu steigern und dafür zu sorgen, dass Arbeit - vor allem angesichts des zukünftigen Rückgangs der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter - zu einer realistischen Option für alle wird, dafür Arbeitsmarktschranken zu beseitigen, die Beschäftigungsfähigkeit zu verbessern und Arbeitslosigkeit zu vermeiden, indem bessere Arbeitsregelungen geschaffen und dafür gesorgt wird, dass Arbeit sich lohnt;

- mehr und wirksamer in Humankapital zu investieren, um vor allem gering qualifizierten Arbeitnehmern die Möglichkeit zu geben, Qualifikationen zu erwerben bzw. zu erweitern, um weiter berufstätig zu sein und beruflich voranzukommen, des Weiteren das Bildungsniveau anzuheben und die Teilnahme an Fortbildungsmaßnahmen während des gesamten Berufslebens zu fördern und so lebensbegleitendes Lernen zu verwirklichen.

Innovation und wissensbasierte Wirtschaft

Wissen und der Zugang zu ihm sind in hoch entwickelten Volkswirtschaften wie der Europäischen Union zur treibenden Kraft für Wachstum geworden. Weit mehr als Bodenschätze oder die Möglichkeit, reichlich vorhandene billige Arbeitskräfte zu nutzen, sind Know-how und geistiges Kapital heute die ausschlaggebenden Faktoren für wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit, da die Wirtschaften durch sie nicht nur in der Lage sind, ihre Produktivität zu steigern, sondern auch neue Produkte zu entwickeln.

Innovation ist daher das Schlüsselelement für die Sicherung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit, die wiederum von wesentlicher Bedeutung für eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung ist. Die Innovationskraft der Regionen in der Union ist jedoch sehr unterschiedlich und wird es nach der Erweiterung noch sehr viel mehr sein. Dahinter stecken ähnlich große Unterschiede beim Zugriff auf Wissen und bei der Fähigkeit, dieses Wissen zu nutzen. Sofern es nicht gelingt, diese Unterschiede abzubauen, wird es schwierig, wenn nicht gar unmöglich sein, das Ziel von Lissabon zu erreichen, nach dem die Union der dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt werden soll.

Die Schwierigkeit, der die Entscheidungsträger bei dem Versuch, die Innovationslücke zu schließen, gegenüberstehen, besteht darin, sowohl die Faktoren, die zu ihrer Entstehung führen, als auch ihre Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit zu bemessen. Die verfügbaren Indikatoren sind unvollständig und müssen durch bessere Informationen zu den regionalen Umständen, den verschiedenen Akteuren, die an innovativen Projekten beteiligt sind - Forschungsinstitute, Unternehmen und Behörden -, sowie deren Beziehung zueinander ergänzt werden.

Verschiedene Indikatoren werden nachfolgend aufgeführt. Das Bild, das sie aufzeigen, ist keineswegs neu, sondern bestätigt vielmehr die relative Benachteiligung der Regionen in den Beitrittsländern und der derzeitigen Ziel-1-Regionen.

Sowohl im Bereich Forschung und Entwicklung als auch im Hightech-Bereich konzentrieren sich die Aktivitäten auf die zentralen Regionen der derzeitigen Union. 1999 zeichneten nur 8 Regionen für mehr als ein Viertel der gesamten FuE-Ausgaben in der Union verantwortlich, 30 Regionen vereinigten ungefähr die Hälfte auf sich. Wie zu erwarten, ist bei den Patenten - ein, wenn auch unvollständiger Indikator für den Innovationsoutput - eine ähnliche Konzentration festzustellen, da die Hälfte aller Hightech-Patentanmeldungen beim Europäischen Patentamt aus nur 13 zentral gelegenen Regionen stammen (Karte A1.9).

Noch größer sind die Disparitäten zwischen den Regionen sogar bei den Unternehmensausgaben für FuE, eine Größe, die für die Beurteilung des potenziellen Beitrags der Innovationsbemühungen zur Wettbewerbsfähigkeit vielleicht am relevantesten ist. Während die Unternehmen in Deutschland durchschnittlich 1,7 %, in Finnland 2,2 % und in Schweden 2,7 % des BIP für FuE ausgaben, lag dieser Wert mit weniger als 0,2 % des regionalen BIP in sämtlichen Regionen Portugals und Griechenlands - mit Ausnahme von Lissabon, Attika und Pelopponisos - unter einem Zehntel dessen. In den Ziel-1-Regionen der Union als Ganzem beliefen sich die Unternehmensausgaben im Bereich FuE auf weniger als 0,3 % des BIP, etwas mehr als ein Fünftel des Gemeinschaftsdurchschnitts (1,3 %) (Karte 1.10).

Die Ausgaben der öffentlichen Hand im Bereich FuE sind in den verschiedenen Regionen wesentlich ausgeglichener. Dennoch war 1999 ihr Anteil am BIP in Ziel-1-Regionen immer noch etwas geringer als in anderen Gebieten (zwischen 0,15 % in Spanien bzw. Griechenland und 0,21 % in Portugal, im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt von 0,27 % im Jahr 1999) und konnte daher den immensen Unterschied bei den Unternehmensausgaben nicht einmal ansatzweise ausgleichen. Dies gilt in noch größerem Maße für die Ausgaben im Hochschulbereich, die sich in den Ziel-1-Regionen nicht nennenswert von denen anderer Regionen unterschieden (rund 0,4 % des BIP).

Die Unternehmensausgaben für FuE verzeichneten in den Ziel-1-Regionen zwischen 1995 und 1999 einen leichten Anstieg, im Verhältnis zum BIP fiel dieser jedoch etwas geringer aus als in den Nicht-Ziel-1-Regionen (obwohl der prozentuale Anstieg der Ausgaben in ersteren größer war als in letzteren). Gleichzeitig stiegen in den Ziel-1-Regionen die öffentlichen Ausgaben im Verhältnis zum BIP, während sie in anderen Gebieten zurückgingen.

Die staatlichen Beihilfen verschärfen die Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten

Wichtig ist es in diesem Zusammenhang auch, den unterschiedlichen Umfang der finanziellen Unterstützung zu beleuchten, welche die Mitgliedstaaten den Unternehmen in Form staatlicher Beihilfen für FuE zukommen lassen [31]. Mit wenigen bemerkenswerten Ausnahmen erhalten Unternehmen in wohlhabenderen Ländern erheblich mehr Unterstützung für ihre FuE-Ausgaben als Unternehmen in weniger wohlhabenden Ländern.

[31] Als staatliche Beihilfen gelten direkte Transferzahlungen an Unternehmen in Form von Zuschüssen, Steuerbefreiungen, Kapitalbeteiligungen, zinsverbilligte Darlehen, Steuerstundungen und Bürgschaften. Für die Berechnung werden die entsprechenden Einzeldaten harmonisiert und in einen gemeinsamen, für alle Länder vergleichbaren Indikator integriert.

Letzten Zahlen zufolge schwankt die Unterstützung je Beschäftigten im verarbeitenden Gewerbe zwischen mehr als 300 Euro in Finnland und Österreich und nur 28 Euro in Portugal bzw. 12 Euro in Griechenland (Tabelle A1.9).

Die geringe Größe der Unternehmen ist ein zusätzliches Hindernis für die Innovationskraft der schwächeren Regionen

Unternehmen in benachteiligten Regionen leiden darunter, dass sie von den besten internationalen FuE-Netzwerken und Forschungszentren abgeschnitten sind, in denen neue Technologien entwickelt werden [32]. KMU in diesen Regionen haben es besonders schwer, neueste technologische Entwicklungen und deren Einsatzmöglichkeiten ausfindig zu machen und Kontakte zu geeigneten Partnern in anderen Regionen herzustellen.

[32] Die regionale Dimension des Europäischen Forschungsraums, KOM(2001) 549 endg.

Jüngste empirische Studien der OECD haben gezeigt, dass Produktinnovation vorwiegend ein kollektiver Prozess ist, der Interaktion - sowohl zwischen den Unternehmen selbst als auch zwischen den Unternehmen und den Forschungseinrichtungen, die die regionale Wissensbasis darstellen - erfordert. Unternehmen in schwächeren Regionen sind oftmals von anderen Unternehmen und Forschungseinrichtungen abgeschnitten und bringen daher weniger Innovationen hervor als Unternehmen in anderen Regionen [33].

[33] Einer kürzlich unter Unternehmen in Griechenland, Spanien und Portugal durchgeführten Umfrage zufolge waren die meisten Führungskräfte der Ansicht, dass fortschrittliche Technologien, die sie gegebenenfalls benötigten könnten, im Ausland besser zu bekommen seien als in ihrem eigenen Land.

Meist sind die Aktivitäten im Bereich FuE je nach Größe des Unternehmens unterschiedlich, insbesondere im Verarbeitungssektor. In Regionen, in denen sich die Beschäftigung im Verarbeitungssektor in hohem Maße auf kleine Unternehmen konzentriert, was vorwiegend im Süden der Union der Fall ist, ist der Anteil der FuE-Ausgaben eher gering. 2000 betrug der Anteil der Unternehmen mit weniger als 50 Mitarbeitern an der Beschäftigung im Verarbeitungssektor in Portugal 47 %, in Spanien 53 % und in Italien 56 % (für Griechenland liegen keine Zahlen vor). Im Vergleich dazu lag dieser Wert in der übrigen Union bei nur 27 %. Innerhalb dieser Länder ist der Anteil der Kleinunternehmen in den schwächeren Regionen sogar noch höher - Schätzungen zufolge beträgt er in Ziel-1-Regionen im Süden Italiens über 60 %, in Ziel-1-Regionen in Spanien 65 % [34].

[34] Schätzungen auf der Grundlage von Daten der Arbeitskräfteerhebung zur Größe von örtlichen Betriebseinheiten, die mit Daten der strukturellen Unternehmensstatistik zur Betriebsgröße abgeglichen wurden.

Solche regionalen Disparitäten in der Betriebsgröße sind auch in der übrigen Union festzustellen. In Deutschland konzentriert sich beispielsweise in den neuen Bundesländern ein Drittel der Arbeitsplätze im Verarbeitungssektor auf Kleinunternehmen, wohingegen dieser Anteil im übrigen Land bei etwa 20 % liegt.

Anders als Großunternehmen, die normalerweise über eigene Forschungskapazitäten verfügen, sind KMU weitestgehend darauf angewiesen, auf Technologien und Know-how von außerhalb, vor allem aus ihrer unmittelbaren Umgebung zurückzugreifen. Einer neueren Umfrage zufolge halten Führungskräfte in KMU den Kauf moderner Ausrüstung und die Zusammenarbeit mit Zulieferern und Kunden für die beiden wichtigsten Methoden des Zugriffs auf neue Technologien, weitaus wichtiger als die Durchführung eigener FuE-Vorhaben [35]. Ferner halten zwei von drei EU-weit befragten Führungskräften Unternehmensnetzwerke in Form von gemeinsamer Entwicklung neuer Produkte, gemeinsamer Nutzung von Wissen usw. im Hinblick auf Innovation für wichtig bzw. sehr wichtig.

[35] Innobarometer 2001, Flash Eurobarometer 100, 2002

Die sektorale Struktur der wirtschaftlichen Aktivität wirkt sich meist ebenfalls zuungunsten der schwächeren Regionen aus. Hightech-Industrie und wissensintensive Unternehmensdienstleistungen sind vor allem in den zentralen Regionen angesiedelt, was schon an sich zu einer Verstärkung der innovativen Tätigkeit führt, da in diesen Sektoren wesentlich mehr für FuE ausgegeben wird als in grundlegenderen Bereichen, die jedoch den Großteil der Arbeitsplätze in den benachteiligten Regionen stellen (Karte 1.11).

Auch der Beschäftigungszuwachs in der Union konzentriert sich meist auf wissensintensive Sektoren, weshalb Regionen, in denen sich solche Sektoren konzentrieren, nicht nur wettbewerbsfähiger sind, sondern in Hinblick auf die Schaffung neuer Arbeitsplätze auch eine bessere Ausgangsposition haben. Im Laufe der Zeit könnte dies zu einer zunehmenden Konzentration dieser Sektoren in den stärkeren Regionen und damit zu einer Verschärfung der zwischen diesen und anderen Regionen bestehenden Disparitäten führen [36].

[36] Vgl. Produktivität: Schlüssel zur Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften und Unternehmen, KOM(2002) 262 endg., S. 13, wonach sich der Nettozuwachs an Arbeitsplätzen in der Union zwischen 1995 und 2000 vor allem auf den Hightech-Bereich und die universitäre Ausbildung konzentrierte.

Innovationstätigkeit in den Beitrittsländern

In den Beitrittsländern wird bezogen auf das BIP weitaus weniger für FuE ausgegeben als in den meisten derzeitigen Mitgliedstaaten der Union, jedoch nur geringfügig weniger als in Ziel-1-Regionen. 2001 beliefen sich die Ausgaben durchschnittlich auf weniger als 1 % des BIP (0,8 %), weniger als die Hälfte des Durchschnitts der EU-15. Davon entfielen auf die Unternehmen nur etwas mehr als 45 %, weitaus weniger als in der Union (65 %), während der Rest zu ziemlich gleichen Teilen auf den Staatssektor und den Hochschulsektor entfiel.

Die FuE-Ausgaben der Unternehmen bezogen auf das BIP betrugen in den Beitrittsländern somit nur etwa ein Drittel des Gemeinschaftsdurchschnitts, lagen jedoch geringfügig über denen der Ziel-1-Regionen als Ganzem. Die öffentlichen Ausgaben für FuE im Verhältnis zum BIP waren in den Beitrittsländern fast genauso hoch wie der Durchschnitt der Union bzw. der Ziel-1-Regionen, die FuE-Ausgaben der Hochschulen entsprachen dagegen nur etwa der Hälfte des Durchschnitts der Union bzw. der Ziel-1-Regionen.

Innerhalb der Beitrittsländer wichen die Ausgaben weniger stark von einander ab als in der derzeitigen Union. In der Tschechischen Republik und Slowenien wurden - Ausdruck des relativen Wohlstands dieser Länder - die höchsten Ausgaben getätigt. Diese entsprachen jedoch nur rund 1,5 % des BIP, weniger als in den meisten Mitgliedstaaten, jedoch mehr als in den vier Kohäsionsländern plus Italien. Bulgarien, Rumänien und Lettland verzeichneten die niedrigsten Werte mit rund 0,5 % des BIP, ähnlich dem Wert in Portugal, jedoch geringfügig weniger als in Griechenland. In den übrigen Ländern entsprachen die Ausgaben mehr oder weniger denen der derzeitigen, außerhalb Deutschland gelegenen Ziel-1-Regionen.

Wie auch in der Union liegt der Hauptgrund für die Unterschiede in den FuE-Gesamtausgaben in der unterschiedlichen Höhe der Unternehmensausgaben. Während diese in der Tschechischen Republik und Slowenien rund 60 % der Gesamtausgaben stellen, liegt ihr Anteil in 6 der übrigen 8 Länder bei rund 40 % oder darunter.

Ebenfalls wie in der Union hat sich in allen Beitrittsländern zusammen in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre der Umfang der FuE-Ausgaben bezogen auf das BIP nur wenig verändert. Insgesamt war eine leichte Abnahme zu verzeichnen und der Anteil der Unternehmen an den Gesamtausgaben ging zurück, während er in der Union stieg. Lediglich in der Tschechischen Republik, Ungarn und Litauen verzeichneten die Gesamtausgaben für FuE bezogen auf das BIP in den Jahren 1995 bis 2001 einen Anstieg. In Rumänien und in der Slowakei kam es zu einem deutlichen Rückgang.

Konzentration von FuE in den wohlhabendsten Regionen ebenso wie in der EU-15

Wie in der Union ist in sämtlichen Beitrittsländern eine deutliche Tendenz dahingehend festzustellen, dass sich ein unverhältnismäßig hoher Anteil der FuE-Ausgaben auf die wohlhabenderen Regionen konzentriert. Besonders deutlich ist dies in Bulgarien, wo 80 % der Gesamtausgaben auf die Region Yugozapaden entfielen, in der Sofia liegt. Fast genauso deutlich ist diese Tendenz in Ungarn und der Tschechischen Republik, wo sich jeweils über 60 % der Gesamtausgaben auf die Hauptstadt und deren Umgebung konzentrieren. So beliefen sich die Ausgaben in Prag und in der umliegenden Region Stiední echy zusammen auf fast 2,5 % des BIP und waren damit deutlich höher als in sämtlichen Regionen Spaniens bzw. Italiens und auch höher als in sämtlichen französischen Regionen mit Ausnahme von Île de France und Midi-Pyrénées. Auch in Polen sind die Ausgaben in der Region Mazowieckie, in der Warschau liegt, mit rund 1,5 % des BIP mehr als doppelt so hoch wie in allen anderen Regionen mit Ausnahme von einer (Malopolskie).

Diese relative Häufung der Ausgaben in den wohlhabenderen Regionen hängt jedoch in viel geringerem Maße als in der Union mit FuE-Ausgaben der Unternehmen zusammen (einzige Ausnahme ist Stiední echy in der Tschechischen Republik, wo das hohe Ausgabenniveau ausschließlich auf die Unternehmensausgaben zurückzuführen ist). In Prag lagen die FuE-Ausgaben der Unternehmen unter dem nationalen Durchschnitt, die Höhe der Gesamtausgaben war den hohen Ausgaben des Staatssektors und des Hochschulsektors zu verdanken. Auch in Ungarn und Polen gab der Staat in den Hauptstadtregionen jeweils erheblich mehr für FuE aus als im übrigen Land, wobei in beiden Fällen jedoch auch die Unternehmensausgaben in diesen Regionen hoch waren, wenn auch nicht ganz so hoch.

IKT eröffnet Unternehmen und Regionen neue Möglichkeiten

Die Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) hat den Unternehmen neue Möglichkeiten, aber auch neue Herausforderungen gebracht und stellt einen neuen Faktor regionaler Wettbewerbsfähigkeit dar. Für die Regionen bedeutet IKT schnelleren Wandel mit potenziell tief greifenden Auswirkungen auf die Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie auf die räumliche Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität.

... beim regionalen Zugang zu IKT bestehen die Disparitäten jedoch weiter ...

Unter dem Gesichtspunkt der Kohäsion bietet IKT eine große Chance zur Verringerung der entfernungsbedingten ,Reibungsverluste' und der Probleme, unter denen viele periphere Regionen - und in noch stärkerem Maße viele Regionen in äußerster Randlage - leiden. Gleichzeitig weckt jedoch die so genannte ,digitale Kluft' aufgrund ihrer territorialen Dimension zunehmende Besorgnis, es wird befürchtet, dass Beschränkungen im Zugang zu IKT-Netzen bzw. Einschränkungen in den Möglichkeiten der Unternehmen und Haushalte zur Nutzung der neuen Technologien dazu führen können, dass die Disparitäten in der regionalen Wirtschaftsleistung eher größer als kleiner werden.

Zwar entwickeln sich die verschiedenen Aspekte von IKT nach unterschiedlichen Mustern, eine Reihe regionaler Disparitäten sind jedoch bereits klar zu erkennen:

- In der derzeitigen Union besteht hinsichtlich der Entfaltung bei der Mehrzahl der neuen Technologien ein Nord-Süd-Gefälle, das weitgehend mit der Aufteilung in Kohäsions- und Nicht-Kohäsionsländer übereinstimmt.

- Zwischen den derzeitigen Mitgliedstaaten und den Beitrittsländern besteht ein West-Ost-Gefälle in Bezug auf die Verbreitung sämtlicher neuen Technologien. Es gibt jedoch Hinweise darauf, dass die Beitrittsländer etwas aufholen, da die Einführung verschiedener Schlüsseltechnologien in diesen Ländern schneller voranschreitet als in der EU-15.

- Zwischen den Beitrittsländern bestehen erhebliche Unterschiede in Bezug auf den Grad der IKT-Entfaltung, die, wie in der Union auch, je nach untersuchtem Aspekt anders ausfallen. Beispielsweise lag 2001 die Zahl der Internetbenutzer in Estland und Slowenien nur geringfügig unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt, in Rumänien betrug sie dagegen weniger als ein Fünftel.

- Innerhalb der Länder bestehen regionale Disparitäten in dem Sinne, dass in städtischen Gebieten, insbesondere in Großstädten, die Entwicklung schneller vorangeht als in anderen Regionen und dass die ländlichen Gebiete hinterherhinken.

Was den Bereich der Telekommunikation betrifft, so ist die Zahl der Festnetzanschlüsse bezogen auf die Bevölkerungszahl in den Kohäsionsländern mit Ausnahme Griechenlands im Vergleich zur übrigen Union nach wie vor relativ niedrig und hat auch nur eine schwache Aufwärtstendenz gezeigt. 2001 kamen in Spanien und Portugal auf 100 Personen 44 Anschlüsse im Vergleich zum Gemeinschaftsdurchschnitt von 55. In Irland (49) und in Italien (47) lagen die Werte ebenfalls unter dem Durchschnitt.

In den Beitrittsländern ist die Zahl der Festnetzanschlüsse sogar noch geringer. Unter Beiseitelassung von Zypern und Malta, wo die Anzahl der Anschlüsse im Verhältnis zur Einwohnerzahl ungefähr dem Gemeinschaftsdurchschnitt entspricht, gab es 2001 in allen Beitrittsländern je 100 Einwohner im Durchschnitt 40 Anschlüsse oder weniger. Die Werte reichen von 40 in Slowenien bzw. 38 in der Tschechischen Republik bis zu 30 in Polen, 29 in der Slowakei und lediglich 19 in Rumänien. Anders als in der Union wurden jedoch seit Mitte der Neunzigerjahre erhebliche Steigerungen verzeichnet, wobei neueste Zahlen jedoch darauf schließen lassen, dass dieser Zuwachs in einer Reihe von Ländern aufgrund des Vordringens von ISDN und Mobilfunk zum Stillstand gekommen ist (Schaubild 1.14).

In den südlichen Mitgliedstaaten der Union wird die verhältnismäßig geringe Anzahl von Festnetzanschlüssen im Verhältnis zur Einwohnerzahl in gewissem Maße durch eine stärkere Nutzung von Mobiltelefonen kompensiert. In Italien und Portugal lag die Zahl der Mobiltelefonverträge 2001 über dem Gemeinschaftsdurchschnitt (84 bzw. 78 je 100 Einwohner gegenüber einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 74). In Spanien entsprach der Wert dem Gemeinschaftsdurchschnitt, in Griechenland lag er dagegen darunter (68) und war damit der niedrigste Wert in der gesamten EU 15, mit Ausnahme von Frankreich und Deutschland.

In den Beitrittsländern lag die Zahl der Mobiltelefonverträge im Verhältnis zur Einwohnerzahl 2001 in fast allen Fällen unter dem entsprechenden Wert der Union. Ausnahmen waren die Tschechische Republik, wo die Zahl der Verträge je 100 Einwohner genauso hoch war wie in Griechenland (bzw. Deutschland) und Slowenien, wo sie genauso hoch war wie in Portugal und über dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag. In den übrigen Ländern reichten die Werte von 54 in Estland bzw. 49 in Ungarn bis zu 25 in Polen und lediglich 20 in Bulgarien und Rumänien. In all diesen Ländern steigen die Zahlen jedoch kontinuierlich an.

Obwohl Mobiltelefone und die damit verbundenen Dienste in Hinblick auf unternehmerische Leistungsfähigkeit Bedeutung erlangt haben, gilt ihre Nutzung inzwischen selbst in den am wenigsten entwickelten Teilen der Union als selbstverständlich. Nicht so jedoch bei den Breitbandverbindungen, die wesentlich mehr zur unternehmerischen Leistungsfähigkeit beitragen, indem sie vor allem einen schnellen Internetzugang und die Übertragung großer Datenmengen ermöglichen sowie den Weg für die Entwicklung neuer Online-Anwendungen ebnen. Darüber hinaus können durch die Nutzung von Breitbandverbindungen die Kosten für Telekommunikation erheblich gesenkt werden, was wiederum eine zusätzliche Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit bedeutet. Hinsichtlich des Zugangs zu Breitbandverbindungen bestehen jedoch innerhalb der Union und auch zwischen den Regionen einzelner Länder große Unterschiede, die dazu führen, dass die am wenigsten wohlhabenden Regionen die schlechtesten Zugangsmöglichkeiten haben, was wohl auch zukünftig so bleiben wird. Schon jetzt trägt die Breitbandtechnologie also eher dazu bei, die ,digitale Kluft' zu vertiefen, anstatt sie zu überbrücken.

Nach neuesten Daten (für 2002) ist die Zahl der Breitbandverbindungen im Verhältnis zur Einwohnerzahl in Dänemark und in Belgien, wo auf 100 Einwohner 7 bis 8 Verbindungen kommen, am höchsten. Mit weniger als 1 Verbindung je 100 Einwohner ist die Zahl in Griechenland und in Irland am niedrigsten, in Italien und Portugal liegt sie nur leicht darüber. In Spanien gibt es 2 Verbindungen je 100 Einwohner, ebenso viel wie in Frankreich bzw. im Vereinigten Königreich [37].

[37] Daten aus Europäische Kommission: Achter Bericht über die Umsetzung des Reformpakets für den Telekommunikationssektor, KOM(2002) 695 endg., Anlage 1

In den Beitrittsländern, mit Ausnahmen von Estland und Slowenien, ist der Zugang zur Breitbandtechnologie größtenteils sogar noch beschränkter als in den Kohäsionsländern. Hier ebenso wie in der Union hängt die Frage, wie schnell ein Breitbandzugang eingerichtet oder ob überhaupt einer eingerichtet werden kann, vom jeweiligen Standort ab, also davon, ob es sich um eine zentrale oder eher um eine periphere Region handelt. In einigen abgelegeneren Gebieten wird der Zugang voraussichtlich noch einige Zeit ein Problem darstellen [38].

[38] Da immer offenkundiger wird, dass wettbewerbsfähige ADSL-Angebote nicht bis in ,unrentable' periphere Regionen Europas ausgedehnt werden, stehen Regierungen und regionale Behörden vor dem Problem, wie sie diesen Regionen Zugang zum Breitbandnetz verschaffen können. Einige Stimmen haben die Ansicht geäußert, dass Drahtlostechnologie in abgelegeneren Gebieten eine Lösung sei, da sie mit keinen größeren Baukosten verbunden sei. Auch die Technologie ist jedoch nicht umsonst zu haben, da sie entweder einen Satelliten oder ein terrestrisches Netz voraussetzt, die beide sowohl Einrichtungskosten als auch laufende Kosten mit sich bringen. Drahtlostechnologie bietet aber zumindest die Möglichkeit, die ,digitale Kluft' zwischen den Regionen zu überwinden.

Die Nutzung von Breitbandverbindungen hängt eng mit der Nutzung des Internets zusammen, die EU-weit ebenfalls sehr unterschiedlich ist, weitgehend abhängig vom Grad des Wohlstands. 2002 hatten rund 40 % der Haushalte in der EU-15 Internetzugang, in Dänemark, den Niederlanden und Schweden waren es jedoch rund 65 % im Gegensatz zu rund 30 % in Spanien und Portugal und lediglich 9 % in Griechenland.

In den Beitrittsländern ist die Anzahl der Haushalte mit Internetzugang generell niedriger als in der EU-15. Lediglich in Slowenien lag der Anteil 2002 nahe am Gemeinschaftsdurchschnitt (38 %), während er in Zypern und Malta (in beiden Fällen knapp über 30 %) etwa gleich hoch war wie in Spanien und Portugal. In den übrigen Ländern reichte der Anteil von 21 % in Estland und 17 % in der Tschechischen Republik bis zu 7 % in Lettland, 4 % in der Slowakei und 2 % in Bulgarien (für Rumänien liegen keine Daten vor). Mit Ausnahme letzterer Ländergruppen lag der Wert damit immer noch höher als in Griechenland (Schaubild 1.15).

Diese allgemein niedrigen Zahlen spiegeln zum Teil die technischen Schwierigkeiten wider, mit denen der Internetzugang in diesen Ländern verbunden ist. Sobald diese Schwierigkeiten behoben sind, werden die Zahlen zweifellos steigen. Die Zuwachsrate wird jedoch sehr wahrscheinlich von der Verbreitung des Breitbandkabels und den verfügbaren Internetdiensten abhängen. Auch wenn die Zahl der Haushalte mit Internetzugang eigentlich keine direkte Beziehung zur wirtschaftlichen Entwicklung hat, spiegelt sie indirekt doch meist das technische Verständnis der Menschen und ihre Offenheit für neue Technologien wider - beides Faktoren, die für die wirtschaftliche Entwicklung wichtig sein können. Direkteren Einfluss auf die Wettbewerbsfähigkeit hat jedoch die Inanspruchnahme und Nutzung des Internets und anderer neuer Technologien seitens der Unternehmen.

Die Zahl der Unternehmen mit Internetanschluss ist erwartungsgemäß wesentlich höher als die der Privathaushalte. In den meisten Mitgliedstaaten verfügen ab einer gewissen Mindestgröße nahezu alle Unternehmen über einen solchen Zugang. 2002 hatten in der EU-15 fast 80 % der Unternehmen mit mehr als 10 Beschäftigten Internetanschluss, wobei diese Zahl zwischen den verschiedenen Ländern nur geringfügig schwankte. In Griechenland, wo die niedrigste Zahl verzeichnet wurde (74 %), lag der Anteil daher nur knapp unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt, in Spanien und Portugal entsprach er mehr oder weniger dem Durchschnittswert. (Für die Beitrittsländer liegen keine Daten vor)

Neuesten Erhebungen zufolge [39] verfügt die Mehrzahl der Unternehmen der erwähnten Größe auch über eine eigene Website. Der Anteil der Unternehmen, die ihre Produkte bzw. Dienstleistungen über das Internet vertreibt, schwankt stärker als beim Internetzugang: In Spanien, Griechenland und Portugal verkauft weniger als 10 % der Unternehmen über Internet im Gegensatz zu rund 30 % in Deutschland und im Vereinigten Königreich.

[39] eEurope Benchmarking-Bericht, KOM(2002) 62 endg.

In den kommenden Jahren muss daher folgenden Punkten besondere Aufmerksamkeit gelten:

- Entwicklung neuer politischer Strategien zur Förderung von Innovation, die - anstatt einzelne Unternehmen mit Direktzuschüssen zu unterstützen, die meist nur vorübergehend Kosten reduzieren - einen viel stärkeren Schwerpunkt darauf legen, Gruppen von Firmen kollektive Unternehmens- und Technologiedienstleistungen zur Verfügung zu stellen, die ihr Innovationsverhalten beeinflussen können.

- Entwicklung neuer politischer Strategien, die darauf abzielen, die Innovationskapazität der KMU mithilfe der Einrichtung von Unternehmensnetzwerken und -clustern und dem Ausbau der Verbindungen zur Wissensbasis, einschließlich Universitäten und Forschungszentren, zu stärken.

- Förderung der Entwicklung des einheimischen FuE-Potenzials wirtschaftlich schwächerer Regionen und ihrer Kapazität, andernorts gemachte technologische Errungenschaften den örtlichen Umständen und Bedürfnissen anzupassen.

- Erleichterung des Zugangs von Forschern, Unternehmen und sonstigen Akteuren zu internationalen Exzellenznetzwerken, Quellen neuer Technologien und potenziellen FuE-Partnern.

Regionale Governance und Leistungsfähigkeit der Institutionen in der wissensbasierten Wirtschaft

Es besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass gutes Regieren und eine effiziente institutionelle Struktur wichtige Grundlagen für die regionale Wettbewerbsfähigkeit sind, da sie die Zusammenarbeit zwischen den Beteiligten sowohl des öffentlichen als auch des privaten Sektors erleichtern. Insbesondere können sie kollektive Lernprozesse sowie Schaffung, Transfer und Verbreitung von Wissen fördern, was für den Innovationsprozess von entscheidender Bedeutung ist. Des Weiteren sind sie in der Lage, Netzwerke und öffentlich-private Partnerschaften zu festigen und so erfolgreiche regionale Cluster sowie regionale Innovationsstrategien und -politiken in Gang zu bringen. Besonders großen Stellenwert haben sie für weniger wohlhabende Regionen, die meist über unzulängliche Lenkungsstrukturen sowie unzureichende Kenntnisse wissenschafts- und technologiepolitischer Themen verfügen, gleichzeitig jedoch mit tief greifenden wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Veränderungen konfrontiert sind.

Aus den Ergebnissen verschiedener Forschungs- und Pilotaktionen [40] geht hervor, dass staatliches Handeln in Form von Förderung öffentlich-privater Partnerschaften und Unternehmensnetzwerken sowie Stärkung der institutionellen Kapazität der für Innovation zuständigen Regionalbehörden einen Beitrag zu guter Governance leisten kann.

[40] Von den Strukturfonds finanzierte regionale Innovationsstrategien

Die Schaffung eines regionalen Bezugsrahmens für die Zusammenarbeit zwischen den Unternehmen ist für die Förderung von Innovation, insbesondere in KMU, von höchster Bedeutung. Mithilfe einer solchen Zusammenarbeit und der entsprechenden Netzwerke ist es möglich, Wissen in wirtschaftliche Chancen umzusetzen und dabei gleichzeitig Beziehungen zwischen Menschen und Unternehmen aufzubauen, die zu Katalysatoren für Innovation werden können.

Die Erfahrung zeigt, dass gutes Regieren ein Umdenken erforderlich macht - weg von traditionellen ,Top-down'-Ansätzen, hin zu offeneren Strukturen, die alle relevanten Akteure der jeweiligen Region mit einbeziehen. Derartige Partnerschaften sollten auf alle politischen Bereiche ausgedehnt werden, die für die wirtschaftliche, wissenschaftliche und soziale Entwicklung relevant sind (integrativer Ansatz), und idealerweise eine langfristige politische Perspektive entwickeln (strategischer Ansatz).

Es ist offenkundig, dass die komparativen Vorteile, die Antrieb für Innovation und Investition sind, gleichermaßen regionales wie nationales Merkmal sind. Regionen müssen, um erfolgreich zu sein, ihren eigenen ,Mix' aus Stärken, Fähigkeiten und Ideen zusammenstellen, um auf einem globalen Markt konkurrieren und ungenutzte Potenziale entfalten zu können [41].

[41] Schlussfolgerungen des Vorsitzenden, High-Level-Meeting, Martigny, Schweiz, Juli 2003

Die Regionalbehörden befinden sich in einer strategisch günstigen Position, um dies zu leisten, insbesondere um öffentlich-private Kooperationsnetzwerke einzurichten, die für die Entwicklung der wissensbasierten Wirtschaft eine wichtige Rolle spielen, und ein Klima zu schaffen, in dem wirkungsvolle, an die Bedürfnisse der lokalen KMU angepasste Innovationen gedeihen können. Sie befinden sich an der richtigen Stelle, um die verschiedenen Elemente (politische Strategien und Einrichtungen) des regionalen Innovationssystems zu koordinieren und, ausgehend von einer Analyse des Entwicklungsbedarfs der lokalen Unternehmen und der wichtigsten Hindernisse, mit denen diese konfrontiert sind, das Bewusstsein für die Bedeutung von Innovationen zu schärfen.

Ohne eine enge Beziehung zu den Regionalbehörden, die über genaue Kenntnisse zu den wichtigsten Beteiligten des FuE-Umfelds und der produktiven Basis haben, ist eine nationale Innovationspolitik für KMU deshalb nur schwer umzusetzen. Ebenso müssen regionale Innovationsinitiativen mit den großen nationalen und internationalen FuE-Netzwerken, einschließlich Universitäten und Forschungszentren, abgestimmt werden.

Auch kann eine solche Politik nur dann wirksam gestaltet werden, wenn der privatwirtschaftliche Sektor direkt in die Planung und Umsetzung mit einbezogen wird und die Initiativen von den anderen Beteiligten des regionalen FuE- und Innovationsumfelds - halbstaatliche Einrichtungen, Technologiezentren, Universitäten und Gewerkschaften - Zustimmung und aktive Unterstützung erhalten.

Umweltschutz: Umsetzung der Ziele von Göteborg

Der Europäische Rat von Göteborg fügte 2001 der Lissaboner Strategie für wirtschaftliche und soziale Entwicklung die Umwelt als dritte Dimension hinzu und bekräftigte sein Engagement für nachhaltige Entwicklung. Ziel der Gemeinschaftspolitik ist die Schaffung eines ,Circulus virtuosus', in dem regionale Entwicklung sowohl wirtschaftliche und soziale Disparitäten verringert als auch eine Verbesserung der Umwelt mit sich bringt.

Was die aktuelle Umweltsituation, Art und Ausmaß der Umweltprobleme sowie die örtliche Kapazität zu deren Bekämpfung betrifft, bestehen zwischen den Mitgliedstaaten und den Regionen jedoch wesentliche Unterschiede.

Der Datenbestand auf regionaler Ebene ist zwar lückenhaft, die Indikatoren, die entwickelt werden können, weisen jedoch auf einen direkten Zusammenhang zwischen dem Umweltzustand und der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung hin.

Wasser

Zugang zu sauberem Wasser und Sicherung der Süßwasserversorgung sind Faktoren regionaler Wettbewerbsfähigkeit. Zahlreiche wirtschaftliche Aktivitäten wie Landwirtschaft, Stromerzeugung und Tourismus verbrauchen einerseits große Wassermengen, sind aber andererseits von der Aufrechterhaltung der Versorgung und der Bewahrung der Umwelt abhängig, um ihren Betrieb aufrechtzuerhalten.

Wasser ist jedoch knapp und in einigen Regionen hat die jährliche Wasserentnahme ein kritisches Niveau (20 % oder mehr der Gesamtressourcen) erreicht oder sogar überschritten. Dies stellt eine Bedrohung der lokalen Ökosysteme dar. Trockenperioden wie im Sommer 2003 können diesen Druck noch verstärken. Die südlichen Regionen der Union, insbesondere die Inselregionen, sind am stärksten betroffen. Mehrere dieser Regionen sind weitgehend von Meerwasser und Wassereinfuhren abhängig.

Südeuropa, die Kohäsionsländer und die Ziel-1-Regionen in Italien haben einen besonders hohen Wasserverbrauch. In vielen Regionen Spaniens und Griechenlands beträgt der tägliche Pro-Kopf-Verbrauch mehr als 270 Liter, was die Behörden vor eine große Herausforderung stellt. In den Beitrittsländern liegt der Verbrauch im Allgemeinen unter dem EU-15-Durchschnitt, in Bulgarien und Rumänien jedoch weniger.

Nachhaltige Wasserbewirtschaftung muss, wie in der Wasserrahmenrichtlinie festgelegt, nach dem Prinzip der integrierten Bewirtschaftung von Wassereinzugsgebieten - dazu gehört die Beschränkung der Entnahmemengen im Einklang mit der Verfügbarkeit, Gewährleistung einer vernünftigen Preisgestaltung sowie Einbeziehung der Menschen in die Problembekämpfung - erfolgen.

Infolge der 1991 verabschiedeten Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser wurden in der ganzen Union erhebliche Beträge in den Aufbau und die Instandhaltung entsprechender Infrastruktureinrichtungen investiert, was dazu geführt hat, dass in den vergangenen zehn Jahren die Abwasserrückgewinnung beträchtlich zugenommen hat. Zwischen den verschiedenen Ländern und Regionen bestehen jedoch immer noch deutliche Unterschiede. In den Ziel-1-Regionen und den Beitrittsländern ist der Anteil der Bevölkerung, der an Abwasserbehandlungsanlagen angeschlossen ist, mit rund 50 % im Verhältnis zu den nordischen Ländern, wo dieser Anteil 80-90 % beträgt, nach wie vor ziemlich gering. Auch in zahlreichen Beitrittsländern ist dieser Wert ziemlich niedrig.

Abfall

In der Union fallen jährlich 1,3 Mrd. Tonnen Abfall an. Dies führt nicht nur zu einem Verlust an Ressourcen, sondern auch zu schwerwiegenden Umweltproblemen, wenn der Abfall auf Deponien oder durch Verbrennung, anstatt durch Recycling beseitigt wird, auf dessen verstärkten Einsatz die EU-Politik abzielt.

Landwirtschaft und Industrie sind zwar weiterhin große Abfallerzeuger, die Menge der kommunalen Abfälle ist jedoch in den letzten zehn Jahren in der EU-15 - mit Ausnahme weniger Mitgliedstaaten, die einen Rückgang verzeichnet haben - kontinuierlich gestiegen.

Pro Einwohner fallen in der Union jedes Jahr durchschnittlich 480 kg kommunaler Abfall an. Alle Ziel-1-Regionen zusammen weisen in etwa diesen Wert auf, die Kohäsionsländer liegen jedoch beträchtlich darüber (550 kg je Einwohner). In den Beitrittsländern ist das Abfallaufkommen geringer (knapp unter 400 kg), worin zum Teil das niedrigere Einkommensniveau dieser Länder zum Ausdruck kommt.

EU-weit wird die Hälfte des entstehenden Abfalls auf Deponien verbracht, was zu einem Anstieg der Produktion von Treibhausgasen und anderen Emissionen beiträgt. Während in der EU-15 durchschnittlich weniger als 300 kg Abfall je Einwohner auf Deponien verbracht werden, liegt diese Zahl in den Kohäsionsländern bei rund 340 kg und in den Ziel-1-Regionen zusammen bei rund 380 kg. In den Beitrittsländern sind die Zahlen höher. Recycling - eine umweltfreundliche Entsorgungsmethode (die unter dem Strich einen positiven Effekt auf Beschäftigung und Wirtschaft haben kann), die bereits in verschiedenen Richtlinien unterstützt wurde - spielt immer noch eine untergeordnete Rolle (Karte 1.12). Die Abfallpolitik der Gemeinschaft setzt anstatt auf endgültige Beseitigung auf Abfallvermeidung, Recycling und Wiederverwendung.

Klimaveränderung

Grund für die Klimaveränderung sind künstliche Treibhausgase, die maßgeblich von den Kohlendioxidemissionen herrühren, die bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe entstehen. Zu den sichtbarsten Auswirkungen der Klimaveränderung gehören sommerliche Hitzewellen, die zu Waldbränden, der Zerstörung von Ernten und zu einem Anstieg der Sterblichkeitsraten führen können (der Sommer 2003 bleibt in dieser Hinsicht in eindrucksvoller Erinnerung). Außerdem kann sie dazu führen, dass sich extreme Wetterphänomene wie Dürren, Überschwemmungen und heftige Stürme häufen. Auf Gemeinschaftsebene eingeführte bzw. vorgeschlagene Maßnahmen wie die Richtlinie zur Integrierten Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (Richtlinie IPPC) und die Rahmenvorschriften zu nationalen Emissionshöchstgrenzen ermöglichen es den politischen Entscheidungsträgern, Abweichungen der lokalen Bedingungen einzubeziehen.

Zehn der gegenwärtig 15 Mitgliedstaaten sind weit davon entfernt, ihre Emissionsziele und damit die im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingegangene Verpflichtung (die Emissionen im Vergleich zu 1990 bis zum Jahr 2010 um 8 % zu reduzieren) zu erfüllen. Zu dieser Gruppe gehören sämtliche Kohäsionsländer (insbesondere in Irland lagen die Emissionen 2001 um 31 % höher als 1990, bei einem erlaubten Anstieg von 13 % zwischen 1990 und 2008-2012 - Tabelle A1.10).

In den Beitrittsländern nahmen die Emissionen während der Neunzigerjahre sehr viel deutlicher ab als in der Union, was vor allem auf den starken Rückgang der Schwerindustrie zurückzuführen ist.

Hinsichtlich der Hauptemissionsquellen sind aufschlussreiche Unterschiede zwischen den Ländern festzustellen. Während in den Beitrittsländern die Energieerzeugung aufgrund der größeren Bedeutung fossiler Brennstoffe für mehr als die Hälfte der Gesamtemissionen verantwortlich ist, beträgt ihr Anteil in den Kohäsionsländern und der übrigen Union weniger als ein Drittel. Andererseits macht der Verkehr sowohl in den Kohäsionsländern als auch in der EU-15 insgesamt 21 % der Gesamtemissionen aus (dieser Wert ist in den letzten zehn Jahren gestiegen), in den Beitrittsländern dagegen nur 8 %, wobei diese Zahl jedoch voraussichtlich schnell ansteigen wird, da der Straßenverkehr und der Einsatz von Kraftfahrzeugen zunimmt. (Tabelle A1.11)

Biologische Vielfalt

Rund zwei Drittel der europäischen Feuchtgebiete, die noch vor 100 Jahren existierten, sind bereits verloren gegangen. Ausuferung der Ballungsräume und Zersiedlung der Landschaft einerseits sowie Landflucht aufgrund wirtschaftlichen Strukturwandels in Randgebieten und in den Beitrittsländern andererseits stellen für die biologische Vielfalt eine permanente Bedrohung dar.

Ziel von Natura 2000 ist die Erhaltung der Lebensräume und der Vogelwelt in Europa mithilfe der Einrichtung eines Netzwerks von Schutzgebieten, das mehr als 20 000 Gebiete umfasst, die entweder ausgewiesen oder vorgeschlagen wurden. Diese Gebiete decken fast 15 % der Gesamtfläche der Union ab. Im Zuge der Erweiterung wird die Zahl der Schutzgebiete ansteigen.

Umweltschutznormen sind integraler Bestandteil des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts

Unterschiedliche Umweltschutznormen können neue Trennungen schaffen zwischen den Menschen, die in einer sauberen und gesunden Umwelt leben, und denen, die dies nicht tun. Die Erfüllung der Umweltvorschriften kann andererseits dazu führen, dass eine Region für Investoren zusätzliche Anziehungskraft gewinnt, während gleichzeitig die Lebensqualität ihrer Bewohner steigt.

In der Vergangenheit wurde in der Union wirtschaftlichen Zielen meist Vorrang vor Umweltzielen eingeräumt. Der Stellenwert, der diesen Umweltzielen beigemessen wurde, war jeweils sehr unterschiedlich, insgesamt hat die Kohäsionspolitik aber stärkere Auswirkungen auf die wirtschaftlichen und sozialen Indikatoren als auf die Umwelt gehabt.

Die Kohäsionspolitik hat jedoch die weniger wohlhabenden Mitgliedstaaten darin unterstützt, die Umweltanforderungen der Union zu erfüllen (dies gilt insbesondere für die Richtlinien zu Abfallentsorgung, Wasserversorgung und zur Behandlung kommunaler Abwässer, die umfangreiche Infrastrukturinvestitionen erforderlich machen), und wird dies auch in den kommenden Jahren tun können, wenn sich die Aufmerksamkeit verstärkt auf die Verhütung von Luftverschmutzung richten wird. Das wachsende Transport- und Verkehrsaufkommen bereitet in dieser Hinsicht besondere Sorgen, da Wirtschaftswachstum auch weiterhin mit steigenden Emissionen einhergehen wird, solange keine Verlagerung zu umweltfreundlicheren Transport- und Verkehrsmitteln stattfindet.

Dies ist vor allem für die Beitrittsländer von Bedeutung, in denen die angestaute Nachfrage nach Kraftfahrzeugen und der schlechte Zustand des Schienennetzes zu einem beträchtlichen Anstieg des Straßenverkehrs und damit zu einer Zunahme der Emissionen zu führen drohen.

In den kommenden Jahren muss daher nachhaltiger Entwicklung besondere Aufmerksamkeit gelten, insbesondere durch:

- Unterstützung der neuen Mitgliedstaaten bei der Aufgabe, vollständige Konformität mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand, insbesondere bezüglich der Richtlinien zu Abfallentsorgung, Wasserversorgung, kommunalen Abwässern und Luftqualität zu erreichen;

- Unterstützung der Entwicklung von Ökoindustrien und des Einsatzes saubererer Technologien, insbesondere in KMU;

- Sanierung verlassener Industriestandorte statt Errichtung von neuen in unerschlossenen Gebieten;

- Schaffung von Anreizen für den Einsatz saubererer Transportmethoden und Fahrzeuge wie auch für die Nutzung erneuerbarer Energie;

- Unterstützung der am stärksten durch Naturrisiken gefährdeten Regionen bei der Entwicklung von Vorsorgemaßnahmen;

- Schaffung von Anreizen für Investitionen zur Förderung der biologischen Vielfalt und des Naturschutzes;

- Gewährleistung einer adäquaten Wasser- und Abfallbewirtschaftung sowie eines ausreichenden Schutzes der natürlichen Ressourcen in geografisch benachteiligten Gebieten, um diese für Geschäftserweiterungen und Investitionen von außen attraktiver zu machen.

Wie lange wird es dauern, bis die Beitrittsländer aufgeholt haben?

Das Ausmaß der Herausforderung, die durch die Erweiterung an den Zusammenhalt gestellt wird, kann anhand verschiedener ,Aufhol-Szenarien verdeutlicht werden, aus denen - auf der Grundlage simpler Annahmen bezüglich der Wachstumsraten dieser Länder im Verhältnis zur Durchschnittsrate der derzeitigen EU-15 - hervorgeht, wie lange das Pro-Kopf-BIP der neuen Mitgliedstaaten einschließlich Bulgarien und Rumänien brauchen wird, um den Gemeinschaftsdurchschnitt zu erreichen.

Zwei dieser Szenarien sollen hier vorgestellt werden: Beim ersten wird davon ausgegangen, dass das jährliche Wachstum dieser Länder 1,5 % über dem entsprechenden Durchschnittswert der EU-15 liegt - dies entspricht dem Durchschnitt der sieben Jahre zwischen 1995 und 2002 -, beim zweiten wird von einem Wachstum ausgegangen, das den Durchschnittswert der EU-15 um 2,5 % übersteigt. Beide legen die neuesten Prognosen zum Pro-Kopf-BIP der einzelnen Länder im Jahre 2004 zugrunde.

Falls es in all diesen Ländern gelingt, zukünftig ein dauerhaftes Wachstum zu erzielen, das 1,5 % über dem der übrigen Union liegt (bei einem jährlichen Wachstum von 2,5 % in der EU-15 entspricht dies einem Wachstum von 4 % pro Jahr), läge das durchschnittliche Pro-Kopf-BIP in den zwölf Ländern bis 2017 weiterhin unter 60 % des Durchschnitts der erweiterten EU-27 (Schaubilder 1.6 und 1.7). Zu dem genannten Zeitpunkt würde es lediglich in Slowenien, Zypern, der Tschechischen Republik und Ungarn 75 % des Durchschnittswerts übersteigen. Bei einem Anhalten dieser Wachstumsrate würde die Slowakei 2019 75 % des Durchschnitts erreichen, das nächste Land, Estland, würde jedoch weitere zehn Jahre brauchen, um bis zu diesem Wert aufzuschließen. Im Jahr 2035 - in mehr als 30 Jahren also - würde Polen diese Schwelle erreichen, Lettland dagegen erst im Jahre 2041. In Bulgarien und Rumänien würde das Pro-Kopf-BIP bei einer solchen Wachstumsrate im Jahr 2050 immer noch unter 75 % des Durchschnitts liegen.

Falls es gelingen sollte, dauerhaft eine deutlich höhere Wachstumsrate zu erzielen, die 2,5 % über dem Durchschnitt der EU 15 liegt (bei einem jährlichen Wachstum von 2,5 % in der EU 15 würde dies einem Wachstum von etwas mehr als 5 % entsprechen), so würde die Konvergenz natürlich schneller vonstatten gehen, trotzdem wäre es für viele der Länder ein langjähriger Prozess. In Polen beispielsweise würde es sogar bei dieser Wachstumsrate noch zwanzig Jahre oder länger dauern, bis das Pro-Kopf-BIP 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts erreicht hätte, und noch viele weitere Jahre, bis es den Gemeinschaftsdurchschnitt erreicht hätte oder diesem nahe käme. In Bulgarien und Rumänien würde dieser Prozess noch viel länger dauern. Die Zahl der Regionen in den Beitrittsländern, die Strukturförderung benötigen, da ihr Pro Kopf-BIP weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt, würde bei einer solchen Wachstumsrate jedoch bei weitem schneller zurückgehen, als bei einem langsameren Wachstum. Diese Szenarien sollten nicht so verstanden werden, dass ein höheres Wachstum als 4 % oder 5 % pro Jahr in diesen Ländern nicht möglich ist. Erstens zeigen die in Irland in den vergangenen zehn Jahren gemachten Erfahrungen, was in Bezug auf schnelles Wachstum erreicht werden kann. Zweitens wird sich das Wachstumspotenzial der neuen Mitgliedstaaten aufgrund der Verbesserung des Kapitalbestands infolge der EU-Kohäsionspolitik erheblich steigern.

Die obigen Szenarien zeigen, dass es selbst für den Fall, dass über lange Zeit hinweg Wachstumsrate deutlich über dem EU-15-Durchschnitt erzielt werden, für die meisten dieser Länder wahrscheinlich ein langfristiger Prozess sein wird, bis sie den Gemeinschaftsdurchschnitt eingeholt haben.

Hinweise zur Methodik -- Messung der Veränderungen des Pro-Kopf-BIP im Zeitverlauf

In früheren Kohäsionsberichten wurde die Konvergenz des Pro-Kopf-BIP bewertet, indem in verschiedenen Ländern und Regionen aufeinander folgende Schätzungen desselben durchgeführt und in Kaufkraftstandards (KKS) gemessen wurden, um Unterschiede in den Gütern und Dienstleistungen zu korrigieren, die mit einer gegebenen BIP-Einheit erworben werden können. Die Kaufkraftbereinigung wird jährlich unter Berücksichtigung des zum jeweiligen Zeitpunkt vorherrschenden Konsum- und Investitionsverhaltens durchgeführt. Da diese Verhaltensstrukturen sich im Laufe der Zeit ändern können, ist beim Vergleich des Pro-Kopf-BIP zwischen verschiedenen Jahren Vorsicht geboten. Das Problem wird noch dadurch verstärkt, dass die Methode zur Schätzung der relativen Preisniveaus im Laufe der Zeit - teilweise aufgrund des kontinuierlichen Bestrebens, die Schätzungen zu verbessern - geändert wurde. Aufgrund dieser Änderungen ist es von Rechts wegen nicht möglich, das in Kaufkraftstandards ausgedrückte BIP verschiedener Jahre zu vergleichen.

Dem Statistischen Amt der EU (Eurostat) zufolge ,[beinhalten] die Jahre vor 2000 ... eine Vielzahl von kleineren oder größeren Brüchen in den Zeitreihen, die die Vergleichbarkeit über die Zeit oder sogar zwischen den Ländern für ein gegebenes Jahr negativ beeinflussen" (Statistik kurz gefasst, Thema 2, 56/2002). Während es also rechtmäßig ist, Schätzungen des Pro-Kopf-BIP in KKS aus einem beliebigen Jahr zwischen verschiedenen Ländern zu vergleichen, ist es problematisch, diese Werte im Zeitverlauf zu vergleichen. Der hier verwendete Ansatz zur Bemessung sowohl der nationalen als auch der regionalen Konvergenz besteht darin, die reale Veränderung des Pro-Kopf-BIP (zu konstanten Preisen also) im Zeitverlauf zu messen, wobei Preisveränderungen von einem Jahr zum anderen ausdrücklich berücksichtigt werden.

Messung der regionalen Wirtschaftsentwicklung

Wie im Zweiten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt bereits ausgeführt wurde, ist das Pro-Kopf-BIP - ausgedrückt in Kaufkraftstandards (KKS), um Preisunterschiede zu bereinigen - der wichtigste Indikator zur Bewertung wirtschaftlicher Entwicklungen, sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene. Dieser Indikator wird nicht nur in der EU angewendet, um Disparitäten zwischen den Regionen zu messen und zu entscheiden, welche Regionen aus den Strukturfonds Unterstützung erhalten sollen, sondern wird auch von anderen internationalen Institutionen (UNO, Weltbank, IWF, OECD usw.), nationalen Regierungen, Zentralbanken und Forschungsinstituten zur Beurteilung der wirtschaftlichen Entwicklung herangezogen.

Im zweiten Kohäsionsbericht wurde bereits darauf hingewiesen, dass das BIP in KKS keine perfekte Maßeinheit ist, sondern eine Reihe von Schwächen aufweist. Dazu gehören u. a. die Pendlerproblematik (die Tatsache, dass Pendler ebenso wie die dort lebenden Menschen zum BIP eines Wirtschaftsraums bzw. einer Region beitragen, bei der Zählung der ,Köpfe', auf die sich das BIP bezieht, jedoch nicht berücksichtigt werden) und die Nichteinbeziehung von Transferleistungen, um die sich das Einkommen ggf. erhöht bzw. vermindert. Weitere Schwächen sind Probleme bei der Berücksichtigung von Preisunterschieden, die von den Wechselkursen nicht erfasst werden, sowie die Tatsache, dass Umweltschäden und die Zerstörung endlicher Ressourcen in der Berechnung völlig unberücksichtigt bleiben. Angesichts der gegenwärtig verfügbaren Daten und trotz noch zu lösender konzeptioneller Schwierigkeiten gilt das Pro-Kopf-BIP in KKS jedoch allgemein immer noch als die beste Maßeinheit.

Andererseits sind die genannten Schwächen auch weiterhin - völlig zu Recht - Anlass für Wirtschaftswissenschaftler und Statistiker, einerseits nach anderen Indikatoren zu suchen und andererseits den bestehenden Indikator zu verbessern. Zwei Entwicklungen, die sich seit der Veröffentlichung des zweiten Kohäsionsberichts ergeben haben, sollen hier vorgestellt werden: zum einen die Erstellung erster Schätzungen des verfügbaren Einkommens in den EU-Regionen durch Eurostat-Statistiker und zum anderen die Bemühungen zur Verbesserung der Kaufkraftbereinigung.

Verfügbares Regionaleinkommen

Eurostat hat kürzlich Schätzungen zu den in NUTS-2-Regionen verfügbaren Einkommen veröffentlicht, die das Ergebnis einer zuvor durchgeführten Studie sind, bei der Regionen daraufhin verglichen wurden, ob sie ,reich' oder ,arm' sind [42]. Ziel ist es, das Einkommen zu bestimmen, das den Einwohnern verschiedener Regionen zur Verfügung steht. Dieser Ansatz unterscheidet sich in gewisser Hinsicht von der Bestimmung des BIP bzw. der Produktion, die vielleicht als Indikator der wirtschaftlichen Entwicklung einer Region besser geeignet ist. Wie im zweiten Kohäsionsbericht erläutert, kann danach eine Region, die ein niedriges Produktionsniveau hat, aufgrund umfangreicher Sozialleistungstransfers schließlich durchaus ein relativ hohes Einkommensniveau aufweisen, sie bleibt jedoch eine benachteiligte Region. Aus diesem Grund verwendet die EU das BIP und keine Einkommensgröße, um den Bedarf einer Region an Strukturhilfe zu bestimmen.

[42] Vgl. insbesondere das Kapitel Haushaltskonten in Regionen: Statistisches Jahrbuch 2003, Europäische Kommission, Luxemburg.

Ein weiteres Ziel bei dem Versuch, das verfügbare Einkommen zu bestimmen, bestand darin, die Pendlerproblematik - ein den Statistiken zum regionalen Pro-Kopf-BIP inhärentes Problem - zu lösen, obwohl es sich dabei eher um ein Problem der zur Berechnung der Personenzahl verwendeten Bevölkerungsdaten als um ein Problem des BIP an sich handelt. Da im Zentrum der Analyse nicht die Produktion sondern das Einkommen stand, wurden Transferleistungen in die Regionen und aus den Regionen ebenfalls in die Messung mit einbezogen.

Die Eurostat-Studie zeigt, dass der Versuch, das verfügbare Einkommen zu bestimmen, angesichts der zurzeit zur Verfügung stehenden Daten in der Praxis schwerwiegende Bewertungsprobleme mit sich bringt. So liegen insbesondere für eine Reihe von Ländern auf der Ebene von NUTS-2-Regionen noch keine Daten über das Primäreinkommen der Haushalte - eine grundlegende Komponente dieses Indikators - vor. Besonders ausgeprägt sind solche Datenprobleme im Bereich der öffentlichen Verwaltung und der Unternehmen, die zusammen mit den privaten Haushalten die regionale Wirtschaft bilden. In beiden Fällen führt der Mangel an Informationen über die Einkommensunterschiede zwischen den Regionen dazu, dass Hypothesen aufgestellt werden müssen, um das gesamte verfügbare Einkommen einschätzen zu können. Die aufgestellte Hypothese - dass nämlich das verfügbare Einkommen in beiden Sektoren auf die Einwohnerzahl bezogen in allen Regionen gleich hoch ist - ist die einfachste, entspricht aber wahrscheinlich nicht der Realität. (Was den Sektor Staat betrifft, so geht aus den in Teil 2 dieses Berichts enthaltenen Daten zu den staatlichen Ausgaben in unterschiedlichen Regionen hervor, dass in der Praxis deutliche regionale Unterschiede bestehen).

Die Ergebnisse der Studie sind deshalb - wie von Eurostat angemerkt - mit Vorsicht zu interpretieren, können jedoch als Anhaltspunkt für die Unterschiede dienen, die hinsichtlich des verfügbaren Einkommens zwischen den Regionen der Union existieren. Die Schätzungen sind zwar kein Ersatz für das regionale Pro-Kopf-BIP, könnten jedoch - wenn sie erst einmal auf einer solideren Grundlage stehen - eine nützliche Ergänzung darstellen, vor allem weil sie die verzerrende Wirkung von Pendlerströmen berücksichtigen.

Kaufkraftbereinigung

Wie oben erwähnt, wurde die Methode zur Durchführung der Kaufkraftbereinigung verändert, weshalb es nicht möglich ist, die in KKS angegebenen Werte des Pro-Kopf-BIP über die Zeit hinweg zu vergleichen. Während es sich hierbei um ein Problem handelt, das der Veränderung des Ausgabeverhaltens von einem Jahr zum anderen inhärent ist, besteht darüber hinaus eine weitere Schwierigkeit bei der Anwendung der Kaufkraftbereinigung auf den regionalen Vergleich des Pro-Kopf-BIP, und zwar die Tatsache, dass die Bereinigung derzeit darauf beschränkt ist, Preisunterschiede zwischen Ländern zu korrigieren, obwohl die zwischen verschiedenen Regionen innerhalb eines Landes bestehenden Unterschiede unter Umständen ebenso wichtig, wenn nicht sogar wichtiger sind. So sind bei bestimmten Preisen - insbesondere beim Wohnungsbau - deutliche Unterschiede zwischen verschiedenen Regionen ein und desselben Landes festzustellen, die Ausdruck des relativen Wohlstands, unterschiedlicher Marktverhältnisse usw. sind. An sich könnte die Einbeziehung regionaler Preisunterschiede also durchaus dazu dienen, Disparitäten im BIP in KKS zwischen Regionen zu verringern. Bis zu welchem Grad dies möglich ist, hängt jedoch von der Bewertung der regionalen KKS-Zahlen ab. Trotz der potenziellen Bedeutung der Studie hat es seit der Veröffentlichung des zweiten Kohäsionsberichts bei der Entwicklung solcher Schätzungen nur geringe Fortschritte gegeben.

Änderungen in der NUTS-2-Regionalklassifikation

Im Mai 2003 wurde vom Europäischen Parlament und dem Rat die Verordnung (EG) Nr. 1059/2003 über die Schaffung einer gemeinsamen Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik (NUTS) erlassen, in deren Zuge die Klassifikation von Regionen in Finnland, Portugal, Deutschland, Spanien und Italien geändert und festgelegt wurde, dass ,der betreffende Mitgliedstaat der Kommission die Zeitreihen für die neue regionale Gliederung [übermittelt]". Anfang 2004 hat Eurostat Daten zum BIP der betreffenden Regionen für 2001 veröffentlicht, andere statistische Indikatoren auf regionaler Ebene stehen jedoch noch aus.

Der vorliegende Bericht enthält Daten auf der Grundlage der neuen regionalen Gliederung für BIP, Bevölkerung und Arbeitslosigkeit, Daten zu anderen regionalen Indikatoren, für die noch keine Daten vorliegen - z. B. Beschäftigung -, beruhen auf der alten Gliederung.

Ausgeprägte Disparitäten zwischen und innerhalb von Städten

Anhand des Urban II Audits, das derzeit für 189 Städte in der EU-15 (65 davon im zentralen ,Pentagon', 124 in Randregionen) vorliegt, können drei Arten von Disparität untersucht werden: Disparitäten zwischen zentral und peripher gelegenen Städten, zwischen großen und mittleren Städten und zwischen Innenstadtgebieten. Die wichtigsten Ergebnisse sind Folgende:

Die Kriminalität ist in großen Städten ausgeprägter als in mittelgroßen. Im Vereinigten Königreich zum Beispiel werden in großen Städten doppelt so viele Überfälle mit Gewaltanwendung verübt wie in mittelgroßen Städten, die Anzahl der Morde ist dreimal so hoch. Ebenso sind Städte in den zentralen Regionen der Union mehr von diesem Problem betroffen als Städte in Randregionen.

Bei der Umweltverschmutzung ist ein deutliches Gefälle zwischen Zentrum und Peripherie festzustellen. So wurden zum Beispiel in zentral gelegenen Städten jährlich 14 Tage mit erhöhten Ozonwerten verzeichnet, in peripher gelegenen Städten dagegen weniger als ein Tag.

Die Arbeitslosigkeit hängt offensichtlich mehr von gesamtstaatlichen Faktoren als von der zentralen oder peripheren Lage bzw. von der Größe der Stadt ab. Dasselbe gilt auch für Armut (der Anteil der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze liegt in den zentralen Gebieten bei durchschnittliche 9 %, in den Randgebieten bei 16 %). Außerdem bestehen innerhalb von Städten große Disparitäten zwischen einzelnen Stadtteilen: Innerhalb der Stadt Porto, wo die durchschnittliche Arbeitslosenquote gering ist, schwankt die Rate beispielsweise im Verhältnis 8:1, in Marseilles, wo die Durchschnittsrate hoch ist, im Verhältnis 5:1.

Erreichbarkeit von Bergregionen

Im Rahmen einer kürzlich durchgeführten Studie zu Bergregionen wurde ein Index erstellt, in dem diese Gebiete nach ihrer Erreichbarkeit eingeteilt werden. Dabei wird die Luftlinienentfernung zur Hauptstadt des jeweiligen Landes und zu anderen Städten, zu Universitäten und Gesundheitseinrichtungen sowie die Dichte der Verkehrsnetze (Straßen, Zugstrecken und Flughäfen) berücksichtigt. Bergregionen mit ,sehr guter" oder ,guter" Erreichbarkeit liegen zum Beispiel in Nordengland, Sicilia und der Slowakei, ferner gehören dazu die Alpen, die Karpaten, die Sudeten, sämtliche deutschen Gebiete und die Ardennen sowie drei spanische und zwei portugiesische Gebiete. Die Gebiete mit einer ,mittelmäßigen" Erreichbarkeit liegen um die Gebiete der ersten beiden Gruppen herum. Dazu gehören Gebiete in Griechenland, Spanien, Wales und Finnland sowie das Zentralmassiv in Frankreich. Die Gebiete mit einer ,schlechten" Erreichbarkeit - insbesondere Highlands and Islands in Schottland sowie die meisten schwedischen und finnischen Bergregionen - liegen nördlich der dritten Gruppe.

Einwanderung und die Integration von Drittstaatsangehörigen

Angesichts des für die kommenden Jahre vorhersehbaren Rückgangs der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in der Union und des in einigen Bereichen bestehenden Arbeitskräftemangels kommt der Einwanderung eine neue Bedeutung zu.

Die erfolgreiche Integration der Einwanderer in die Gesellschaft ist insbesondere im Zusammenhang der Agenden von Tampere und Lissabon sowohl für den sozialen Zusammenhalt als auch für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von großer Bedeutung. Die anhaltenden Probleme von Nicht-EU-Bürgern - von denen viele Zuwanderer aus Drittländern, einige jedoch auch Kinder von Zuwanderern sind, die in der EU geboren wurden - im Hinblick auf hohe Arbeitslosigkeit und Ausschluss vom Arbeitsmarkt machen deutlich, dass größere Integrationsanstrengungen erforderlich sind.

Politische Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Integration von Einwanderern aus Drittländern und ethnischen Minderheiten müssen nicht nur wirtschaftlichen und sozialen Aspekten, sondern auch der kulturellen und religiösen Vielfalt, staatsbürgerlichen Aspekten und politischen Rechten Rechnung tragen. Die Auswirkungen der Zuwanderung müssen darüber hinaus auch auf regionaler und lokaler Ebene mit einbezogen werden. Auch wenn die Prioritäten in den einzelnen Ländern unterschiedlich sind, muss eine erfolgreiche Integrationspolitik langfristig angelegt sein und auf die besonderen Bedürfnisse der einzelnen Gruppen eingehen.

Teil 2 Auswirkungen der Politik der Mitgliedstaaten auf den Zusammenhalt

Einleitung

In diesem Teil des Berichts sollen erstens die regionalen Auswirkungen der nationalen, mit öffentlichen Ausgaben verbundenen Politiken und deren Finanzierung in den verschiedenen Teilen der Union untersucht werden. Zweitens geht es darum, die Mechanismen zu beleuchten, die in den verschiedenen Ländern in Hinblick auf eine Umverteilung der Einnahmen zwischen den Regionen und den Abbau von Disparitäten in deren wirtschaftlicher Entwicklung zum Einsatz kommen. Drittens soll - angesichts des potenziell erheblichen Effekts, den ausländische Direktinvestitionen (ADI) auf die Stärkung der lokalen Wirtschaften haben - ein Blick auf deren jeweiligen Umfang in den Mitgliedstaaten bzw. Beitrittsländern geworfen sowie untersucht werden, in welchem Maße nationale und regionale Regierungen auf die Ansiedlung solcher Investitionen Einfluss nehmen können.

Einzelstaatliche Politiken und ihre Auswirkungen auf die öffentlichen Ausgaben

Praktisch alle staatlichen Funktionen, die öffentliche Ausgaben mit sich bringen, haben in dem Sinne Folgen für das regionale Gleichgewicht, als die entsprechenden Ausgaben in konkreten Regionen erfolgen, ohne dass es sich dabei unbedingt um eine bewusste politische Entscheidung handelt, Mittel an einer bestimmten Stelle zu platzieren. Dabei muss betont werden, dass diese Folgen sich auch auf lokale Bereiche innerhalb von Regionen beziehen, in denen auf dieser Ebene die gleichen, eigenständigen Mechanismen wirken wie auf der Ebene des Gesamtstaates.

Die Finanzmittel, die im Rahmen dieser Politiken aufgewandt werden, sind um ein Vielfaches höher als die von den Strukturfonds finanzierten Ausgaben und ihre potenziellen Auswirkungen sowohl auf den wirtschaftlichen als auch auf den sozialen Zusammenhalt innerhalb der Mitgliedstaaten somit erheblich größer. Wie nachfolgend dargestellt, haben die staatlichen Ausgabenpolitiken sowie die Art und Weise der Ausgabenfinanzierung wesentliche Auswirkungen auf die Stützung der Einkommen in weniger wohlhabenden Regionen. In den meisten Fällen verfolgen diese Politiken keine direkte regionale Zielsetzung, obwohl sie Auswirkungen auf das regionale Gleichgewicht haben. Ihr Schwerpunkt liegt meistens eher auf unmittelbaren sozialen Problemen und der Einkommensstützung als auf der Stärkung der zugrunde liegenden Wettbewerbsfähigkeit.

In diesem Sinne besteht zwischen diesen Politiken und der Kohäsionspolitik der Gemeinschaft, die sich auf die Bekämpfung grundlegenderer, struktureller Schwächen konzentriert, kein Konflikt sondern eine ergänzende Beziehung. Trotz ihres verhältnismäßig beschränkten Umfangs spielen die Strukturfonds somit eine entscheidende Rolle bei der Bekämpfung regionaler Disparitäten und der Stärkung des Zusammenhalts.

Öffentliche Ausgaben und Zusammenhalt

Selbst Politiken, die nicht direkt mit Ausgaben verbunden sind, wirken sich indirekt auf die Ausgaben und damit auch auf den Zusammenhalt aus. Innerhalb der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) ist die Europäische Zentralbank für Währungspolitik, die nationalen Regierungen für Finanzpolitik zuständig. Ein Ziel der Finanzpolitik ist es, die Währungspolitik zu unterstützen, damit diese Wachstum fördern kann, und damit zur Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Stabilität beizutragen. Die Philosophie des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, der mit Einführung der Einheitswährung zur Anwendung kam, besteht darin, die automatischen Haushaltsstabilisatoren frei über den Konjunkturzyklus wirken zu lassen und gleichzeitig in anderen Bereichen die Haushaltsdisziplin als permanenten Bestandteil der WWU aufrechtzuerhalten.

Im Gegensatz zur Einnahmenseite des Haushalts sind auf der Ausgabenseite die mit Arbeitslosigkeit in Zusammenhang stehenden Ausgaben der einzige Posten, bei dem man davon ausgeht, dass er automatisch auf zyklische Schwankungen reagiert. In den kommenden Jahrzehnten wird die zunehmende Bevölkerungsalterung starken Druck auf die öffentlichen Ausgaben ausüben. Haushaltsdisziplin ist ein Weg zur Sicherung der Nachhaltigkeit des Haushalts in den kommenden Jahren.

Eigentlicher Gegenstand des vorliegenden Teils ist nicht die allgemeine makroökonomische Entwicklung, auch wenn diese den jüngsten Tendenzen bei den öffentlichen Ausgaben und Einnahmen der Mitgliedstaaten wie auch den Veränderungen in der Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben zugrunde liegt. Was die Implikationen der Konsolidierung der Haushalte für unterschiedliche Regionen bzw. unterschiedliche soziale Gruppen betrifft, herrscht ein Defizit an Informationen. Während die Haushaltskonsolidierung über eine Reduzierung der Staatsverschuldung einen Rückgang der Aufwendungen für Zinsen bewirkt hat und damit finanzielle Ressourcen frei wurden, die für andere, sozial und wirtschaftlich sinnvollere Zwecke eingesetzt werden können, hat sie gleichzeitig auch Druck auf die Gesamtausgaben ausgeübt.

Einerseits sind die Ausgaben infolge dieses Drucks im Verhältnis zum BIP generell zurückgegangen, andererseits hat die verstärkte Ausgabenbeschränkung wohl einen Anreiz geliefert, die Qualität der Ausgabenprogramme zu verbessern, wobei offen bleibt, inwiefern dies zu effektiveren Politiken des regionalen Zusammenhalts geführt hat. Außerdem ist es möglich, dass die Haushaltsanpassungen kurzfristig, möglicherweise zum Nachteil der schwächeren Regionen, die wirtschaftliche Aktivität gebremst haben. Auch kurzfristig kann die Konsolidierung des Haushalts jedoch das Wachstum unterstützen, wenn sie richtig durchgeführt und von Strukturreformen begleitet wird. Längerfristig wird sich ein stabiles, von der WWU und den damit zusammenhängenden Politiken geschaffenes makroökonomisches Umfeld wachstumsfördernd auswirken. Alle Regionen können aus dieser Entwicklung Nutzen ziehen, auch wenn sie sich angesichts der derzeitigen Abschwächung noch nicht in höheren Wachstumsraten niedergeschlagen hat.

Die Staatsausgaben sind insgesamt in der Union in den letzten Jahren erheblich zurückgegangen. Zwischen 1995 und 2002 sind sie durchschnittlich von knapp über 51 % des BIP der Mitgliedstaaten auf knapp über 47 % gefallen, lediglich Portugal verzeichnete einen Anstieg (allerdings nur um 1 Prozentpunkt) (Schaubild 2.1 und Tabelle A2.1). Dieser Rückgang übertraf bei weitem den Rückgang der Zinsaufwendungen innerhalb der Union (2 Prozentpunkte). In Italien, wo diese Aufwendungen 1995 12 % des BIP ausmachten und der Rückgang besonders ausgeprägt war (fast 6 Prozentpunkte), spiegelte sich der gesamte Rückgang in geringeren Ausgaben wieder.

Während die Staatsausgaben in der gesamten Union deutlich reduziert wurden, gingen die staatlichen Einnahmen aus Steuern und sonstigen Quellen im Verhältnis zum BIP nur leicht zurück, was auf die allgemeine Aufrechterhaltung der Steuersätze schließen lässt. Mit Ausnahme Irlands, wo der Zuwachs des BIP außergewöhnlich groß war, gingen in keinem Mitgliedstaat die Einnahmen um mehr als 2 % des BIP zurück, in 6 Ländern stiegen sie sogar. In der gesamten Gemeinschaft fand also ein Abbau der Haushaltsdefizite statt, in einigen Fällen wurden diese sogar in Überschüsse verwandelt.

Veränderungen in der Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben

Neben den Aufwendungen für Zinsen haben in den vergangenen Jahren auch die öffentlichen Ausgaben für Zahlungen an Einzelpersonen und Unternehmen im Verhältnis zum BIP ein Rückgang verzeichnet. Zwischen 1995 und 2002 gingen die Ausgaben für Sozialleistungen (etwas mehr als 16 % des Gesamt-BIP der Gemeinschaft) trotz des Altersanstiegs der Bevölkerung und der steigenden Zahl der Rentner im Durchschnitt um fast 1 % des BIP zurück. Diese Reduzierung der Ausgaben war teilweise durch einen Rückgang der Arbeitslosigkeit bedingt, spiegelt jedoch auch die generelle Tendenz wider, einen Anstieg der Sozialleistungen so weit wie möglich einzuschränken. Der Rückgang der Sozialleistungen fand allerdings keineswegs in der gesamten Union statt. Deutschland, Griechenland und Portugal verzeichneten erhebliche Anstiege, Italien ebenfalls, jedoch in geringerem Ausmaß.

Während der Anteil der Sozialausgaben, die für Altersrenten aufgebracht werden, aufgrund der wachsenden Zahl von Rentnern in der Union in den letzten Jahren gestiegen ist, ging aufgrund des bedeutenden Rückgangs der Arbeitslosenzahlen der Anteil, der auf Arbeitslose entfällt, generell zurück. Nach neuesten verfügbaren Daten (Jahr 2000) stellen Altersrenten (einschließlich Hinterbliebenenrenten) knapp über 46 % der gesamten Sozialtransfers in der EU. Lediglich in den drei nordischen Ländern, wo der soziale Schutz umfassender ist als anderswo, und in Irland, wo die Zahl der Personen im Rentenalter relativ gering ist, liegt dieser Anteil deutlich unter 40 % (Tabelle A2.2). Italien ist dagegen das einzige Land, in dem der Anteil mehr als die Hälfte beträgt (63 %). Im Gegensatz dazu macht die Arbeitslosenunterstützung nur etwas mehr als 6 % der gesamten Sozialtransfers in der Union und weniger als 10 % in allen Mitgliedstaaten außer Belgien, Spanien, Finnland und Dänemark aus, was bei den ersten drei Ländern mit der relativ hohen Zahl der Arbeitslosen, bei Letzterem mit den hohen Aufwendungen pro Person zusammenhängt.

Abgesehen von den Sozialleistungen war bei anderen Transferleistungen, einschließlich Subventionen und Beihilfen für Unternehmen, ein stärkerer Rückgang, nämlich um 2,5 % des Gesamt-BIP zu verzeichnen, wobei dieser in Deutschland (fast 7 % des BIP) und in den Niederlanden (fast 4 % des BIP) besonders ausgeprägt war. In den meisten anderen Ländern wurde dagegen entweder ein wesentlich geringerer Rückgang oder nur eine geringfügige Veränderung verzeichnet, während in Österreich und Portugal die Ausgaben für diesen Posten sogar stiegen.

Im Gegensatz dazu blieben die staatlichen Ausgaben für Waren und Dienstleistungen bezogen auf das BIP im Durchschnitt fast gleich (knapp 21 % des BIP). Die in diesem Posten enthaltenen Ausgaben für Löhne und Gehälter der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes gingen zurück, was zum Teil darauf zurückzuführen war, dass einige Dienstleistungen an Fremdfirmen vergeben - oder auch privatisiert - wurden. Der Rückgang der Lohn- und Gehaltsaufwendungen im öffentlichen Dienst im Verhältnis zum BIP fand zwar nicht in allen Mitgliedstaaten statt, in Deutschland, Spanien, Irland, Österreich und Finnland war er jedoch bedeutend (über 1 % des BIP). In Portugal stiegen die Lohn- und Gehaltsaufwendungen im öffentlichen Dienst im Verhältnis zum BIP dagegen deutlich an.

Im Vergleich zu den Personalaufwendungen im öffentlichen Dienst und sonstigen laufenden Anschaffungen sind die staatlichen Ausgaben für Investitionen und Errichtung von Infrastrukturen unterschiedlicher Art überall in der Union relativ gering. Im Jahr 2002 lagen sie im Durchschnitt knapp über 2 % des EU-BIP, lediglich in Irland und Luxemburg betrug der Anteil über 4 % des BIP. Zudem ist der entsprechende Betrag im Verhältnis zum BIP in den letzten Jahren zurückgegangen. Zwischen 1995 und 2002 ist er nur in Griechenland, Irland und den Niederlanden sehr geringfügig gestiegen. Der Anteil der Anlageinvestitionen an den Gesamtausgaben veränderte sich in diesem Zeitraum jedoch praktisch nicht. Dies kann bedeuten, dass in den meisten Mitgliedstaaten die öffentlichen Infrastrukturen in den letzten Jahren nicht nennenswert erweitert und diese Kapitalformen nicht im ausreichenden Maße ausgebaut wurden. In diesem Zeitraum stieg jedoch in vielen Mitgliedstaaten der Anteil der Investitionen in öffentliche Infrastrukturen seitens verschiedener Formen öffentlicher und privater Zusammenarbeit. Das damit unter Umständen verbundene Ersetzen privater durch staatliche Investitionen geht aus den Zahlen des öffentlichen Haushalts nicht unbedingt hervor.

Die Unterteilung der öffentlichen Ausgaben in diese groben Kategorien ist Ausdruck der Funktionen, die der Staat wahrnimmt, der von ihm erbrachten Dienstleistungen und der Art des Systems, nach dem diese Leistungen erbracht werden und das in den einzelnen Ländern unterschiedlich geregelt ist. Ein Großteil der Ausgaben für Waren und Dienstleistungen entfällt dementsprechend auf Bildung, Gesundheitsversorgung und soziale Dienstleistungen. Wie die Erbringung dieser Dienstleistungen organisiert ist - ob über Direktanstellung von Personal oder über den Einkauf der zu erbringenden Dienstleistungen - spiegelt sich daher im Umfang der Lohn- und Gehaltszahlungen im öffentlichen Dienst im Verhältnis zu anderen laufenden Ausgaben für Waren und Dienstleistungen wider.

Staatliche Ausgaben und sozialer Zusammenhalt

Ein Großteil der öffentlichen Ausgaben der EU-Mitgliedstaaten, insbesondere für Sozialschutz und soziale Dienstleistungen, steht im Zusammenhang mit dem europäischen Sozialmodell und trägt - absichtlich oder nicht - wesentlich dazu bei, Disparitäten in Bezug auf Realeinkommen und Lebenschancen in Grenzen zu halten. Im Jahr 2001 (Zahlen für 2002 liegen noch nicht vor) flossen etwa 40 % der gesamten öffentlichen Ausgaben in der Union in den Sozialschutz, weitere 24 % wurden für Bildung und Gesundheitsversorgung aufgewendet. Alle diese Ausgaben haben, wie weiter unten beschrieben, auch Implikationen für die effektive Verteilung der öffentlichen Mittel auf die verschiedenen Regionen, da die Höhe der in einer bestimmten Region ausgegebenen Mittel sich weitgehend nach der Zahl der dort lebenden Menschen, ihrer Altersstruktur und ihrem Bedarf an sozialer Unterstützung richtet.

Parallel zum Rückgang der gesamten öffentlichen Ausgaben sind in den letzten Jahren auch die Ausgaben für die meisten staatlichen Funktionen und Dienstleistungen, darunter auch Sozialprogramme, gesunken. Zwischen 1995 und 2001 gingen die Ausgaben für den Sozialschutz (Sozialleistungen einschließlich Verwaltungskosten) in der Union durchschnittlich um etwa 1 % des BIP zurück, während die Ausgaben für Gesundheit und Bildung weitgehend gleich blieben (Tabelle A2.3). Dadurch ist der Anteil dieser drei Posten an den Gesamtausgaben im Verlauf dieser 6 Jahre jedoch immer noch von 59 % der Gesamtausgaben auf 64 %, allein der auf Sozialschutz entfallende Anteil von 38 % auf 40 % gestiegen.

Obwohl die Ausgaben für Sozialschutz im Verhältnis zum BIP in den Jahren 1995 bis 2001 in weiten Teilen zurückgingen, stieg ihr Anteil an den Gesamtausgaben in allen Mitgliedstaaten an. Ausnahmen bildeten die Niederlande, Finnland und Schweden, wobei 1995 in den zwei letzteren die Ausgaben weit über dem Durchschnitt lagen.

Die Ausgaben im Gesundheitswesen sind im Verhältnis zum BIP während dieses Zeitraums in den meisten Mitgliedstaaten gestiegen, lediglich in Luxemburg, Österreich und Finnland wurde ein Rückgang verzeichnet. Mit Ausnahme von Österreich stieg jedoch in allen diesen Ländern der Anteil der für das Gesundheitswesen aufgewendeten Ausgaben.

Der Anteil der Bildungsausgaben am BIP ging im Verlauf dieser sechs Jahre sogar in noch größerem Rahmen zurück, was zum Teil auf den Rückgang der Anzahl der Kinder im schulpflichtigen Alter zurückzuführen ist. In Dänemark, Schweden, Italien, Portugal und dem Vereinigten Königreich wurde dagegen ein Anstieg verzeichnet. Mit Ausnahme Irlands und Finnlands, wo der Anteil leicht zurückging, stieg während dieses Zeitraums jedoch auch hier in allen Mitgliedstaaten der Anteil der Bildungsausgaben an den Gesamtausgaben.

Das Gegenstück zu dem Anstieg des Anteils von Bildung, Gesundheit und sozialen Dienstleistungen an den öffentlichen Ausgaben ist ein Rückgang des Anteils der allgemeinen staatlichen Dienstleistungen (also der Verwaltung) und der sonstigen Ausgaben, einschließlich der Aufwendungen für Zinsen, Subventionen und Transferleistungen - keine Sozialleistungen -, zu denen auch Unternehmensbeihilfen und regionale Beihilfen gehören, deren Rückgang bereits erwähnt wurde.

Regionale Inzidenz der öffentlichen Ausgaben

Die meisten Staatsausgaben, die auf regionaler oder lokaler Ebene getätigt werden, sind direkte Folge der auf gesamtstaatlicher Ebene festgelegten Politiken hinsichtlich der Erbringung von Dienstleistungen oder Einkommensbeihilfen zugunsten bedürftiger Personen. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich jeweils um eine föderative oder unitarische Staatsstruktur handelt. Der Umfang, in dem Zuständigkeiten für die Erbringung von Dienstleistungen an die regionalen bzw. lokalen Behörden übertragen werden, ist innerhalb der Union je nach Grad der Dezentralisierung der Staatsgewalt - der teilweise, jedoch keineswegs vollständig widerspiegelt, ob es sich um eine föderative oder unitarische Staatsstruktur handelt - sehr unterschiedlich, allen Mitgliedstaaten ist jedoch das Anliegen gemeinsam sicherzustellen, dass der Umfang der Dienstleistungen zwischen den verschiedenen Gebieten nicht zu sehr voneinander abweicht.

Im Fall der Sozialleistungen wird dies im Allgemeinen dadurch erreicht, dass die Leistungssätze und die Kriterien für den Anspruch auf Unterstützungsleistungen zentral festgelegt werden, auch wenn das System lokal verwaltet wird, so dass Leistungsansprüche und Leistungsbeträge nicht davon abhängen - zumindest nicht davon abhängen sollten - , wo eine Person in einem bestimmten Land lebt [43].

[43] Dabei ist jedoch zu beachten, dass in den südlichen Ländern die Bereitstellung eines Mindesteinkommens normalerweise in die regionale Zuständigkeit fällt und die Bedingungen von einer Region zur anderen unterschiedlich sind.

Ebenso werden bei den meisten Dienstleistungen, egal ob im Bildungs-, Gesundheits- oder Sicherheitsbereich, die Mindestanforderungen meist zentral festgelegt, auch wenn die Zuständigkeit für die Umsetzung und Erbringung der Leistungen vor Ort bei den lokalen bzw. regionalen Behörden liegt. In verschiedenen Mitgliedstaaten wird normalerweise auch versucht, regionale Unterschiede hinsichtlich der Bevölkerungsstruktur und andere Faktoren zu berücksichtigen, die dazu beitragen, dass in einem Gebiet ein überdurchschnittlicher Bedarf an öffentlichen Dienstleistungen besteht, damit die allgemeinen Maßstäbe sozialer Wohlfahrt erreicht werden. Dies gilt insbesondere für den Bildungsbereich, wo der Anteil der Bevölkerung im Schul- bzw. Studienalter eindeutig relevant ist, sowie für den Gesundheits- und Sozialbereich, wo die relative Anzahl der älteren Menschen eine wichtige Größe für die Bedarfsbestimmung ist.

Unterschiedliche Staatsstrukturen

Die Staatsstrukturen sowie der Grad der Dezentralisierung der politischen Zuständigkeiten unterscheiden sich in den verschiedenen Ländern der Union ganz erheblich. In Föderationen wie Deutschland, Österreich oder Belgien liegt ein wesentlicher Teil der Zuständigkeit für die Umsetzung von Politik in vielen Bereichen auf der regionalen oder bundesstaatlichen Ebene. Die Festlegung der politischen Ziele ist zwar im Allgemeinen weniger dezentralisiert oder wird von verschiedenen staatlichen Ebenen gemeinsam wahrgenommen, dennoch haben die regionalen Behörden in solchen Ländern normalerweise eine gewisse Autonomie bezüglich der Maßnahmen, die zur Erreichung gemeinsamer Ziele angewendet werden, und unter Umständen auch einen gewissen Entscheidungsspielraum bezüglich der Festlegung der Priorität der verschiedenen Ziele. Unterschiede in den regionalen und lokalen Umständen können so bei der Verwendung der Mittel besonders berücksichtigt werden. Gleichzeitig bestehen, wie weiter unten beschrieben, in solchen Ländern Mechanismen, mit denen große regionale Unterschiede bei den Ausgaben für öffentliche Dienstleistungen vermieden werden sollen, und zwar in Form von zentral festgelegten Standards oder Normen und in Form von Ausgleichsmechanismen, mit denen sichergestellt wird, dass die finanziellen Ressourcen, zu denen die Regionen Zugang haben, nicht zu stark voneinander abweichen.

Infolge der in den letzten zwanzig Jahren erfolgten Dezentralisierungsschritte wurde auch den regionalen Behörden in Spanien und Italien in bestimmten Bereichen der Politik mehr Verantwortung übertragen, in Italien sollen zukünftig zusätzliche weit reichende Änderungen eingeführt werden. Trotz dieser Veränderungen sind Befugnisse dieser Behörden zur Erhebung von Abgaben im Vergleich zu den Bundesländern in Deutschland oder den nordischen Ländern relativ beschränkt, jedoch nicht im Vergleich zu Belgien, wo die drei Regionen nur einen kleinen Teil ihrer Ausgaben aus lokalen Einnahmen finanzieren. In den drei nordischen Ländern Dänemark, Finnland und Schweden haben die lokalen Behörden besonders weit reichende politische Befugnisse. Die lokalen Einkommenssteuern machen den größten Teil ihrer Einnahmen aus, werden jedoch durch nationale Programme ergänzt, mit denen die Steuerkraft ausgeglichen bzw. zusätzliche Mittel bereitgestellt werden.

In Frankreich, dem Vereinigten Königreich und anderen Mitgliedstaaten sind die politischen Entscheidungen jedoch viel stärker zentralisiert, obwohl es in beiden genannten Ländern gewisse Dezentralisierungsansätze gegeben hat. Aufgabe der regionalen und lokalen Behörden ist es zwar, politische Richtlinien umzusetzen und Dienstleistungen vor Ort zu erbringen, ihre Befugnisse zur Beschaffung finanzieller Mittel wie auch ihr Entscheidungsspielraum über die Verwendung der ihnen von der Zentralregierung für die Erbringung der Dienstleistungen zur Verfügung gestellten Mittel ist jedoch beschränkt.

Die generelle Tendenz zu einer stärkeren Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf die regionale und die lokale Ebene ist in den meisten Fällen mit einer Aufstockung der Mittel verbunden, um sicherzustellen, dass weniger wohlhabende Gebiete nicht dadurch benachteiligt werden, dass sie mehr Leistungen erbringen müssen. Eine Ausnahme ist möglicherweise Italien, wo die regionalen Behörden immer mehr Autonomie hinsichtlich der von ihnen getätigten Ausgaben erhalten, ohne dass dies bisher bei den weniger wohlhabenden Regionen mit einem vergleichbaren Anstieg ihrer Mittel zur Finanzierung von Ausgaben verbunden ist.

Regionale Unterschiede bei den öffentlichen Ausgaben

Während sich die oben erwähnten Unterschiede in den Staatsstrukturen innerhalb der Union sowohl auf die regionale Verwendung der öffentlichen Mittel als auch auf die Höhe der zur Ausgabenfinanzierung zur Verfügung stehenden, lokal erhobenen Mittel auswirken, zeigen sich in der Praxis bei den Pro-Kopf-Ausgaben nur begrenzte Abweichungen zwischen Regionen ein und desselben Landes. Wie weiter unten dargelegt, scheinen innerhalb der Länder auch hinsichtlich der Steuer- und Abgabensätze, die in unterschiedlichen Regionen erhoben werden, keine wesentlichen Unterschiede zu bestehen.

Die Tatsache, dass politische Richtlinien in Abhängigkeit von den ermittelten Bedürfnissen zentral festgelegt werden, führt tendenziell dazu, dass im Verhältnis zu deren Einnahmen mehr öffentliche Mittel in die weniger wohlhabenden als in die wohlhabenderen Regionen und ebenso innerhalb von Regionen eher in ärmere Gebieten als in reichere fließen.

Leider ist es anhand der verfügbaren Daten nicht bei allen Mitgliedstaaten möglich, den jeweiligen Umfang der öffentlichen Ausgaben in den einzelnen Regionen zu bestimmen. Ebenso ist es nicht möglich, Vergleiche zwischen Ländern anzustellen, da die verfügbaren Daten sich meist auf Teilaspekte beziehen und speziell das jeweilige Land betreffen. Das Hauptanliegen an dieser Stelle ist es darzustellen, wie die öffentlichen Ausgaben und das Steuersystem in unterschiedlicher Weise zum BIP beitragen und damit die Einnahmen der weniger wohlhabenden Regionen im Verhältnis zu den wohlhabenderen unterstützen, und darüber hinaus Anhaltspunkte zur Größenordnung des entsprechenden Beitrags zu liefern. Dazu soll im Folgenden die regionale Inzidenz der öffentlichen Ausgaben in einigen ausgewählten Ländern, aus denen Zahlen vorliegen, untersucht und beleuchtet werden, wie in den verschiedenen Ländern Einnahmen erzielt werden.

Vereinigtes Königreich

Im Vereinigten Königreich, wie auch im Rest der EU, werden die meisten öffentlichen Mittel, die auf regionaler Ebene bestimmt werden können (ca. 85 % der Gesamtausgaben) für Sozialschutz, Gesundheitswesen, soziale Dienstleistungen und Bildung eingesetzt. Insgesamt beliefen sich diese im Haushaltsjahr 2000-2001 auf durchschnittlich 75 % der staatlichen Ausgaben in den Regionen (Schaubild 2.2 und Tabelle A2.4). Die durchschnittlichen Pro-Kopf-Ausgaben waren in den weniger wohlhabenden Regionen wie Northern Ireland, Scotland, Wales bzw. North und North-West of England besonders hoch, teilweise aufgrund der höheren Sozialausgaben infolge der höheren Zahl von Arbeitslosen und Nichterwerbstätigen, in den ersten drei Regionen jedoch auch aufgrund zusätzlicher Ausgaben für Gesundheitswesen und Verwaltung. Auch in London sind die Pro-Kopf-Ausgaben höher als im Landesdurchschnitt, was zum Teil ebenfalls an den höheren Verwaltungsausgaben liegt, denn trotz der seit einigen Jahren stattfindenden Bemühungen um die Dezentralisierung der Behörden ist eine große Anzahl derselben immer noch in London angesiedelt.

Bei den Pro-Kopf-Ausgaben für Bildung und Gesundheit sind einige Unterschiede zwischen den Regionen festzustellen, zumindest bei den englischen Regionen sind diese jedoch vergleichsweise gering. Dasselbe gilt für die Ausgaben in den Bereichen Umwelt und Verkehr.

Aus den Zahlen zu den Pro-Kopf-Ausgaben ergibt sich, dass der Anteil der Ausgaben am BIP in den verschiedenen Regionen des Vereinigten Königreichs stark voneinander abweicht. Selbst wenn man Northern Ireland, das aufgrund seiner jüngsten Geschichte und anhaltender politischer Probleme einen Sonderfall darstellt, nicht mit einbezieht, reicht der Anteil der Ausgaben am BIP im Zeitraum 2000-2001 von knapp über 41 % in Wales und North of England bis zu 21-22 % in London bzw. South East. Daraus ergibt sich, dass die öffentlichen Ausgaben in den ersten beiden Regionen - den am wenigsten wohlhabenden Regionen des Vereinigten Königreiches -- fast doppelt so viel zu den Einnahmen beitragen wie in den letzten beiden, und zwar hauptsächlich aufgrund des wesentlich geringeren Pro-Kopf-BIP, in beschränkterem Maß auch aufgrund des höheren Bedarfs an Sozialausgaben.

Gleichzeitig ist anzumerken, dass es sich bei vielen dieser zusätzlichen Aufwendungen um laufende Ausgaben, nicht um Investitionsausgaben handelt - d. h. sie fließen in den Konsum, nicht in Investitionen - und diese daher nur in begrenztem Maße zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit beitragen. Beispielsweise wird durchschnittlich nur 1 % des BIP für Straßen und Verkehr ausgegeben, in keiner Region liegt der Wert über 1,5 % des BIP. Andererseits stellen jedoch einige Ausgaben, die als laufende Ausgaben gelten - beispielsweise Erziehung und Ausbildung, FuE oder Unternehmensbeihilfen -, eher Investitionen dar und können einen wesentlichen Beitrag zur Steigerung des Produktionspotenzials der betreffenden Region leisten. Selbst unter dieser Voraussetzung sind die meisten regionalen Ausgaben eher soziale als wirtschaftliche Ziele verfolgen.

Italien

Ein ähnliches Bild bietet sich in Italien, obwohl die Unterschiede hinsichtlich des jeweiligen Umfangs der öffentlichen Ausgaben in den verschiedenen Regionen etwas weniger systematisch als im Vereinigten Königreich und die Unterschiede hinsichtlich des effektiven Beitrags der Ausgaben zum BIP trotz stärkerer regionaler Schwankungen des Pro-Kopf-BIP geringer sind. Es ist jedoch zu beachten, dass die Daten zu öffentlichen Ausgaben vollständiger sind als im Fall des Vereinigten Königreichs, wo 15 % der Gesamtausgaben nicht zwischen den Regionen aufgeteilt wird, was den Vergleich beeinflussen könnte, wenn sich die betreffenden Ausgaben auf London und andere wohlhabendere Regionen konzentrieren. Dennoch sind die entscheidenden Faktoren in beiden Ländern mehr oder weniger dieselben.

Die Tatsache, dass die Sozialausgaben pro Einwohner in den verschiedenen italienischen Regionen voneinander abweichen, hat weniger mit den Unterschieden im Arbeitslosenanteil als mit dem unterschiedlichen Anteil der Bevölkerung im Rentenalter zu tun, da Arbeitslose vergleichsweise geringe Leistungen erhalten, die Renten dagegen relativ hoch sind. Außerdem ist die relative Anzahl der Rentner in den wohlhabenderen, nördlichen Regionen Italiens deutlich höher als in den weniger wohlhabenden, südlichen Regionen -- anders als im Vereinigten Königreich, wo sich die Zahlen in den Regionen nur geringfügig unterscheiden. Außerdem sind die Renten in Italien stärker an das vorherige Einkommen gekoppelt als im Vereinigten Königreich, wo der Betrag für die staatliche Grundrente festgeschrieben ist. Im Jahr 2000 lagen daher die Pro-Kopf-Ausgaben für Sozialleistungen in Liguria, wo etwa 25 % der Bevölkerung 65 Jahre oder älter ist, fast 85 % über denen in Campania, wo der entsprechende Anteil Zahl nur 14 % beträgt (Schaubild 2.3 und Tabelle A2.5). Während die Pro-Kopf-Ausgaben für Sozialleistungen in den meisten nördlichen Regionen über dem nationalen Durchschnitt lagen, lagen sie in allen südlichen Regionen deutlich darunter (obwohl in letzteren, wie unten beschrieben, über dem Durchschnitt in Prozent des BIP).

In den Bereichen Bildung und Gesundheit waren die Unterschiede bei den Pro-Kopf-Ausgaben weniger deutlich, obwohl im Bildungsbereich in allen südlichen Regionen mit Ausnahme Sardegna, im Gesundheitswesen in sämtlichen Regionen die Pro-Kopf-Ausgaben weiterhin unter dem nationalen Durchschnitt lagen. Diese Unterschiede sind jedoch vielleicht nicht so sehr Ausdruck von Unterschieden hinsichtlich des Niveaus der jeweiligen Leistungen als vielmehr Ausdruck der im Vergleich zum Norden niedrigeren Löhne, Gehälter und sonstigen Kosten im Süden.

Die Pro-Kopf-Ausgaben für Verkehr, Umwelt und sonstige Programme waren in den südlichen Regionen im Durchschnitt ebenfalls niedriger als in den nördlichen. Dennoch war der Unterschied bei diesen Ausgabenbereichen ebenso wie bei Sozialschutz, Gesundheit und Bildung im Allgemeinen geringer als beim Pro-Kopf-BIP, so dass die öffentlichen Gesamtausgaben im Verhältnis zum Pro-Kopf-BIP meistens - jedoch nicht immer, wie weiter unten dargelegt - in den weniger wohlhabenden Teilen Italiens höher waren als in den wohlhabenderen. Der Anteil der Ausgaben am BIP reichte von 35 % über dem nationalen Durchschnitt in Sardegna bzw. 30 % über dem Durchschnitt in Calabria - der Region mit den niedrigsten Pro-Kopf-BIP - bis zu 25 % unter dem Durchschnitt in Veneto, insgesamt eine etwas schmalere Bandbreite als im Vereinigten Königreich [44].

[44] Außerdem beziehen sich die Zahlen im Fall von Italien nicht auf größere NUTS-1-Regionen wie im Vereinigten Königreich sondern auf kleinere NUTS-2-Regionen, wodurch sich der Unterschied an sich schon eher vergrößert als verkleinert.

Gleichzeitig ist zwar in allen südlichen Regionen der Anteil der öffentlichen Ausgaben am BIP überdurchschnittlich hoch, nicht in allen nördlichen Regionen ist der Anteil jedoch unterdurchschnittlich, und dies trotz des überdurchschnittlichen Pro-Kopf-BIP all dieser Regionen. In Valle d'Aosta und in Lazio lag der Anteil der Ausgaben am BIP im Jahr 2000 tatsächlich mehr als 20 % über dem Durchschnitt und war höher als in Puglia oder Campania. Auch in Liguria war der Anteil der Ausgaben am BIP vergleichsweise hoch, weitgehend aufgrund seiner relativ hohen Sozialausgaben (aufgrund der hohen Anzahl von Rentnern), die im Jahr 2000 mehr als 23 % des regionalen BIP betrugen, mehr als in jeder anderen südlichen Region mit Ausnahme von Calabria.

Sowohl in Italien als auch im Vereinigten Königreich führen die öffentlichen Ausgaben allgemein zu einer Verringerung der Disparitäten beim Pro-Kopf-BIP, wenn auch in geringerem Maße (wobei die obige Einschränkung zu berücksichtigen ist). Ebenfalls wie im Vereinigten Königreich fließen in Italien viel mehr Mittel in den Verbrauch als in Investitionen. Beispielsweise liegen die Ausgaben für Straßen und Verkehr durchschnittlich nur knapp über 2 % des BIP und in allen Regionen unter 5 % des BIP. Das ist zwar mehr als im Vereinigten Königreich, dennoch verhältnismäßig wenig.

Spanien

In Spanien wird die regionale Inzidenz der Ausgaben von denselben Faktoren bestimmt wie im Vereinigten Königreich und in Italien, wobei der Ausgabenbereich, für den Zahlen vorliegen, im Vergleich zu Letzteren eingeschränkter ist. Wie in Italien besteht auch in Spanien keine enge (umgekehrt proportionale) Beziehung zwischen den Pro-Kopf-Ausgaben für kommunale Dienstleistungen und dem Niveau des regionalen Wohlstands oder auch Mangel an Wohlstands, wobei die Intervention der Strukturfonds, die in den ärmeren Ziel-1-Regionen eine wesentliche Rolle spielt und ziemlich konzentriert ist, bewirkt, dass diese Beziehung enger wird. Dennoch leisten die öffentlichen Ausgaben in den weniger wohlhabenden Regionen einen erheblich größeren Beitrag zum BIP als in den wohlhabenderen und dasselbe gilt für die Stärkung des sozialen Zusammenhalts.

Der Anteil der Ausgaben für Gesundheit und soziale Dienstleistungen am BIP war daher im Zeitraum 1992-1999 in den meisten spanischen Ziel-1-Regionen höher als in anderen (Schaubild 2.4 und Tabelle A2.6), was zum Teil Ausdruck der hohen Arbeitslosigkeit ist [45]. Es gab jedoch einige Ausnahmen. So lagen die Gesundheits- und Sozialausgaben in der Ziel-1-Region Valencia unter dem Landesdurchschnitt, während sie in Navarra, wo das zweithöchste Pro-Kopf-BIP aller spanischen Regionen erzielt wird, überdurchschnittlich hoch waren.

[45] Anders als in Italien ist keine systematische Tendenz festzustellen, wonach die relative Anzahl der Menschen im Rentenalter in den wohlhabenderen Regionen größer ist als in den weniger wohlhabenden bzw. umgekehrt.

Auch die Ausgaben für Infrastruktur waren in den Ziel-1-Regionen relativ hoch, obwohl auch hier einige Nicht-Ziel-1-Regionen überdurchschnittlich hohe Werte verzeichneten. Wie im Vereinigten Königreich und in Italien war auch in Spanien der Anteil der Ausgaben für Infrastrukturinvestitionen am BIP einheitlich niedrig, lediglich in Extremadura sowie in Ceuta y Melilla lag der Wert - wenn auch nur unwesentlich - über 3 % des BIP.

Allgemein reichte der durchschnittliche Anteil der Ausgaben im Zeitraum 1992-1999 unter Einbeziehung der von der Union finanzierten Aufwendungen von 31 % des BIP in Extremadura (der spanischen Region mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP) bzw. 25 % in Canarias bis zu 13 % in Madrid und Cataluña und knapp 12 % auf den Illes Balears.

Steuerpolitik und regionales BIP

Die Daten bezüglich der öffentlichen Ausgaben der EU-Mitgliedstaaten sind zwar unvollständig, aus den vorliegenden geht jedoch klar hervor, dass diese Ausgaben in den einzelnen Regionen in unterschiedlichem Maße zum BIP beitragen und so dabei helfen, Disparitäten zu verringern und den sozialen Zusammenhalt aufrechtzuerhalten.

Die entscheidende Frage ist, inwieweit die im Verhältnis zum BIP höheren Ausgaben in den weniger wohlhabenden Regionen in Hinblick auf ihre Finanzierung mit höheren Steuern und Abgaben verbunden sind - in anderen Worten, inwieweit der Effekt der höheren Ausgaben in diesen Regionen durch eine höhere Belastung der Einkommen aufgehoben wird.

Die Frage ist anhand der vorliegenden Daten nur schwer zu beantworten. Einen Einblick in die regionalen Auswirkungen des jeweiligen Finanzierungssystems liefern jedoch Daten über die Verteilung der Steuern zwischen den staatlichen, regionalen und lokalen Ebenen. Im Prinzip gilt: je stärker Gebiete ihre Ausgaben auf regionaler bzw. lokaler Ebene durch die Erhebung von Steuern oder Abgaben von den Bewohnern der Region und den dort ansässigen Unternehmen finanzieren, desto wahrscheinlicher ist es, dass die positiven Auswirkungen der im Verhältnis zum BIP höheren Ausgaben dadurch aufgehoben werden [46]. Diese höheren Steuern können natürlich ihrerseits durch die politische Entscheidung zur Erhöhung der Transferleistungen seitens des Staates bzw. zur Einrichtung eines Ausgleichsfonds kompensiert werden, um so die regionalen Unterschiede bezüglich der für die Ausgabenfinanzierung zur Verfügung stehenden Einnahmen zu verringern.

[46] Dabei bleibt natürlich unberücksichtigt, dass die lokale Erhebung von Steuern zur Finanzierung lokaler Ausgaben in dem Sinne einen Nutzen darstellt, als sie eine verantwortungsvollere Finanzpolitik und einen effizienteren Einsatz der Finanzmittel fördert.

In den Fällen, in denen Steuersätze bzw. Sozialbeitragssätze zentral festgelegt werden, stellt sich dieses Problem insofern nicht, als die Menschen, die in weniger wohlhabenden Regionen - oder auch in ärmeren Gebieten innerhalb wohlhabenderer Regionen - leben, normalerweise automatisch weniger Steuern bezahlen als die Bewohner anderer Gebiete, da sie über ein geringeres Gesamteinkommen verfügen. Werden Einkommen und Ausgaben überall mit den gleichen Steuer- und Beitragssätzen belegt und sind somit die Steuereinnahmen einer Region im Verhältnis zum BIP genauso hoch wie anderswo, sind die Auswirkungen des Steuersystems auf die für die Ausgabenfinanzierung zur Verfügung stehenden Einnahmen neutral und werden demzufolge den Beitrag der öffentlichen Ausgaben zum BIP nicht aufheben. Sind die Steuersätze eher progressiv als proportional, steigen sie also mit wachsendem Einkommen, so verstärkt das Steuersystem die differenzierende Wirkung der öffentlichen Ausgaben auf das regionale BIP.

Es lässt sich nur schwer bestimmen, inwieweit das Steuersystem in den verschiedenen Mitgliedstaaten eher progressiv oder proportional ist. Dies hängt von der Wechselwirkung zwischen der Einkommensteuer, die normalerweise progressiv ist, der Ausgabensteuer, die normalerweise proportional ist, je nach Zusammensetzung der Ausgaben jedoch variieren kann, und den Sozialabgaben ab, die normalerweise zumindest bis zu einer gewissen Höhe des Einkommens ebenfalls proportional sind [47]. Die Daten lassen darauf schließen, dass die Steuersysteme in den meisten EU-Ländern leicht progressiv, in anderen weitgehend proportional oder zumindest nur leicht regressiv sind [48]. In manchen Fällen kann das Steuersystem an sich die unterschiedlichen Auswirkungen der staatlichen Ausgabenpolitik auf die Regionen verstärken, in anderen Fällen kann es diese wenn überhaupt wahrscheinlich nur in geringem Maße ausgleichen.

[47] In der Praxis sind in Ländern, in denen Höchstbeiträge festgesetzt sind, die Sozialabgaben oberhalb der entsprechenden Einkommensgrenze regressiv, wodurch die Progressivität der Einkommensteuersätze meist ausgeglichen wird.

[48] Gleichzeitig ist zu beachten, dass die verbreitete Tendenz, die Besteuerung der Einkommen durch eine Besteuerung der Ausgaben zu ersetzen, im Allgemeinen zu einer Abschwächung der Progressivität des Steuersystems als Ganzem führt.

In der Praxis werden in den meisten EU-Staaten Steuern überwiegend auf nationaler Ebene erhoben, wohingegen die auf regionaler und lokaler Ebene erzielten Steuereinnahmen nur einen geringen Anteil an den Gesamtmitteln zur Finanzierung der öffentlichen Ausgaben stellen. Insgesamt stammten im Jahr 2001 in der Union nur 15 % der Finanzmittel aus regionalen und lokalen Einnahmequellen. Lediglich in den Bundesstaaten Deutschland und Österreich sowie in den drei nordischen Ländern, in denen lokale Behörden bei der Ausgabenpolitik weitreichende Kompetenzen haben, und in Spanien, wo die Regionen großen Stellenwert haben, liegt dieser Anteil höher (Schaubild 2.5 und Tabelle A2.7). Zudem hat sich außer in einigen wenigen Länder der Anteil der Einnahmen aus regionalen und lokalen Quellen in den letzten Jahren im Großen und Ganzen nicht verändert. Die hauptsächliche Veränderung bei der Struktur der staatlichen Einnahmen bestand in einer Verlagerung von Sozialabgaben hin zu Steuern mit dem zumindest teilweise angestrebten Ziel, die Steuerbelastung der Arbeit zu verringern.

Die einzigen Länder, in denen die lokalen und regionalen Steuern erheblich an Bedeutung zugenommen haben, sind Dänemark, Spanien und Italien, wobei sich in Italien ihr Anteil an den Gesamteinnahmen zwischen 1995 und 2001 nahezu verdoppelt hat. Hierin kommt die in Italien verfolgte Politik zum Ausdruck, den Regionen mehr Verantwortung bei der Aufgabe zu übertragen, die zur Finanzierung der staatlichen Ausgaben erforderlichen Einnahmen zu steigern. Diese Politik wurde fortgeführt und hat zur Folge, dass ein immer größerer Anteil an Steuern eher auf regionaler als auf nationaler Ebene erhoben wird. Dadurch nimmt die Wahrscheinlichkeit zu, dass in weniger wohlhabenden Regionen mit geringerer Finanzkraft die effektiven Steuersätze höher sind.

In Italien wie auch in anderen Ländern, in denen ein erhebliches Maß an Verantwortung für die Steuereinnahmen auf die lokale und regionale Ebene übertragen wird, besteht Bedarf an einem klar definierten Mechanismus für einen finanziellen Transfer von wohlhabenderen in weniger wohlhabende Gebiete, um zu verhindern, dass letztere benachteiligt werden, indem sie sich gezwungen sehen, entweder die Steuern zu erhöhen oder die staatlichen Ausgaben einzuschränken und den damit wahrscheinlich verbundenen Rückgang der Leistungsstandards in Kauf zu nehmen.

In den meisten Mitgliedstaaten führen die relativ geringen Einnahmen auf regionaler und lokaler Ebene in Verbindung mit den spezifischen Eigenschaften des Steuersystems jedoch dazu, dass den regionalen Unterschieden hinsichtlich des Beitrags der öffentlichen Ausgaben zum BIP durch die Art der Finanzierung dieser Ausgaben nichts entgegengesetzt wird.

Diskretionäre Mechanismen für den Transfer von Einnahmen in die Regionen

Untersucht man die Mittel und Verfahren, mit denen die zentralen Ebenen die Ausgaben auf regionaler und lokaler Ebene verwalten und die für deren Finanzierung zur Verfügung stehenden Einnahmen bestimmen, so bestätigt sich die obige Schlussfolgerung weitgehend. In allen Mitgliedstaaten werden bewusst Anstrengungen unternommen, in solchen Gebieten die Einnahmen zu erhöhen, in denen das kommunale Steueraufkommen nicht ausreicht, um die erforderlichen Ausgaben zu decken, bzw. die Kosten für die zu erbringenden Dienstleistungen aufgrund spezieller geographischer Faktoren oder aus anderen Gründen höher sind als normal. Darüber hinaus können manche Regionen spezielle Unterstützung zur Förderung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung erhalten.

Der Umfang der finanziellen Leistungen des Staates an die Regionen und Gemeinden wird in verschiedenen Ländern auf leicht unterschiedliche Weise festgelegt, obwohl insbesondere bei der Bemessung der Bedürfnisse und der örtlichen Steuerkraft gemeinsame Prinzipien zu Tage treten. Unabhängig vom Umfang der staatlicherseits gewährten Mittel und unabhängig davon, wie streng der Ausgabenbedarf bewertet wird, verfügen die regionalen und lokalen Behörden außerdem in allen Ländern über einen gewissen Ermessenspielraum bei der Entscheidung darüber, wofür die finanziellen Zuweisungen eingesetzt werden sollen.

Ziel des in Deutschland angewandten Systems des Finanzausgleichs ist es, die Einnahmen der Länder zu regulieren, wobei auch Zuweisungen für Sonderbelastungen, beispielsweise im Fall der Stadtstaaten vorgesehen sind. Da die Länder jedoch weitgehend eigenständig sind, geben sie - im Gegensatz zu dem, was bei der Berechnung der Pro-Kopf-Ausgaben vorausgesetzt wird - für die verschiedenen staatlichen Dienstleitungen nicht unbedingt gleich viel aus. Dies gilt im Wesentlichen auch für Österreich.

In den drei nordischen Ländern wie auch in einigen anderen Mitgliedstaaten dient das entsprechende System einem ähnlichen Zweck wie in Deutschland, ist jedoch auf einer bedeutend niedrigeren Ebene - statt zwischen Bundesländern auf der Ebene der Gemeinden bzw. Bezirke - angesiedelt.

In Schweden stellt die lokale Einkommensteuer die Haupteinnahmequelle der Gemeinden dar und das Ausgleichssystem zielt darauf ab, die Finanzmittel jener Gemeinden, in denen die Einkommen und damit das Steueraufkommen relativ niedrig sind, durch Transferleistungen der wohlhabenderen Gebiete aufzustocken. Darüber hinaus wurden bestimmte staatliche Behörden in die am wenigsten wohlhabenden Gemeinden verlegt, um sie in ihrer Entwicklung stärker zu unterstützen und damit zu einer Steigerung ihrer Steuereinnahmen beizutragen.

In Dänemark existieren ähnliche Ausgleichsmechanismen, die jedoch auf noch niedrigerer lokaler Ebene wirken. In diesem Fall sind es 14 Bezirke, zwei Stadtbezirke mit Sonderstatus (Kopenhagen und Frederiksberg) sowie 271 Gemeinden, die alle eigene Einkommens- und Vermögenssteuern erheben und dementsprechend relativ große Autonomie haben [49].

[49] Das dänische System wird in naher Zukunft umstrukturiert werden, wobei es wahrscheinlich zu umfassenden Änderungen sowohl in der Struktur des öffentlichen Sektors als auch hinsichtlich der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Regierungsebenen kommen wird.

In Finnland verfügen die Gemeinden über beträchtliche Steuereinnahmen, haben jedoch selbst keine Kompetenzen zur Festlegung von Steuersätzen. Dementsprechend liegen die Einnahmen in wohlhabenden Regionen über dem jeweiligen Ausgabenbedarf, die anfallenden Überschüsse werden in weniger wohlhabende Regionen mit niedrigeren Steuereinnahmen transferiert.

Kriterien zur Bestimmung des regionalen und lokalen Ausgabenbedarfs

In allen Mitgliedstaaten wird der regionale und kommunale Ausgabenbedarf auf zentraler Ebene bestimmt, was als Grundlage für die Festlegung der Transferleistungen dient, die den betreffenden Verwaltungen zugewiesen werden. Die verwendeten Methoden sind sehr ähnlich und umfassen in den meisten Fällen die schätzungsweise Bestimmung eines standardisierten Leistungsniveaus pro Einwohner. Die Schätzungen unterscheiden sich jedoch sowohl in der Durchführung als auch in ihrer Komplexität.

In den Niederlanden finanzieren sich die Provinzen und Gemeinden zum Großteil aus Regierungszuweisungen, für deren Festsetzung eine Vielzahl von Indikatoren (z. B. Größe, Bevölkerungsdichte, Bodenqualität, Sozialstruktur, Urbanisierungsgrad und lokales Steueraufkommen) herangezogen wird. Einziger Zweck des Systems ist es jedoch, die Finanzmittel, die den Provinzen und Gemeinden für ihre Ausgaben zur Verfügung zu stehen, ihrem Bedarf anzugleichen.

In Portugal werden aus einem allgemeinen Fonds Mittel an die drei NUTS-1-Regionen transferiert. Die Zuweisungen erfolgen weitgehend nach Einwohnerzahl, bestimmte zusätzliche Kriterien kommen jedoch den beiden Inselregionen zugute (siehe unten). Auch für die Zuweisungen, die im Rahmen dieses allgemeinen Fonds an die Gemeinden erfolgen, sind bestimmte Kriterien festgelegt. Ein zweiter Fonds, der speziell auf Kohäsion ausgerichtet ist, ist weniger entwickelten Gemeinden vorbehalten, zwei weitere Fonds sollen dafür sorgen, dass die Gemeinden über ausreichende Finanzmittel verfügen. Im Großen und Ganzen sind die Zuweisungen umgekehrt proportional zum Pro-Kopf-Einkommen: Lisboa e Vale do Tejo, die reichste Region, erhält pro Einwohner weniger als ein Drittel des Betrags, der in den Alentejo, die ärmste Region, fließt (in ersterer machen die Transferzahlungen knapp 1 % des BIP aus, im letzterer dagegen 6 %).

In zahlreichen Mitgliedstaaten werden bestimmte Regionen oder Gebiete bei der Vergabe von Finanzmitteln bevorzugt, so z. B. die Stadtstaaten in Deutschland. Aus historischen und kulturellen Gründen haben bestimmte Regionen in Italien, Spanien und im Vereinigten Königreich einen Sonderstatus, der mit einer weitergehenden Übertragung von Kompetenzen und in den meisten Fällen mit speziellen Finanzierungsformeln einhergeht (im Fall des Vereinigten Königreichs trifft dies auf Northern Ireland, Scotland und Wales zu). Dies gilt in geringerem Maße auch für Finnland - hier genießt Åland einen Sonderstatus und eine gewisse Sonderbehandlung im Vergleich zum Rest des Landes -, im Fall von Portugal für Açores und Madeira und im Fall von Frankreich für Corse und die DOM/TOM. Manche dieser mit Sonderstatus ausgestatteten Regionen erhalten von der Zentralregierung höhere Zuweisungen als andere Gebiete, obwohl sie vergleichsweise wohlhabend sind - Trentino Alto Adige in Italien und Åland in Finnland sind zwei Beispiele hierfür. Auch wenn solche Zahlungen unter dem Gesichtspunkt des wirtschaftlichen bzw. sozialen Zusammenhalts vielleicht nicht gerechtfertigt zu sein scheinen, sind sie für die Wahrung des politischen Zusammenhalts unter Umständen von Bedeutung.

Die französischen Regionalbehörden finanzieren ihre Haushalte hauptsächlich aus staatlichen Zuweisungen. In den französischen Überseegebieten betragen die staatlichen Pro-Kopf-Ausgaben etwa das Dreifache der durchschnittlichen Ausgaben im Mutterland, in Corse sogar das 3,5fache. Bei den meisten anderen Regionen unterscheiden sich die Transferleistungen nur geringfügig. Generell erhalten weniger wohlhabende Regionen im Verhältnis zu ihrer Einwohnerzahl durchschnittlich mehr Zuweisungen, es existieren jedoch mehrere Ausnahmen und der Zusammenhang zwischen Pro-Kopf-Einkommen und öffentlichen Ausgaben ist insgesamt schwach. Insbesondere Île de France erhält Zuwendungen, die über dem nationalen Durchschnitt liegen - wohl aufgrund höherer Kosten für die Dienstleistungserbringung -, während in Lorraine die Zahlungen pro Einwohner deutlich unter dem Durchschnitt liegen.

Ausrichtung der Transferzahlungen an der Gemeinschaftsunterstützung

In Ländern, die große Beträge aus den Strukturfonds erhalten, sind gewisse Politiken des Landes eng an die EU-Finanzierung gebunden. Der interterritoriale Ausgleichsfonds in Spanien vergibt aus diesem Grund zusätzliche Beihhilfen nur an Ziel-1-Regionen (darüber hinaus gibt es jedoch noch den speziellen ,Teruel'-Fonds, mit dem der gleichnamige Teil der autonomen Region Aragón unterstützt wird, obwohl Aragón als Ganzes in den Gemeinschaftsvorschriften nicht benannt ist).

In Griechenland ist das wichtigste staatliche Instrument zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts das staatliche Investitionsprogramm PIP (Public Investment Programme), das sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene große Infrastrukturprojekte in den Bereichen Verkehr, Bildung, Gesundheit, Kultur sowie in anderen Schlüsselbereichen der Wirtschaft finanziert. Ein Großteil der Finanzmittel dieses Programms wird über das Gemeinschaftliche Förderkonzept (GFK) III vergeben. Diejenigen Regionen, denen die Union im Rahmen des gegenwärtigen GFK je Einwohner die meisten Mittel zuweist (Dytiki Makedonia und Voreio Aigaio), erhalten das 5- bis 6fache der Region Attiki. In Irland verhält es sich ähnlich: zur Aufstockung der Fördermittel der Strukturfondsprogramme überweist der Staat im Verhältnis mehr Mittel in die Region Border, Midland and Western als in die Region Southern and Eastern.

Regionalentwicklungspolitik in den Mitgliedstaaten

Politiken zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung werden auf allen Ebenen der Migliedstaaten, unter Einsatz zahlreicher unterschiedlicher Mittel und mit unterschiedlichen Zielsetzungen verfolgt. Hierzu zählen unter anderem Technologie- und Innovationsförderung, Umstrukturierungsbeihilfen für Industriezweige, die von Krisen oder langfristigem Abschwung betroffen sind, Unterstützung von KMU und Schaffung von Investitionsanreizen. Einige dieser Maßnahmen sind ausdrücklich als staatliche Beihilfen klassifiziert und unterliegen somit gewissen rechtlichen Beschränkungen, die von der Union zur Vermeidung unlauteren Wettbewerbs eingeführt wurden. Sie werden an anderer Stelle in diesem Bericht behandelt (Teil III).

Andere Maßnahmen unterliegen keinen derartigen Beschränkungen, vorausgesetzt es wird keine direkte finanzielle Unterstützung an einzelne Unternehmen geleistet. Subventionen an Einzelpersonen oder öffentlich-rechtliche Körperschaften sowie allgemeine Zuschüsse und Beihilfen, die sich private Einrichtungen untereinander gewähren, fallen nicht unter die obige Definition. Laut Vertrag sind darüber hinaus bestimmte Formen von Beihilfen an private Einrichtungen, insbesondere für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und zur Unterstützung der Entwicklung von Förderregionen erlaubt.

Der Ansatz der Gebietsförderung ist je nach Mitgliedstaat unterschiedlich, was zum Teil mit institutionellen Faktoren, vor allem dem Grad der Dezentralisierung der politischen Zuständigkeiten im Bereich der Wirtschaftsförderung, aber auch mit unterschiedlichen Sichtweisen der für wirtschaftliche Entwicklung bestimmenden Faktoren zusammenhängt.

Dekonzentration war zwar in der gesamten Union ein häufig behandeltes Thema, was die Autonomie der unteren Regierungsebenen betrifft, bestehen jedoch zwischen den einzelnen Ländern große Unterschiede. In Österreich, Dänemark und Belgien übt die Zentralregierung eine gewisse Kontrollfunktion aus, während die Zuständigkeit für Planung und Finanzierung der Regionalpolitiken auf der subnationalen Ebene liegt. Die Frage der Ausgaben hängt dabei hauptsächlich von den generellen Finanzierungsmöglichkeiten der jeweiligen Regionalregierung ab, sodass die Verringerung von Disparitäten zwischen den Regionen (Provinzen, Bezirke bzw. Gemeinden) nicht unbedingt ein zentrales Anliegen ist.

Im Gegensatz dazu wird im Vereinigten Königreich und in Frankreich die Vergabe von Finanzmitteln überwiegend zentral gesteuert, wenn auch die Umsetzung der Politik in zunehmendem Maße Aufgabe der regionalen Körperschaften - Regionalentwicklungsagenturen in England, Gebietskörperschaften in Scotland, Wales und Northern Ireland bzw. Regionen in Frankreich - ist.

Hinsichtlich der Gebiete, die regionale und andere Arten von Unterstützung für Wirtschaftsentwicklung erhalten, ist die Übereinstimmung zwischen den Gebietsfestlegungen der einzelnen Staaten und denen der Union nicht immer gut. In Frankreich existieren große Unterschiede zwischen den Regionen, die im Rahmen der nationalen Politik Unterstützung erhalten, und denen, die im Rahmen der Gemeinschaftspolitik gefördert werden, während in Deutschland ziemlich große Übereinstimmung herrscht. In Spanien wie auch in den anderen Kohäsionsländern wurde der Rahmen der Strukturfonds weitgehend für die nationale Politik übernommen. Im Vereinigten Königreich und den Niederlanden werden dagegen vor allem städtische Gebiete nach Kriterien festgelegt , die von denen der Gemeinschaftspolitik abweichen.

In den Niederlanden werden Belange der regionalen Entwicklung ausgehend von den festgestellten Bedürfnissen des Bezirks als Ganzem behandelt. Die Ausgaben für Regionalpolitik als solche sind daher relativ gering, der Schwerpunkt liegt hauptsächlich auf kleinen Gebieten mit spezifischen wirtschaftlichen Problemen (vor allem städtische Gebiete mit hoher Arbeitslosigkeit).

In verschiedenen Gebieten hat sich in den letzten Jahren die Unterstützung von Innovation und neuen Technologien als Hauptinstrument herauskristallisiert. Besonders hervorgehoben hat sich in dieser Hinsicht neben den österreichischen Ländern die flämische Region in Belgien durch verstärkte Schwerpunktsetzung auf Innovation als Mittel zur Stimulierung der regionalen Entwicklung von innen heraus sowie durch Unterstützung für FuE seitens des Bundesstaats. Derartige Strategien richten sich vor allem an KMU und umfassen statt Subventionen eher horizontale Maßnahmen wie z. B. die Förderung der Zusammenarbeit zwischen Forschungsinstituten und Wirtschaftsunternehmen.

In einigen Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit lag der Schwerpunkt auf der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Anziehung von großen Investitionsprojekten. Beispiel dafür ist Wallonie, während Irland zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung lange Zeit stark auf ausländische Direktinvestitionen gesetzt hat.

In vielen Ländern ist die Bildung von Unternehmensclustern Teil der Förderpolitik. In der österreichischen Steiermark legte die Landesregierung 1996 eine neue Entwicklungsstrategie vor und verknüpfte verschiedene Teile der Automobilindustrie zu einem Cluster-Netzwerk, das sich als effektiv erwies. Oberösterreich folgte diesem Beispiel mit einer umfassenden Landesstrategie und einer zunehmenden Steigerung der Technologie- und Netzwerkbezuschussung.

In Schweden ist man in den letzten Jahren dazu übergegangen, in verschiedenen Regionen die Entwicklung von Wachstumspolen und Clustern zu unterstützen, während der Schwerpunkt der Regierungspolitik vorher darauf gelegen hatte, in den dünn besiedelten, nördlichen Regionen ein hohes Maß an Aktivitäten des öffentlichen Sektors zu unterhalten, um die Abwanderung der Bevölkerung zu verhindern.

In Italien wurden in jüngster Zeit im Bereich der Gebietspolitik erhebliche Reformen vorgenommen. Die gebietspolitischen Maßnahmen, die von der Zentralregierung verwaltet und finanziert werden, konzentrieren sich nun weitgehend auf den Aufbau von Kapazitäten mit Hilfe staatlicher Investitionen statt wie in der Vergangenheit auf Unternehmensbeihilfen. Obwohl regionale Unternehmensbeihilfen immer noch in überdurchschnittlichem Maße in den Süden fließen, werden bei den öffentlichen Investitionsprogrammen häufig die nördlichen Regionen begünstigt, was möglicherweise zu einem Konflikt zwischen nationaler Politik und Kohäsionspolitik der Union führen könnte.

Ausländische Direktinvestitionen

Ein wichtiger Teil politischer Strategien für Regionalentwicklung ist es normalerweise, ausländische Direktinvestitionen (ADI) anzuziehen. Ein wesentliches Ziel der Regionalförderung besteht nämlich genau darin, Problemregionen für ausländische Investoren attraktiver zu machen. Ausländische Direktinvestitionen bringen den Regionen nicht nur Einkommen und Arbeitsplätze, in vielen Fällen sind sie auch ein Mittel für den Transfer von Technologien und Know-how. Dabei handelt es sich zwar um Nebeneffekte, diese können jedoch bedeutende Auswirkungen auf die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit von in der jeweiligen Region ansässigen Unternehmen haben. Ein wesentlicher Teil ausländischer Direktinvestitionen findet in der Form statt, dass multinationale Unternehmen in einer Region investieren, indem sie entweder ein bereits bestehendes Unternehmen und dessen Produktionsanlagen - und natürlich seinen Kundenstamm - aufkaufen oder neue Anlagen errichten. In beiden Fällen, besonders jedoch wenn die Investition in einer weniger entwickelten Region stattfindet, bringen diese multinationalen Unternehmen normalerweise hochmoderne Produktionstechniken und Arbeitsmethoden mit.

In den am stärksten benachteiligten Regionen sind die Nutzen ausländischer Direktinvestitionen normalerweise am höchsten, die komparativen Vorteile, die Investitionen in solchen Regionen für multinationale Unternehmen haben, sind jedoch nicht immer ausreichend, um diese dazu zu bewegen, sich gerade dort anzusiedeln. Hier hängt viel davon ab, was der hauptsächliche Grund für die geplante Investition des ausländischen Unternehmens ist: ob es darum geht, den lokalen bzw. regionalen Markt im weiten Sinne (vom kleinen, beschränkten Gebiet als ein Extrem bis hin zur gesamten Union als anderes Extrem) zu versorgen, oder aber darum, sich spezifische Produktionsfaktoren - beispielsweise niedrige Lohnkosten, besondere Qualifikationen oder natürliche Ressourcen - zunutze zu machen.

Hat der Grund für die geplante Investition mit der Belieferung eines unter geografischen Gesichtspunkten relativ großen Marktes zu tun, so wird das Unternehmen in einem solchen Fall möglicherweise bereit sein, sich bei der Entscheidung darüber, wo genau es sich innerhalb eines bestimmten Landes oder eines größeren Gebiets niederlässt, beeinflussen zu lassen. In einem solchen Fall dürfte es für die Zuständigen auf nationaler Ebene nicht allzu schwierig sein, ein multinationales Unternehmen dazu zu bewegen, sich in einer eher benachteiligten Region anzusiedeln. Liegt der Grund für die Investition jedoch in den spezifischen Vorteilen eines bestimmten Ortes, ist es für die Zuständigen oft schwierig, das betreffende Unternehmen dazu zu bewegen, sich an einem anderen Ort anzusiedeln, wenn der gewählte Ort nicht mit der allgemeinen Strategie der Regionalentwicklung übereinstimmt. In einem solchen Fall besteht das Risiko, dass das ausländische Unternehmen davon abkommt, überhaupt in dem jeweiligen Land zu investieren. Vor diesem Dilemma stehen vor allem die Regierungen der Kohäsionsländer und in noch stärkerem Maße die der Beitrittsländer, in denen ein potentieller Widerspruch besteht zwischen dem Wunsch, Investitionen in die am wenigsten entwickelten Regionen zu ziehen, um einen stimulierenden Effekt auszulösen und den Aufholprozess dieser Regionen zu beschleunigen, und der Tatsache, dass Investitionen meist ,von Natur aus' von den dynamischsten Regionen angezogen werden.

Die Daten zur regionalen Verteilung der ausländischen Direktinvestitionen in der Union sind zwar lückenhaft, liefern jedoch Anhaltspunkte dafür, dass ein unverhältnismäßig großer Teil des Investitionszuflusses in die - sowohl innerhalb der einzelnen Länder als auch innerhalb der gesamten Union - wirtschaftlich stärkeren Regionen fließt. Irland bildet dabei eine gewisse Ausnahme, denn trotz seines - zumindest anfänglich - relativ niedrigen Pro-Kopf-BIP hat das Land während der gesamten Neunzigerjahre umfangreiche Investitionen aus dem Ausland angezogen, wenngleich diese in unverhältnismäßig hohem Maße in den östlichen Teil des Landes, nach Dublin und Umgebung geflossen sind. Parallel zum Anstieg des BIP ist Irland ein wichtiges Ziel für Investitionen geblieben.

Unter Einbeziehung von Investitionen aus anderen Teilen der Union betrugen die ausländischen Direktinvestitionen in den 15 Mitgliedstaaten während der drei Jahre 1999-2001 durchschnittlich etwa 7 % des BIP (bei Nicht-Einbeziehung der innereuropäischen Investitionen weniger als 2 % des BIP). In Irland beliefen sich die ausländischen Direktinvestitionen während dieser drei Jahre jedoch durchschnittlich auf über 20 % des BIP (Schaubild 2.6). Die nächsthöheren Anteile an ausländischen Direktinvestitionen wurden mit über 13 % des BIP in Dänemark, den Niederlanden und Schweden verzeichnet. Die beiden erstgenannten Länder hatten das dritt- bzw. vierthöchste Pro-Kopf-BIP der Union nach Irland und Luxemburg, wo der Anteil der ausländischen Direktinvestitionen am BIP ebenso wie in Belgien deutlich über dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag.

In den Kohäsionsländern mit Ausnahme von Irland waren die ausländischen Direktinvestitionen deutlich geringer: In Portugal beliefen sie sich während dieses Zeitraums im Durchschnitt auf knapp über 4 % des BIP, Spanien mit nur 1,5 % des BIP sowie Italien mit nur 1 % des BIP verzeichneten die niedrigsten Anteile in der gesamten Union (für Griechenland liegen keine Daten vor).

Die verfügbaren Daten deuten darauf hin, dass in all diesen Ländern wie auch in der gesamten Union ein unverhältnismäßig großer Teil der ausländischen Direktinvestitionen in die wohlhabenderen Regionen, dagegen nur ein relativ geringer Teil in rückständige Regionen geflossen ist. Die regionalen Daten sind zwar nicht ideal, da Investitionen oft in der Region ausgewiesen werden, in der sich der Hauptsitz des Unternehmens befindet und nicht dort, wo die investierten Mittel tatsächlich hinfließen, sie liefern jedoch eindeutige Anhaltspunkte. In Deutschland konzentrierten sich die Investitionen auf eine beschränkte Anzahl von Bundesländern: Nordrhein-Westfalen, Hessen und Baden-Württemberg vereinigten im Zeitraum1998-2000 71 % der ausländischen Direktinvestionen auf sich, Bayern und Hamburg weitere 17 % (Tabelle A2.8). Im Gegensatz dazu verbuchten die fünf Ziel-1-Regionen im östlichen Teil des Landes zusammen nur knapp über 2 % der gesamten ausländischen Direktinvestitionen.

In Spanien flossen zwischen 1999 und 2001 etwa 70 % der ausländischen Direktinvestionen in die Region Madrid und weitere 14 % nach Cataluña, während die Ziel-1-Regionen zusammen weit unter 10 % (ohne Valencia und Canarias überhaupt nur ganz wenig) verbuchten. In Italien, wo Daten zur Zahl der Beschäftigten in ausländischen Unternehmen, nicht jedoch zu ausländischen Investitionen vorliegen, zeigt sich ein ähnliches Bild: die multinationalen Unternehmen konzentrieren sich im Norden des Landes, während sich im Jahr 2000 weniger als 4 % der Arbeitsplätze in ausländischen Unternehmen in den Ziel-1-Regionen im Süden befanden.

Ausländische Direktinvestitionen in den Beitrittsländern

In den Beitrittsländern ist weitgehend die gleiche Tendenz festzustellen wie in der Union, zumindest für gewisse Regionen innerhalb dieser Länder. Dabei stehen die Unterschiede in der Verteilung der Investitionen auf die verschiedenen Länder weniger direkt mit dem Pro-Kopf-BIP in Verbindung als in der Union, auch wenn das Gegenteil der Fall zu sein scheint. Neueste Daten zeigen, dass sich fast 70 % der ausländischen Direktinvestitionen, die in diese Länder fließen, auf drei von ihnen konzentrieren: Polen, das allein 35 % der Gesamtsumme auf sich vereint, die Tschechische Republik und Ungarn (Tabelle A2.9). (Bei der Zahl von 70 % wurde für Rumänien eine Schätzung herangezogen, da für die Zeit nach 1999 keine Daten vorliegen.)

Diese scheinbare Konzentration ist jedoch nicht mehr so eindeutig, wenn man sie im Verhältnis zum BIP betrachtet. In Polen betrugen die ausländischen Direktinvestitionen im Zeitraum 1999-2001 im Durchschnitt 4,5 % des BIP, in Ungarn knapp über 4 %, weniger als in den meisten anderen Ländern. Abgesehen von Malta (16 %) waren die ausländischen Direktinvestitionen in der Tschechischen Republik im Verhältnis zum BIP zwar am höchsten (über 9 %), in Estland und Bulgarien - Länder mit einem selbst für die Verhältnisse dieser Region relativ niedrigen Pro-Kopf-BIP - waren sie jedoch ebenfalls relativ hoch. In Slowenien, wo das Pro-Kopf-BIP relativ hoch ist, waren sie andererseits relativ gering.

Ebenso wie in den Kohäsionsländern weisen die Zahlen in all diesen Ländern jedoch darauf hin, dass sich die ausländischen Direktinvestitionen in relativ hohem Maße in und um die Hauptstädte konzentrieren. In Ungarn flossen im Jahr 2001 mehr als zwei Drittel der ausländischen Investitionen in die Region, in der Budapest liegt, in der Tschechischen Republik flossen im selben Jahr 60 % nach Prag und in die umliegende Region (Stiední echy), in der Slowakei flossen etwa 63 % nach Bratislava (Tabelle A2.10). In Polen dagegen, wo es außer Warschau noch einige andere Großstädt gibt, ist die Konzentration der ausländischen Investitionen weniger stark. Dennoch zog die Region um die Hauptstadt (Mazowieckie) 1998 etwa ein Viertel des gesamten Investitionszustroms an, zwei andere Regionen (Qódzkie and Wielkopolskie), in denen Großstädte (Lodz bzw. Poznan) liegen, vereinigten ein weiteres Viertel auf sich.

Finanzausgleich in Deutschland

In Deutschland erfolgt der Transfer von Finanzmitteln, sowohl zwischen den Bundesländern als auch zwischen Bund und Ländern, hauptsächlich über das System des Finanzausgleichs. In seiner gegenwärtigen Form, die auf das Jahr 1995 zurückgeht, als sich die beiden separaten Systeme in Ost- und Westdeutschland im Rahmen des Solidarpakts zusammenschlossen, ist dieses System eine Kombination aus horizontalem Finanzausgleich und ergänzenden Zuweisungen seitens des Bundes.

Die Berechnung der Position der einzelnen Länder innerhalb des Systems erfolgt unter Berücksichtigung ihrer Finanzkraft. Diese beruht auf den Steuereinnahmen, die entweder den Ländern zur eigenen Verwaltung überlassen sind oder mit dem Bund gemeinsam verwaltet werden. Auf der ersten Stufe des Finanzausgleichs werden die gemeinsam verwalteten Steuern, also Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer verteilt. Etwa 75 % dieser Steuereinnahmen werden nach der Anzahl der Einwohner unter den Ländern aufgeteilt. Der Rest wird für finanzschwache Länder reserviert. Dadurch wird sichergestellt, dass alle Länder über Mittel in Höhe von mindestens 92 % der durchschnittlichen Finanzausstattung verfügen.

Auf der zweiten Stufe des Finanzausgleichs geht es darum, die Steuerverteilung der ersten Stufe zu korrigieren, um eine ausgeglichene Pro-Kopf-Verteilung zwischen den Ländern sicherzustellen. Da bei den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg davon ausgegangen wird, dass sie einen besonderen Bedarf haben, liegen die Zuweisungen je Einwohner real 35 % höher. In einem weiteren Schritt unterstützt der Bund jene Länder mit Zuweisungen, deren Einnahmen unter dem Durchschnitt liegen oder die mit besonderen Umständen konfrontiert sind. Es werden drei Arten von Zuweisungen unterschieden:

Fehlbedarfsbundesergänzungszuweisungen: Ziel dieser Zuweisungen ist es, die Einnahmen der finanzschwächeren Länder auf mindestens 99,5 % des Durchschnitts anzuheben.

Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen: Sie dienen einerseits dazu, die Ausgaben kleiner Bundesländer für politische Infrastruktur sowie die Belastungen der neuen Bundesländer infolge der Wiedervereinigung (teilungsbedingte Sonderkosten) zu decken, andererseits dazu, den Bundesländern Bremen und Hamburg aufgrund ihrer Verschuldungsprobleme zusätzliche Mittel zur Verfügung zu stellen.

Übergangsbundesergänzungszuweisungen: diese werden seit 1995 an finanzschwache alte Bundesländer gezahlt, werden jedoch jährlich um 10 % verringert und sollen schließlich ganz auslaufen.

Die Zuweisungen sind mit Beträgen von beträchtlicher Höhe verbunden. So erhielt Berlin im Jahr 2000 Gesamtzuweisungen in Höhe von 6,4 % seines BIP. Die Nettozahlungen an die neuen Bundesländer belaufen sich auf durchschnittlich 5 % ihres BIP. Im Fall von Bremen betragen die Zuweisungen sogar 6,5 % des BIP, da dieses Land zusätzlich mit einem speziellen Regenerierungsprogramm unterstützt wird. Im Fall von Hessen - dem Land, das im Rahmen des Finanzausgleichs proportional am meisten bezahlt - führt die Umverteilung zu einer Verringerung seiner Finanzkraft von 126 % auf 106 % des Bundesdurchschnitts, was einem Rückgang um 1,5 % seines BIP entspricht.

Diese Transferzahlungen sind jedoch nicht ohne Weiteres mit den obigen Zahlen zu den Ausgaben der öffentlichen Hand in den Regionen in Italien, Spanien und im Vereinigten Königreich zu vergleichen, da in ihnen umfangreiche Zahlungen, die vom Bund direkt bzw. im Rahmen des Sozialversicherungssystems geleistet werden, nicht berücksichtigt sind. Wie am Beispiel der untersuchten Länder bereits deutlich wurde, tragen diese Zahlungen erheblich zu den Unterschieden im Anteil der öffentlichen Ausgaben am regionalen BIP bei.

Teil 3 Auswirkungen der Gemeinschaftspolitik: Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und Zusammenhalt

Einleitung

Im Zweiten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt wurde der Beitrag der Gemeinschaftspolitik zum Zusammenhalt untersucht. Dies soll hier nicht wiederholt werden, vielmehr soll es hier darum gehen, inwieweit sich diese Politik angesichts der Zielsetzungen der Union seit 2001, insbesondere unter Berücksichtigung der in Lissabon und Göteborg festgelegten Ziele verändert hat. Dabei wurden zwei Bereiche der Gemeinschaftspolitik, die im Vorgängerbericht nicht behandelt wurden - nämlich Handelspolitik sowie Justiz und Inneres -, mit einbezogen. Ein Abschnitt ist der staatlichen Beihilfepolitik gewidmet, die in einem wichtigen Zusammenhang zur Kohäsionspolitik steht. Im letzten Abschnitt werden die Ergebnisse einer in 28 EU-Regionen durchgeführten Erhebung vorgestellt, in der untersucht wurde, wie die Auswirkungen der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken beurteilt werden.

Der Beitrag der Gemeinschaftspolitik zum Zusammenhalt vor dem Hintergrund der Lissabon- und der Göteborg-Strategie

Aufbau der wissensbasierten Wirtschaft

Wissen ist der zentrale Aspekt der Lissabon-Strategie. Die Schaffung, Verbreitung und Anwendung von Wissen ist für die Art und Weise, in der Unternehmen operieren und wachsen, von entscheidender Bedeutung. Leichterer Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten und Märkten, Ausbau von Förderdienstleistungen für Unternehmen, stärkere Verbindung zwischen Unternehmen und wissenschaftlicher Basis, Vermittlung geeigneter Qualifikationen im Zuge der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie Förderung der Einbeziehung neuer Technologien und höhere Investitionen in FuE sind Schlüsselelemente für die Verbesserung des wirtschaftlichen Umfelds und zur Stimulierung von Innovationen.

Ziel der Unternehmens-, Industrie- und Innovationspolitik der Gemeinschaft ist es, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie und des europäischen Dienstleistungssektors durch Förderung von Unternehmen und Schaffung eines innovations- und entwicklungsfreudigen Umfelds zu stärken sowie Zugang zu den Märkten zu gewährleisten [50].

[50] Eine solide Verbraucherschutzpolitik ist für das reibungslose Funktionieren der Märkte ebenfalls wichtig.

Die Unternehmenspolitik fördert Partnerschaften zwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft sowie die Vernetzung von Unternehmen [51] (z. B. über die EU-Verbindungsstellen für Forschung und Technologie und das Netzwerk der innovativen Regionen in Europa) und regt damit den Austausch von Wissen und Erfahrung an. Neben anderen Förderdienstleistungen für Unternehmen spielen auch die Informations- und Beratungszentren, die in der gesamten Union in den letzten zehn Jahren u. a. mit Unterstützung der Strukturfonds eingerichtet wurden, eine wichtige Rolle beim Aufbau von Beziehungen zwischen Unternehmen in verschiedenen Regionen und bei deren Unterstützung in Hinblick auf die Lösung praktischer Probleme.

[51] Industriepolitik in einem erweiterten Europa, KOM(2002) 714 endg.

Unternehmenspolitik zielt des Weiteren darauf ab, unternehmerische Initiative zu unterstützen sowie die Gründung und Führung von Unternehmen zu erleichtern, was insbesondere für benachteiligte Gruppen und in rückständigen Regionen von Bedeutung sein kann [52]. Zu diesem Zweck gilt ab Anfang 2005 eine neue EU-Definition für Kleinst-, Klein- und mittlere Unternehmen [53], mit der größere Firmen als bisher erfasst werden. Dadurch werden verwaltungstechnische Hindernisse abbaut, mit denen diese Firmen gegenwärtig zu kämpfen haben, außerdem haben diese dann ebenfalls Anspruch auf finanzielle Unterstützung.

[52] Grünbuch: Unternehmergeist in Europa, KOM(2003) 27 endg. Die Europäische Charta für Kleinunternehmen wurde am 18./19. Juni 2000 vom Europäischen Rat in Santa María da Feira (Portugal) und im April 2002 von den Bewerberländern in Maribor (Slowenien) gebilligt. Vgl. dritter Bericht über die Umsetzung der Europäischen Charta für Kleinunternehmen, KOM(2003) 21 endg.

[53] Empfehlung der Kommission vom 6. Mai 2003, K(2003) 1422

Wie in Teil 1 dargestellt rühren die Disparitäten zwischen den Regionen in Bezug auf Innovationen nicht nur von den unterschiedlich hohen FuE-Ausgaben her, sondern in ebenso hohem Maße von den schwach entwickelten Verbindungen zwischen Unternehmen, Forschungszentren und anderen Stellen, die Teil des regionalen Innovationssystems sind. Innovationspolitik richtet sich also nicht mehr nur auf Maßnahmen zur Verbreitung von technologischen und FuE-Kapazitäten, sondern direkt auf Strategien zur Verbesserung des Umfelds, in dem Unternehmen tätig sind [54]. Drei Bereiche verdienen dabei besondere Aufmerksamkeit:

[54] Innovationspolitik: Anpassung des Ansatzes der Union im Rahmen der Lissabon-Strategie, KOM(2003) 112 endg.

Aufbauend auf der Erfahrung der von den Strukturfonds finanzierten Pionierarbeit (Regionale Innovationsstrategien, RIS) werden Regionen dabei unterstützt, nachfragegesteuerte, partizipatorische Innovationsstrategien zu entwickeln (siehe unten). Dies ist vor allem in den Beitrittsländern von Bedeutung, wo es auf regionaler Ebene an kohärenten Strategien mangelt: die Initiative RIS-NAC (Regional Innovation Strategies - Newly Associated Countries) wurde mit einem Budget von 5,25 Mio. Euro ins Leben gerufen, im Rahmen des Fünften Forschungsrahmenprogramms wurden Anfang 2002 von 16 Regionen in 9 Ländern Projekte gestartet.

In Hinblick darauf, die bestehenden Kenntnisse so wirksam wie möglich einzusetzen und so weit wie möglich zu verbreiten, ist es erforderlich, das Angebot an Unternehmensdienstleistungen zu erweitern und qualitativ zu verbessern. Das Netzwerk der EU-Verbindungsstellen für Forschung und Technologie ist speziell auf die Bedürfnisse der weniger entwickelten Regionen zugeschnitten, indem es örtlichen Unternehmen dabei hilft, Zugang zu Technologie zu bekommen, und Technologien ermittelt, die für den Transfer in andere Regionen oder Sektoren geeignet sind.

Mangelnde Finanzierungsmöglichkeiten sind häufig eines der größten Hindernisse für das Wachstum und die Entwicklung von Unternehmen, weshalb ein wichtiger Teil der Unternehmenspolitik darin besteht, in Regionen, in denen finanzielle Mittel knapp sind, Alternativen zu den üblichen Bankdarlehen, beispielsweise in Form von Risikokapitalfonds zu entwickeln. Zu den Instrumenten, die vom Europäischen Investitionsfonds (EIF) im Hinblick auf eine Verbesserung der Finanzierungsmöglichkeiten für KMU geschaffen wurden, gehören die KMU-Bürgschaftsfazilität, die ETF-Startkapitalfazilität und die Startkapital-Aktion. Der EIF arbeitet außerdem daran, mit mindestens einem Finanzinstitut in jedem Beitrittsland Kontakt aufzubauen, um die dortigen Finanzierungsmöglichkeiten zu verbessern.

Das Hauptinstrument der Gemeinschaftspolitik für die Informationsgesellschaft ist die eEuropa-Initiative, die im Juni 2000 ins Leben gerufen wurde und deren zweite Phase, der Aktionsplan eEuropa 2005, zwei Jahre später begann. Das Hauptziel besteht in der Gewährleistung ,moderner öffentlicher Online-Dienste (elektronische Behördendienste, Dienste für elektronisches Lernen und Online-Gesundheitsfürsorgedienste), eines dynamischen Umfelds für elektronischen Geschäftsverkehr sowie von umfassendem Zugang zu Breitbandnetzen zu wettbewerbsfähigen Preisen und sicherer Informationsinfrastruktur als Mittel zu deren Umsetzung" [55].

[55] Aktionsplan eEurope 2005, KOM(2002) 263 endg.

In dem Aktionsplan wird eine Strategie entwickelt, bei der es darum geht, den Unternehmen und Menschen in der Union die Breitbandinfrastruktur zu erschwinglichen Preisen zugänglich zu machen. Es wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, adäquate Inhalte und Dienste zu entwickeln, und spezieller Nachdruck auf jene Gebiete gelegt, in denen die Staaten ihren Einfluss geltend machen können, indem sie die Einführung des Breitbandnetzes in Zusammenarbeit mit der Union und gegebenenfalls unter Einbeziehung der Strukturfonds in benachteiligten Regionen unterstützen. Die Ergebnisse können wie folgt zusammengefasst werden:

* Die Initiative hat zur Stimulierung des Wettbewerbs zwischen alternativen Plattformen und Betreibern beigetragen und bewirkt, die Bemühungen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft auf die wichtigsten Disparitäten in der Union zu konzentrieren. Obwohl sich die Zahl der Breitbandverbindungen in der Union zwischen Juli 2002 und Juli 2003 verdoppelt hat, ist deren Verfügbarkeit jedoch je nach Region weiterhin extrem unterschiedlich.

* Das Gesamtvolumen der Online-Transaktionen ist weiterhin relativ gering und die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen fort, insbesondere aufgrund der unterschiedlichen Internet-Zugangsdichte.

* Die Online-Verfügbarkeit der 20 in eEuropa genannten grundlegenden öffentlichen Dienstleistungen nimmt stetig zu. Der Anteil der angebotenen Dienstleistungen stieg von 45 % im Oktober 2001 auf 60 % im Oktober 2002. Zwischen den Mitgliedstaaten bestehen zwar weiterhin Unterschiede, die Nachzügler holen jedoch rasch auf.

* In allen Beitrittsländern werden die elektronischen Behördendienste rasch ausgebaut, einige von ihnen sind in gewissen Bereichen weiter fortgeschritten als die EU-Mitgliedstaaten.

* Der Anteil der Schulen in der Union, die über Internetzugang verfügen, stieg von 89 % im März 2001 auf 93 % im März 2002. Mit Ausnahme Griechenlands, wo nur 59 % der Schulen über einen Anschluss verfügten, gab es keine größeren Unterscheide zwischen den Mitgliedstaaten. Die Anzahl der an das Internet angeschlossenen Computer stieg im selben Zeitraum von 4 Computern pro 100 Schüler auf fast 6.

Beim Europäischen Rat von Barcelona im Jahr 2002 wurde beschlossen, die Investitionen in Forschung im Bereich der technologischen Entwicklung (FTE) in der Union bis zum Jahr 2010 auf 3 % des BIP (zwei Drittel davon im privaten Sektor) zu erhöhen, gegenüber nur knapp 2 % im Jahr 2000. Diesem Zweck dient das Sechste FTE-Rahmenprogramm [56], das über ein Gesamtbudget von 17,5 Mrd. Euro verfügt, ebenso wie die Initiative für einen Europäischen Forschungsraum (EFR) [57], deren Ziel es ist, die Fragmentierung der Forschungstätigkeit in der Union zu verringern, die Forschungsinvestitionen zu steigern und ein besseres Umfeld zu schaffen, um die potenziellen Nutzen der Forschung zu verwirklichen.

[56] In die Forschung investieren: Aktionsplan für Europa, KOM(2003) 226 endg.

[57] Hin zu einem europäischen Forschungsraum, KOM(2000) 6 endg.

Die Beteiligung der Kohäsionsländer und rückständigen Regionen am Fünften Forschungsrahmenprogramm (1998-2000) gestaltete sich wie folgt:

17,8 % der FTE-Verträge, die zwischen Januar 2002 und März 2003 von den Teilnehmern des Rahmenprogramms mit der Union unterzeichnet wurden, entfielen auf Organisationen in den Kohäsionsländern. Dieser Anteil liegt leicht über dem Anteil dieser Länder an der EU-Bevölkerung (17,1 %) und bedeutet gegenüber 16 % im Jahr 2001 und 16,5 % im Jahr 2000 einen Anstieg. Die finanziellen Mittel, die den Kohäsionsländern zuflossen, waren jedoch geringer als ihr Anteil an der Bevölkerung (14,6 %), jedoch höher als im Jahr 2001 (12,2 %). Darüber hinaus waren Teilnehmer aus den Kohäsionsländern an etwas mehr als 31 % der Kooperationen, die zwischen Organisationen in der Union im Jahr 2002 aufgebaut wurden, beteiligt.

Die Disparitäten zwischen den Regionen sind stärker ausgeprägt, was darauf zurückzuführen ist, dass sich die Forschung in diesen Ländern auf verhältnismäßig wenige Gebiete konzentriert. Wie schon beim Vierten Rahmenprogramm (1994-1998) kamen 14 % der Organisationen, die am Fünften FTE-Rahmenprogramm teilnahmen, aus Ziel-1-Regionen. Von den insgesamt 64 Ziel-1-Regionen zeichneten acht (Ireland, Berlin, Lisboa e Vale do Tejo, Attiki, Kriti, Comunidad Valenciana, Andalucía und South Yorkshire) für mehr als die Hälfte der Projekte verantwortlich. Die drei erstgenannten Regionen sind nicht mehr in vollem Umfang Ziel-1-Regionen.

Hinsichtlich der Beteiligung der KMU ist festzustellen, dass im Jahr 2001 mehr als 4600 KMU einen Vertrag unterzeichneten. Rund 77 % der Projekte kamen von Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten, 42 % von Unternehmen mit weniger als 10. Einige dieser Unternehmen kamen aus Beitritts- bzw. aus assoziierten Ländern. Obwohl die mit KMU abgeschlossenen Verträge nur ein winziger Teil der gesamten Abschlüsse in der Union waren, stellten diese 23 % der Teilnehmer an den vier Themenschwerpunkten und erhielten über 15 % der gesamten Fördermittel.

Verschiedene Initiativen wurden ins Leben gerufen, um die Rolle der Regionen bei der Schaffung des Europäischen Forschungsraumes (EFR) zu stärken:

Gemeinsam mit den Innovationsaktionen der Strukturfonds unterstützten die im Fünften Rahmenprogramm (mit einem Budget von 119 Mio. Euro) durchgeführten Innovationsaktivitäten die Vernetzung von Unternehmen und anderen Einrichtungen auf regionaler Ebene.

Darüber hinaus finanzierte das Programm das Netzwerk der Innovativen Regionen in Europa (IRE) [58], um den Austausch von Erfahrungen und bewährten Verfahren zwischen den Regionen, auch zwischen fortgeschrittenen und rückständigen Regionen, und zwar sowohl in den Beitrittsländern als auch in der gegenwärtigen EU-15 zu erleichtern.

[58] http:// www.innovating-regions.org

Im selben Zusammenhang wurde 2003 eine neue Pilotaktion [59] mit einem Budget von 2,5 Mio. Euro ins Leben gerufen, die (unter aktiver Beteiligung von Hochschulen, Forschungszentren und Wirtschaft) experimentelle Aktivitäten mit Netzwerken der europäischen Regionen fördert mit dem Ziel, ,wissensorientierte Regionen' zu schaffen, die als Modell für die Umsetzung der Lissabon-Strategie auf regionaler Ebene dienen können.

[59] Wissensorientierte Regionen (KnowREG); siehe auch http://www.cordis.lu/era/ regions.htm

Im Rahmen der Aktionen zum Ausbau des Potenzials an Humanressourcen des STRATA-Programms (Gesamtbudget 25 Mio. Euro) wurden mehrere Projekte zur Entwicklung regionaler Vorausschau unterstützt, um langfristiges strategisches Denken zu fördern und die Trennung zwischen Regionalpolitik und FTEI-Politik zu überwinden. Besondere Aufmerksamkeit galt dabei den Beitrittsländern.

Was die kommenden Jahre betrifft, hat das Sechste Rahmenprogramm (2002-2006) mit zwei neuen Initiativen, den Exzellenznetzen und den Integrierten Projekten, das Potenzial, die Verbindungen zwischen den eher zentral und den eher peripher gelegenen Forschungszentren zu verbessern, die Innovationskraft der Union insgesamt zu stärken und dem ,Brain drain', der Abwanderung von Wissenschaftlern aus benachteiligten in wohlhabendere Regionen entgegenzuwirken.

Die Mittel zur Förderung der Humanressourcen wurden beim Sechsten Rahmenprogramm verdoppelt, was aufgrund des vorgesehenen Technologietransfers auch für benachteiligte Regionen von großem Nutzen sein kann. Ferner existiert die Vorgabe, dass mindestens 15 % des Budgets für die Thematischen Prioritäten zu KMU vorzusehen sind.

Außerdem wurden eine neue Verbindung zwischen Kohäsionspolitik und FuE-Politik geschaffen, indem erfolgreiche Bewerber des Sechsten Rahmenprogramms, die in Ziel-1-Regionen angesiedelt sind, über die jeweiligen regionalen Stellen zusätzliche Unterstützung seitens der Strukturfonds beantragen können.

Zentrale Bedeutung der allgemeinen und beruflichen Bildung

Die Fähigkeiten und Qualifikationen ihrer Bevölkerung sind die wichtigste Ressource der Union und gleichzeitig der Schlüssel, um zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu werden. Das Programm ,Allgemeine und berufliche Bildung 2010" wurde eingerichtet, um die Umsetzung dieses Ziels zu unterstützen. Es umfasst 13 Ziele [60], bei denen es darum geht, die allgemeine und berufliche Bildung in Europa ,bis 2010 zu einer weltweiten Qualitätsreferenz" zu machen [61]. In einer kürzlichen Mitteilung der Kommission [62] werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, ihre Anstrengungen auf allen Ebenen, insbesondere in Bezug auf Investitionen in allgemeine und berufliche Bildung zu verstärken, um den Erfolg der Lissabon-Strategie zu sichern. Ende 2003 kamen die Mitgliedstaaten beim Europäischen Rat in Brüssel überein, ,die strukturierte Zusammenarbeit zur Förderung der Entwicklung des Humankapitals zu verstärken" [63].

[60] Detailliertes Arbeitsprogramm zur Umsetzung der Ziele der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa (ABl. C 142 vom 14. 06. 2002)

[61] Schlussfolgerungen des Europäischen Rats von Barcelona vom 15. und 16. März 2002

[62] Allgemeine und berufliche Bildung 2010: Die Dringlichkeit von Reformen für den Erfolg der Lissabon-Strategie (Entwurf eines Gemeinsamen Zwischenberichts über die Maßnahmen im Rahmen des detaillierten Arbeitsprogramms zur Umsetzung der Ziele der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa), KOM(2003) 685 endg.

[63] Entschließung des Rates vom 25. November 2003 von Schlussfolgerungen über den Aufbau von Humankapital zur Förderung des sozialen Zusammenhalts und der Wettbewerbsfähigkeit in der wissensbasierten Gesellschaft (ABl. C 295 vom 05. 12. 2003)

Zahlreiche Mitgliedstaaten haben zwar beträchtliche Anstrengungen unternommen, um ihre Systeme des lebenslangen Lernens der wissensbasierten Wirtschaft anzupassen, die Veränderungen, die vorgenommen wurden, reichen jedoch noch nicht aus, um der Herausforderung gerecht zu werden. Es gibt klare Anhaltspunkte dafür, dass eine Region zur Schaffung und Aufrechterhaltung einer Mindestzahl wissensintensiver Arbeitsplätze zunächst ein ausreichendes Potenzial an Arbeitskräften mit breit gefächerten Fertigkeiten aufbauen muss. Über viele Jahre hinweg hat die Europäische Union sowohl innerhalb von Regionen als auch zwischen Regionen Netzwerke zwischen Universitäten, Schulungseinrichtungen und Firmen aufgebaut, in jüngerer Vergangenheit hat sie darüber hinaus den Aufbau von Netzwerken zwischen ,Lernregionen' angeregt.

Gleichzeitig eröffnet die EU-weit zunehmende Verlagerung der Zuständigkeiten für allgemeine und berufliche Bildung auf die regionale Ebene die Möglichkeit, das Berufsbildungsangebot in Einklang mit den Bedürfnissen der Menschen und den regionalen Entwicklungsplänen besser zu organisieren.

Mehr und bessere Arbeitsplätze in einer integrativen Gesellschaft

Die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) wurde Ende 1997 mit dem hauptsächlichen Ziel eingeführt, Arbeitslosigkeit durch vorbeugende Maßnahmen und aktive Arbeitsmarktpolitik zu bekämpfen. Seit 2000 ist sie darauf ausgerichtet, die in Lissabon gesetzten Ziele, nämlich Vollbeschäftigung, bessere Arbeitsplätze und einen verbesserten sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt zu erreichen.

Die Strategie wurde 2002 bewertet und 2003 bei der Frühjahrstagung des Europäischen Rates in Brüssel gestrafft und überarbeitet, um die in Lissabon gesteckten Ziele in einer erweiterten Union besser stützen zu können. Bei der Bewertung wurden klare strukturelle Verbesserungen des Arbeitsmarkts der Union erkennbar. Im Jahr 2002 lag die Arbeitslosigkeit in der Union bei durchschnittlich 7,6 % der Erwerbsbevölkerung, während sie fünf Jahre vorher noch bei 10,1 % betragen hatte. Ebenso deutlich war der Anstieg der Beschäftigungsquote von 60,5 % auf 63,9 % der Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter. Trotz der erheblichen Unterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und der Schwierigkeiten bei der Herstellung eines Kausalzusammenhangs zwischen bestimmten politischen Maßnahmen und ihrer Auswirkung auf die Beschäftigung ist eine gewisse Konvergenz der nationalen Beschäftigungspolitiken in Richtung auf die Ziele und Leitlinien der EBS feststellbar.

In den meisten Teilen der Union werden die Anstrengungen fortgesetzt, um jedem Arbeitslosen - Jugendlichen innerhalb von 6 Monaten, über 24-Jährigen innerhalb von 12 Monaten - einen Neuanfang in Form einer Ausbildung, einer Umschulung, eines Berufspraktikums, eines Arbeitsplatzes oder einer anderen Beschäftigungsmaßnahme zu ermöglichen.

Um maßgeschneiderte Dienstleistungen zu erbringen sowie Prävention und Aktivierung zu fördern, werden effektive, mit ausreichender Kapazität ausgestattete öffentliche Arbeitsverwaltungen gebraucht. Darum haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, die öffentlichen Arbeitsverwaltungen zu modernisieren und haben zum Teil eine Zusammenarbeit mit dem privaten Sektor auf den Weg gebracht. In den meisten neuen Mitgliedstaaten durchlaufen die Anfang der Neunzigerjahre eingerichteten öffentlichen Arbeitsverwaltungen ebenfalls einen kontinuierlichen Reform- und Modernisierungsprozess.

Durch die EBS wird die Beschäftigungspolitik in den Mitgliedstaaten auf der Basis gemeinsamer Zielsetzungen und Prioritäten koordiniert. Die Strategie fordert alle entsprechend dem institutionellen Rahmen des jeweiligen Landes relevanten Parteien des öffentlichen und privaten Sektors, einschließlich der Sozialpartner, zur Beteiligung auf. In den EBS-Leitlinien wird festgelegt, dass die Strategie sowohl auf regionaler und lokaler Ebene als auch auf nationaler Ebene wirksam umgesetzt werden soll. Die Kommission hat die Beteiligten hier zu größerem Engagement aufgerufen.

2002 und 2003 wurde eine relativ detaillierte Untersuchung der Beschäftigungslage in jedem einzelnen der Beitrittsländer vorgenommen, um geeignete beschäftigungspolitische Maßnahmen als Vorbereitung auf die Umsetzung der EBS vom Zeitpunkt des Beitritts an zu definieren und Pläne für die Ausgaben im Rahmen des ESF im Zeitraum 2004-2006 zu entwickeln.

Bei der Überarbeitung der EBS im Jahr 2003 wurden die Leitlinien vereinfacht. Sie umfassen nun drei vorrangige Ziele:

* Umsetzung der in Lissabon gesteckten Beschäftigungsziele;

* Steigerung der Qualität und Produktivität der Arbeit, die in mehr und besseren Arbeitsplätzen zum Ausdruck kommt;

* Schaffung eines integrativen Arbeitsmarktes, in dem Arbeitslosigkeit abgebaut sowie soziale und regionale Disparitäten im Zugang zum Arbeitsmarkt verringert werden.

Zusätzlich enthält die neue EBS zehn spezifische Leitlinien für Strukturreformen. Der Erfolg bei der Umsetzung der EBS wird von einer Erhöhung der Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen, Anreizen für größere Erwerbsbeteiligung, mehr und effizientere Investitionen in Humankapital und bessere Governance abhängen.

Die neue EBS steht in engem Zusammenhang mit der Politik für wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. Sowohl die drei Hauptziele als auch die spezifischen Leitlinien streben eine Verringerung der sozialen Ungleichgewichte und der regionalen Disparitäten bei der Beschäftigung an.

Soziale Einbeziehung sowie Gleichstellung von Männern und Frauen

Im Vertrag von Amsterdam wurde das Mandat der Union auf die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung ausgeweitet. Auf dem Gipfel von Lissabon wurde das Ziel gesetzt, einen entscheidenden Schritt zur Eliminierung von Armut und sozialer Ausgrenzung bis 2010 in der Union zu tun. Auf dem Gipfel von Nizza wurde dieses Ziel weiter ausgearbeitet und von diesem Zeitpunkt an wurde eine gemeinsame Strategie zur sozialen Eingliederung umgesetzt. Es wurde beschlossen, wie bei der Beschäftigungspolitik auch die Methode der offenen Koordination anzuwenden, jedoch mit dem Unterschied, dass die Teilnahme der Mitgliedstaaten freiwillig und nicht obligatorisch ist. In der Praxis nehmen jedoch alle Mitgliedstaaten an diesem Prozess teil. Die ersten nationalen Aktionspläne gegen soziale Ausgrenzung wurden im Juni 2001 vorgelegt und ließen die politischen Maßnahmen in diesem Bereich deutlicher werden.

Anhand der Aktionspläne konnten die 8 wichtigsten Herausforderungen der zukünftigen Politik bestimmt werden: Entwicklung eines auf Eingliederung ausgerichteten Arbeitsmarkts sowie Chancen und Recht auf Arbeit für alle; Sicherstellung eines für einen angemessenen Lebensstandard ausreichenden Einkommens für alle; Abbau von Bildungsbenachteiligungen; Schutz der Familie und der Rechte der Kinder; Sicherstellung von angemessenem Wohnraum für alle; Sicherung des Zugangs zu Qualitätsdienstleistungen; Verbesserung der Dienstleistungserbringung sowie Regenerierung von mehrfach benachteiligten Gebieten.

Eine zweite Generation nationaler Aktionspläne, die Ende Juli 2003 erstellt wurde, soll dem Prozess neuen Schwung geben. Ausgehend von Vorschlägen der Mitgliedstaaten werden 8 jährliche Bewertungsrunden zu bestimmten politischen Themen durchgeführt, an denen 3 bis 6 Mitgliedstaaten, unabhängige Experten, Vertreter der Sozialpartner, regionale und lokale Behörden sowie Menschen teilnehmen, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung betroffen sind.

Parallel dazu läuft die Zusammenarbeit mit den Beitrittsländern, mit der ihre Teilnahme an der Strategie vom Zeitpunkt ihres Beitritts an vorbereitet wird. Gemeinsam mit der Kommission haben sie bereits Memoranden zur sozialen Integration erstellt, in denen die wichtigsten Probleme und Herausforderungen benannt und vordringliche politische Maßnahmen vorgeschlagen haben.

Die Liste der Indikatoren, die Ende 2001 angenommen wurde, sollte es ermöglichen, die Situation in den einzelnen Ländern besser zu beurteilen. Sie umfasst sieben strukturelle Indikatoren, die von der Kommission als Grundlage für ihren jährlichen Synthesebericht zur wirtschaftlichen und sozialen Lage in der Gemeinschaft verwendet werden. Für die nächste Generation der Pläne ist es erforderlich, diese auch auf regionale und nichtfinanzielle Indikatoren auszuweiten.

Das Gemeinschaftsprogramm zur sozialen Eingliederung verfügt für den Zeitraum von 2002 bis 2006 über ein Budget von 75 Millionen Euro. Zu den weiteren Aktivitäten, die im Rahmen dieses Programms stattfinden, gehört der Erfahrungsaustausch zwischen Ländern (in der ersten Phase werden 64 Projekte, in der zweiten fast 30 unterstützt) sowie Untersuchungen zu speziellen Themen, die alle dazu dienen, die Zusammenarbeit und das gegenseitige Verständnis zu fördern und neue Vorgehensweisen anzuregen.

Damit wurde eine neue Strategie zur Bekämpfung sozialer Ausgrenzung auf den Weg gebracht, an der alle Mitgliedstaaten in wachsendem Maße beteiligt sind und zwar auf freiwilliger Basis, was der Konvergenz eine neue Dimension verleiht, das Europäische Sozialmodell stärkt und gleichzeitig dazu beiträgt, ein besseres Gleichgewicht zwischen den sozial- und wirtschaftspolitischen Politiken der Union zu schaffen.

Die Gleichbehandlung von Männern und Frauen ist ein Grundprinzip der Union. Seit 1996 kommt der Ansatz des ,Gender-Mainstreaming zur Anwendung, in dessen Folge die Chancengleichheit in die Planung und Durchführung sämtlicher politischen Konzepte und Maßnahmen der Gemeinschaft einbezogen wird.

Umweltschutz für nachhaltiges Wachstum

Die wichtigste neue Umweltinitiative der letzten zwei Jahre war die Annahme des 6. Umweltaktionsprogramms (6. UAP) unter dem Titel ,Unsere Zukunft liegt in unserer Hand" seitens des Europäischen Parlaments und des Rats [64]. Diese Initiative stellt die Umwelt in einen breiten Kontext, der wirtschaftliche und soziale Bedingungen berücksichtigt, und unterstreicht die Ziele von Lissabon und Göteborg. Das Programm legt den Schwerpunkt auf vier Aktionsbereiche: wirksame Umsetzung und Durchführung der Umweltvorschriften (gemeinschaftlicher Besitzstand), Einbeziehung von Umweltbelangen in andere Politiken einschließlich der Infrastrukturpolitik, Einsatz einer Kombination verschiedener Instrumente, um die Ziele auf die effizienteste und wirksamste Art zu erreichen, sowie breite Einbeziehung der betroffenen Parteien in die Entwicklung und Umsetzung politischer Maßnahmen.

[64] Beschluss 1600/2002/EG, ABl. L 242 vom 10. 09. 2002

Das Programm hebt vier Bereiche mit Handlungsbedarf hervor: Klimaveränderung, Natur und biologische Vielfalt, Umwelt und Gesundheit, natürliche Ressourcen und Abfall. Es führt eine neue Vorstellung von ,thematischen Strategien' ein, nämlich als Weg, besonders komplexe Umweltfragen [65] anzugehen und Prioritäten für Interventionen der Gemeinschaft, unter Einschluss von über die Kohäsionspolitik finanzierten Maßnahmen, festzulegen. Es enthält darüber hinaus Vorschläge zum stufenweisen Abbau von Subventionen mit negativen Umweltauswirkungen, die mit einer nachhaltigen Entwicklung unvereinbar sind.

[65] Wie z. B. Schutz der Böden, Schutz und Erhaltung der Meeresumwelt, nachhaltige Verwendung von Pestiziden, Luftverschmutzung, städtische Umwelt, nachhaltige Nutzung und Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen, Wiederverwertung von Abfällen (Artikel 3 (4), Absatz 1, Beschluss 1600/2002/EG)

Da weniger wohlhabende Länder zu Beginn meist über weniger Umweltinfrastruktur verfügen, ist der Umfang der zur Erfüllung der Richtlinien erforderlichen Ausgaben einerseits entsprechend höher und stellt andererseits einen größeren Anteil am BIP (da dieses relativ niedrig ist). Den Strukturfonds kommt daher eindeutig die potentielle Aufgabe zu, diese Länder bei der Umsetzung der Umweltpolitik der Union zu unterstützen.

Trotz der entstehenden hohen direkten Kosten zielt diese Politik langfristig darauf ab, sowohl die finanziellen als auch die sozialen Kosten zu reduzieren, indem Gesundheitsgefahren und der Bedarf an Maßnahmen zur Beseitigung von Umweltverschmutzung verringert werden. Nach einer kürzlichen Schätzung der Weltgesundheitsorganisation sind zum Beispiel 100 000 vorzeitige Todesfälle in Europa auf Feinstaubpartikel [66] zurückzuführen. Die Emission von Feinstaubpartikeln in die Luft wird in den Beitrittsländern infolge der Umsetzung der EU-Richtlinien bis 2010 voraussichtlich um zwischen 1,8 und 3,3 Millionen Tonnen zurückgehen, wodurch sich die Zahl vorzeitiger Todesfälle um etwa 15 000 reduziert.

[66] WHO: World Health Report 2002, Genf, 2002

Für die Beitrittsländer bedeutet die Umsetzung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften auch reineres Trinkwasser, wovon besonders Bulgarien und Estland (aber auch die Türkei) profitieren, wo 20-30 % der Haushalte an keine zentrale Wasserversorgung angeschlossen sind, während die Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser zu einem schätzungsweisen Rückgang der Nährstoffbelastung um 33 % (in der Tschechischen Republik) bis 67 % (in Polen) führen wird.

Trotz der vorhergesehenen Zunahme des anfallenden Mülls um 2 % wird davon ausgegangen, dass die Deponie-Richtlinie zu einer Reduzierung des auf Deponien verbrachten Abfalls von etwa 59 Millionen Tonnen im Jahr 1998 auf 20 bis 35 Millionen Tonnen im Jahr 2020 führen wird, während die Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle bis zum selben Jahr eine Zunahme des wiederverwerteten Abfalls um schätzungsweise 3,7 Millionen Tonnen bewirken wird.

Investitionen in den Umweltschutz können auch Arbeitsplätze schaffen. Alle Öko-Industrien zusammen stellen direkt etwa 1 % der Gesamtbeschäftigung in der EU-15, gleichzeitig nimmt die Zahl der Arbeitsplätze im Bereich der Abfallwirtschaft (Aufbereitung und Recycling), die derzeit zwischen 200 000 und 400 000 beträgt, ständig zu. Dieselben Tendenzen sind auch in den Beitrittsländern erkennbar.

Die Mehrzahl der im Zusammenhang mit den Richtlinien anfallenden Investitionen sind in der EU-15 bereits erfolgt (ca. 63 % bis 2001), wobei der Anteil in den verschiedenen Umweltbereichen unterschiedlich hoch ist. Im Fall der Abfallbeseitigung sind die Investitionen praktisch abgeschlossen, während im Bereich der Wasserversorgung bis 2001 etwa 72 % der Investitionen erfolgt waren. Der einzige Bereich, in dem der größte Teil der Investitionen noch aussteht, ist die Kontrolle der Luftverschmutzung. Nach der Höhe der Investitionen liegt der Bereich Abwasserbehandlung jedoch an erster Stelle. Infolge der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IPPC) und der Vereinbarungen zum Klimaschutz im Rahmen des Kyoto-Protokolls werden darüber hinaus umfangreiche Investitionen in die Kontrolle der Emissionen von Feinstaubpartikeln erforderlich werden.

Im Laufe der vergangenen 15 Jahre wurden die Umweltvorschriften der Kohäsionspolitik gestärkt, gleichzeitig ist nach den derzeitigen Regeln über die Verwendung der Strukturfonds Umweltschutz ein horizontales Prinzip und die Übereinstimmung mit dem gemeinschaftlichen Besitzstand im Umweltbereich eine Priorität [67] ersten Ranges. Es ist daher wichtig, dass die Ziele des Umweltaktionsprogramms und die Anforderungen der umweltrechtlichen Bestimmungen bei den Strukturinterventionen in der Union berücksichtigt werden.

[67] Europäische Kommission: Die Strukturfonds und ihre Koordinierung mit dem Kohäsionsfonds: Leitlinien für die Programme des Zeitraums 2000-2006, EUROP, Luxemburg, 1999, sowie Zusätzliche Indikative Leitlinien für die Beitrittsländer, KOM(2003) 110 endg.

Binnenmarkt und Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

Die Entwicklung transeuropäischer Netze in den Bereichen Verkehr, Telekommunikation und Energie soll dazu beitragen, einerseits den Binnenmarkt real werden zu lassen und andererseits den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu stärken. Die Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich zielt darauf ab, die Verknüpfung und Interoperabilität der nationalen Netze sowie den Zugang zu diesen im Rahmen offener, wettbewerbsfähiger Märkte zu gewährleisten. Besonders berücksichtigt wird dabei die Notwendigkeit, insulare, eingeschlossene und am Rand gelegene Gebiete mit den zentralen Regionen der Gemeinschaft zu verbinden. Diese Strategien haben einen direkten Einfluss auf die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Wirtschaft insgesamt und beeinflussen die Ansiedlung von wirtschaftlichen Aktivitäten. Aufgrund dieser gebietsbezogenen Wirkung muss Zusammenhalt eines der Hauptziele der Netzwerkstrategien sein.

Dies ist auch vor dem Hintergrund der Öffnung dieser Sektoren für den Wettbewerb von Bedeutung. Einerseits hat diese Öffnung eine Verringerung der Kosten und eine höhere Effizienz der erbrachten Dienstleistungen bewirkt, andererseits liegt auf der Hand, dass eine Freisetzung der Marktkräfte dazu führen kann, dass bestimmte soziale Gruppen oder Teile der Gemeinschaft vom Zugang zu wesentlichen Dienstleistungen ausgeschlossen werden. Liberalisierung geht deshalb mit der wachsenden Notwendigkeit einher, Obliegenheiten der öffentlichen Dienstleistungen zu definieren, damit der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt gewahrt bleibt und gestärkt wird. Netzwerkstrategien sind deshalb dort wichtig, wo es um Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse geht, deren Bedeutung bei den Ratssitzungen in Barcelona und Laeken unterstrichen wurde.

In einer sich verändernden Welt sind Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ein Schlüsselelement des europäischen Gesellschaftsmodells. Dies ist in Artikel 16 des EU-Vertrages sowie in Artikel 36 der Grundrechtecharta festgeschrieben. Dadurch wird der einzelne Bürger in den Mittelpunkt der Prioritäten der Gemeinschaft gestellt. Die Kommission hat zu diesem Zweck im Mai 2003 ein Grünbuch erstellt, in dem ihre Überlegungen zu den verschiedenen Möglichkeiten zusammengefasst sind, wie diese Dienstleistungen im Allgemeinen unter weitgehender Einbeziehung von Nicht-Regierungsorganisationen und der Zivilgesellschaft wirksam implementiert werden können.

Dienstleistungen von allgemeinem Interesse gehören ihrem Wesen nach zu den Obliegenheiten der öffentlichen Dienstleistungen, die im Zuge der Liberalisierung der jeweiligen Sektoren eingerichtet werden. Je nach Art der Dienstleistungen besteht ihr Zweck darin sicherzustellen, dass diese Dienstleistungen überall verfügbar sind, dass Kontinuität und Qualität der Leistungen gleichbleibend und die Preise erschwinglich sind, und dabei in allen Aspekten die Erfordernisse des Verbraucherschutzes und der Versorgungsgarantie zu berücksichtigen. Die Gemeinschaft gewährt den Mitgliedstaaten finanzielle Unterstützung um sicherzustellen, dass diese erfüllt werden. Zum Beispiel werden die Strukturfonds dafür verwendet, flächendeckende Mobilfunk- und Breitbandnetze sicherzustellen.

Verkehrspolitik

Die Strategie des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V) richtet sich seit dem Maastricht-Vertrag auf eine Integration des europäischen ,Raumes' und darauf, die Isolation der Randgebiete abzuschwächen und so eine fragmentierte Entwicklung der nationalen Netze zu verhindert. Der Bau von grenzüberschreitenden Strecken und die Verbesserung von bereits bestehenden ermöglicht es, den ,Grenzeffekt', der eine Ausdehnung des Handels behindert, zunehmend abzubauen. Gleichzeitig besteht das Ziel der TEN-V-Leitlinien darin, eine Wegentwicklung von umweltschädlichen Transportmitteln zu fördern.

Die TEN-V-Politik hat die Anbindung seit 1991 merklich verbessert, wobei für die kommenden Jahre eine noch größere Wirkung erwartet wird, und zwar vor allem in den Beitrittsländern. Parallel zu diesen Investitionen sind jedoch beträchtliche Ausgaben zur Verbesserung des Sekundärnetzes und seiner Anbindungen an das transeuropäische Verkehrsnetz erforderlich. Dies betrifft vor allem ländliche Gebiete in den östlichen Teilen dieser Länder, wo es von manchen Orten aus bis zu drei Stunden dauern kann, bis man eine Autobahn erreicht.

In der Folge des 2001 vorgelegten Weißbuchs zur Verkehrspolitik wurden Ende 2001 die TEN-V-Richtlinien von 1996 überarbeitet und neue vorrangige Projekte angekündigt. Diese Liste mit Projekten von europäischem Interesse wurde im Oktober 2003 ausgeweitet und umfasst nun auch die Beitrittsländer (Karte 3.1).

Angesichts der beträchtlichen Finanzmittel, die für diese Netzwerke erforderlich sind - die Kosten werden bis 2020 auf fast 600 Mrd. Euro geschätzt -, hat die Kommission im April 2003 eine Mitteilung zu neuen Formen der Finanzierung der transeuropäischen Netze in Europa verabschiedet, die eine bessere Koordinierung der öffentlichen und privaten Finanzierung gewährleisten soll. Parallel dazu hat die Kommission im Juli einen Vorschlag verabschiedet, nach dem die ,Eurovignetten-Richtlinie" zur Festsetzung von Nutzungsgebühren für Infrastrukturen revidiert und die Nutzungsgebühren enger an die Kosten gebunden werden soll. Mit dem Ziel, zu hohe Gebühren, welche die positiven Effekte auf die Anbindung und die wirtschaftliche Entwicklung schmälern würden, zu vermeiden, enthält der Vorschlag jedoch eine Obergrenze für die Gebühren, die erhoben werden können. In diesem Zusammenhang belegt eine Untersuchung über die Auswirkungen der Revision der TEN-V-Leitlinien einen bedeutenden Anstieg (20 %) der Erreichbarkeit der peripheren Regionen und der Beitrittsländer sowie einen beträchtlichen Zuwachs (170 %) des internationalen Verkehrs in letzteren [68].

[68] SEC(2003) 106

In der Praxis sind die Auswirkungen der Liberalisierung beim Flugverkehr am besten messbar. Die Zahl der Städte mit internationalen Flugverbindungen ist seit 1992 um 70 % gestiegen, während die Preise in der Economy Class zwischen 1997 und 2000 im Schnitt um 15 % gefallen sind (in der Business Class stiegen sie dagegen) [69]. Für Randgebiete und Gebiete mit niedrigem Verkehrsaufkommen wurden darüber hinaus Obliegenheiten der öffentlichen Dienstleistungen eingeführt, um sie in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung zu unterstützen. Oft gehen diese Obliegenheiten mit der Bereitstellung von Subventionen einher.

[69] Wirtschaftsreform: Bericht über die Funktionsweise der gemeinschaftlichen Güter- und Kapitalmärkte, KOM(2002) 743 endg. (,Cardiff-Bericht")

Energiepolitik

Die Energiepolitik der Gemeinschaft verfolgt drei Hauptziele: größere Versorgungssicherheit, Schaffung eines Binnenmarktes für Energie und verbesserter Umweltschutz. In dem im Jahr 2002 veröffentlichten Grünbuch ,Hin zu einer europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit" wird der Nachfragesteuerung für die Zukunft höchste Priorität eingeräumt und die Wichtigkeit der Verbesserung der Energieeffizienz und der Erschließung von eigenen, insbesondere erneuerbaren Energiequellen unterstrichen.

Folge der Elektrizitätsrichtlinie von 1996 und der Gasrichtlinie von 1998 war die Liberalisierung der Energiemärkte. Dies führte zu mehr Wettbewerb und zu einer Neustrukturierung der Versorgung, die vor allem den großen Energieverbrauchern zugute kam, während gleichzeitig die Gefahr einer Benachteiligungen von Randgebieten und weniger bevölkerten Regionen entstand. Diese Gefahr wurde jedoch durch die Einrichtung von Obliegenheiten der öffentlichen Dienstleistungen abgeschwächt. Weitere Regulierungsmaßnahmen zur Unterstützung dieser Regionen einschließlich der Verpflichtung, zur Aufrechterhaltung der Energieversorgung, der Regulierung der Endverbraucherpreise und die Auferlegung von Mindestqualitätsstandards stehen in Aussicht.

In Übereinstimmung mit dem Vertrag verfolgt die Politik der transeuropäischen Energienetze (TEN-Energie) dasselbe gemeinschaftliche Ziel wie beim Vekehrsnetz und anderen Netzen, nämlich sicherzustellen, dass die nationalen Verteilernetze EU-weit untereinander verbunden sind, dass alle Regionen Zugang zu diesen haben und dass sie eher auf europäischer als auf nationaler Ebene verwaltet werden [70]. Sowohl der regionale Aspekt als auch Aspekte des regionalen und sozialen Zusammenhalts wurden bei den ersten gemeinschaftlichen Leitlinien zu TEN-Energie [71] mit berücksichtigt. Mit Unterstützung der Strukturfonds wurden beim Bau dieser Netze bedeutende Fortschritte gemacht. Fünf Gaspipelines wurden vor Ende 2001 in Betrieb genommen und mehrere große Stromverteilungsprojekte wurden mit beträchtlichen Investitionen in Randgebieten fertiggestellt.

[70] Der Stromausfall in Italien im September 2003, der zu einer Zeit niedrigen Verbrauchs stattfand, war zum Beispiel weder auf eine mangelnde Kapazität des Systems noch auf ein einmaliges Ereignis zurückzuführen, sondern Folge einer Schwachstelle in der Entscheidungskette und einer mangelhaften Koordination des europäischen Netzes.

[71] Beschluss 1254/96/EG

Die neuesten TEN-Energie-Leitlinien, die im Juni 2003 verabschiedet wurden, legen den Schwerpunkt auf die Entwicklung von Stromverteilungsnetzen und die Einführung von Erdgas in eingeschlossenen, peripheren und ultraperipheren Gebieten.

Entsprechend den im Rahmen der Kyoto-Vereinbarung eingegangenen Verpflichtungen ist die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung eine der obersten Prioritäten der Energiepolitik. Ziel ist es, bis 2010 den Anteil erneuerbarer Energien am Gesamtverbrauch auf 12 %, den Anteil an der Stromproduktion auf 22 % sowie den Anteil von Biokraftstoffen im Verkehr auf 5,75 % zu erhöhen Infolgedessen müssen die TEN-Energie mit der Förderung von lokalen Investitionen in die Energiegewinnung aus Wind, Sonne und Erdwärme [72] einhergehen.

[72] Das Mehrjahresprogramm ,Intelligente Energie für Europa" wurde im November 2002 vom Rat verabschiedet. Im Rahmen dieses Programms werden über einen Zeitraum von vier Jahren 190 Mio. Euro mit dem hauptsächlichen Ziel zur Verfügung gestellt, entsprechend den Vereinbarungen von Kyoto 1997 die Nutzung erneuerbarer Energiequellen zu fördern und die Treibhausgase zu reduzieren.

Die Entwicklung neuer Energieformen wie Erdgas und Strom aus erneuerbaren Energiequellen verschafft Randgebieten die Möglichkeit, einerseits ihre Energieversorgung zu diversifizieren - und damit ihre Anfälligkeit für Unterbrechungen der externen Versorgung zu reduzieren - und andererseits ihre Lebensqualität zu verbessern.

Telekommunikationspolitik

Das Vorhandensein effizienter Telekommunikationsnetze zu erschwinglichen Preisen ist sowohl für die Wettbewerbsfähigkeit als auch für die Verbesserung der Lebensqualität der Menschen ein wichtiger Faktor. Technologische Verbesserungen und die Liberalisierung der Märkte haben - auch wenn dies mit einer Erhöhung der Grundgebühren einherging - zu einer deutlichen Senkung der Fernsprechgebühren, insbesondere bei Fern- und Auslandsgesprächen geführt, was vor allem abgelegeneren Regionen zugute gekommen ist.

In der Universaldienstrichtlinie vom März 2002 wurden die entsprechenden Verpflichtungen definiert, die in Zukunft in der gesamten Union respektiert werden müssen. Nach Jahren der Liberalisierung sind inzwischen - selbst in Hinblick auf reife Technologien wie Mobiltelefone - bedeutende Lücken bei der flächendeckenden Bereitstellung von Kommunikationsdiensten zu erkennen.

Das Programm TEN-Telecom, das seit 2002 eTEN heißt, hat das Ziel, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt dadurch zu stärken, dass Inseln und abgelegenere Regionen mit den zentralen Gebieten der Union verbunden werden [73]. Das Hauptproblem, zu dessen Lösung dieses Programm beitragen soll, ist nicht so sehr der mangelnde Ausbau des Netzes, als vielmehr der Mangel an Anwendungen und Diensten für Unternehmen, Behörden und Einzelpersonen. Ziel der geförderten Aktivitäten ist es deshalb, zur Entwicklung einer Informationsgesellschaft beizutragen, die allen offen steht, sowie die soziale Eingliederung zum Beispiel von älteren Menschen und Behinderten zu erleichtern.

[73] Beschluss 1336/97/EG

Im Jahr 2002 wurde, wie bereits erwähnt, der Aktionsplan ,e-Europa 2005" ins Leben gerufen, der eine Strategie umfasst, bei der es darum geht, allen Menschen in der Union zu erschwinglichen Preisen Zugang zu einem Breitbandnetz zu ermöglichen. Ziel ist es, dies bis 2005 auf die Hälfte aller Internet-Anschlüsse in Europa auszudehnen. Es liegt jedoch auf der Hand, dass angesichts der mangelnden Rentabilität die für eine flächendeckende Ausstattung der gesamten Union erforderlichen Investitionen vom allein Markt nicht gewährleistet werden, sondern öffentliche Mittel erforderlich machen. Zu diesem Zweck hat die Kommission 2003 neue Leitlinien erstellt, mit denen Breitbandnetze entwickelt und mit Unterstützung der Strukturfonds Gebiete, die bisher noch über keine Mobiltelefondienste verfügen, mit solchen ausgestattet werden sollen.

Die Reform der Gemeinschaftspolitiken: die gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik

Gemeinsame Agrarpolitik

Im Jahr 2003 entfielen ca. 46,5 % des EU-Haushalts auf die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Die Gesamtausgaben beliefen sich auf etwas mehr als 47 Mrd. Euro, 90 % der Mittel wurden für die erste Säule der Marktstützung und Direktbeihilfen verwendet, die verbleibenden 10 % auf die zweite Säule der ländlichen Entwicklung.

Die Aufwendungen der Union für die Landwirtschaft sind im Verhältnis zum BIP immer mehr zurückgegangen, von 0,57 % des BIP der EU-12 im Zeitraum 1990-1992 auf 0,47 % des BIP der EU-15 im Zeitraum 2000-2002. In der Agenda 2000 wurde die 1992 initiierte Reform der GAP vertieft und erweitert, wobei amtliche Preise und Direktbeihilfen reduziert wurden. Sie trug außerdem zusammen mit der zweiten Säule der GAP zur Konsolidierung der ländlichen Entwicklung bei und half, einen kohärenten Bezugsrahmen für die Anpassung der GAP an die Gegebenheiten der Landwirtschaft in den Beitrittsländern zu schaffen. Außerdem wurden in ihr die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik neu formuliert:

- Verbesserung der landwirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit in der Union ohne übermäßigen Rückgriff auf Subventionen

- Aufrechterhaltung und Stabilisierung des Einkommensniveaus der Landwirte

- Schutz der Umwelt und der landschaftlichen Vielfalt

- Verbesserung der Qualität der Agrarprodukte

- Vereinfachung und Dezentralisierung der GAP

Aufgrund der Senkung der amtlichen Preise und der Aufstockung der Direktbeihilfen für Erzeuger anstelle der Preisstützung machten Direktbeihilfen (ohne Direktzahlungen für ländliche Entwicklung) im Zeitraum 2000-2002 70 % der GAP-Ausgaben aus, 7 Prozentpunkte mehr als im Zeitraum 1995-1997. Herkömmliche GAP-Maßnahmen wie z. B. Export-Beihilfen oder Beihilfen für die Lagerhaltung betrugen im Zeitraum 2000-2002 nur 14,5 % der Ausgaben im Vergleich zu 22 % zwischen 1995 und 1997.

2001 flossen 64 % der EAGFL-Mittel in 4 Mitgliedstaaten, nämlich Frankreich (22 %), Spanien (15 %), Deutschland (14 %) und Italien (13 %). Seit 1990 sind die Zahlungen an Belgien, Dänemark, Griechenland, die Niederlande, Italien, Irland und Deutschland zurückgegangen, die Zahlungen an das Vereinigte Königreich, Spanien, Portugal und Frankreich jedoch gestiegen. Setzt man die Zahlungen in Bezug zur Anzahl der Hektar, sind Belgien, die Niederlande und Griechenland die Hauptempfänger, obwohl die beiden Erstgenannten seit 1995 die einzigen Länder sind, die nach diesem Kriterium einen Rückgang verzeichnet haben. Im Verhältnis zu den Beschäftigungszahlen erhalten Dänemark, das Vereinigte Königreich, Schweden und Belgien die meisten Mittel (Schaubild 3.1).

In Schweden, Finnland und Irland betrug der Anteil der EAGFL-Transferleistungen an der landwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung im Zeitraum 2000-2001 über 50 %, lediglich in Italien, Luxemburg und den Niederlanden lag dieser Wert unter 20 %. Generell nahm der Anteil in den Zeiträumen 1995-1996 sowie 2000-2001 zu. Eine Ausnahme bildet Belgien, wo der Anteil zurückging. Besonders deutlich war der Anstieg im Vereinigten Königreich sowie in Österreich und Spanien. Auch in Deutschland, Griechenland und in Frankreich stieg der Wert sowohl im Verhältnis zur Beschäftigung als auch im Verhältnis zur Anbaufläche, im Verhältnis zur landwirtschaftlichen Wertschöpfung war jedoch ein Rückgang zu verzeichnen.

Auch Portugal und Spanien erhielten mehr Mittel, wobei Portugal nach wie vor das einzige Kohäsionsland ist, bei dem die Unterstützung unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt liegt, und zwar unabhängig davon, ob man die Höhe der Mittel im Verhältnis zur Beschäftigung, zur Anbaufläche oder zur landwirtschaftliche Wertschöpfung betrachtet.

2001 wirkten sich die Direktbeihilfen am stärksten auf das Einkommen der mittleren bis großen Betrieben (die 40 % der Gesamteinkünfte auf sich vereinen) aus, weniger auf das von Groß- (28 %) bzw. Kleinbetrieben. Rund 5 % der Empfänger in den größten Betrieben vereinen die Hälfte aller Zuweisungen auf sich, Hauptempfänger sind Getreideerzeuger und Rinderzuchtbetriebe.

Außerhalb der Ziel-1-Regionen werden die Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert. In Ziel-1-Regionen finanziert die Abteilung Garantie die flankierenden Maßnahmen, die im Rahmen der GAP-Reform von 1992 eingeführt wurden - Agrarumweltprogramme, Vorruhestand, Aufforstung von Agrarflächen -, sowie die Unterstützung von Bergregionen und benachteiligten Gebieten. Alle diese Maßnahmen sind auf die spezifischen Prioritäten der ländlichen Entwicklung ausgerichtet, nämlich Entwicklung einer wettbewerbsfähigen und zugleich umweltfreundlichen Landwirtschaft, Diversifizierung der landwirtschaftlichen Tätigkeiten und Förderung multifunktionaler ländlicher Gebiete, Förderung der Wettbewerbsfähigkeit ländlicher Gebiete als Ganzes und Bewahrung des ländlichen Kulturerbes.

Von den Finanzmitteln, die der EAGFL für ländliche Entwicklung zur Verfügung stellt (insgesamt etwa 49,5 Mrd. Euro im Zeitraum 2000-2006 ohne LEADER+, das weitere 2 Mrd. Euro umfasst), stammen 32 Mrd. Euro aus der Abteilung Garantie. Hiervon gehen 10,4 Mrd. Euro in Ziel-1-Regionen. Zusammen mit den Zahlungen der Abteilung Ausrichtung (insgesamt 17,5 Mrd. Euro) beläuft sich der Gesamtbetrag für ländliche Entwicklung in Ziel-1-Regionen auf 27,9 Mrd. Euro, das entspricht 56 % der gesamten, EU-weit für diesen Zweck geleisteten Zahlungen. Dies ist Beleg für die enge Verbindung, die zwischen ländlicher Entwicklungspolitik und den vorrangigen Zielen des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt besteht.

Eine Analyse der umgesetzten Maßnahmen ergibt jedoch, dass nur rund 10 % der insgesamt 49,5 Mrd. Euro auf Maßnahmen zur Stärkung der ländlichen Wirtschaft verwendet werden, die nicht mit landwirtschaftlichen Aktivitäten in Verbindung stehen (z. B. Diversifizierung in Richtung Tourismus, Kunsthandwerk, Dienstleistungen und dörfliche Entwicklung). Ein Großteil der Mittel für die ländliche Entwicklung (23,4 Mrd. Euro, 47 % der Gesamtmittel der beiden EAGFL-Abteilungen bzw. 73 % der Abteilung Garantie) sind für die oben genannten flankierenden Maßnahmen bestimmt.

Was die Zukunft der GAP betrifft, so hat der Rat von Brüssel im Oktober 2002 ausgehend von einem jährlichen Wachstum von 1 % für jedes Jahr zwischen 2007 und 2013 den Nominalbetrag der jährlichen Ausgaben für Marktverwaltung und Direktzahlungen festgesetzt. Dies bedeutet real eine Kürzung der im Rahmen der ersten Säule zu leistenden Ausgaben Die Ausgaben im Rahmen der zweiten Säule der GAP stehen noch nicht fest. Mit Blick auf die Zukunft wurde jedoch erneut bekräftigt, dass im Einklang mit den Zielen der Agenda 2000 insbesondere die Belange der Erzeuger in den benachteiligten Regionen der derzeitigen Union gewahrt und für die Erhaltung eines multifunktionalen Landwirtschaftssektors in allen Teilen der Union gesorgt werden solle.

Im Juni 2003 einigte sich der Rat der Landwirtschaftsminister in Luxemburg in Übereinstimmung mit den Empfehlungen der Kommission auf eine Reform der GAP für die Zeiträume 2004-2006 und 2007-2013. Die vier Hauptelemente sind:

- Entkopplung der Direktzahlungen von der Produktion sowie Einführung einer einmaligen Zahlung pro Betrieb, die an die Einhaltung der Vorschriften des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit und des Tierschutzes gebunden ist; allgemein gilt, dass die Mitgliedstaaten ihre Zahlungen für Getreide und Vieh ab 2005 von der Produktion abkoppeln müssen, gewisse Subventionen können jedoch im Rahmen des alten Systems bis 2006 weiter gezahlt werden;

- progressive Verringerung der Direktzahlungen an Großbetriebe (,Modulation');

- eine Reihe von Maßnahmen zur Regelung der Agrarmärkte, die niedrigere Preise bewirken werden;

- Stärkung der zweiten Säule der Agrarpolitik durch Einführung neuer Maßnahmen zur Förderung von Umwelt-, Tierschutz und Qualität wie auch zur Unterstützung der Landwirte bei der Erfüllung der Gemeinschaftsvorschriften. Diese Maßnahmen sollen zum Teil aus den im Zuge der Modulation - durch Transfer eines Teils der Mittel, die aufgrund der Kürzungen der Direktzahlungen an Großbetriebe frei werden - erzielten Einsparungen finanziert werden.

Die potentiellen Auswirkungen der GAP auf den Zusammenhalt werden in Zukunft stärker als bisher von den Zielsetzungen der Mitgliedstaaten bzw. - soweit sie dafür zuständig sind - von denen der Regionen abhängen, die hinsichtlich der Form der Direktzahlungen mehr Entscheidungsfreiheit haben werden. Gleichzeitig werden die Landwirte einen größeren Ermessenspielraum für ihre betrieblichen Entscheidungen haben, die sich stärker an den Marktgegebenheiten orientieren sollen und damit zu mehr Einkommensstabilität und größerer Effizienz der Einkommenstransfers führen sollen.

Die Entwicklung des ländlichen Raums hat in der neuen Agrarpolitik einen größeren Stellenwert. Durch die Kürzung der Direktzahlungen in Höhe von 3 % im Jahr 2005, 4 % im Jahr 2006 und 5 % im Zeitraum 2007-2013 (der oben bereits erwähnte Prozess der so genannten ,Modulation') wird es zu einem effektiven Transfer von Finanzmitteln von der ersten auf die zweite agrarpolitische Säule kommen. Ein Transfer in Höhe von 5 % bedeutet, dass jährlich zusätzliche Finanzmittel in Höhe von 1,2 Mrd. Euro für die Entwicklung des ländlichen Raums, Umwelt- und Tierschutz, Verbesserung der Qualität sowie zur Unterstützung der Landwirte bei der Anwendung der neuen EU-Vorschriften zur Verfügung stehen. Die innerhalb der zweiten Säule zusätzlich zur Verfügung stehen Mittel werden im Zuge der ,Modulation' nach Kohäsionskriterien auf der Ebene der Mitgliedstaaten (Anbauflächen, Beschäftigung im Agrarsektor und Pro-Kopf-BIP) vergeben. Außerdem wurde der Anteil der EU-Kofinanzierung von Agrarumweltmaßnahmen für Ziel-1-Regionen auf 85 %, für andere Regionen auf 60 % angehoben.

Aufgrund der großen Anzahl von Kleinbetrieben in den Beitrittsländern, deren Beschäftigungsanteil höher ist als in der EU-15, wird die Erweiterung eine deutliche Verschärfung der Disparitäten in der Landwirtschaft und eine Verstärkung ihres dualen Charakters nach sich ziehen. Die Anzahl der EU-weit in der Landwirtschaft beschäftigten Menschen wird von ca. 6,5 Millionen auf 10,5 Millionen steigen. Dadurch steigt der Anteil der Landwirtschaft an der Gesamtbeschäftigung von 4 % auf 5,5 %, im Falle des Beitritts von Bulgarien und Rumänien sogar auf 7,5 %. Die landwirtschaftliche Wertschöpfung wird um weniger als 8 % ansteigen.

Den gegenwärtig verfügbaren Zahlen nach zu urteilen werden in 9 der 10 neuen Mitgliedstaaten alle oder praktisch alle Regionen Ziel-1-Status haben und in der zukünftigen EU-25 werden schätzungsweise zwei Drittel der Finanzmittel aus den beiden EAGFL-Abteilungen für die Entwicklung des ländlichen Raums in solche Regionen fließen.

Fischerei

Das Hauptziel der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) liegt in der Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit dieses Sektors. Sie umfasst vier Elemente: Erhaltung der Fischbestände, Umstrukturierung der Fischerei und der Fischzucht, Marktorganisation für Fisch und damit zusammenhängende Erzeugnisse sowie Fischereiabkommen mit Drittländern.

Im Zuge der GFP-Reform von 2002, die vor allem die beiden ersten Elemente betraf, wurde ein System eingeführt, das eine längerfristige Planung erlaubt und dessen Ziel die Erhaltung der Fischbestände und die Wiederauffüllung der in bedrohlichem Ausmaß überfischten Beständen ist. Zu diesem Zweck wurden Dringlichkeitsmaßnahmen zum Schutz der Bestände und der marinen Ökosysteme beschlossen.

Die veränderte GFP-Struktur basiert auf einem neuen System zur Beschränkung der Kapazität der EU-Fischereiflotte, das den Mitgliedstaaten größere Verantwortung für die Übereinstimmung der Fangkapazitäten mit den Fischbeständen überträgt. Zusätzlich kommt es im Rahmen der Neuorientierung der gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen zu einem stufenweisen Abbau der öffentlichen Zuschüsse für Privatunternehmen, die ihre Flotte modernisieren möchten, wobei Zuschüsse für die Verbesserung der Sicherheit und der Arbeitsbedingungen beibehalten werden . Als begleitende Maßnahme wurde ein neuer Hilfsfonds eingerichtet, der die endgültige Stillegung von Fangschiffen unterstützen soll.

Als Antwort auf die sozialen, wirtschaftlichen und regionalen Folgen der Umstrukturierung hat die Kommission vor kurzem einen Aktionsplan vorgelegt. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist nur schwer vorauszusehen, welche Regionen und Gebiete von den veränderten Fangquoten am stärksten betroffen sein werden.

In naher Zukunft werden Pläne zur Bestandserholung der am stärksten bedrohten Arten erstellt werden. Diese werden Regeln zur Berechnung der jährlichen Fangquote für die betroffenen Arten, Maßnahmen zur Verringerung ihrer Befischung sowie Überwachungs- und Kontrollmaßnahmen enthalten.

Kurzfristig wird eine Reduzierung des Fischfangs unweigerlich einen Rückgang der Einkünfte aus Fischerei nach sich ziehen, der in den verschiedenen EU-Ländern unterschiedlich hoch ausfallen wird. Auch andere Bereiche, die mit der Fischerei in Verbindung stehen (Schiffsbau, Zulieferer, Verarbeitung und Vermarktung von Fisch und Fischprodukten), werden je nach dem Grad ihrer Abhängigkeit von der Fischerei in unterschiedlichen Teilen der Union in unterschiedlichem Maße betroffen sein.

Langfristig soll die Wiederauffüllung der Bestände, der Anstieg der Fangmengen und ein weniger scharfer Wettbewerb zwischen den Fangschiffen innerhalb eines bestimmten Gebiets zu einer Steigerung der Rentabilität führen, mit der die Einschränkung des Fischfangs während des Zeitraums, in dem sich die Bestände erholen, mehr als kompensiert werden kann. Die Mitgliedstaaten sollten also darauf vorbereitet sein, den sozioökonomischen Auswirkungen dieser notwendigen Umstrukturierung des Sektors zu begegnen:

- durch Subventionierung der endgültigen Stillegung von Fischereifahrzeugen in den Fällen, in denen die Fischbestände zu stark bedroht sind, um langfristig ein angemessenes Einkommensniveau zu gewährleisten, bzw. durch Beihilfen für ihre Umstellung auf andere Zwecke;

- durch Ausgleich des Einkommensausfalls während Zeiten vorübergehender Einstellung des Fischfangs im Rahmen der in der GFP festgelegten Grenzen und Bedingungen.

Zehn der Beitrittsländer haben Meeresküsten, nur in Polen und den drei baltischen Staaten hat jedoch der Fischereisektor eine gewisse Bedeutung. Sogar unter Einberechnung der Fischzuchtbetriebe beträgt die Fangmenge dieser drei Länder zusammen jedoch weniger als 7 % der gesamten Fangmenge der Union (unter Miteinberechnung der Türkei jedoch 17 %). Seit dem Beginn des Umbruchs haben diese Länder infolge der Überfischung der Bestände und des Verlusts von Märkten in der ehemaligen Sowjetunion einen signifikanten Rückgang des Fischfangs verzeichnet.

Die Auswirkungen der Erweiterung auf die GFP werden sich also in Grenzen halten. Andererseits werden jedoch umfassende strukturelle Maßnahmen erforderlich sein, um die Umstrukturierung und Modernisierung des Fischereisektors zu ermöglichen.

Gegenseitige Ergänzung von staatlichen Beihilfen und Kohäsionspolitik

Wie vom Europäischen Rat mehrmals betont, ist eine strikte Kontrolle staatlicher Beihilfen notwendig, um die in Lissabon gesteckten Ziele zu erreiche. Deshalb wurden die Mitgliedstaaten aufgefordert, den Gesamtumfang der Beihilfen zu reduzieren und diese auf horizontale Ziel von gemeinsamem Interesse - einschließlich Kohäsionsziele - umzulenken.

Die Kontrolle staatlicher Beihilfen kann einen positiven Beitrag zur Kohäsion leisten. Indem Beihilfen nur in Regionen und Sektoren zugelassen werden, in denen sie am dringendsten benötigt werden und die geringste Wettbewerbsverzerrung verursachen, dient die Kontrolle dazu, die Beihilfen auf Regionen zu konzentrieren, in denen der Aufholbedarf am größten ist, und trägt so zu einer Verringerung regionaler Disparitäten innerhalb der Union bei. Gleichzeitig werden die Mitgliedstaaten über die mit der Kontrolle verbundene Ausgabendisziplin dazu angeregt, Finanzmittel auf Programme zu verwenden, die sowohl ihnen als auch der gesamten Union greifbare Ergebnisse bringen. Dadurch verbessert sich die Wirksamkeit staatlicher Interventionen.

Der Gesamtbetrag staatlicher Beihilfen ist in der Union von 102 Mrd. Euro im Jahr 1997 auf 86 Mrd. Euro im Jahr 2001 gefallen. Dieser Rückgang ist auf eine beträchtliche Kürzung der Beihilfen für Finanzdienstleistungen, Kohleindustrie, Landwirtschaft, verarbeitendes Gewerbe wie auch der Beihilfen für geförderte Regionen zurückzuführen (Schaubild 3.2).

Zwischen 1997-1999 und 1999-2001 wurde in 12 von 15 Mitgliedstaaten ein Rückgang der staatlichen Beihilfen im Verhältnis zum BIP verzeichnet. Diese Entwicklung steht in Einklang mit der beim Europäischen Rat in Stockholm eingegangenen Verpflichtung, die Beihilfen bis spätestens 2003 zu reduzieren. Im selben Zeitraum stieg überdies der Anteil von Beihilfen, die für horizontale Ziele eingesetzt wurden, um 10 Prozentpunkte (Tabelle 3.1).

Dem Anzeiger für staatliche Beihilfen ist andererseits zu entnehmen, dass bei den Beihilfen für das verarbeitende Gewerbe beachtliche Disparitäten zwischen den Mitgliedstaaten bestehen und dass die Differenz zwischen den wohlhabendsten Mitgliedstaaten und den vier Kohäsionsländern in diesem Zeitraum beinahe unverändert geblieben ist. Der Anteil der Kohäsionsländer (11,5 % des BIP der Union im Jahr 2001) am Gesamtbetrag der staatlichen Beihilfen für den Verarbeitungssektor betrug im Zeitraum 1999-2001 weiterhin 10 %, während der Anteil der vier großen Volkswirtschaften (Deutschland, Frankreich, Italien und Vereinigtes Königreich mit zusammen 72 % des BIP der Union im Jahr 2001) von 79 % im Zeitraum 1997-1999 auf 76 % im Zeitraum 1999-2001 zurückging.

Beihilfen für rückständige Regionen

Im Jahr 2001 wurden staatliche Beihilfen in Höhe von rund 8 Mrd. Euro, ca. 9 % des Gesamtbetrags [74], an EU-Regionen gezahlt, die als Typ ,a' [75] eingestuft waren und die sich sich fast vollständig mit den Ziel-1-Regionen decken [76]. Im Vergleich zum Höchststand von 27 Mrd. Euro im Jahre 1993, als Deutschland (17 Mrd. Euro) und Italien (7 Mrd. Euro) beinahe 90 % des Gesamtbetrags stellten, ist dies ein deutlicher Rückgang. Im Jahr 2001 wurde in diesen beiden Ländern immer noch mehr als die Hälfte der Regionalbeihilfen gezahlt, in absoluten Zahlen war der Betrag jedoch sehr viel geringer als 8 Jahre zuvor (2,5 Mrd. Euro in Deutschland und 2,1 Mrd. Euro in Italien. Der stärkste Rückgang wurde bei den Beihilfen für die neuen deutschen Länder verzeichnet, die unmittelbar nach der Wiedervereinigung beträchtliche Zuwendungen erhalten hatten. Zwischen 2000 und 2001 blieb der Gesamtbetrag der a-Beihilfen im Großen und Ganzen unverändert.

[74] Dies entspricht weniger als einem Viertel der gesamten Beihilfen, ausgenommen Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr, für die keine Einzelaufstellung der pro Region bezahlten Beträge vorliegt.

[75] Laut Artikel 87, Absatz 3 EGV findet das Prinzip, dass staatliche Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, auf gewisse Gebiete keine Anwendung. In Absatz 3, Punkt a heißt es, dass Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in Regionen mit ungewöhnlich niedrigem Lebensstandard oder einer bedenklich hohen Arbeitslosenquote mit den Prinzipien des Gemeinsamen Marktes vereinbar sind.

[76] Im Jahr 2000 wurde die Region Lisboa e Vale do Tejo von Kategorie ,a' in Kategorie ,c' umgestuft. Da anhand der derzeit vorliegenden Daten eine Unterscheidung zwischen den beiden Zeiträumen nicht möglich ist, wurden sämtliche Beihilfen für diese Region als Beihilfen für eine a-Region erfasst. Bei den Kohäsionsländern werden bestimmte Arten von Beihilfen nicht konkreten Regionen, sondern dem ganzen Land zugeteilt.

Beihilfen für sonstige Problemregionen

Im Jahr 2001 gingen staatliche Beihilfen in Höhe von rund 800 Mio. Euro (ohne Landwirtschaft, Fischerei und Verkehr) an vollständig geförderte Regionen des Typs ,c' [77], die weitgehend mit den Regionen identisch sind, die über Ziel 2 der Strukturfonds förderfähig sind. Zusätzlich wurden fast 4,5 Mrd. Euro an teilweise geförderte NUTS-2-Regionen des Typs ,c' gezahlt. Leider stehen unterhalb von NUTS 2 keine Daten zur Verfügung. Es ist daher nicht festzustellen, wie hoch der Anteil der Beihilfen war, der an geförderte Teilregionen ging [78]. Ein Vergleich des Umfangs der Beihilfen zwischen den Mitgliedstaaten ist somit nicht möglich.

[77] Nach Artikel 87, Absatz 3, Punkt c gelten Beihilfen, die dazu dienen, die Entwicklung spezieller Aktivitäten oder Wirtschaftsregionen zu unterstützen, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, solange sie nicht eine Verzerrung der Handelsbedingungen verursachen, die im Widerspruch zum gemeinsamen Interesse steht.

[78] Für Regionen unterhalb der NUTS-2-Ebene liegen keine Daten über staatliche Beihilfen vor. Für die Bemessung der Förderung von ,a'-Regionen ist dies kein Hindernis, da sie alle NUTS-1- bzw. NUTS-2-Regionen sind. Bei ,c'-Regionen kommt es jedoch häufig vor, dass nur ein Teil einer NUTS-2-Region förderfähig ist. Es gibt also Regionen, die vollständig gefördert werden, wie z. B. Berlin, und andere, die nur teilweise gefördert werden, wie z. B. Bayern.

Ein Großteil der Mitgliedstaaten hat die staatlichen Beihilfen verringert und sie in Übereinstimmung mit der Gemeinschaftsstrategie auf horizontale Ziele ausgerichtet. Eine Neuausrichtung auf Kohäsionsziele ist jedoch weniger zu erkennen, da die Regionalbeihilfen zurückgegangen sind.

Staatliche Beihilfen und die Ziele von Lissabon und Göteborg

Kohäsionspolitik und staatliche Beihilfepolitik ergänzen sich gegenseitig. Beide sind darauf ausgerichtet, zur Umsetzung der Lissabon- und der Göteborg-Agenda beizutragen und Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und nachhaltige Entwicklung in der gesamten Union zu fördern. In rückständigen Regionen ist es per definitionem eine bedeutend größere Herausforderung, die Ziele von Göteborg und Lissabon zu erreichen, als in den restlichen Regionen. Daher besteht zwangsläufig Bedarf an umfangreicheren Beihilfen (für Investitionen in Kollektivgüter und den Aufbau institutioneller Kapazitäten), größerer Beihilfeintensität (um Investitionen von außen anzuziehen) und substanzieller Unterstützung aus dem EU-Haushalt (,Konvergenz'-/,Solidaritäts'-Komponente der Kohäsionspolitik). Aufgabe dieser Politiken ist die Schaffung eines Bezugsrahmens, in dem Mitgliedstaaten und Regionen mit angemessener Unterstützung seitens der Union effiziente Strategien zur Schaffung von Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit entwickeln und umsetzen können, ohne der wirtschaftlichen Entwicklung auf regionaler, nationaler oder Gemeinschaftsebene entgegenzuwirken noch knappe Haushaltsressourcen unwirtschaftlich zuzuweisen und damit zu vergeuden.

Die Kommission hat kürzlich eine gründliche Überprüfung der bestehenden Leitlinien für Regionalbeihilfen eingeleitet. Diese Überprüfung ist notwendig, damit die Mitgliedstaaten für die Zeit nach 2006 - wenn die derzeitigen Fördergebietskarten ungültig werden - vorausschauend planen können. In diesem Überprüfungsvorgang wird sowohl die Entwicklung der Kohäsionspolitik auf Gemeinschaftsebene als auch die Entwicklung nationaler und regionaler Politiken einfließen, die auf die Ziele von Lissabon und Göteborg ausgerichtet sind. In ihr sollen weiter gefasste Ziele staatlicher Beihilfepolitik zum Ausdruck kommen, die aus der Lissabon-Agenda hervorgehen. Das Hauptziel, das vom Europäischen Rat in Stockholm und in Barcelona bestätigt wurde, ist es, ,weniger und bessere staatliche Beihilfen" zu haben, was außerhalb der rückständigen Regionen eventuell zu einem stärker themenbezogenen Ansatz sowie zu schärferen Kontrollen der Beihilfearten führen wird, die am unwirtschaftlichsten sind und den Wettbewerb am stärksten verzerren.

2002 verabschiedete die Kommission des Weiteren eine neue Gruppenfreistellungsverordnung [79] für staatliche Beschäftigungsbeihilfen, deren Ziel es ist, durch Abschaffung der Verpflichtung, Beihilfen zur Schaffung von Arbeitsplätzen bzw. zur Einstellung benachteiligter Arbeitskräfte im Voraus ankündigen zu müssen, eine Vereinfachung der Verfahren zur Kofinanzierung bestimmter Beihilfeprogramme durch die Gemeinschaft herbeizuführen. Darüber hinaus sorgt die Verordnung in den schwächsten Regionen für eine Steigerung der Intensität der Beschäftigungsbeihilfen und trägt damit den spezifischen Merkmalen dieser Regionen besonders Rechnung.

[79] ABl. L 337 vom 13. 02. 2002

In Bezug auf staatliche Beihilfemaßnahmen, die von den bestehenden Rahmenvorschriften, Leitlinien und Verordnungen nicht ausdrücklich erfasst werden, wird die Kommission weiterhin die Möglichkeit zur Einführung eines Verfahrens prüfen, mit dessen Hilfe bestimmt werden kann, ob solche Maßnahmen eine wettbewerbsverzerrende Wirkung haben. Ein solcher neuartiger Ansatz würde den Mitgliedstaaten die erforderliche Flexibilität geben, um in Hinblick auf die Umsetzung der Ziele von Lissabon in allen Regionen mit Maßnahmen zur Förderung von Beschäftigung, Wettbewerbsfähigkeit und Zusammenhalt zu intervenieren.

Justiz und Inneres: Verbesserung der Entwicklungsvoraussetzungen

Hohe Kriminalitätsraten, organisiertes Verbrechen und Korruption behindern die wirtschaftliche Entwicklung der betroffenen Gebiete vor allem aufgrund der abschreckenden Wirkung auf neue Investitionen, insbesondere solche von außen. Der Eindruck, dass die Strafverfolgungsbehörden nicht in der Lage sind, diese Probleme angemessen zu bekämpfen, verstärkt den Abschreckungseffekt. Sichere Verhältnisse, in denen die Rechtsstaatlichkeit überwiegend respektiert wird, sind deshalb eine unverzichtbare Voraussetzung für nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung.

Drei Aspekte der Justiz- und Innenpolitik der Gemeinschaft sind für die Kohäsionspolitik von besonderer Bedeutung:

- Stärkung der Kapazität von Justiz und Verwaltung, grenzübergreifende Zusammenarbeit und Bekämpfung von organisierter Kriminalität und Korruption: Diese Aspekte sind wichtig, um ein stabiles wirtschaftliches und politisches Umfeld zu erhalten, das wiederum eine wichtige Voraussetzung für Entwicklung ist. Dies gilt umso mehr für die Zeit nach der Erweiterung.

- Einbeziehung lokaler und regionaler Behörden in die Entwicklung und Durchführung von Einwanderungs- und Asylmaßnahmen; neben den Sozialpartnern, NROs und anderen lokalen Akteuren spielen diese Behörden eine immer größere Rolle bei der Integration von Drittstaatsangehörigen in die Gesellschaft und das Wirtschaftsleben.

- Verwaltung der Außengrenzen als Ergänzung der von den Strukturfonds unterstützten grenzübergreifenden Maßnahmen

Einerseits besteht der Bedarf, die Geografie der Kriminalität und die Anfälligkeit bestimmter Regionen für organisierte Kriminalität besser zu verstehen, andererseits ist es jedoch möglich, bestimmte Regionen und Gebiete hervorzuheben, die eine hohe Kriminalitätsrate aufweisen, die ihre Entwicklung negativ beeinflussen kann.

Wenn auch zwischen den einzelnen Ländern deutliche Unterschiede bestehen, kann doch festgestellt werden, dass die organisierte Kriminalität in einigen der Beitrittsländer besonders hoch ist und eine steigende Tendenz aufweist [80]. Die Form, die kriminelle Netze in diesen Ländern annehmen, wirkt sich nicht nur direkt auf deren wirtschaftliche Entwicklung und wirtschaftliches Potenzial aus, sondern auch auf die Sicherheit in der Union. So gehört zum Beispiel die Praxis, zur Durchdringung einer Region legale Unternehmen zu betreiben (Hotels und andere Betriebe der Tourismusbranche, Einrichtungen der Gesundheitsfürsorge, Inmobilien und Finanzinstitute), zum üblichen Modus operandi organisierter Verbrecherbanden in diesen Ländern. Hinzu kommt, dass kriminelle Organisationen normalerweise Schwachstellen in Justiz und Verwaltung ausnutzen und dass Korruption und Einflussnahme in einigen Beitrittsländern relativ weit verbreitete Praktiken sind. Gefährdet sind vor allem öffentliche Beschaffungsverfahren und Ausschreibungen, da sie aufgrund der Kombination aus großen Geldtransfers und schwachen Institutionen für Korruption besonders anfällig sind. Die Beitrittsländer haben mit Unterstützung von PHARE beträchtliche Anstrengungen unternommen, um Strategien zur Korruptionsbekämpfung zu entwickeln und die Strafverfolgungsbehörden zu stärken. Dennoch ist Korruption hier weiter - in einigen Fällen sogar um einiges weiter - verbreitet als in den derzeitigen Mitgliedstaaten der Union und bleibt in den meisten dieser Länder noch viel zu tun.

[80] Quellen: Europol-Jahresberichte, Transparency International Global Corruption Reports, Weltbankberichte

Ein weiteres Beispiel sind städtische Gebiete, vor allem solche, in denen sich die Teile der Bevölkerung mit den meisten Problemen konzentrieren, die hier unter schwierigen Wohnverhältnisse und mit unzureichenden Einkaufs-, Freizeit- und Transportmöglichkeiten leben. In dem von der Kommission in Auftrag gegebenen Pilotprojekt ,URBAN Audit" wurde auf die Verbindung zwischen Verstädterung und Kriminalität hingewiesen. Beinahe alle Städte, in denen ein Vergleich möglich ist, weisen höhere Verbrechensraten auf als der Rest des Landes. Die höchsten Raten werden in Städten im Norden der Union und generell in den Hauptstädten verzeichnet. Nach neuesten Zahlen steigen die Raten außerdem in den meisten Städten an. Bezeichnenderweise gilt in der Strukturpolitik der Union, vor allem im Zusammenhang mit Stadtentwicklung, die Verbrechensrate als ein Kriterien für die Zuteilung von Finanzmitteln und ist Kriminalität neben der Zusammenarbeit von Polizei und Justiz Teil ihrer Handlungsleitlinien [81].

[81] Wege zur Stadtentwicklung in der Europäischen Union, KOM(1997) 197 endg.

Ein weiteres Beispiel betrifft die Regionen in Süditalien, in denen in den Zeiträumen 1994-1999 und 2000-2006 zwei spezielle EFRE-Programme durchgeführt wurden mit dem Ziel, Verbrechen zu bekämpfen, sicherere Verhältnisse zu schaffen sowie das Vertrauen in Recht und Justiz zu stärken, um den Teufelskreis von Entwicklungsrückstand, hohen Verbrechensraten und Unsicherheit zu durchbrechen.

Um sowohl organisierte als auch anderweitige Kriminalität in der Union effektiv zu bekämpfen, müssen Instrumente entwickelt werden, mit denen die Union Regionen und lokale Gebietskörperschaften in ihren Bemühungen unterstützen kann, tief verwurzelte kriminelle Traditionen, die die wirtschaftliche Entwicklung bremsen, zu bekämpfen. Dies gilt besonders für die Beitrittsländer, denen die nötigen Mittel für die Finanzierung effizienter Maßnahmen zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität fehlen.

Wie bereits oben (in Teil 1) erwähnt, bedarf es eines koordinierten Ansatzes zur gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Integration der Einwanderer, was mit einschließt, diesen den Zugang zu allgemeiner und beruflicher Bildung, Gesundheit und Sozialdiensten, Beteiligung am Wirtschaftsleben, menschenwürdige Wohnverhältnisse usw. zu gewährleisten.

Beurteilung der Gemeinschaftspolitiken auf regionaler Ebene

Auf Wunsch der Kommission wurden in 28 EU-Regionen Fallstudien durchgeführt, um zu untersuchen, wie die Gemeinschaftspolitiken und deren Auswirkungen von den vor Ort für die Umsetzung zuständigen Stellen beurteilt wurden. Anhand der ausgewählten Regionen waren fast alle Mitgliedstaaten vertreten, die Regionen umfassten sowohl Ziel-1-Regionen als auch andere Regionen, entweder mit förderfähigen Ziel-2-Gebieten oder mit keinerlei Anspruch auf Unterstützung durch die Strukturfonds [82]. Gemeinschaftspolitiken, die in der Studie eingehender untersucht wurden, waren GAP, Wettbewerbspolitik (staatliche Beihilfen) und FuE-Politik. Die Analyse basiert auf Daten zu den einzelnen Regionen sowie auf Befragungen der regionalen Beamten. Es sei darauf hingewiesen, dass die im Folgenden dargestellten Sichtweisen die der befragten Beamten sind und nicht unbedingt die Meinung der Kommission wiedergeben. Auch wenn sich die Ergebnisse der Studie nicht verallgemeinern lassen, ist es durchaus möglich, aufgrund der Studie nützliche Schlussfolgerungen in Bezug auf die Beurteilung des Beitrags der Gemeinschaftspolitiken zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu ziehen.

[82] In der Studie wurden folgende Regionen untersucht: Hainault in Belgien, Oberbayern, Saarland und Magdeburg in Deutschland, Kentriki Makedonia und Kriti in Griechenland, Asturias, Cataluña und Andalucía in Spanien, Bretagne, Nord-Pas-de-Calais und Limousin in Frankreich, Border, Midland and Western sowie Southern and Eastern in Irland, Campania, Toscana und Sardegna in Italien, Flevoland in den Niederlanden, Steiermark in Österreich, Algarve und Açores in Portugal, Itä-Suomi und Estelä-Suomi in Finnland, Norra Mellansverige und Övre Norrland in Schweden, West Midlands, Highlands & Islands sowie Northern Ireland im Vereinigten Königreich.

In den meisten Fällen wird ,Gemeinschaftspolitik' mit ,EU-Finanzierung' gleichgesetzt und überwiegend konzentriert sich die Aufmerksamkeit auf die im Zuge der GAP, der Strukturfonds oder staatlicher Beihilfen erhaltenen Mittel. Wenn andere Gemeinschaftspolitiken, z. B. Umweltpolitik angesprochen wurden, stand eher im Mittelpunkt, welchen Beitrag die GAP oder die Strukturfonds zu diesen leisten, als die Politiken selbst.

Die große Mehrzahl der Fallstudien ergaben, dass die Kohäsionspolitik der Gemeinschaft - insbesondere in Form von Projekten, die durch die Strukturfonds finanziert werden - am deutlichsten wahrgenommen wird und sich am meisten auf die jeweilige Region auswirkt (siehe Kasten in Teil 4). Dies ist insofern interessant, als die Kohäsionspolitik nicht zu den vorrangigen Themen zählte, die mit den Fallstudien untersucht werden sollten.

In der überwiegenden Zahl der Fälle wurde die positive Auswirkung des Binnenmarktes und der Wirtschafts- und Währungsunion implizit anerkannt. In einer Reihe von Fallstudien in Ziel-1-Regionen fiel die Einschätzung der positiven Auswirkung des Binnenmarktes auf Konvergenz und Kohäsion verhaltener aus. Dies deutet darauf hin, dass erkannt wurde, dass im Zuge des Binnenmarktes Schwächen der regionalen Wettbewerbsfähigkeit, wie unzureichende Kommunikationsverbindungen oder Randlage eines Gebietes größere Bedeutung bekommen haben.

In Regionen, in denen eine radikale Umstrukturierung der Industrie stattfindet (West Midlands, Asturias, Magdeburg und Saarland), war man der Ansicht, dass die Vollendung des Binnenmarktes den bereits eingeleiteten Prozess der Strukturanpassung beschleunigt habe, was sich nachteilig auf die Beschäftigung auswirke. Gleichzeitig wurde die wichtige Rolle der Strukturfonds im Zusammenhang mit dieser Politik anerkannt und gewürdigt.

In allen Regionen wurde die wichtige Rolle der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) anerkannt, die Meinungen zu ihren Auswirkungen fielen jedoch je nach Art der Region unterschiedlich aus. In Regionen, in denen die Landwirtschaft der wichtigste Wirtschaftszweig ist, wurde auf die positiven Auswirkungen auf den Lebensstandard der Landwirte und auf die Umstrukturierung, Modernisierung und Diversifizierung des Sektors hingewiesen. In mediterranen Regionen bzw. in Regionen mit Wäldern war dies dagegen weniger der Fall. Hier herrschte die Meinung vor, dass die GAP für die Förderung der Anbaukulturen, auf die diese Gebiete spezialisiert sind, eine weniger große Rolle spielt.

In diesem Zusammenhang wiesen mehrere Gesprächspartner in Regionen außerhalb von Ziel 1 (z. B. in West Midlands, Ireland und Nord-Pas-de-Calais) darauf hin, dass die Gelder aus der GAP hauptsächlich den rentabelsten Unternehmen und den am weitesten entwickelten Gebieten der Region zufließen und so eventuell dazu beitragen, die Disparitäten sowohl innerhalb der Region als auch zwischen den Regionen zu verschärfen.

Hinsichtlich der zweiten Säule der GAP, der Entwicklung des ländlichen Raums, wurde die Ansicht geäußert, dass diese aufgrund ihrer geringeren Mittelausstattung beschränktere Auswirkungen hat, ihr Beitrag zur Diversifizierung des ländlichen Raums wurde jedoch gewürdigt. Die Äußerungen zur Leader-Initiative sowie zu Partnerschaften auf regionaler Ebene, die mit der Initiative gefördert werden sollen, fielen allgemein positiv aus.

In einer Reihe ländlicher Gebiete (Andalucía, Kentriki Makedonia) wurde in den Fallstudien besonders auf die Multiplikatoreffekte hingewiesen, die sich aus einer Verbesserung der Möglichkeiten für Agrarerzeuger zur Vermarktung ihrer Produkte in den Städten ergeben haben, die durch das Zusammenwirken von EAGFL, Abteilung Ausrichtung, und EFRE erreicht wurde.

Allgemein wurde die Integration umweltpolitischer Belange in die Regionalentwicklungpolitik als positiv bewertet und festgestellt, dass strengere Vorschriften erforderlich sind. In einigen Regionen wurde jedoch geäußert, dass die europäischen Normen weniger streng seien als die nationalen Normen (insbesondere in österreichischen, schwedischen und finnischen Regionen) und sie Verfahren einführen, die für die regionalen Erfordernisse ungeeignet und außerdem zu bürokratisch seien.

In fast allen Fällen wurde der enge Zusammenhang zwischen Umwelt- und Kohäsionspolitik sowie die positive Synergie zwischen beiden betont. In fast allen Ziel-1-Regionen galten als Umweltpolitik die von den Strukturfonds finanzierten Umweltprojekte, weniger dagegen EU-Richtlinien oder Gemeinschaftsverordnungen. Einige Regionen (Nord-Pas-de-Calais, Sardegna und Algarve) forderten stärkere Verbindungen zwischen Umweltpolitik und GAP.

Die Situation im Bereich der staatlichen Beihilfen kam hauptsächlich außerhalb der Kohäsionsländer zur Sprache. Im Allgemeinen gingen die Einschätzungen dahin, dass die Beihilfen dem Ernst der Strukturprobleme nicht immer angemessen waren. In ein paar Fällen wurden Beihilfen als Unterstützung für rückläufige Wirtschaftszweige angesehen, nicht dagegen als Bemühungen zur Modernisierung der Produktionskapazität in den betreffenden Regionen.

In anderen Fällen existierte aufgrund verschiedener Arten von Unterstützungen für KMU, einschließlich verschiedener Finanzierungsmechanismen, eine gewisse Verwirrung. Außerdem wurden Bedenken wegen des potenziellen ,Grenzeffekts' geäußert, den staatliche Beihilfen auf benachbarte Regionen haben können, wenn sie mit unterschiedlicher Intensität zugeteilt werden.

In einigen Regionen wurde der Nutzen der Finanzierung durch die FuE-Rahmenprogramme gewürdigt (insbesondere in Regionen im Vereinigten Königreich und in Deutschland sowie in Kriti). Wie schon bei der Umweltpolitik wurde ein beachtlicher Grad an Synergie zwischen FuE- und Kohäsionspolitik festgestellt. In den meisten Fallstudien, insbesondere in Ziel-1-Regionen, wurde vor allem die Bedeutung der durch die Strukturfonds finanzierten Investitionen in FuE-Infrastruktur und Ausrüstung betont. In einigen Fällen betrug der Beitrag der Strukturfonds zu den regionalen Ausgaben in diesem Bereich jedoch bis zum Zehnfachen der durch das Rahmenprogramm zur Verfügung gestellten Mittel, was tendenziell dazu führt, dass Letzteres auf regionaler Ebene nur begrenzt gewürdigt wird.

In mehreren Fällen, insbesondere in Ziel-2-Regionen wurde die Innovationspolitik erwähnt. Ihr Beitrag zur Diversifizierung und zur Modernisierung der Produktionsgrundlagen wurde anerkannt und die regionalen Innovationsnetzwerke wurden begrüßt [83].

[83] Für eine weiterführende Beschäftigung mit diesem Thema vgl. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss: Der Beitrag der übrigen Gemeinschaftspolitiken zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Sondierungsstellungnahme, September 2003, in der GAP, Wirtschaftspolitik in Form des Stabilitäts- und Wachstumspaktes sowie Politik in den Bereichen Wettbewerb, Binnenmarkt, Verkehr sowie allgemeine und berufliche Bildung behandelt werden.

Handelspolitik und ihre Auswirkungen auf Beschäftigung und Zusammenhalt

Der Abbau von Handelsschranken ist für die Wirtschaft im Allgemeinen mit Vorteilen verbunden. Sie führt zu einer Verlagerung der Produktionsfaktoren auf produktivere Bereiche, zu verbesserter Effizienz und größenbedingten Kosteneinsparungen, größerem Wettbewerb, verstärktem Wissens- und Technologietransfer und zu Vorteilen für den Verbraucher in Form einer größeren Auswahl und niedrigerer Preise.

Die Kehrseite ist, dass ein solcher Abbau von Handelsschranken u. U. auch Kosten mit sich bringt. Unabhängig von allen langfristigen Vorteilen kann eine Verlagerung der Produktionsfaktoren kurzfristig zu Anpassungskosten für die Unternehmen und Beschäftigten führen, die von einem Anstieg der Importe betroffen sind.

Diese Kosten können aus mehreren Gründen nicht einfach vernachlässigt werden:

- Die Kosten konzentrieren sich im Allgemeinen auf bestimmte Sektoren und Regionen. Dies führt dazu, dass sie für bestimmte Bevölkerungsgruppen gegebenenfalls beträchtliche Ausmaße annehmen und dementsprechend eine schädlichere Wirkung entfalten, als wenn sie gleichmäßig über die ganze Wirtschaft verteilt wären.

- Normalerweise zahlen die, die den Nutzen haben, denen, die dabei verlieren, keine Entschädigung - manchmal deshalb, weil es schwierig ist, die entsprechenden Kosten zu bestimmen -, weshalb manche Menschen (und Regionen) zumindest kurzfristig benachteiligt sind (dies ist ein Argument dafür, den Betroffenen zu helfen).

- Die Differenz zwischen Nutzen und Kosten wird mit der Zeit immer größer: in den Anfangsjahren sind die Kosten normalerweise höher (die Wirkung ausländischer Wettbewerber auf nicht wettbewerbsfähige Sektoren zeigt sich gewöhnlich schnell), während es einige Zeit dauert, bis der Nutzen (höhere Effizienz durch bessere Verteilung der Produktionsfaktoren) deutlich wird. Die empirischen Untersuchungen zeigen, dass in den Jahren unmittelbar nach Beseitigung der Handelsschranken die Kosten 10-15 % des Nutzens betragen, zwei- bis dreimal mehr als langfristig.

- Kosten und Nutzen sind auch regional unterschiedlich: die Auswirkungen auf eine konkrete Region hängen von der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der dort angesiedelten Wirtschaftssektoren, vom Grad der räumlichen Konzentration der Wirtschaftsbereiche (besonders Handelswaren) sowie davon ab, in welchem Maß die jeweilige Region auf die Herstellung bestimmter Produkte bzw. Dienstleistungen spezialisiert ist. Manche Regionen werden aufgrund des Abbaus von Handelsschranken eher Nachteile haben, andere dagegen werden eher einen Nutzen daraus ziehen.

Darüber hinaus besteht, was die Wahrnehmung von Kosten und Nutzen betrifft, eine deutliche Asymmetrie, die unvermeidliche politische Konsequenzen hat. Während die Kosten sehr offensichtlich und sehr alarmierend sind - nicht nur aufgrund ihrer Konzentration, sondern auch weil sie greifbarer sind (Schließung von Fabriken, Entlassungen usw.) -, ist der Nutzen oft weniger offensichtlich, zum Teil weil er weniger greifbar - oder zumindest schwieriger zu bemessen (z. B. größere Auswahl für Verbraucher) -, weniger auffallend und diffuser ist.

Die Anpassungskosten sind normalerweise niedrig, die begleitenden Maßnahmen, die bei einem Abbau von Handelsschranken getroffen werden, sind jedoch sowohl aus wirtschaftlicher als auch aus politischer Sicht von entscheidender Bedeutung. Diese Bedeutung ist umso größer, als zielgerichtete begleitende politische Maßnahmen die Anpassungskosten begrenzen können, indem sie diese soweit wie möglich vorwegnehmen und den erforderlichen Anpassungsprozess erleichtern. Über eine frühzeitige Bestimmung der anfälligen Sektoren und Arbeitsplätze sollte es daher möglich, die Kosten zu niedrig wie möglich zu halten. Ist das Problem einmal akut, können der Veränderungsprozess beschleunigt und die Anpassungskosten minimiert werden, indem die betroffenen Menschen Unterstützung erhalten, um ihnen bei den erforderlichen Anpassungsprozessen zu helfen.

Es ist im Interesse der Union, dabei zu helfen, alle erforderlichen Anpassungsprozesse zu erleichtern, und dazu beizutragen, die Kosten der von ihr implementierten Politiken zu decken. Sie hat dies auch viele Jahre lang im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl getan. Die Entwicklung einer analogen Politik, die auf die Erleichterung von Veränderungen abzielt, wird in den kommenden Jahren umso wichtiger sein, als viele Handelsabkommen auslaufen oder erneuert werden müssen (Multifaserabkommen, EU-Chile-Abkommen), gleichzeitig auch die Aushandlung neuer Abkommen ansteht (Entwicklungsagenda von Doha [DDA], EU-Mercosur), was insgesamt mit ziemlicher Sicherheit zu einem beträchtlichen Anstieg der Importe von empfindlichen Waren führen wird.

Teil 4 Auswirkungen und zusätzlicher Nutzen der Strukturpolitik

Einleitung

Dieser Teil des Berichts liefert einen Überblick über die im Zeitraum 1994-1999 mit Interventionen im Rahmen der Kohäsionspolitik der Union erzielten Ergebnisse und deren zusätzlichen Nutzen. Er berücksichtigt auch die wichtigsten Veränderungen, die im Zeitraum 2000-2006 vorgenommen wurden, sowie die vorläufigen Ergebnisse der Durchführung der in diesem Zeitraum stattfindenden Programme.

Die Analyse basiert im Wesentlichen auf Ex-post-Bewertungen, die für fast alle Arten von Interventionen des Zeitraums 1994-1999 erstellt worden sind. Deutliche Fortschritte wurden bei der quantitativen Bestimmung der Auswirkungen der Interventionen erzielt, und zwar insbesondere in großen Ziel-1-Regionen, wo der Gesamteffekt mithilfe makroökonomischer Modelle gemessen werden kann. Außerhalb von Ziel-1-Regionen sind die Auswirkungen der Kohäsionspolitik schwer zu bestimmen, doch bieten neuere Bewertungsstudien quantitative Anhaltspunkte für die positiven Auswirkungen der EU Förderung, beispielsweise anhand der geretteten, geschaffenen oder umverteilten Arbeitsplätze. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass bei der quantitativen Bestimmung der Auswirkungen von Interventionen immer noch etliche Schwierigkeiten bestehen, da seitens der Begleitsysteme keine ausreichende systematische Datenerfassung erfolgt.

Die meisten Auswirkungen der Kohäsionspolitik können jedoch nicht ohne weiteres in Zahlen ausgedrückt werden. Abgesehen von ihrem Nettoeffekt auf das BIP oder die Beschäftigung liegt der zusätzliche Nutzen der Kohäsionspolitik in anderen Aspekten, etwa dem Beitrag zur Regionalentwicklung durch Faktoren wie strategische Planung, integrierte politische Strategien zur Entwicklungsförderung, Partnerschaften, Bewertung sowie Austausch von Erfahrungen, Know-how und guten Praxisbeispielen zwischen Regionen. Diese Faktoren werden hier ausgehend von den Erkenntnissen der Bewertungsstudien wie auch vom Standpunkt der Kommission zur gegenwärtigen Umsetzung der Strukturfonds dargestellt.

- Zunächst sei darauf hingewiesen, dass die Wirksamkeit der Interventionen auch davon abhängt, dass vor Ort günstige Bedingungen geschaffen werden, insbesondere in Hinblick auf:

- einen soliden und stabilen wirtschaftlichen Rahmen;

- eine vernünftige Auswahl strategischer Prioritäten (bestimmte Programme, wie z. B. Verkehrsnetze oder Investitionen in Humankapital liefern einen größeren Beitrag als andere);

- die Rate der Mittelausschöpfung, die von der administrativen und institutionellen Kapazität abhängt;

- die Qualität der Projekte, die mit der Notwendigkeit wirkungsvoller Auswahl- und Umsetzungsverfahren verbunden ist.

Im Folgenden werden sechs Hauptaspekte der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik untersucht: erstens der Beitrag der Strukturpolitik zur Unterstützung des Wachstums in rückständigen Regionen und zur Stärkung ihrer Leistungsfähigkeit bei gleichzeitiger Intensivierung der wirtschaftlichen und sozialen Integration; zweitens die Auswirkungen dieser Politik außerhalb der Ziel-1-Regionen; drittens die spezifische Rolle des Europäischen Sozialfonds (ESF) bei der Förderung der Beschäftigung sowie der allgemeinen und beruflichen Bildung; viertens die Rolle der Strukturpolitik bei der Förderung von Zusammenarbeit und Vernetzung, nicht zuletzt auf lokaler Ebene; fünftens die bei der Strukturfondsverwaltung angewendeten Methoden und deren Beitrag zur Modernisierung von Planung und Kontrolle staatlicher Politiken und abschließend die im Rahmen der Heranführungshilfen in den neuen Mitgliedstaaten erzielten Ergebnisse und die ersten Lehren für den Planungszeitraum 2004-2006 (Karte 4.1).

Strukturinterventionen in Ziel-1-Regionen: Wachstum, Konvergenz und Integration

Der Umfang der Transferleistungen und ihre Bereitstellung

Die Strukturfonds machen zwar insgesamt nur einen bescheidenen Anteil am BIP der Union aus (weniger als 0,5 %), die Mittel werden jedoch konzentriert für die Förderung der am wenigsten wohlhabenden Regionen mit dem geringsten Pro-Kopf-BIP eingesetzt. Im Zeitraum 2000-2006 fließen fast drei Viertel der Mittel in Regionen, in denen ein Viertel der Bevölkerung der Union lebt.

Im Zeitraum 2000-2006 belaufen sich die Transferleistungen für Ziel-1-Regionen der EU-15 auf 127,5 Mrd. Euro (18,2 Mrd. Euro pro Jahr) und stellen 0,9 % des BIP in Spanien, 2,3 % in Portugal und 2,2 % in Griechenland. Die durchschnittlichen Pro-Kopf-Zuweisungen für Regionen mit Entwicklungsrückstand ist in diesem Programmplanungszeitraum genauso hoch wie 1999, dem letzten Jahr des vorhergehenden Programmplanungszeitraums (Schaubild 4.1 und Tabelle A4.1).

Die Bereitstellung dieser Mittel bewirkt, dass in den rückständigen Regionen der am wenigsten wohlhabenden Mitgliedstaaten mehr in Human- und Sachkapital investiert wird, als dies sonst der Fall wäre, was zu einer langfristigen Verbesserung ihrer Wettbewerbsfähigkeit führt. Schätzungen zufolge stellen diese Mittel während des Zeitraums 2000-2006 in Portugal 9 %, in Griechenland 8 %, im italienischen Mezzogiorno 7 %, in den neuen deutschen Bundesländern 4 % und in Spanien 3 % der Gesamtinvestitionen dar.

Zusätzlichkeit: Bemessung der öffentlichen Gesamtausgaben

Trotz der Anstrengungen, die die Mitgliedstaaten in den späten Neunzigerjahren im Zuge der Vorbereitung auf die WWU zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte unternahmen, hielten sie sich im Großen und Ganzen an den Grundsatz der Zusätzlichkeit, demzufolge sie dazu verpflichtet sind, die öffentlichen bzw. diesen entsprechenden Ausgaben für Strukturpolitik in den betroffenen Regionen insgesamt in der gleichen Höhe aufrechtzuerhalten wie im Durchschnitt des vorangegangenen Programmplanungszeitraums - selbstverständlich unter Ausschluss des Beitrags der Strukturfonds (Schaubild 4.2).

Länder, die als Ganzes oder überwiegend im Rahmen von Ziel 1 förderfähig waren, verzeichneten einen starken Anstieg der öffentlichen Investitionen - 66 % in Irland, 24 % in Griechenland und 18 % in Portugal. In anderen Ziel-1- bzw. Ziel-6-Regionen lag der Anstieg zwischen 36 % in Österreich und 14 % in Schweden [84].

[84] Davon ausgenommen sind Dänemark und Luxemburg sowie das Vereinigte Königreich, für das brauchbare Daten noch ausstehen.

In drei Fällen - Deutschland, Spanien und Italien - lagen die Ausgaben während des Zeitraums 1994-1999 unter denen des vorangegangenen Zeitraums. In Deutschland und Spanien, in denen die öffentlichen Ausgaben im Vergleich zum vorherigen Zeitraum um 20 % bzw. 2 % zurückgegangen waren, wurde der Grundsatz der Zusätzlichkeit durch diesen Rückgang jedoch nicht verletzt, da die Ausgaben im vorherigen Zeitraum außergewöhnlich hoch gewesen waren.

Die Hebelwirkung als ein Mittel zur Steigerung der Entwicklungsfinanzierung

Die mit der Bezuschussung durch die Gemeinschaft verbundene Anforderung der Kofinanzierung aus nationalen Mitteln, die - das haben entsprechende Überprüfungen ergeben - weitestgehend erfüllt wird, führt dazu, dass weitere Finanzmittel für Investitionen zur Verfügung stehen. Obwohl es sich hierbei nicht wie im Fall der Gemeinschaftsförderung um zusätzliche Mittel handelt, da diese wahrscheinlich sowieso in das jeweilige Gebiet geflossen wären, trugen die Strukturfonds doch dazu bei, die Investitionen in die Gebiete zu lenken, wo sie potenziell größtmögliche Wirkung und zusätzlichen Nutzen erbringen. Diese Hebelwirkung führte dazu, dass zu jedem Euro, der zwischen 1994 und 1999 aus den Strukturfonds in Ziel-1-Regionen floss, durchschnittlich 0,6 Euro - zwischen 2,5 Euro in den Niederlanden und 0,4 Euro in Deutschland - aus eigenen Mitteln des jeweiligen Staates hinzukamen.

Mithilfe der Strukturfondsinterventionen konnten außerdem in einigen Fällen bedeutende Privatinvestitionen gesichert werden, wenn auch die anfänglichen Erwartungen bezüglich deren Umfang in Ziel-1-Regionen nicht immer erfüllt wurden. Im Zeitraum 1994-1999 war diese Hebelwirkung in Österreich, Deutschland, den Niederlanden und Belgien am stärksten. Hier kamen auf jeden Euro aus Strukturfondsmitteln private Investitionen in Höhe von 1,2 bis 3,8 Euro. In den Kohäsionsländern sowie in Frankreich und dem Vereinigten Königreich war die Hebelwirkung weniger ausgeprägt (Tabelle A4.2).

In diesen Unterschieden spiegelt sich auch der Charakter der Strukturinterventionen wieder, die in den Kohäsionsländern eher auf Infrastruktur und Humanressourcen ausgerichtet waren, wodurch weniger private Mittel angezogen werden als durch solche, die auf Unternehmensförderung abzielen. Im Durchschnitt beliefen sich die privaten Investitionen in Ziel-1-Regionen auf 18 % der Gesamtausgaben, in Ziel-2-Regionen dagegen auf rund 40 %, was deutlich zeigt, dass in Letzteren ein größerer Schwerpunkt auf Unternehmensförderung liegt (Förderung von Unternehmensdienstleistungen, Finanzierung von KMU-Investitionen usw.).

Die für den Zeitraum 2000-2006 geplanten Ausgaben lassen erkennen, dass die Hebelwirkung in Bezug auf die staatlichen Investitionen im relativen länderspezifischen Maßstab ähnlich ausfällt wie in dem vorhergehenden Zeitraum, in Bezug auf die privaten Investitionen dagegen geringer ist.

Gegenseitige Ergänzung von Strukturfonds und EIB-Darlehen

Die Europäische Investitionsbank (EIB) hat ihre Darlehen für Regionalförderung im Laufe der letzten 15 Jahre mehr als verdoppelt [85]. Im Zeitraum 2000-2002 beliefen sich die Darlehen für diesen Zweck auf jährlich rund 20 Mrd. Euro, Darlehen für Beitrittsländer dagegen auf jährlich rund 3 Mrd. Euro. Beide zusammen machten rund zwei Drittel der gesamten EIB-Darlehen aus. Mehr als 50 % der Darlehen für Förderregionen der Union gingen während dieses Zeitraums an Ziel-1-Regionen, einschließlich solcher, die nur vorübergehend Unterstützung bezogen (Tabelle A4.3).

[85] Das wichtigste Mittel, mit dem die EIB regionale Entwicklung unterstützt, sind Einzeldarlehen für umfangreiche Projekte oder Programme bzw. Gesamtdarlehen an Finanzmittler für kleinere Programme. Der Europäische Investitionsfonds (EIF) für die Entwicklung von KMU investiert in Risikokapitalfonds und bietet Garantien in Form von Credit Enhancement, Kreditversicherungen oder strukturierten Transaktionen. Die Darlehensaktivitäten der EIB bilden eine Ergänzung zu den Strukturfondsbeihilfen mit dem Ziel, die Wirkung der Haushalts- und Kapitalmarktressourcen zu maximieren.

Etwa 35 % der Einzeldarlehen flossen in den Bereich Verkehr, den in Ziel-1-Regionen am stärksten geförderten Bereich, während rund 16 % an private Unternehmen in den Bereichen Industrie, Dienstleistungen und Landwirtschaft vergeben wurden. Die restlichen Darlehen verteilten sich auf die Bereiche Energie, Telekommunikation, Umwelt, Gesundheit und Bildung. Zur Unterstützung von Investitionen in Humanressourcen wurde - in Form von Darlehen in den Bereichen Gesundheit und Bildung - ein relativ geringer Betrag verwendet, wobei dieser im Zeitraum 2000-2002 jedoch erheblich anstieg. Dies trug dazu bei, Disparitäten in den Fördergebieten in Bezug auf das Angebot an allgemeiner und beruflicher Bildung abzubauen.

Hauptempfänger in den Beitrittsländern sind die Sektoren Verkehr, Umwelt und Energie, die im Zeitraum 2000-2002 90 % der Einzeldarlehen auf sich vereinten, wohingegen die Unterstützung im Bereich allgemeine und berufliche Bildung den stärksten Anstieg verzeichnete (von 2001 auf 2002 um das Dreifache). Zusätzlich gehen 14 % der Darlehen an Finanzmittler zur Förderung von KMU und lokalen Infrastrukturprojekten.

In den letzten Jahren wurden verschiedene innovative Operationen durchgeführt mit dem Ziel, die Effizienz der EIB-Darlehen bei der Förderung des Zusammenhalts zu steigern, beispielsweise durch direkte Kofinanzierung von Einzelprojekten. Die EIB ist auch an der Umsetzung der Lissabon-Strategie beteiligt, beispielsweise in Form von Darlehen für Investitionen im Bereich Bildung und Gesundheit sowie in technologischen Spitzenbereichen, insbesondere in den Beitrittsländern. Sie leistet damit einen Beitrag zum Ausgleich regionaler Disparitäten in Bezug auf Qualifikationen und Innovationsfähigkeit und dazu, Regionen als Unternehmensstandorte für Investoren attraktiver zu machen.

Finanzierungsprioritäten: ein Beitrag zur Umsetzung der Gemeinschaftsziele

Wie in Teil 1 dieses Bericht aufgezeigt wurden die bei vielen der wichtigsten Strukturfaktoren bestehenden Disparitäten, die sich auf die langfristige Wettbewerbsfähigkeit der Regionen auswirken, im Verlauf der vergangenen 10 bis 15 Jahre entschärft. Die Lücken in der Infrastrukturausstattung, auf die die Strukturfonds abzielen, sind erheblich kleiner geworden, während das Bildungsniveau und damit das Humankapital in der gesamten Union, am deutlichsten jedoch in den rückständigen Regionen gestiegen ist. Auch in Fragen des Umweltschutzes wurden Fortschritte erzielt (Schaubild 4.3 und Tabelle A4.4).

Verbesserung der Erreichbarkeit

Mit den Mitteln der Strukturfonds wird die Entwicklung transeuropäischer Verkehrsnetze (TEN-V) in Ziel-1-Regionen und den Kohäsionsländern unterstützt. Im laufenden Zeitraum 2000-2006 werden für diesen Zweck jährlich rund 1,3 Mrd. Euro aus dem Kohäsionsfonds sowie jährlich zwischen 850 Mio. und 1,4 Mrd. Euro aus dem EFRE verwendet. Insgesamt stellen die Fonds pro Jahr Finanzmittel in Höhe von rund 4,1 Mrd. Euro für den Verkehrsbereich bereit, von denen rund ein Drittel für den Bau von Autobahnen und Landstraßen bestimmt ist (Tabelle A4.5).

Die Erreichbarkeit der Regionen wurde durch den Bau bzw. Ausbau von mindestens 4100 km Autobahn und 32 000 km Landstraße verbessert. In Griechenland wurden z. B. in den Neunzigerjahren mit Zuschüssen der Strukturfonds mehr als 500 km Autobahn gebaut, in Spanien sind zwischen Sevilla und Madrid bereits fast 400 km des Hochgeschwindigkeitsstreckennetzes in Betrieb, weitere rund 1100 km befinden sich derzeit im Bau. Dank dieser Maßnahmen verkürzen sich die Reisezeiten deutlich und verbessert sich die Erreichbarkeit der betreffenden Randregionen.

Der Einsatz von Strukturfondsmitteln für die TEN-V basiert auf einem langfristigen Ansatz, der integraler Bestandteil einer kohärenten Strategie für die Entwicklung sowohl des Verkehrsnetzes als auch der Regionen als Ganzem ist. Dadurch ist die Koordinierung mit anderen Maßnahmen und mit der Entwicklung von Sekundärnetzen möglich. Außerdem können dadurch schwerpunktmäßig sowohl die Interkonnektivität der verschiedenen Verkehrsarten als auch Alternativen zum Straßenverkehr im Interesse einer nachhaltigen Entwicklung gefördert werden.

Der zusätzliche Nutzen, der sich aus der Förderung der Verkehrsstrukturen für die Gemeinschaft ergibt, könnte höher sein, wenn prioritäre Ziele besser koordiniert würden und Programme vom Typ INTERREG stärker gefördert würden, da diese den Grundsatz der grenzübergreifenden Planung anwenden und so dafür sorgen, dass die transeuropäischen Netze an den Landesgrenzen nicht unterbrochen werden. Der Somport-Tunnel durch die Pyrenäen, der Anfang 2003 eröffnet wurde, ist ein Beispiel für mangelhafte grenzübergreifende Planung, da die mit Mitteln aus dem Kohäsionsfonds auf spanischer Seite errichtete neue Autobahn auf der französischen Seite in eine alte Nationalstraße mündet.

Stärkung des Europäischen Forschungsraumes

Während des letzten Jahrzehnts haben strukturpolitische Maßnahmen vor allem in Ziel-1-Regionen einen wichtigen Beitrag zum Ausbau der Forschungskapazität geleistet. Für den Zeitraum 2000-2006 wurden für die Finanzierung von Innovations- und FuE-Programmen rund 1,2 Mrd. Euro pro Jahr zur Verfügung gestellt.

Der zusätzliche Nutzen der Strukturfonds besteht darin, dass sie in rückständigen Regionen dazu beitragen, neue Forschungskapazitäten zu entwickeln und so die Chancen dieser Regionen für nachhaltiges Wachstum verbessern. In einigen Fällen scheint es jedoch in Forschungszentren - sowohl gemessen am Bedarf als auch am Potenzial - Überinvestitionen gegeben zu haben, die zu mangelnder Auslastung der betreffenden Einrichtungen geführt haben. Gleichzeitig gibt es jedoch auch eindeutige Erfolgsbeispiele, insbesondere in Irland und den nordischen Ländern.

Da allgemein anerkannt wird, dass für die Entwicklung einer wissensbasierten Wirtschaft Investitionen in Infrastrukturen und Ausrüstung allein nicht ausreichen, hat die Strukturpolitik auch dabei mitgeholfen, regionale FuE- und Innovationsstrategien zu initiieren, die am lokalen Bedarf und an den lokalen Entwicklungschancen ausgerichtet sind.

Die Strukturfonds als Mittel zur Entwicklung der Informationsgesellschaft

Insgesamt rund 700 Mio. Euro, knapp 4 % der gesamten Strukturfondsmittel, fließen im Einklang mit den Zielen von Lissabon und der eEurope-Initiative jährlich in die Entwicklung der Informationsgesellschaft in Ziel-1-Regionen, woran deutlich wird, dass dieser Aspekt bei nationalen und regionalen Instanzen Vorrang hat.

In welchem Umfang für Maßnahmen in diesem Bereich Mittel aus den Strukturfonds aufgewendet werden, hängt von Faktoren wie dem Reifegrad des IKT-Marktes, der Bevölkerungsdichte, der Verfügbarkeit von für die Anwendung der Technologien ausreichend qualifizierten Arbeitskräften und der Kapazität zur Planung einer solchen Entwicklung ab. Unter den zwanzig nach der Höhe ihrer IKT-Ausgaben pro Einwohner führenden Regionen befinden sich sechs griechische und zwei spanische Regionen. Sieben sind Inseln oder überwiegend Inseln und ein Großteil sind Ziel-1-Regionen, die den Informations- und Kommunikationstechnologien eine strategische Bedeutung für ihre Entwicklung beimessen.

Was die Formulierung der entsprechenden Politik betrifft, stimmen die regionalen Prioritäten auf diesem Gebiet weitgehend mit denen des Aktionsplanes eEurope 2002 überein. In Ziel-1-Regionen liegen die Schwerpunkte jedoch mehr auf der Entwicklung von IKT-Fähigkeiten und elektronischen Behördendiensten.

Förderung von Beschäftigung und Qualifikation durch Investitionen in Humankapital

Im Programmzeitraum 2000-2006 stehen aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF) jährlich rund 9 Mrd. Euro für die Förderung des Aufbaus von Humankapital und die Beschäftigungsförderung bereit. Etwas mehr als die Hälfte dieses Betrags (4,5 Mrd. Euro) fließt in Ziel-1-Regionen, ca. 28 % davon nach Spanien, 19 % in die neuen deutschen Bundesländer und jeweils 12 bis 13 % nach Griechenland, Portugal und Italien. Finanziert werden vor allem aktive Arbeitsmarktprogramme, die darauf abzielen, die Beschäftigungschancen benachteiligter Gruppen, junger Berufsanfänger und Langzeitarbeitsloser zu verbessern und sowohl Arbeitslosen als auch Berufstätigen - insbesondere Beschäftigten in KMU, deren Arbeitsplätze bedroht sind - Zugang zu allgemeiner und beruflicher Bildung zu verschaffen. Zu den Maßnahmen gehört auch Unterstützung bei der Verbesserung der nationalen Bildungs- und Berufsausbildungssysteme und der öffentlichen Arbeitsverwaltungen.

Während des Zeitraums 1994-1999, in dem die Fördermittel für Ziel-1-Regionen insgesamt rund 3,1 Mrd. Euro pro Jahr betrugen, stellte der ESF beträchtliche Unterstützung für aktive Arbeitsmarktmaßnahmen zur Verfügung. So wurden z. B. im Jahr 1998 etwa 40 bis 50 % aller derartigen Maßnahmen in Spanien und Portugal finanziert. Desweiteren hat der ESF die Umstrukturierung und den Ausbau der öffentlichen Arbeitsverwaltungen in Griechenland, Irland und Portugal mitfinanziert. In Portugal trug er außerdem dazu bei, dass der Anteil der Hochschulstudenten während des Programmzeitraums von 26 % auf 34 % anstieg, und in Spanien dazu, dass zahlreiche Unternehmen ihren Beschäftigten zum ersten Mal Zugang zu Fortbildungsmaßnahmen ermöglichten.

Bewertungsstudien zum laufenden Programmplanungszeitraum schätzen, dass die Strukturinterventionen in Ziel-1-Regionen zur Schaffung von rund 700 000 neuen Arbeitsplätzen führen werden, in Portugal die Beschäftigung damit um fast 4 % (187 000 Arbeitsplätze), in Griechenland um fast 2,5 % (100 000 Arbeitsplätze) ansteigen wird. Auch für die neuen deutschen Bundesländer, Süditalien und Südspanien wird mit beträchtlichen Auswirkungen auf die Beschäftigungslage (Zuwachs von jeweils 1-2 %) gerechnet.

Ein Beitrag zu nachhaltiger Entwicklung

Ökologische Nachhaltigkeit ist für eine langfristig angelegte regionale Entwicklung von entscheidender Bedeutung. Die laufende Generation der Strukturfondsprogramme wurde verabschiedet, bevor die derzeitige EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung beschlossen wurde. Trotzdem werden bei den Strukturinterventionen Umweltbelange als horizontale Priorität mit einbezogen und bei der Verfolgung der mit dem wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt verbundenen Ziele ausdrücklich berücksichtigt. Eine kürzlich durchgeführte Bewertung hat ergeben, dass in vielen Fällen die Wirksamkeit der Maßnahmen dadurch gesteigert werden könnte, dass das Verhältnis zwischen diesen drei Zielsetzungen deutlicher herausgearbeitet und eine bessere Integration in sektorielle und nationale Politiken angestrebt wird.

Die Verbesserung der Umwelt und ihre Bewahrung vor weiteren Schäden sind integrale Zielsetzungen der Strukturinterventionen. Ein großer Teil der Strukturfonds wurde daher zur Finanzierung von Investitionen in Umweltinfrastruktur verwendet, insbesondere für Abfallentsorgung und Abwasserbeseitigung vor allem im Süden der Union.

Wachstum und reale Konvergenz der Regionen ...

Wie bereits in Teil 1 erwähnt ist das Pro-Kopf-BIP in den Ziel-1-Regionen als Ganzem seit 1989 im Verhältnis zum EU-15-Durchschnitt deutlich gestiegen, während der Anstieg sowohl der Beschäftigung als auch der Produktivität mit dem der anderen europäischen Länder vergleichbar war. Jüngste empirische Studien, in denen das Ausmaß der regionalen Konvergenz analysiert wurde, haben diese positive Entwicklung belegt [86] (siehe Kasten zu ökonometrischen Anhaltspunkten).

[86] In diesen Studien wurden zahlreiche Erklärungen für Konvergenz vorgebracht und eine Reihe von Schätzungen zu den Auswirkungen der Kohäsionspolitik angestellt, teilweise abhängig vom Untersuchungszeitraum, den untersuchten Ländern bzw. Regionen oder den verfügbaren Daten und technischen Spezifikationen des jeweils verwendeten Modells. Der Großteil dieser Studien verwendet den ,üblichen Ansatz, nach dem die regionale Konvergenz im Verhältnis zum nationalen bzw. zum Gemeinschaftsdurchschnitt gemessen wird.

Die wichtigste Schlussfolgerung, die aus den ökonometrischen Untersuchungen gezogen werden kann, ist die, dass die Ziel-1-Regionen hinsichtlich ihres Pro-Kopf-BIP beträchtlich aufgeholt haben und sich die Disparitäten zwischen ihnen verringert haben. Gleichzeitig haben sie ihren Produktivitätsrückstand gegenüber dem Rest der EU-15 in den vergangenen zwanzig Jahren erheblich abgebaut. Dies gilt vor allem für die am stärksten benachteiligten Regionen in den Kohäsionsländern und legt die Vermutung nahe, dass der Aufholprozess beim Pro-Kopf-BIP eine solide Basis hat und damit Aussichten auf eine Fortsetzung der Konvergenz in den kommenden Jahren eröffnet. In den Wachstumsjahren Ende der 80er Jahre war die Verringerung des Produktivitätsrückstandes besonders ausgeprägt, zum Teil deswegen, weil die neu beigetretenen Mitgliedstaaten vom Abbau der Handelsschranken profitierten.

Die Untersuchungen liefern des Weiteren Hinweise darauf, dass zwischen dem Umfang der geleisteten Strukturbeihilfen und dem realen Wachstum des BIP ein gewisser Zusammenhang besteht. So verzeichneten die Regionen, die pro Person die meiste Unterstützung erhielten, normalerweise das stärkste Wachstum und umgekehrt. Viele davon waren Regionen in Griechenland und Portugal. In einer Reihe von griechischen und portugiesischen Regionen fiel der Anstieg des BIP jedoch geringer aus, als der Umfang der Strukturbeihilfen angesichts des mittleren Zusammenhangs vermuten lassen würde. Dies war auch in den meisten Ziel-1-Regionen in Deutschland und Italien der Fall, wo offenbar - wie bereits in Teil 1 erwähnt - das Wachstum infolge der schleppenden Entwicklung des übrigen Landes stagnierte. Andererseits war das Wachstum in den meisten spanischen Regionen stärker, als aufgrund des Umfangs der erhaltenen Strukturbeihilfen zu vermuten gewesen wäre, was möglicherweise auf die lebhafte Entwicklung der Gesamtwirtschaft zurückzuführen ist (Schaubild 4.4).

... und der Mitgliedstaaten

Wie bereits in Teil 1 festgestellt, stieg das BIP in allen vier Kohäsionsländern im Zeitraum von 1991 bis 2002 stärker als im Rest der Union. Im Fall von Portugal war der Unterschied relativ gering (2,2 % pro Jahr gegenüber einem EU-15-Durchschnitt von 2 %), in Griechenland und Spanien fiel er mit etwas mehr als 0,5 % höher, in Irland sogar deutlich höher aus (pro Jahr durchschnittlich 4,5 %).

Simulationen [87] zeigen, dass Strukturinterventionen [88] durch steigende Nachfrage und gleichzeitige Stärkung der Angebotsseite der Wirtschaft (durch Verbesserung der Infrastruktur und des Humankapitals) das Wachstum angekurbelt und so zur Konvergenz beigetragen haben. Man schätzt, dass das reale BIP infolge dieser Interventionen im Jahre 1999 in Griechenland rund 2,2 % höher war, als es ohne diese gewesen wäre. In Spanien betrug die Zahl 1,4 %, in Irland 2,8 % und in Portugal 4,7 %. Die Unterschiede spiegeln in hohem Maße die hochgradige Offenheit der irischen und portugiesischen im Vergleich zur griechischen und spanischen Wirtschaft wieder, insbesondere zur letzteren aufgrund des größeren Umfangs ihres Binnenmarktes (Tabellen A4.6 und A4.7).

[87] Durchgeführt unter Verwendung des Hermin-Modells für makroökonomische Zusammenhänge, das Anfang der Neunzigerjahre entwickelt wurde und seitdem häufig bei der Veranschlagung der Auswirkungen der gemeinschaftlichen Förderpolitik zum Einsatz gekommen ist.

[88] Hier definiert als Interventionen im Rahmen des Gemeinschaftlichen Förderkonzeptes (GFK), das die regionalen Aktivitäten der Union unter Einbeziehung der Strukturfonds und staatlicher Kofinanzierung koordiniert.

Das Wachstum des BIP hing in hohem Maß mit dem verarbeitenden Gewerbe zusammen, in dem sich die Interventionen in Portugal stärker als in den anderen Ländern und dadurch indirekt auch auf die marktbestimmten Dienstleistungen ausgewirkt haben. Der Zufluss ausländischer Direktinvestitionen führte, ähnlich wie in Irland Ende der 80er Jahre, zu einer grundlegenden Umstrukturierung des Sektors. Außerdem gingen die Interventionen mit einem deutlichen Anstieg der Investitionen, speziell in Form einer Zunahme der Infrastrukturen und des Humankapitals einher, der Schätzungen zufolge in Portugal 24 % und in Griechenland 18 % betrug.

Das Wachstum des BIP steht auch mit dem Anstieg der Arbeitsproduktivität in Verbindung, deren Disparitäten während dieses Zeitraums zurückgingen. In Portugal, wo das verarbeitende Gewerbe noch immer in sehr arbeitsintensiven Industrien konzentriert ist, schätzt man, dass der Produktivitätszuwachs aufgrund der Strukturinterventionen doppelt so hoch war wie der Beschäftigungszuwachs. In Spanien trugen die Steigerung der Arbeitsproduktivität (2 %) und der Anstieg der Beschäftigung (1,5 %) im Großen und Ganzen in gleichem Maße zum Anstieg der Produktionsleistung des Verarbeitungssektors bei.

Schätzungen zufolge hatte die Intervention des Strukturfonds in den neuen deutschen Bundesländern aufgrund der schwachen Ausgangssituation beträchtliche Auswirkungen auf das BIP (1999 betrug das Wachstum rund 4 %). Wie in Portugal ging das Wachstum im Verarbeitungssektors während der ersten drei Jahre nach der Wiedervereinigung mit einem starken Anstieg der Beschäftigung einher. Dazu kam später ein Produktivitätszuwachs aufgrund der Einführung neuer Technologien, die wiederum Folge der verstärkten Investitionen war, die teilweise aus Strukturfondsmitteln finanziert wurden.

Für Nordirland ergeben die Schätzungen einen eher bescheidenen Einfluss der Strukturinterventionen. Hier bewirkten sie 1999 einen BIP-Zuwachs von knapp über 1 %. Die Auswirkungen sind am deutlichsten bei den marktbestimmten Dienstleistungen zu erkennen (insbesondere bei den Unternehmensdienstleistungen und der beruflichen Bildung), während im verarbeitenden Gewerbe kaum Auswirkungen festzustellen sind.

Gibt es einen Konflikt zwischen nationaler und regionaler Konvergenz?

Oft wird argumentiert, dass interne Disparitäten - in Form von unterschiedlich hohen Pro-Kopf-BIP in den verschiedenen Regionen - sich in den ersten Konvergenzphasen eher verschärfen, während auf nationaler Ebene die Wachstumsraten relativ stark nach oben schnellen. Bei dieser Sichtweise wird angenommen, dass das Wachstum der nationalen Volkswirtschaft von wirtschaftlichen Aktivitäten angekurbelt wird, die sich in einigen wenigen Gebieten, vor allem in Großstädten und Ballungsräumen konzentrieren. Demzufolge zeichnen sich die ersten Phasen des Aufholprozesses einer Volkswirtschaft gewöhnlich durch einen Konflikt zwischen nationaler und regionaler Konvergenz aus.

Dieser potenzielle Konflikt ist nicht nur für die Kohäsionsländer relevant, sondern auch für die Entwicklungsstrategie, die die mitteleuropäische Beitrittsländer verfolgen sollten. Mit Ausnahme von Bulgarien sind die Unterschiede zwischen den Pro-Kopf-BIP der einzelnen Regionen in allen größeren Beitrittsländern stärker ausgeprägt als in den Kohäsionsländern. Hinzu kommt, dass sich diese Lage seit Mitte der Neunzigerjahre beträchtlich verschärft hat, in erster Linie aufgrund der hohen Wachstumsrate in den größten Städten, den wichtigsten Wachstumszentren. Wie bereits in Teil 1 festgestellt wurde, haben sich im Gegensatz hierzu bei den regionalen Disparitäten in den Kohäsionsländern, den Hauptempfängern der Strukturbeihilfen, keine großen Änderungen ergeben, obwohl das Wachstum ihrer Volkswirtschaften über dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag. Die einzige Ausnahme ist Irland. Hier hat sich die Wirtschaftstätigkeit sogar noch stärker auf Dublin konzentriert.

Die Möglichkeit, dass zwischen nationaler und regionaler Konvergenz ein gewisser Konflikt besteht, legt den Gedanken nahe, dass die Beitrittsländer auf kurze Sicht die Wahl zwischen einem größerem Zuwachs beim nationalen Pro-Kopf-BIP und dem Abbau regionaler Disparitäten haben. In einigen Fällen scheinen die Strukturbeihilfen die nationale Konvergenz begünstigt zu haben (Irland), während sie in anderen Fällen eher den Auswirkungen einer Polarisierung der wirtschaftlichen Aktivität entgegengewirkt haben (Spanien). Die Erfahrung zeigt jedoch, dass das Ausmaß dieser Art von Konflikt zum Teil von der räumlichen Verteilung der Wirtschaftsaktivitäten und der Siedlungskerne innerhalb des betreffenden Landes abhängt.

Die Strukturfonds als Mittel zur wirtschaftlichen Integration

Die europäischen Volkswirtschaften sind immer enger miteinander verflochten, wie die wachsenden Handels- und Investitionsströme zwischen ihnen zeigen. Diese Entwicklung wurde seitens der Gemeinschaftspolitik - insbesondere im Zusammenhang mit der Vollendung des Binnenmarktes, der Einführung der gemeinsamen Währung und der künftigen Erweiterung - aktiv unterstützt. Die stärkere Integration hat - mit Unterstützung der Kohäsionspolitik, die eine Belebung des Handels bewirkt und die Ansiedelung wirtschaftlicher Aktivitäten beeinflusst hat - zu einer Verringerung der Disparitäten zwischen den verschiedenen Volkswirtschaften geführt.

Das Handelsaufkommen der Kohäsionsländer mit dem Rest der Union hat sich in den letzten zehn Jahren mehr als verdoppelt. Ein Teil dieses Anstiegs ist den Vorteilen zu verdanken, die andere Länder aus Strukturbeihilfen für benachteiligte Regionen gezogen haben. Auf Input-Output-Tabellen beruhende Schätzungen lassen deshalb vermuten, dass rund ein Viertel derartiger Ausgaben - in Form von Exportsteigerungen vor allem bei Maschinen und Ausrüstungsgütern - in den Rest der Union zurückfließt, da das BIP steigt und die Investitionen zunehmen. Dieses ,Abfließen' ist im Fall von Griechenland (42 % der Strukturbeihilfen) und Portugal (35 %) besonders ausgeprägt (Tabelle A4.8).

Ein beträchtlicher Teil der Finanzmittel der Strukturfonds wird für Verkehrsinfrastrukturen verwendet, was sich einerseits - durch erhöhte Attraktivität der betroffenen Regionen - auf die Industrieansiedelung auswirkt und andererseits - dank eines Anstiegs des Umsatzes und der realen Einkommen - die Wirtschaft ankurbelt. Simulationen der Auswirkungen mehrerer aus dem Kohäsionsfonds finanzierten Verkehrsprojekte legen nahe, dass die Einkommenszuwächse beträchtlich sein können (so erbrachte z. B. der kombinierte Effekt der Egnathia- und Pathe-Autobahnprojekte in Ostmazedonien einen geschätzten Einkommenszuwachs von rund 9 %). Berücksichtigt man weiter gefasste Auswirkungen von Strukturfördermaßnahmen hinsichtlich der Reduzierung der Produktionskosten in der betreffenden Region - bedingt nicht nur durch kürzere Reisezeiten, sondern auch durch die Produktivitätssteigerung, die sich aus der Stärkung der Angebotsseite ergibt -, verstärkt sich die Wirkung auf das BIP noch (Schätzungen zufolge werden die aus Gemeinschaftsmitteln kofinanzierten Programme bis zum Jahr 2006 in Andalucía eine Zunahme von 3 % und im Mezzogiorno von rund 2 % bewirken).

Eine kürzlich durchgeführte Studie hat gezeigt, dass Strukturfondsinterventionen sich auch auf die Ansiedelung von FuE-intensiven Aktivitäten auswirken können, da Unternehmen ermutigt werden, sich in unterstützten Regionen niederzulassen. Dies trägt dazu bei, eine gleichmäßigere Verteilung der Wachstumschancen in der gesamten Union zu erreichen.

Interventionen in Ziel-2-Regionen: Strukturwandel und Schaffung von Arbeitsplätzen

Neben Ziel-1-Regionen unterstützen die Strukturfonds auch die wirtschaftliche Entwicklung in solchen Teilen der Union, die nicht von rückständiger Entwicklung, sondern von Strukturproblemen betroffen sind. Die wichtigsten Auswirkungen dieser Maßnahmen im Zeitraum 1994-1999, die aus kürzlich durchgeführten Bewertungsstudien hervorgehen, sollen im Folgenden untersucht werden.

Während des Zeitraums 1994-1999 erhielten insgesamt 82 Regionen mit 62 Mio. Einwohnern (17 % der EU-15-Bevölkerung) Förderung im Rahmen von Ziel 2, mit der Gebiete unterstützt werden, die von einer rückläufigen industriellen Entwicklung betroffen sind. Im vorangegangenen Zeitraum hatte sich diese Förderung noch auf Gebiete mit insgesamt 73 Mio. Einwohnern bezogen. Die jährlichen Ausgaben wurden von 1,2 Mrd. auf 2,8 Mrd. Euro angehoben. Dies entspricht 11,5 % der gesamten Strukturfondsmittel. Die jährliche Pro-Kopf-Unterstützung stieg damit in diesen Gebieten von 16 Euro auf 44 Euro. Für den Zeitraum 2000-2006 wurde der Betrag auf jährlich 3,2 Mrd. Euro (zu Preisen von 1999) festgesetzt, um sowohl ländliche als auch industrielle Gebieten mit rückläufiger Entwicklung (die im Programmplanungszeitraum 1994-1999 unter Ziel 5b gefördert wurden) zu unterstützen. Die durchschnittliche Pro-Kopf-Unterstützung fiel damit etwas geringer aus (41 Euro).

Während der Jahre 1994-1999 konzentrierte sich die Förderung auf zahlreiche kleine Gebiete in insgesamt 12 Mitgliedstaaten, wobei fast ein Drittel der Gesamtförderung in das Vereinigte Königreich, fast ein Viertel nach Frankreich floss. In beiden Ländern zusammen leben fast 60 % alle Einwohner von Ziel-2-Regionen. Spanien und Deutschland erhielten insgesamt ein weiteres Viertel der Fördermittel, weitere 8 Länder teilten sich die verbleibenden 20 %. Die Strukturfondsmittel deckten fast ein Drittel der gesamten zuschussfähigen Ausgaben der Ziel-2-Programme, die einzelstaatlichen Regierungen trugen etwa in gleicher Höhe dazu bei, während der Rest vom privaten Sektor gestellt wurde.

Nach der Art der geförderten Projekte entfielen 27 % der Gesamtmittel im Zeitraum 1994-1999 auf Infrastrukturmaßnahmen (gegenüber 36 % im vorangegangenen Zeitraum). Diese Mittel wurden hauptsächlich für die Umstellung altindustrieller Standorte und die Errichtung von neuen Gebäuden verwendet. 25 % - mehr als doppelt soviel wie im vorangegangenen Zeitraum - entfielen auf Unternehmensbeihilfen. Dabei standen strategische Maßnahmen wie Erleichterung des Zugangs von KMU zu gehobenen Unternehmensdienstleistungen und -beratung, Förderung der Finanzierungstechniken und der Teilnahme am internationalen Handel sowie Hilfestellung bei Unternehmensneugründungen und Unterstützung einzelner Firmen im Vordergrund. Etwas weniger als 20 % der Fördermittel wurden für berufliche Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen eingesetzt, die überwiegend aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) finanziert werden. Knapp 10 % der Mittel flossen in die Unterstützung von FuE und IKT (Tabelle A4.9).

Diese Mittel leisten einen wichtigen Beitrag zur Umstrukturierung traditioneller Industriezweige und zur Diversifizierung wirtschaftlicher Aktivitäten in Ziel-2-Gebieten. Aufgrund detaillierter Bewertungsstudien wird davon ausgegangen, dass die Interventionen der Strukturfonds während des Zeitraums 1994-1999 in den Fördergebieten zur Schaffung von etwa 700 000 Arbeitsplätzen - knapp 500 000 Nettoarbeitsplätze, wenn Verdrängungseffekte (d. h. bereits bestehende Arbeitsplätze werden durch neu geschaffene Arbeitsplätze verdrängt) mitberücksichtigt werden - geführt hat [89]. Gleichzeitig wurden rund 300 000 KMU gefördert, indem sie sowohl bei der Verbesserung ihrer Produktionsverfahren als auch bei der Suche nach neuen Märkten Unterstützung erhielten und die ihnen zur Verfügung stehenden Förderdienstleistungen verbessert wurden.

[89] Während die Zahl der geschaffenen Bruttoarbeitsplätze auf relativ sicheren Grundlagen basiert, ist die Zahl der Nettoarbeitsplätze aufgrund der Schwierigkeit bei der Berechnung von Verdrängungseffekten zwangsläufig ungesichert. Eine weitere Schwierigkeit besteht darin, die Auswirkungen der Gemeinschaftsprogramme von denen abzugrenzen, die auf gleichzeitig durchgeführte einzelstaatliche Maßnahmen zurückzuführen sind.

Die Interventionen spiegeln sich in den geförderten Gebieten insofern wider, als dort der Rückgang der Arbeitslosigkeit während des Programmplanungszeitraums höher war als in der übrigen Union (zwischen 1996 und 2000 im Durchschnitt um 3,1 % der Erwerbsbevölkerung im Vergleich zu 2,3 % in der gesamten Union [90]). In Gebieten mit überwiegend traditionellen, in der Umstellung begriffenen Industrien, deren Beschäftigungsanteil in vielen Fällen bei fast 40 % lag, war der Rückgang besonders deutlich. Daran zeigt sich, dass der Verlust an Arbeitsplätzen in den traditionellen Industriezweigen durch das Entstehen neuer Arbeitsplätze, vor allem im Dienstleistungssektor, mehr als ausgeglichen werden konnte. Das Pro-Kopf-BIP stieg in diesen Regionen in dem genannten Zeitraum zwar weniger als in der Gesamtgemeinschaft (um 2,1 % zwischen 1995 und 2000 im Vergleich zu 2,4 %), der Unterschied war jedoch gering, was darauf schließen lässt, dass der langfristige Verschlechterungsprozess bis zu einem gewissen Maße aufgehalten werden konnte. Andererseits deutet der etwas schwächere Zuwachs des BIP in Verbindung mit einem stärkeren Anstieg der Beschäftigung darauf hin, dass die Arbeitsproduktivität in den Ziel-2-Gebieten weniger stark gestiegen ist als in anderen Teilen der Union.

[90] Aufgrund von Datenproblemen sind für den Zeitraum 1994-1999 verlässliche Zahlen nur schwer erhältlich.

Eine genaue Analyse ergibt, dass die Beihilfen in den Bereichen FuE, Innovationen und Technologietransfer in Hinblick auf die Schaffung neuer und den Erhalt bereits bestehender Arbeitsplätze offensichtlich besonders wirksam waren. Nichtsdestotrotz ist die Innovationskapazität, von einigen hervorstechenden Ausnahmen (wie Nordrhein-Westfalen bzw. Nordwestengland) abgesehen, in den meisten Ziel-2-Regionen weit weniger gut entwickelt als in den fortgeschrittensten Regionen der Union und die Forschung in den meisten Fällen nicht gut auf die regionale Produktionsstruktur abgestimmt. Entsprechend nehmen diese Regionen im europäischen Wissenschafts- und Technologieraum meistens keine zentrale Stellung ein.

Dies steht im Gegensatz zu ihrer Ausstattung mit Infrastruktur und Humankapital. Die meisten Ziel-2-Regionen verfügen insbesondere über Verkehrs- und Telekommunikationssysteme von relativ hohem Niveau und über dementsprechend gute Verbindungen, sowohl intern als auch zum Rest der Gemeinschaft. Die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter ist vergleichsweise gut ausgebildet. Mit Hilfe der Strukturfonds wurde die Qualifizierung der Erwerbsbevölkerung verbessert und erweitert, was dazu beigetragen hat, den Umstrukturierungsprozess zu beschleunigen und den Verlust an Arbeitsplätzen zu verlangsamen. So wurden Ausbildungsprogramme eingerichtet, um dem Mangel an Qualifikation und dem schnellen Veralten vorhandener Kenntnisse zu begegnen. Besonders im Vereinigten Königreich wurden ferner spezielle Maßnahmen ergriffen, um benachteiligte Gruppen beim Zugang zu Ausbildungsprogrammen und zum Arbeitsmarkt zu unterstützen. Insgesamt nahmen in den Ziel-2-Gebieten zwischen 1994 und 1999 im Rahmen der Gemeinschaftsförderung etwa 3,6 Mio. Menschen an Ausbildungsmaßnahmen teil.

Mit Unterstützung der Strukturfonds wurden ferner große Anstrengungen zur Sanierung von Industriebrachen, Umnutzung altindustrieller Standorte und Gebäude (man schätzt, dass mithilfe der Ziel-2-Programme etwa 115 Quadratkilometer Industriefläche wieder nutzbar gemacht wurden) und ganz allgemein zur Verbesserung der Umwelt, insbesondere in städtischen Gebieten, unternommen. Dadurch hat sich das Bild zahlreicher Industriegebiete radikal verändert und ist die Möglichkeit entstanden, diese für neue Zwecke, beispielsweise für Freizeitaktivitäten und kulturelle Veranstaltungen zu nutzen.

Selbst wenn sie sich auf dem Rückmarsch befinden, verursachen traditionelle Industriezweige in vielen Gebieten immer noch Umweltschäden und müssen Gebiete, die aufgegeben wurden, saniert werden. Die Umstrukturierung ist daher in vielen Teilen der Union bei weitem noch nicht abgeschlossen. Bewertungsstudien zeigen, dass sich das Ausmaß der Umstrukturierung in Ziel-2-Gebieten von einer Region zur anderen deutlich unterscheidet. Dies hängt mit dem Entwicklungspotenzial der jeweiligen Region und auch damit zusammen, wie effektiv die öffentlichen - einzelstaatlichen oder gemeinschaftlichen - Mittel eingesetzt werden. Während vor allem in den Kohle- und Stahlgebieten eine Umstellung und Modernisierung der Wirtschaft stattgefunden hat, gibt es noch eine ganze Reihe von Gebieten, in denen die traditionellen Industriezweige weiterhin große Bedeutung haben und entscheidende strukturelle Veränderungen und damit potenziell wichtige Auswirkungen sowohl auf die Beschäftigung als auch auf das Einkommensniveau noch bevorstehen.

Gleichzeitig gilt es, aus den Erfahrungen mit Ziel-2-Interventionen zu lernen. Den positiven Auswirkungen, die auf der Hand liegen, stehen zwei Faktoren gegenüber, die sich aus der Umsetzung der Politik ergeben und die Wirksamkeit der geförderten Programme erheblich eingeschränkt haben. Erstens war es aufgrund der geringen Größe vieler Fördergebiete schwierig, eine effiziente, integrierte Strategie hinsichtlich der Verwendung der finanziellen Ressourcen umzusetzen. Aufgrund der geringen Größe der finanzierten Projekte war es in einer Reihe von Fällen schwierig, genügend Kapital zur Finanzierung einer ausreichenden Anzahl von Projekten aufzubringen, um eine durchschlagende Wirkung auf die regionale Entwicklung zu erreichen. Zweitens führte die Tatsache, dass die Finanzierung (aufgrund der Unterteilung in zwei Zeiträume von je drei Jahren) an einen sehr beschränkten Zeitraum gebunden war, dazu, dass kurzfristige Projekte (beispielsweise zur Unterstützung von Arbeitsplätzen in Rezessionsphasen) auf Kosten solcher, die für die regionale Entwicklung von strategischer Bedeutung wären, bevorzugt wurden.

Unterstützung der Landwirtschaft, der Entwicklung des ländlichen Raums und der Fischerei

Maßnahmen, die im Zeitraum 1994-1999 im Rahmen von Ziel 5a (Verordnung (EG) Nr. 950/97 und Nr. 951/97) und Ziel 5b finanziert wurden, waren in letzter Zeit Gegenstand von Bewertungen, deren Ergebnisse im Folgenden zusammengefasst werden.

Interventionen in Ziel-5a-Gebieten

Ziel der Interventionen nach der Verordnung 950/97 war es, die allgemeine Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe zu verbessern, gleichzeitig eine lebensfähige landwirtschaftliche Gemeinschaft zu erhalten und zur Erhaltung der Umwelt und des ländlichen Raums beizutragen. Dazu wurden folgende Maßnahmen durchgeführt:

- Im Rahmen der Regelung für Investitionen in landwirtschaftliche Betriebe konnten die Landwirte zwischen verschiedenen Förderoptionen wählen. Im Süden der Union, der größtenteils durch Ziel 1 abgedeckt wird, wurde eine Verbesserung der Effizienz der landwirtschaftlichen Methoden und eine Beschleunigung des Strukturwandels gewählt, während ansonsten der Schwerpunkt auf Diversifizierung, Tierschutz und im Umweltbereich lag. Die Regelung erwies sich eher in solchen Gebieten als wirksamer, in denen Umstrukturierung ein zentrales Element ist, zum Beispiel in kleinen landwirtschaftlichen Betrieben in Ziel-1-Regionen.

- Die Regelung für Junglandwirte hatte das Ziel, Junglandwirte beim Aufbau eines Betriebs zu unterstützen. Innerhalb der Union wurde die Regelung auf unterschiedliche Weisen angewendet und war dann wirksamer, wenn sie mit Ausbildungsmaßnahmen und/oder zusätzlichen Fördermaßnahmen verbunden wurde. Andere Faktoren wie Erbrecht, Verfügbarkeit von Milchquoten, Zinssätze und Steuersystem scheinen jedoch häufig einen größeren Einfluss auf die Entscheidung zur Gründung einer landwirtschaftlichen Betriebs zu haben. Dennoch war in den zehn Mitgliedstaaten ein leichter Anstieg der Zahl der Landwirte unter 45 zu verzeichnen.

- Die Regelung für benachteiligte Gebiete zielte darauf ab, durch Schaffung eines Ausgleichs für naturbedingte, soziale, wirtschaftliche und andere einschränkende Faktoren die Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten zu unterstützen. Die Regelung wurde seit Mitte der Siebzigerjahre weitgehend unverändert angewendet und war größtenteils nie vollständig in die Strategien zur Entwicklung des ländlichen Raums integriert. Da die Zahlungen pauschal erfolgten, kam es in den am meisten benachteiligten Gebieten (z. B. unter Ziel 1 fallende Bergregionen mit einer begrenzten Kofinanzierungskapazität) möglicherweise zu einer Unterkompensation.

Interventionen im Rahmen der Verordnung 951/97 zielten konkreter auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Agrarnahrungsmittelsektors ab. Aus einer Bewertung der zwischen 1994 und 1999 finanzierten Investitionen ergibt sich eine gewisse Verbesserung der Wertschöpfungskette in vier Mitgliedstaaten, die Schaffung neuer Absatzmöglichkeiten in der Hälfte der Mitgliedstaaten, die Anschaffung neuer Maschinen und der Einsatz effizienterer Technologien, die zur Reduzierung von Emissionen und Umweltverschmutzung beitragen, sowie die Verbesserung der Vertriebskanäle in fünf Mitgliedstaaten.

Die Auswirkungen der Regelung auf die Primärerzeuger war aufgrund der zunehmenden Konzentration von Marketing- und Verarbeitungsmöglichkeiten in großen Unternehmen sowie der marktbeherrschenden Stellung der Groß- und Einzelhändler begrenzt. Die Erträge der Primärerzeuger waren höher, wenn Marketing und Weiterverarbeitung von Erzeugerverbänden organisiert wurden.

Interventionen in Ziel-5b-Gebieten

Ziel-5b-Gebiete umfassten während des Zeitraums 1994-1999 26 % der Landfläche der Union und etwa 9 % der Gesamtbevölkerung (rund 32,7 Mio. Menschen). Die Finanzierung belief sich insgesamt auf rund 1,1 Mrd. Euro pro Jahr (42 % davon aus dem EAGFL, 44 % aus dem EFRE und 14 % aus dem ESF) und verteilte sich auf Erschließung von nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten und Schaffung von Arbeitsplätzen (46 %), Steigerung der Einkommen landwirtschaftlicher Haushalte (23 %), Verbesserung der Attraktivität der jeweiligen Gebiete und der Lebensqualität (17 %) sowie Aufforstung (4 %).

In Hinblick auf die Auswirkungen der Förderung im Rahmen von Ziel 5b während des Zeitraums 1994-1999 können drei Ebenen unterschieden werden:

- In der Landwirtschaft gibt es keine Anhaltspunkte für einen positiven Effekt auf die Einkommensentwicklung, es kann jedoch eine gewisse Stärkung des Agrarsektors sowie eine gewisse Diversifizierung festgestellt werden (insbesondere Verlagerung auf Produkte mit höherer Wertschöpfung bzw. die Entwicklung von Agrotourismus und Umweltdienstleistungen).

- Im nichtlandwirtschaftlichen Bereich haben Ziel-5b-Programme zur Modernisierung der Infrastruktur und des Produktionspotenzials der Unternehmen, zum Ausbau des Tourismus und zu einem stärkeren Anstieg der Beschäftigung als in anderen Regionen beigetragen.

- In Hinblick auf die Attraktivität der jeweiligen Regionen und die Lebensqualität wurden mithilfe der Programme Dörfer saniert, staatliche Dienstleistungseinrichtungen geschaffen und Umweltschutz betrieben.

Trotz der insgesamt positiven Auswirkungen von Ziel 5b existieren einige Schwachstellen:

- Ein territorialer Ansatz ist für diese Art von Interventionen zwar angemessen, einige der Ziel-5b-Gebiete standen jedoch mit dem laufenden wirtschaftlichen Entwicklungsprozess bzw. der verfolgten Strategie nicht in Einklang.

- In Hinblick auf eine bessere Umsetzung des Potenzials der geförderten Gebiete hätten die Interventionen stärker auf der Förderung und Verbreitung bewährter Verfahren aufbauen sollen.

Allgemein ist festzustellen, dass die Bevölkerung während des Programmplanungszeitraums in den Ziel-5b-Gebieten - soweit diese anhand der vorliegenden Daten unterschieden werden können - fast im gleichen Maße gewachsen ist wie in anderen Teilen der Union (zwischen 1995 und 2000 um 0,3 % pro Jahr), während der Zuwachs des BIP etwas geringer (2,4 % pro Jahr gegenüber 2,7 %) und der Rückgang der Arbeitslosigkeit weniger stark war (1,9 % der Erwerbsbevölkerung im Gegensatz zu 2,3 %). Dennoch lag die durchschnittliche Arbeitslosenquote in diesen Gebieten im Jahr 2000 weiterhin unter dem Gemeinschaftsdurchschnitt (6,5 % im Vergleich zu 8,3 %).

Der Programmplanungszeitraum 2000-2006

Die Verabschiedung der neuen Verordnung (EG) 1257/99 hat es ermöglicht, eine Reihe von Einzelmaßnahmen in einem einzigen Rechtsakt zusammenzufassen und damit verschiedene Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums in eine Gesamtstrategie zu integrieren, egal ob sich diese auf Ziel-1- oder Ziel-2-Regionen oder auf horizontale Anwendungen beziehen. Dadurch wurde die Kohärenz und die gegenseitige Ergänzung der jeweiligen Maßnahmen verbessert (Tabelle A4.10).

Nichtsdestotrotz wurde oft die Meinung geäußert, dass das gleichzeitige Bestehen zweier Systeme zur Programmplanung, Verwaltung und Kontrolle, von denen das eine auf den Strukturfondsverordnungen und das andere auf den Bestimmungen des EAGFL, Abteilung Garantie, basiert, zu Schwierigkeiten und Unflexibilität führt und für die Mitgliedstaaten - besonders für die, die sowohl Ziel-1- als auch Nicht-Ziel-1-Regionen umfassen - schwer nachzuvollziehen ist. Die Regeln des EAGFL, Abteilung Garantie, die für Strategien und Maßnahmen im Zusammenhang mit Agrarmärkten ausgelegt sind, wurden oft als für eine mehrjährige Pogrammplanung ungeeignet und zu restriktiv bezeichnet.

Interventionen im Bereich der Fischerei

Der Fischereisektor trägt zwar nur sehr wenig zum BIP der Mitgliedstaaten bei, in den Regionen, in denen er sich konzentriert, ist er jedoch eine wichtige Einkommens- und Beschäftigungsquelle. Die betroffenen Regionen liegen in der Mehrzahl in Randgebieten der Union, in denen häufig relativ wenig alternative Beschäftigungsmöglichkeiten existieren. Interventionen im Rahmen des EU-Fischereiprogramms können daher einen wichtigen Beitrag zum regionalen Einkommen und zur Entwicklung anderer Erwerbstätigkeiten, einschließlich der Fischzucht leisten.

Förderung der Beschäftigung sowie der allgemeinen und beruflichen Bildung durch den ESF

Die Auswirkungen des ESF auf Beschäftigung sowie allgemeine und berufliche Bildung

Im Programmplanungszeitraum 1994-1999 stellte der Europäische Sozialfonds (ESF), der ein Drittel der Strukturfondsausgaben auf sich vereinigte, Mittel zur Förderung von Humanressourcen zur Verfügung, davon rund 22,1 Mrd. Euro bzw. 49 % der Gesamtmittel des Zeitraums in Ziel-1-Regionen. Gleichzeitig wurden im Rahmen von Ziel 3 Interventionen in Höhe von 13 Mrd. Euro finanziert, bei denen es darum ging, Jugendliche, Langzeitarbeitslose und Menschen, die von Ausgrenzung bedroht sind, in die Arbeitswelt zu integrieren sowie die Chancengleichheit auf dem Arbeitsmarkt zu fördern. Im Rahmen von Ziel 4 wurden darüber hinaus Fördermittel in Höhe von 2,2 Mrd. Euro für Interventionen zur Verfügung gestellt, deren Ziel es war, Arbeitnehmer bei der Anpassung an den industriellen Wandel zu unterstützen.

Insbesondere in den Kohäsionsländern leistete der ESF erhebliche Unterstützung bei der Umsetzung von Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, größtenteils für Berufsbildung (46 % der ESF-Mittel), Eingliederungs- und ähnliche Maßnahmen (20 %), Beschäftigungsanreize (7 %), Beratung (4 %) und Stellenvermittlung (3 %), wobei das Gewicht der einzelnen Bereiche von Land zu Land sehr unterschiedlich war. Die Fördermittel verteilten sich auf Langzeitarbeitslose, vor allem in Ziel-1-Regionen (21 % des Budgets), arbeitslose Jugendliche (17 %), sozial Ausgegrenzte (15 %), ältere Arbeitnehmer (6 %), Beschäftigte in KMU (3 %) sowie Menschen mit Behinderungen (2 %).

Aus Bewertungen geht hervor, dass im Großen und Ganzen die Maßnahmen am erfolgreichsten waren, die verschiedene Formen der Unterstützung wie Ausrichtung, Berufsbildung und Stellensuche entsprechend den individuellen Erfordernissen miteinander kombinierten.

Neben der direkten Unterstützung von Personen hat der ESF auch die Modernisierung der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in den Mitgliedstaaten, sowohl auf nationaler als auch auf regionaler Ebene, gefördert. Dabei hat er sowohl Arbeitgebern als auch Arbeitnehmern breiteren Zugang zu Schulungen und Ausbildung verschafft und dazu beigetragen, den Umfang der staatlichen Investitionen in diesen Bereichen auszuweiten.

Die ESF-Interventionen im Rahmen von Ziel 2 und Ziel 4 haben den Stellenwert der Fähigkeit der Arbeitskräfte zur Anpassung an den industriellen Wandel neu ins Blickfeld gerückt und innovative Maßnahmen unterstützt, mit denen größeres Engagement für Berufsbildung und lebensbegleitendes Lernen gefördert wurde. Über die Einführung von Verfahren zur Planung im Vorgriff auf zukünftige Beschäftigungstrends haben sie des Weiteren eine engere Verbindung zwischen dem Bedarf an beruflicher Bildung und dem entsprechenden Angebot gefördert. Außerdem haben sie dazu beigetragen, das Humankapital als Grundlage für FuE in den Ziel-1- und Ziel-2-Regionen zu stärken. In letzteren wurden sie in steigendem Maße eingesetzt, um wissensbasierte Aktivitäten in KMU mithilfe von Schulungen in Managementfähigkeiten, fortschrittlichen Technologien und IKT zu unterstützen, neue Methoden der Arbeitsorganisation zu fördern und Zeitarbeitsstellen für Hochschulabsolventen in den Bereichen Naturwissenschaft und Technik zu finanzieren.

Obgleich es häufig an statistischen Daten mangelt, deutet alles darauf hin, dass die ESF-Programme die nationalen Gleichstellungspolitiken beeinflusst haben. Insbesondere die Ziel-3-Interventionen haben anscheinend eine wichtige Rolle dabei gespielt, vom Arbeitsmarkt benachteiligte Frauen bei der Suche nach einem Arbeitsplatz zu unterstützen.

Darüber hinaus hat der ESF einerseits dazu beigetragen, dass die Arbeitsmarktstrategien in den Mitgliedstaaten durch die mehrjährige Programmplanung einen stärkeren langfristigen Ansatz bekommen haben, und andererseits die Dezentralisierung von Beschäftigungs- und Ausbildungsmaßnahmen gefördert. 30 % oder mehr der ESF-Programme werden dementsprechend auf regionaler Ebene verwaltet. Gleichzeitig hat die Anwendung des Partnerschaftsprinzips zu einer wachsenden Einbeziehung von Sozialpartnern, Nichtregierungsorganisationen sowie regionalen und kommunalen Behörden geführt, sowohl in Bezug auf die Zusammensetzung der Begleitausschüsse als auch bei der Gestaltung und Umsetzung der operationellen Programme.

Der Programmplanungszeitraum 2000-2006: eine engere Verbindung zwischen ESF und EBS

Im Programmplanungszeitraum 2000-2006 ist die Verbindung zwischen dem ESF und der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) enger geworden. Der ESF ist mit einem Budget von 60 Mrd. Euro die Hauptfinanzierungsquelle der EBS, während Letztere den politischen Rahmen für die Interventionen des ESF liefert.

Rund 60 % des ESF (34 Mrd. Euro im gesamten Programmplanungszeitraum) sind Schulungs- und Ausbildungsmaßnahmen sowie der Modernisierung der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung gewidmet, um Arbeitssuchende besser auf neue Beschäftigungschancen vorzubereiten. Mit dem Ziel, Unternehmen zu unterstützen und damit deren Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern, werden rund 14 % (8 Mrd. Euro) u. a. zur Förderung unternehmerischer Fähigkeiten, für Existenzgründungen und zum Aufbau von Unternehmensnetzwerken eingesetzt. Mit weiteren rund 19 % (11 Mrd. Euro) werden Unternehmen und Arbeitnehmer dabei unterstützt, sich auf die neuen Technologien und Marktbedingungen einzustellen. Die verbleibenden rund 7 % (knapp 4 Mrd. Euro) sind für Maßnahmen zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern reserviert, die mit einem weitergehenden Engagement zur Einbeziehung des Grundsatzes der Chancengleichheit in sämtliche Programme und Aktivitäten verbunden sind.

Die Reform der EBS im Jahre 2003 soll dazu beitragen, die Lissabon-Ziele in einer erweiterten Union wirksamer umzusetzen. Mit der Vereinfachung der Beschäftigungsleitlinien werden drei strategische Ziele verfolgt: Vollbeschäftigung, Qualität und Produktivität der Arbeit sowie soziale und regionale Kohäsion und Einbeziehung. Zu den besonderen Prioritäten gehört ein stärkerer Nachdruck auf der Entwicklung der Humanressourcen, die Integration benachteiligter Menschen in die Arbeitswelt, der Abbau regionaler Disparitäten, Steigerung der Anpassungsfähigkeit, lebensbegleitendes Lernen sowie Gleichstellung von Frauen und Männern.

Der Beteiligung der Sozialpartner wird ein größerer Stellenwert eingeräumt und gleichzeitig wird die Notwendigkeit stärker betont, die EBS sowohl auf regionaler und kommunaler als auch auf nationaler Ebene der Mitgliedstaaten umzusetzen.

Gemeinschaftsinitiativen: Förderung der Zusammenarbeit und Vernetzung

Die Förderung des Zusammenhalts im Rahmen der verschiedenen Ziele wird durch eine Reihe von Gemeinschaftsinitiativen ergänzt, die auf Partnerschaft und grenzübergreifender Zusammenarbeit basieren. Die meisten davon werden, wenn auch manchmal in leicht abgeänderter Form, im Zeitraum 2000-2006 fortgeführt.

INTERREG

Die Zusammenarbeit zwischen Ländern und Regionen ist ein wesentliches Element der Kohäsionspolitik der Union. Die Aktivitäten im Rahmen einer solchen Zusammenarbeit sind sehr unterschiedlich, da sich der jeweilige Stand der Entwicklung sowie der institutionelle und administrative Kontext sehr verschieden darstellen. Auch ist ihre Umsetzung komplizierter als andere Strukturfondsprogramme.

Im Vergleich zu den Mainstream-Programmen war das Finanzvolumen der INTERREG-II-Programme mit jährlich rund 400 Mio. Euro relativ beschränkt (im Rahmen des Folgeprogramms INTERREG III fand jedoch im Zeitraum 2000-2006 eine erhebliche Mittelaufstockung statt).

Während des Zeitraums 1994-1999 wurden 75 INTERREG-II-Programme in drei Ausrichtungen gefördert: grenzübergreifende Zusammenarbeit (Ausrichtung A), Herstellung fehlender Verbindungen der Energieversorgungsnetze (Ausrichtung B) und Zusammenarbeit bei der Regional- und Raumplanung (Ausrichtung C). Im Rahmen der Ausrichtung A wurden 59 Programme an den Binnen- und Außengrenzen auf einer Länge von über 15 000 km umgesetzt. Die Fördergebiete umfassen rund 36 % der Gesamtfläche der Union und in diesen Gebieten leben etwa 27 % ihrer Gesamtbevölkerung. Elf INTERREG-IIA-Programme vereinigten allein mehr als zwei Drittel der Finanzmittel auf sich.

Die größeren INTERREG-Programme haben umfangreiche Ergebnisse hervorgebracht in Form der Erweiterung von Straßennetzen, der Verbesserung von Grenzübergängen, der Modernisierung von Bahnverbindungen und - wie bei den INTERREG-IIB-Programmen - der Schaffung neuer Verkehrsverbindungen und der Förderung alternativer Energiequellen. Derartige Projekte trugen zu einer verstärkten wirtschaftlichen Integration innerhalb der Union bei.

Wichtigste Ergebnisse und zusätzlicher Nutzen

Die Ausrichtungen A und B umfassen eine große Gruppe von Programmen, die sich in Bezug auf ihre Finanzausstattung, das betroffene geografische Gebiet und die Orientierung stark unterscheiden. Die Bewertungsergebnisse von INTERREG II zeigen prägnante Auswirkungen bei Ausrichtung A, der mit Abstand umfangreichsten Ausrichtung. Die Programme scheinen sich besonders günstig auf die Lebensqualität ausgewirkt zu haben, indem sie die Umweltbedingungen verbessert und kulturelle Aktivitäten unterstützt haben. Positiv waren die Auswirkungen auch im Fremdenverkehr und sie haben die Einrichtung von Dienstleistungen für KMU sowie Verbesserungen in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung, Gesundheit wie auch im Bereich Verkehr bewirkt. Die direkte Beteiligung von Unternehmen an den Programmen und die Kooperation zwischen den Unternehmen waren dagegen sehr viel beschränkter.

Die Ergebnisse hinsichtlich des Abbaus der Isolierung waren unterschiedlich. Im Fall der Programme in den abgelegeneren Ziel-1-Regionen floss der größte Teil der Finanzmittel in den Verkehr. In einer Reihe von Grenzgebieten, insbesondere in Griechenland, Deutschland und Finnland, wurden Straßenverbindungen im Grenzbereich, grenzüberschreitende Straßenverbindungen und Hafenanlagen wesentlich verbessert. Die erzielten Verbesserungen entlang der spanisch-portugiesischen Grenze und in Österreich waren dagegen eher gering.

Ein Teil des Mehrwerts der INTERREG-IIA-Programme besteht darin, dass sie einen Beitrag zur Begründung und Festigung einer Kultur der grenzübergreifenden Zusammenarbeit sowohl innerhalb der Union als auch zwischen der Union und den Nachbarländern geleistet haben. Die Hauptvorteile haben sich durch den engeren täglichen Kontakt und den Aufbau von gegenseitigem Vertrauen und Verständnis zwischen den verschiedenen Stellen - einschließlich Behörden und privater und halbstaatlicher Einrichtungen - ergeben.

In vielen Fällen trug INTERREG ganz besonders zur Lösung spezifischer Probleme bei, die man mit anderen Förderprogrammen nicht hätte angehen können. Die Initiative war daher erster Anstoß für eine breite grenzübergreifende Zusammenarbeit, durch die andere Projekte ermöglicht wurden.

Die relativ kleine Zahl von Großprojekten, die im Rahmen von Ausrichtung B (in Griechenland, Italien, Spanien und Portugal) finanziert wurden, befasste sich mit dem Ausbau und der Integration von Gas- und Stromnetzen. Die Projekte waren jedoch auf einzelne Länder beschränkt [91].

[91] Im Zeitraum 2000-2006 lief im Rahmen von INTERREG IIIB das Programm "Méditerranée Occidentale" (MEDOC) an, das sich auf Regionen in Portugal, Spanien, Frankreich, Italien und Griechenland (seit 2003) sowie auf Gibraltar bezieht und über Gesamtmittel in Höhe von rund 119 Mio. Euro aus dem EFRE verfügt. Hauptziel ist es, die Zusammenarbeit zwischen diesen Regionen in vier großen Bereichen (wirtschaftliche Entwicklung, Raumplanung, Verkehr und IKT sowie Umweltschutz) zu fördern, die Beziehungen zu anderen Mittelmeerländern zu vertiefen und sie in die begonnenen Projekte einzubeziehen.

INTERREG II sollte auch die Einrichtung von Netzwerken zwischen Ländern, den Erfahrungsaustausch zwischen Regionen und die Verbreitung von Wissen zur Weitergabe vorbildlicher Verfahren in der gesamten Union fördern. Ein Schlüsselmerkmal der Projekte im Rahmen der Ausrichtung C ist ihr experimenteller Charakter. Sie beinhalteten daher Studien, die Entwicklung von Datenbanken und Kartierungsvorhaben, integrierte Planungsmethoden und Pilotprojekte. Ihre Auswirkung ist quantitativ schwer zu erfassen, aber jedenfalls haben sie geholfen, Methoden und Regelungen für die Zusammenarbeit zu definieren.

Der Kontinuität und Nachhaltigkeit der Aktivitäten muss jedoch besondere Aufmerksamkeit gelten. Obwohl es bei den meisten INTERREG-IIA-Programmen Beispiele für selbsttragende Aktivitäten gibt, bedarf es immer noch der Unterstützung durch die Gemeinschaft, um die Machbarkeit und Stabilität zahlreicher Projekte - vor allem solcher, bei denen es um die Einrichtung von Netzwerken geht - sicherzustellen.

Faktoren, die die Wirksamkeit beeinflussen

Im Rahmen der Ausrichtung A waren die Programme am erfolgreichsten, die ausgehend von einer begrenzten Zahl von Zielen und Prioritäten mit einer langfristigen strategischen Orientierung gemeinsam entwickelt wurden. Sie schlossen normalerweise auch umfangreiche und enge grenzübergreifende Partnerschaften sowohl auf formeller Ebene - was sich in den institutionellen Programmgestaltungs- und Managementregelungen manifestierte - als auch auf informeller Ebene mit ein.

Die Verwaltungskapazität (einschließlich eines effizienten Sekretariats) ist von entscheidender Bedeutung, wurde jedoch häufig unterschätzt. Die proaktive Unterstützung potenzieller Empfänger der Finanzhilfen und der Projektförderer ist der Schlüssel für das Generieren und Aufrechterhalten einer ausreichenden Anzahl guter, echter Kooperationsprojekte und für die optimale Nutzung der erzielten Resultate.

In einigen Gebieten, die an Drittländer angrenzen, haben die komplexen Regelungen, die aufgrund spezifischer Vorschriften der verschiedenen beteiligten Geldgeber (insbesondere Phare, Tacis, CARDS und MEDA) getroffen wurden, die Effektivität der Programme untergraben.

Hauptproblem bei der Verwaltung von grenzübergreifender bzw. transnationaler Programme sind die häufig sehr unterschiedlichen gesetzlichen und verwaltungstechnischen Regeln und Traditionen in den beteiligten Ländern, ganz abgesehen von Sprachschwierigkeiten. Ein Teilziel von INTERREG besteht darin, solche Schwierigkeiten zu überwinden (z. B. durch die Einrichtung gemeinsamer Verwaltungsstrukturen und gemeinsamer technischer Sekretariate). In dem Maße, in dem Schwierigkeiten auftreten, sind seitens der betroffenen Mitgliedstaaten rechtliche Ad-hoc-Vereinbarungen erforderlich. In der Vergangenheit waren bei einigen dieser Vereinbarungen mehrere Mitgliedstaaten beteiligt, was in manchen Fällen zu bilateralen, in anderen zu multilateralen Vereinbarungen führte, in einigen Fällen wurde die Form der Europäischen Wirtschaftlichen Interessenvereinigung gewählt. Keine dieser Möglichkeiten bietet jedoch eine europaweite Lösung des Problems der Umsetzung grenzübergreifender Zusammenarbeit.

URBAN

Die URBAN-Initiative erfasst 44 % der Bevölkerung der Union, die in städtischen Gebieten mit über 50 000 Einwohnern lebt. Die Initiative wurde 1994 nach einer Reihe von Pilotprojekten eingeleitet und richtet sich nach den Leitlinien der Europäischen Kommission für den Programmplanungszeitraum 2000-2006, in denen die Mitgliedstaaten aufgefordert wurden, in ihren Programmen zu Ziel 1 und Ziel 2 den Strategien für den städtischen Raum besondere Aufmerksamkeit zu widmen.

Im Zeitraum 1994-1999 stellte URBAN jährlich 148 Mio. Euro für Pilotprojekte in 118 Städten zur Verfügung, im Zeitraum 2000-2006 sind es jährlich rund 104 Mio. Euro für Projekte in 70 verschiedenen Städten. Der Hauptschwerpunkt der Initiative liegt auf kleinen Stadtgebieten, weiterhin darauf, die Mittel auf eine Reihe von aufeinander abgestimmten Programmen zu konzentrieren, und auf der aktiven Beteiligung der lokalen Bevölkerung.

Aus Bewertungsstudien geht hervor, dass diese Projekte aufgrund von Investitionen in den öffentlichen Nahverkehr, in Bildungs- und Kultureinrichtungen, breiteren Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen und dem damit verbundenen Abbau sozialer Ausgrenzung in den 118 beteiligten Gebieten eine gewisse Verbesserung der Lebensqualität bewirkt haben. Außerdem haben sie dazu beigetragen, das den jeweiligen Gebieten eigene wirtschaftliche Potenzials auszuschöpfen, wovon häufig auch angrenzende Gebiete profitiert haben.

Der Schwerpunkt von URBAN lag insbesondere auf der Schaffung und Verbesserung des lokalen Sozialkapitals, u. a. durch Einbeziehung aktiver Lernmaßnahmen als integralem Programmbestandteil. Darüber hinaus hat die Einbeziehung lokaler Gemeinschaften dazu beigetragen, die EU-Strukturpolitik in vielen Städten der gesamten Union deutlicher sichtbar zu machen, und die durchgeführten Projekte haben sich aufgrund ihrer Merkmale direkt auf das Leben der Menschen ausgewirkt [92]. Ferner hat URBAN auch einen Beitrag dazu geleistet, dass auf nationaler Ebene in der Union Stadtentwicklungspolitiken formuliert wurden.

[92] Bei Erhebungen, die EU-weit in einer Reihe von Fördergebieten durchgeführt wurden, stellte sich heraus, dass 68 % der Befragten den Eindruck hatten, dass sich die städtische Umwelt in den vergangenen zehn Jahren verbessert bzw. sehr verbessert habe, 49 % waren der Ansicht, dass die URBAN-Zielgebiete als Wohngebiete attraktiver geworden seien.

URBAN hat auch als Katalysator für Wiederbelebungsprozesse gewirkt und in manchen Fällen eine erhebliche Hebelwirkung auf Investitionen gehabt. Beispielsweise kam eine Studie zu dem Ergebnis, dass in Rostock, Deutschland, für jeden innerhalb des URBAN-Gebiets in Sanierung investierten Euro schätzungsweise weitere 3,9 Euro in dem Gebiet selbst und um das Gebiet herum aufgebracht wurden.

Andererseits wurde die Wirkung der Initiative durch die Konzentrierung der Förderung auf kleine Gebiete unter Umständen beschränkt, da so Projekte unberücksichtigt bleiben, die auf nationale bzw. regionale Probleme ausgerichtet sind, einschließlich solcher, die sich mit der Beziehung zwischen städtischen Gebieten und dem umliegenden ländlichen Raum bzw. mit der Bildung von Clustern in bestimmten Wirtschaftszweigen befassen, sofern diese über das eigentliche Fördergebiet hinausgehen.

Da im Rahmen von Ziel-1- und Ziel-2-Programmen ebenfalls beträchtliche Mittel für die Lösung städtischer Probleme zur Verfügung gestellt werden, ist eine bessere Koordinierung der Förderung mit diesen Programmen erforderlich, um eine stärkere Beteiligung der lokalen Behörden bei der Ausarbeitung und Verwaltung von auf städtische Gebiete bezogenen Programmen und Projekten zu erreichen [93] (Schaubild 4.5).

[93] Im Zeitraum 2000-2006 sind rund 16 Mrd. Euro (etwa 14 % der Strukturfonds) ausdrücklich für Stadtentwicklung vorgesehen. Über 15 Mrd. Euro davon werden im Rahmen der Mainstream-Programme von Ziel 1 und Ziel 2 zur Verfügung gestellt, die vor allem auf die Wiederbelebung von Stadtzentren abzielen. Neben diesen spezifischen Maßnahmen werden fast alle Programme in Städten durchgeführt, ohne als ,Maßnahmen zur Stadtentwicklung ausgewiesen zu sein. Diese Programme umfassen sämtliche Aspekte der Stadtentwicklung, einschließlich Investitionen in Infrastruktur, Unterstützung von KMU und Initiativen für soziale Eingliederung.

ADAPT, BESCHÄFTIGUNG und EQUAL

Zwei Gemeinschaftsinitiativen, ADAPT und BESCHÄFTIGUNG, wurden 1995 mit dem Ziel ins Leben gerufen, Politiken zur Förderung der Humanressourcen zu unterstützen. Eine neue Initiative namens EQUAL wurde im laufenden Programmplanungszeitraum zur Bekämpfung von Diskriminierung und Ungleichheiten auf dem Arbeitsmarkt eingeführt. BESCHÄFTIGUNG und ADAPT erhielten 7,5 % des ESF-Gesamtbudgets. Sie wurden hauptsächlich von den nationalen Regierungen kofinanziert, obwohl sie auch in gewissem Umfang private Mittel erhielten, was insbesondere bei ADAPT der Fall war. Die beiden Initiativen zusammen stellten die Finanzmittel für rund 9300 Einzelprojekte und betrafen rund 1,6 Mio. Menschen.

ADAPT und BESCHÄFTIGUNG zielten darauf ab, auf lokaler Ebene Menschen und Organisationen in verschiedenen Ländern an innovativen Programmen mit folgenden Zielen zu beteiligen:

- Aufbau lokaler und regionaler Partnerschaften unter Einbeziehung relevanter Teilnehmer sowohl des öffentlichen als auch des privaten Sektors mit dem Ziel, die Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu erleichtern und Arbeitsplätze zu schaffen;

- Förderung des Informations- und Erfahrungsaustausches auf internationaler Ebene, um Programme zu verbessern und Innovationsanreize zu schaffen;

- Unterstützung des Wandels durch Katalysatorwirkung: durch die Verbreitung der Projektergebnisse und den Nachweis ihrer Relevanz für die Erfordernisse des Arbeitsmarktes sollen neue Ideen in Politik und Praxis sowohl des öffentlichen als auch des privaten Sektors Eingang finden.

Die finanzierten Projekte beinhalteten Maßnahmen zur Ausbildungs- und Beschäftigungsförderung für alle mithilfe individuell zugeschnittener Beschäftigungspfade, Förderung neuer Beschäftigungsmöglichkeiten z. B. in der Sozialwirtschaft, Unterstützung der KMU beim frühzeitigen Erkennen von Marktveränderungen und der Anpassung an diese, Bereitstellung von Ausbildung, Förderung flexibler Formen der Arbeitsorganisation, Unterstützung von Frauen bei der Verwirklichung ihres Potenzials auf dem Arbeitsmarkt durch Beseitigung der geschlechterspezifischen Aufteilung von Arbeitsplätzen und Tätigkeitsfeldern sowie Erleichterungen in Hinblick auf eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie.

Diese Initiativen haben sich in verschiedener Hinsicht als wirksam erwiesen. In Finnland wird das integrierte Beschäftigungsmodell, das mit Unterstützung von BESCHÄFTIGUNG entwickelt wurde, nun in Ziel-3-Programmen angewandt. In Italien haben eine Reihe regionaler Behörden Strategien übernommen, die auf Ansätzen der Initiative BESCHÄFTIGUNG basieren. In Belgien war das im Rahmen von BESCHÄFTIGUNG durchgeführte Youthstart-Projekt einer der Auslöser für die Einführung eines modularen Ansatzes in der Berufsausbildung im flämischen Bildungssystem, im Vereinigten Königreich gab es den Anstoß für das ,Mentoring'-Element der Initiative New Start. In Griechenland wirkte sich eine Vielzahl innovativer Projekte auf die Gestaltung spezieller Strategien für behinderte Menschen aus.

Im Fall von ADAPT entstand aus einem Pilotprojekt zur Arbeitsplatzrotation ein System für den vorübergehenden Ersatz von Mitarbeitern, die einen Bildungsurlaub absolvieren, das in Portugal Bestandteil der Arbeitsmarktpolitik geworden ist. In Schweden wurden Ansätze zum Aufbau von Fertigkeiten und Kompetenzen, die mit Unterstützung von ADAPT erstmals erprobt wurden, in nationale Programme aufgenommen. ADAPT-Projekte haben ferner dazu geführt, dass sich regionale Stellen in Österreich und in Italien in beschäftigungspolitischen Fragen engagieren und dass verschiedene Einrichtungen in Frankreich und Irland ihre Aktivitäten besser koordinieren.

Aufbauend auf den Erfahrungen dieser beiden Gemeinschaftinitiativen ist EQUAL darauf ausgerichtet, neue Wege zur Bekämpfung jeder Art von Diskriminierung und Ungleichheiten auf dem Arbeitsmarkt zu fördern. Dabei liegt ein besonderer Schwerpunkt auf dem Aufbau von Partnerschaften und der transnationalen Zusammenarbeit sowie der Einbeziehung innovativer Ansätze in die politische Arbeit.

LEADER

Im Rahmen von LEADER II wurden während des Programmplanungszeitraums 1994-1999 mehr als 36 % der Landfläche der Union und 12 % ihrer Bevölkerung abgedeckt. Fast 1000 Organisationen haben über diese Initiative Mittel zur Entwicklung des ländlichen Raums erhalten, mehr als 90 % davon waren lokale Aktionsgruppen (LAG). Der Beitrag der Strukturfonds zu LEADER II belief sich auf rund 300 Mio. Euro pro Jahr, bei einem Gesamtbetrag von jährlich 700 Mio. Euro für Beihilfen zugunsten des ländlichen Tourismus (Hauptförderungsbereich), der KMU, der Entwicklung örtlicher Erzeugnisse und der technischen Unterstützung der LAG. Abgesehen von den direkten Beihilfen hatte LEADER II folgende positive Auswirkungen:

- Aufbau lokaler Partnerschaften innerhalb eines bestimmten Gebiets oder Tätigkeitsbereichs, insbesondere in der Form von LAG;

- Entwicklung eines kollektiv umgesetzten Bottom-up-Ansatzes im Rahmen einer innovativen, sektorübergreifenden und koordinierten Strategie für lokale Entwicklung;

- Förderung einer verstärkten Kooperation und Netzwerkbildung zwischen verschiedenen Gebieten;

- Dezentralisierung der Verwaltung der verfügbaren Mittel (sowohl der Strukturfonds- als auch der einzelstaatlichen Mittel).

Die Zahl der Beihilfeempfänger wie auch das erfasste Gebiet sind unter LEADER II mehr als viermal so groß als während des vorherigen Programmplanungszeitraums unter LEADER I. Beide Initiativen haben dazu beigetragen, eine Kultur der Partnerschaft aufzubauen, die Menschen und Organisationen vor Ort dazu ermutigt, die lokale Entwicklung als ihre eigene Angelegenheit zu betrachten und Verantwortungsbewusstsein für die Vorgänge in ihrem Gebiet zu entwickeln. Dank des Ansatzes der LEADER-Initiative sind lokale Entwicklungsstrategien flexibel genug, um sich auf unterschiedliche örtliche Umstände einstellen. Bei LEADER II wurde außerdem der Schwerpunkt auf Innovation gelegt, die seither in weiten Kreisen als generelle Methode zur Lösung der Probleme im ländlichen Raum angewandt wird.

Die Beihilfeempfänger haben in der Regel positiv auf die Aufforderung zur Netzwerkbildung reagiert, der Erfahrungsaustausch fand jedoch hauptsächlich zwischen denen statt, die bereits zuvor am stärksten engagiert waren. Andererseits hat die Tatsache, dass besonderer Wert auf Zusammenarbeit gelegt wurde, in etlichen ländlichen Gebieten zum Entstehen gemeinsamer Projekte und ferner dazu geführt, dass rund 600 dieser Projekte mit Teilnehmern aus verschiedenen Ländern stattfanden.

Im Rahmen der Initiative wurde darüber hinaus die Bildung informeller Netzwerke sowie lokale Aktivitäten gefördert, die zur Erschließung neuer Gebieten und zur Verbesserung der Kommunalverwaltung beigetragen haben, wobei letzterer Aspekt durch die Dezentralisierung des Managements der LEADER-Projekte noch verstärkt wurde. Außerdem war die Initiative mitverantwortlich dafür, dass in den Fördergebieten lokales Know-how hinsichtlich der Definition der Zielsetzungen, der Planungsmethoden, der Verwaltung und der Bewertung entwickelt wurde. Trotzdem galt die Verwaltung der Finanzmittel oftmals als umständlich und bürokratisch, was größtenteils auf die Koexistenz der drei Strukturfonds mit ihren jeweiligen Vorschriften zurückzuführen ist.

LEADER+, das im derzeitigen Programmplanungszeitraum eingeführt wurde, baut auf den Erfahrungen von LEADER I und II auf. Die wichtigsten Grundsätze blieben unverändert: Der Schwerpunkt liegt auf dem Pilotcharakter der Projekte, wobei die lokalen Entwicklungsstrategien ausgehend von einer begrenzten Anzahl von Themen, die für die örtliche Gemeinschaft von Interesse sind, entwickelt werden. Die Methoden zur Umsetzung der Partnerschaften wurden besser definiert und die Bedingungen für die Zusammenarbeit vereinfacht, die Finanzierungsmittel stammen ausschließlich aus dem EAGFL.

Innovative Pilotmaßnahmen: Was sind die Lehren daraus?

1993-94 startete die Kommission erste experimentelle Ansätze zur Förderung von Innovation im Rahmen der Regional- und Sozialpolitik und leistete damit wirksame Pionierarbeit für die Entwicklung der wissensbasierten Wirtschaft auf regionaler Ebene. Inzwischen hat fast ein Drittel der regionalen Behörden in den Mitgliedstaaten der EU-15 eine Regionale Innovationsstrategie (RIS [94]) oder eine Regionale Initiative zur Förderung der Informationsgesellschaft [95] ausgearbeitet, deren Ziel der Aufbau effektiver Innovationssysteme und die Verbreitung von IKT-Know-how auf regionaler Ebene ist. Die anfänglichen Pilotaktionen, die in den meisten Fällen über mehrere Jahre verlängert wurden, basierten auf einem nachfragegesteuerten, nach dem ,Bottom-up'-Ansatz organisierten Planungsprozess und führten in den jeweiligen Regionen zu soliden Partnerschaften zwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft, unter Beteiligung von Unternehmen, Hochschulen, Technologiezentren und staatlichen Behörden.

[94] 1993-1994 wurden 6 regionale Technologiepläne ins Leben gerufen, 1996 folgten 33 Regionale Innovationsstrategien (RIS) und 1999 25 RIS+-Projekte (Umsetzung der RIS). Diese basierten auf einer von der Kommission vorgeschlagenen Methodik. 30 dieser Projekte werden beschrieben und analysiert in Regional Innovation Strategies under the ERDF Innovative Actions 2000-2002 (Regionale Innovationsstrategien im Rahmen der Innovationsaktionen des EFRE 2000-2002), Europäische Kommission, GD Regionalpolitik, 2002.

[95] 1994 wurden in 6 RISI-Regionen eingerichtet, 1996 folgten 22 RISI-Pilotaktionen und 1999 ein Dutzend RISI+-Projekte.

Rund 30 Regionen unterstützten im Rahmen ihrer Aktionspläne die Bildung von Unternehmensclustern und -netzwerken, darüber hinaus wurde eine Reihe von unterstützenden Maßnahmen für KMU entwickelt. In vielen Fällen wurden die im Rahmen von RIS in Hinblick auf die Förderung von Innovationen ermittelten vorrangigen Aktionen auf Ziel-1- und Ziel-2-Programme übertragen, was zu besseren Projekten und mehr Mitteln für öffentliche Investitionen führte, während durch die RISI-Initiativen das Bewusstsein für die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Informationsgesellschaft und die Verbreitung von IKT geschärft und die Entwicklung von Projekten im Zusammenhang mit dem Aktionsplan eEuropa gefördert wurde.

Die innovativen Maßnahmen, die im Rahmen des ESF finanziert wurden, hatten auch positive Auswirkungen auf Beschäftigung und soziale Eingliederung. Im Rahmen des Pilotprojekts ,Lokales Sozialkapital" (ESF-Finanzierung: 3,5 Mio. Euro pro Jahr) wurden 3350 Mikroprojekte unterstützt, die jeweils einen Zuschuss in Höhe von durchschnittlich 8000 Euro erhielten und unterschiedlichste Menschen erreichten, die anders wahrscheinlich keine Unterstützung erhalten hätten.

2001 wurde ein neues System innovativer EFRE-Aktionen eingeführt, mit dem die Schwerpunkte der Gemeinschaft - Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit, Technologie und Innovation (wie 2000 in Lissabon beschlossen), Anwendung neuer Formen von IT (Aktionsplan eEuropa) sowie Förderung nachhaltiger Entwicklung - unterstrichen werden sollten. Ziel ist es sicherzustellen, dass sämtliche Regionen der Union über die erforderlichen Mittel verfügen, um neue Strategien zur Entwicklung der wissensbasierten Wirtschaft zu erforschen, um so den Stellenwert von Innovation in Ziel-1- und Ziel-2-Programmen zu steigern. Im Rahmen des Programms konnten regionale Behörden über den EFRE Kofinanzierung in Höhe von bis zu 3 Mio. Euro für Zwei-Jahres-Programme beantragen, die auf einer starken Entwicklungspartnerschaft mit der Wirtschaft basieren, eine erhebliche Hebelwirkung in Hinblick auf die Mobilisierung privater Finanzierungsmittel haben und einen strategischen Ansatz für Innovation beinhalten mussten. Gegenwärtig entwickeln drei Viertel der Regionen in der Europäischen Union solche Programme. Das Gesamtbudget beträgt fast 1 Mrd. Euro, rund 400 Mio. Euro stammen aus EFRE-Mitteln. Zusätzlich wurde unter Einbeziehung von mehr als 40 Regionen für jedes der drei strategischen Themen ein eigenes Netzwerk eingerichtet. Ziel dieser Netzwerke, die in Zusammenarbeit mit der Kommission betrieben werden, ist es, kollektives Lernen und den Austausch bewährter Verfahren zu fördern.

Verbesserung der Effizienz der Verwaltungsverfahren

Bei der letzten Überarbeitung der Strukturfondsregelungen im Jahre 1999 wurde versucht zu klären, welche Rolle und Zuständigkeit die Kommission und die Mitgliedstaaten jeweils haben sollten. Ziel war es, das System zu vereinfachen und gleichzeitig im Zuge einer stärkeren Dezentralisierung den Mitgliedstaaten mehr Verantwortung zu übertragen. Parallel dazu versuchte die Kommission, in der alltäglichen Verwaltung eine weniger aktive Rolle zu spielen.

Nichtsdestotrotz besteht noch immer eine gewisse Spannung. Während die Kommission nach wie vor gegenüber dem Europäischen Parlament und dem Rat für die Mittelverteilung verantwortlich ist, liegt die Verantwortung dafür, wie die Mittel ausgegeben werden, in zunehmendem Maße bei den Mitgliedstaaten. Anhand dieser Spannung ist deutlich geworden, dass die Verwaltung der Strukturfonds keineswegs einfacher oder rationeller geworden ist.

Ziel der kürzlichen Vereinfachungsinitiative [96] war es, die Komplexität und Verwirrung innerhalb der durch die bestehenden Strukturfondsregelungen gesteckten Grenzen zu reduzieren und gleichzeitig zu versuchen, mehr Koordination und Flexibilität zu erreichen. Jetzt müssen die Überlegungen sich auf die Frage richten, inwieweit Änderungen an den Regelungen erforderlich sind, um größtmögliche Wirksamkeit zu erreichen, Verhältnismäßigkeit zu gewährleisten und unnötig komplizierte Vorgänge einzuschränken. Derartige Änderungen der verwaltungsmäßigen Rahmenbedingungen müssen ausgehend von einer Analyse der Stärken und Schwächen des derzeitigen Systems rechtzeitig vor Gestaltung des Durchführungssystems für den neuen Finanzierungszeitraum entschieden werden. Als Teil einer breiteren Debatte über die Zukunft der 2001 von der Kommission eingeleiteten Politik veranstaltete die Kommission dazu 2003 ein Seminar, an dem mehr als 600 Personen teilnahmen [97].

[96] Mitteilung der Kommission: Vereinfachung, Klärung, Koordinierung und Flexibilität der Verwaltung der Strukturpolitik 2000-2006, KOM(2003) 1255 endg.

[97] Die zukünftige Verwaltung der Strukturfonds: welche Verantwortung für wen?, Brüssel, 3./4. März 2003

Die Grundprinzipien

Programmplanung, Partnerschaft, Konzentration und Zusätzlichkeit, die bei der Reform von 1988 als gemeinsame Prinzipien der Strukturfonds eingeführt wurden, sind auch weiterhin die zentralen Aspekte der Fondsverwaltung, deren Ziel es ist, die Effizienz und Wirkung der Fonds zu verstärken. Es hat sich eine Vielzahl von Verwaltungsmethoden herausgebildet, welche die Grundprinzipien respektieren, gleichzeitig jedoch den institutionellen Zusammenhang und die administrative Kapazität der einzelnen Mitgliedstaaten berücksichtigen, die sich im Laufe der Zeit ebenfalls verändern.

Programmplanung führt zu Stabilität und Kohärenz, muss jedoch gestrafft werden

Die Ausarbeitung mehrjähriger Programme ist einer der Haupterfolge der Strukturfondsmethode. Der Nutzen dieses Ansatzes ist im Laufe der Zeit in dem Maße deutlicher hervorgetreten, in dem sich die Kapazität der Mitgliedstaaten zur mehrjährigen Programmplanung weiterentwickelt hat. Die entsprechende Logik und Kohärenz der Programme seit 1989 hat eine längerfristige und strategischere Planung möglich gemacht.

Unter finanziellen Gesichtspunkten führt die mehrjährige Programmplanung im Vergleich zur einjährigen Budgetplanung zu mehr Sicherheit und Stabilität, was die Verfügbarkeit von Finanzmitteln betrifft. Dies ist vor allem in Hinblick auf große Infrastrukturinvestionen von Bedeutung, deren Durchführung mehrere Jahre in Anspruch nimmt.

Verschiedene Aspekte der Programmplanung haben sich im Laufe der Zeit entwickelt:

- Einbeziehung von Basisdaten zur Unterstützung der sozioökonomischen Analyse und von quantifizierten Zielen in die Programmplanungsdokumente, was mehr Transparenz bei der Programmdurchführung bewirkt.

- Ausdehnung des Programmplanungszeitraums: Darin kommt die steigende Kapazität für mehrjährige Programmplanung zum Ausdruck, gleichzeitig ist damit auch die Herausforderung verbunden sicherzustellen, dass die angewandten Verfahren flexibel genug sind, um Programme veränderten Umständen anpassen zu können.

- Weniger positiv sind die wachsenden Bedenken bezüglich der Dauer und Komplexität der Genehmigung der Programmplanungsdokumente, was zum Teil mit der Einführung der Ergänzung zur Programmplanung zusammenhängt.

Das richtige Gleichgewicht zu finden zwischen der nötigen Transparenz und Verantwortlichkeit (accountability) der Programme (was detailliertere Informationen und Begleitungsmechanismen erforderlich macht), der nötigen Flexibilität innerhalb der Programme und der Notwendigkeit, der Partnerschaft mit der Kommission einen strategischeren Charakter zu geben und das ,Mikromanagement' zu überwinden, stellt die Kohäsionspolitik auch weiterhin vor eine schwierige Herausforderung.

Die Partnerschaften vertiefen sich und werden integrativer

Die Partnerschaften haben sich in 15 Jahren Kohäsionspolitik erweitert und vertieft und haben sich in manchen Fällen über die Strukturfonds hinaus auf andere Bereiche der nationalen und regionalen Verwaltung ausgedehnt. Während man sich 1988 unter Partnerschaft vor allem die vertikale Beziehung zwischen der Kommission und nationalen, regionalen bzw. lokalen Behörden vorstellte, hat die horizontale Dimension von Partnerschaft, die unterschiedliche Interessengruppen auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene umfasst, im Laufe der Jahre ständig an Bedeutung zugenommen. Wenn ihre Arbeit effizient ist, schafft Partnerschaft in vielerlei Hinsicht zusätzlichen Nutzen:

- Bei der Gestaltung der Programme hilft sie, die Interventionen auf die Bedürfnisse der Region bzw. spezieller Zielgruppen zu konzentrieren.

- Sie regt Ideen für Projekte an, indem die Partner Möglichkeiten in Bezug auf die Anforderungen der Strukturfonds mitteilen.

- Indem sie Kenntnisse über die Durchführung des jeweiligen Programms vor Ort vermittelt, liefert sie Input für die Begleitung und trägt so dazu bei, Lösungen für die Umsetzungsprobleme zu finden.

- Sie führt dazu, dass im Bewertungsverfahren vielfältige Sichtweisen zusammenfließen.

- Sie trägt dazu bei, in breiterem Rahmen über die Strukturfonds und ihre Auswirkungen in der jeweiligen Region zu informieren.

Partnerschaft bleibt auch weiterhin ein Grundprinzip für Verwaltung, Begleitung und Bewertung der Strukturfonds und kann für großen zusätzlichen Nutzen sorgen, insbesondere wenn die Rollen und Zuständigkeiten der Beteiligten klar umrissen sind. Die territorialen Beschäftigungspakte sind ein gutes Beispiel für funktionierende Partnerschaft. Sie haben der lokalen Entwicklung und Beschäftigung zusätzlichen Nutzen verschafft, und zwar durch:

- bessere Erschließung der Ressourcen auf lokaler und regionaler Ebene,

- Abstimmung von Angebot und Nachfrage,

- Verringerung der administrativen Überlappung und

- klarere Definition der Politiken.

Im Lauf der Jahre haben die Mainstream-Programme der Strukturfonds auch eine stärkere Einbeziehung der Sozialpartner bei Programmplanung und -management mit sich gebracht. Im September 2003 hat der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss eine Sondierungsstellungnahme zum Thema ,Partnerschaft bei der Durchführung der Strukturfonds" angenommen, in der empfohlen wurde, den Partnerschaftsansatz zu stärken, da Partnerschaft zum Erfolg der Programme beiträgt, indem sie ihnen größere Legitimität verleiht, ihre Koordinierung erleichtert und sowohl ihre Wirksamkeit als auch ihre Transparenz steigert. Besonders deutlich sind die Vorteile von Partnerschaft bei den ESF-Programmen, wo zahlreiche lokale Akteure direkt in von der Union finanzierte Programme mit einbezogen sind.

Weitgehende Übereinstimmung besteht darüber, dass der Partnerschaftsansatz für die Effizienz und Wirksamkeit der Strukturfonds einen zusätzlichen Nutzen darstellt, gleichzeitig führt er aber auch neue Elemente in die Gestaltung und Umsetzung politischer Strategien ein, durch die sich die Entscheidungsfindung unter Umständen verlangsamt. Es besteht also ein gewisser Widerspruch darin, dass Partnerschaft einerseits mehr Komplexität mit sich bringt, andererseits jedoch Verbesserungen bei der Ausarbeitung und Durchführung bewirken kann.

Konzentration

Ziel der Konzentration ist es dafür zu sorgen, dass die Wirkung der Strukturfonds nicht dadurch verwässert wird, dass Mittel - sei es geografisch, finanziell oder im Sinne politischer Prioritäten - zu dünn gestreut werden, und gleichzeitig sicherzustellen, dass alle Regionen, die ernsthafte strukturelle Probleme aufweisen, Unterstützung erhalten.

Die geografische Ausrichtung erfolgte anhand der Bestimmung der Zuschussfähigkeit von Regionen nach den Strukturfondszielen. In dieser Hinsicht wurden gewisse Fortschritte erzielt: Mit einer Erfassung von 41 % der EU-Bevölkerung unter Ziel 1 bzw. Ziel 2 weist der Programmplanungszeitraum 2000 2006 eine höhere Konzentration auf als die beiden vorhergegangenen Zeiträume. Der Prozess zur Bestimmung der Ziel-2-Regionen im laufenden Programmplanungszeitraum war jedoch allzu komplex und führte in manchen Fällen zu einer Aufsplitterung von Regionen und zu einer Streuung von Mitteln. In den Jahren 2004 2006 werden alle Regionen der 10 neuen Mitgliedstaaten unter Ziel 1 erfasst werden, mit Ausnahme von Prag, Bratislava und Zypern, in denen zusammengenommen 31 % der Bevölkerung unter Ziel 2 erfasst werden.

Die Konzentration auf politische Prioritäten kommt in den Leitlinien der Kommission zum Ausdruck, die Prioritäten in Bezug auf Verkehr, Energie, Wettbewerbsfähigkeit, Humanressourcen, Entwicklung ländlicher Gebiete und in zunehmendem Maße Umweltbelange festlegen. Der nicht bindende und manchmal zu weit gefasste Charakter dieser Leitlinien hat ihre Wirkung jedoch geschmälert.

Zwar wurden Fortschritte verzeichnet, Bewertungen haben jedoch in der Tat ergeben, dass die Strukturfonds manchmal zu breit und zu dünn gestreut werden. Programme, die alle möglichen förderfähigen Aktionen mit einschließen, haben eher eine geringe Wirkung, oft dagegen eine komplexe und schwerfällige Verwaltung mit zahlreichen Durchführungsstellen und einem allzu umfangreichen Indikatorensystem.

Zusätzlichkeit

Das Prinzip der Zusätzlichkeit, nach dem die Strukturfondsmittel nicht als Ersatz für bestehende staatliche Investitionen benutzt werden dürfen, hat sichergestellt, dass die Strukturfonds effektiv eine Steigerung der Finanzmittel bedeuten, die zur Förderung der regionalen Entwicklung eingesetzt werden. In Ziel-1-Regionen, in denen es zwar ziemlich kompliziert, aber möglich ist, die Höhe der investierten Mittel zu bestimmen, wurde dieses Prinzip nachweislich respektiert. Im Fall der Ziel-2- und insbesondere der Ziel-3-Programme war es schwieriger, die Zusätzlichkeit nachzuweisen, wodurch ihr Stellenwert als eines der Grundprinzipien sämtlicher Ziele der Strukturfonds geschwächt wurde.

Die Entwicklung der Strukturpolitik und die Bemühung um Wirksamkeit

Mit zunehmender Erfahrung ist die Sachkenntnis hinsichtlich der Durchführung von Strukturfondsprogrammen gewachsen. Im Laufe der Zeit wurden die Anforderungen in den Verordnungen klarer formuliert sowie Rolle und Zuständigkeit von Kommission, nationalen Regierungen und regionalen Behörden genauer festgelegt. Das richtige Gleichgewicht zwischen einer strengen Verwaltung mit den damit verbundenen Verwaltungskosten einerseits und der Effektivität der Programme andererseits zu finden, ist eine zentrale Herausforderung für die Zukunft.

Finanzielle Abwicklung und Kontrolle - das richtige Gleichgewicht?

Die Vorschriften zur finanziellen Abwicklung und Kontrolle sind im Laufe der Jahre bedeutend strenger geworden. Was die Strukturfondsausgaben betrifft, ist die Kommission weiterhin der Haushaltsbehörde gegenüber rechenschaftspflichtig und unterliegt der externen Kontrolle durch den Rechnungshof. Gleichzeitig wird den Mitgliedstaaten jedoch zunehmend Verantwortung übertragen, was zu gewissen Spannungen zwischen der Rolle der Mitgliedstaaten und der Rolle der Kommission führt.

Nach dem Vertrag tragen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten die gemeinsame Verantwortung für die Sicherung der Gemeinschaftsfinanzen und ist die Kommission befugt, gegen Betrug, Korruption und illegale Machenschaften, die den Gemeinschaftsinteressen schaden, vorzugehen. Die Einführung detaillierterer Kontrollpflichten bei der Hälfte des Zeitraums 1994-1999 hat generell zu einer wirkungsvolleren und gründlicheren Kontrolle in den Mitgliedstaaten geführt. Wie die beim Abschluss der Programme aufgetauchten Probleme gezeigt haben, hatten die Mitgliedstaaten jedoch Schwierigkeiten, ausreichende Garantien für die Richtigkeit der für den gesamten Durchführungszeitraum erklärten Ausgaben zu liefern.

Für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 hat die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten daran gearbeitet, die Kontrollpflichten weiterzuentwickeln und die jeweilige Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden einerseits und der Zahlstellen andererseits zu klären. Das in Hinblick auf die Sicherstellung einer angemessenen Verwaltung und Kontrolle der Finanzen entwickelte System und die oben dargestellten Grundsätze werden weitgehend akzeptiert, bei den Anforderungen wäre jedoch eine breitere Anwendung von Proportionalität möglich.

Überdies führte die späte Verabschiedung der Verordnung seitens der Kommission - lange nach Beginn des Programmplanungszeitraums - und die Überlappung mit dem Abschluss des vorherigen Zeitraums zu erheblichen Schwierigkeiten bei der effektiven Ingangsetzung der erforderlichen Maßnahmen. Die Kombination dieses Umstands mit der Einführung neuer Regeln für Mittelbindungen und Auszahlungen [98] erklärt die lange Reihe von Beträgen, die Ende 2002 noch nicht ausgezahlt worden waren.

[98] Im Zeitraum 2000-2006 erfolgen Zahlungen nach Leistung eines Vorschusses in Höhe von 7 % nur als Erstattung für tatsächlich getätigte Ausgaben, während die Mitgliedstaaten im vorherigen Zeitraum Vorschusszahlungen bis zu einem bestimmten Betrag erhielten, sofern sie nachweisen konnten, dass sie die vorherigen Vorschusszahlungen zum Teil ausgegeben hatten.

2003 stiegen die Gesamtausgaben für Strukturinterventionen stark an und lagen mit insgesamt 28,6 Mrd. Euro erstmals über dem Level des Jahres 2000. Dies scheint zurückzuführen zu sein:

- im Fall des Zeitraums 2000-2006 auf eine kombinierte Wirkung der durch die ,n+2' Regel auferlegten Finanzdisziplin, der eingeführten Vereinfachungsmaßnahmen und des effektiven Starts der Programme vor Ort;

- im Fall des Zeitraums 1994-1999 auf eine beträchtliche Reduzierung von noch nicht ausgegebenen Mittelbindungen.

Am höchsten war das Verhältnis zwischen ausgezahlten Mitteln und Mittelbindung beim Kohäsionsfonds, bei dem 100 % der Mittel ausgezahlt wurden, und beim EFRE, bei dem es 96,5 % waren.

Die regionalen Behörden erkennen zwar, dass Überprüfungen und Kontrollen dazu dienen, Verwaltung und Governance zu verbessern, das Ausmaß der Anforderungen wird jedoch oft als eine Belastung empfunden, die die damit verbundenen Verwaltungskosten nicht rechtfertigt. Es besteht der Eindruck mangelnder Flexibilität im laufenden Programmplanungszeitraum, insbesondere in Hinblick auf die ,n+2' Regel (nach der Haushaltsmittel innerhalb von zwei Jahren ausgegeben werden müssen oder verfallen). Des Weiteren wird bemängelt, dass unnötige Verfahrensduplizitäten mit den einzelstaatlichen Systemen bestehen. Ein spezieller Kritikpunkt ist, dass die neuen Anforderungen zu einem späten Zeitpunkt beschlossen wurden, und dadurch Regionen sich gezwungen sahen, bereits definierte Systeme zu verändern. Dadurch kam es zu Verzögerungen in der Programmdurchführung, die sich aufgrund der ,n+2' Regel dahingehend auswirkten, dass Druck entstand, Ausgaben auf Kosten von Qualität und Innovation zu tätigen. Verschiedenen Mitgliedstaaten und Regionen zufolge sind die Kosten für die Durchführung aller von der Kommission vorgeschriebenen Verfahren zur Finanzkontrolle im Verhältnis zu dem dadurch erzielten Nutzen zu hoch. Bei den Ziel 2-Interventionen ist die Kostenfrage besonders dringend, da hier deutlich geworden ist, dass die Durchführungskosten einen hohen Anteil der Gesamtausgaben ausmachen.

Projektauswahl und -durchführung

Mit Ausnahme großer Projekte (mehr als 50 Mio. Euro Gesamtkosten im Zeitraum 2000-2006) sind die jeweiligen Mitgliedstaaten bzw. Regionen für die Projektauswahl zuständig. Bewertungen zufolge wurden die Projektauswahlverfahren - angewendet werden sowohl Auswahl- als auch Turnussysteme - im Allgemeinen als formell, aber robust beurteilt. In einigen Fällen wurden die Verfahren als zu kompliziert beurteilt, was interessierte Projektträger abschrecken kann. Bei Ziel-1-Programmen wurde in manchen Fällen mangelnde Transparenz festgestellt, während sich in Ziel-2-Regionen eine immer weiter verbreitete Anwendung formeller Kriterien sowie zunehmende Professionalität und Transparenz gezeigt hat. In Ziel-6-Regionen war die Projektauswahl jedoch manchmal konfus und bezog nur eine beschränkte Zahl von Teilnehmern ein, gleichzeitig wurde aufgrund der Neuheit des Systems in vielen Fällen der Projektentwicklung zu wenig Aufmerksamkeit gewidmet.

Trotz des höheren Standards bei der Verwaltung öffentlicher Finanzmittel gibt es noch immer Raum für Verbesserungen, insbesondere bei der Auswahl und Durchführung von großen Investitionsprojekten. Der Ex-Post-Bewertung von Ziel-1-Programmen zufolge wurde nur ein Drittel der untersuchten Projekte innerhalb des ursprünglich vorgesehenen Zeitraums, ein weiteres Drittel mit gut einem Jahr Verspätung zu Ende geführt, zwei Drittel der untersuchten Projekte hatten ihr Budget überzogen, bei 20 % waren die Ausgaben mehr als 30 % höher, als ursprünglich geplant. Als Gründe für diese Überziehungen wurden u. a. unsachgemäße Planung einschließlich der Nichteinplanung von Problemen mit Grundstückeigentum, unsachgemäße Kostenplanung sowie Verzögerungen aufgrund behördlicher Bearbeitungszeiten genannt.

Entwicklung einer strategischeren Rolle für die Programmbegleitung

Obwohl Begleitung in diesem System eine zentrale Rolle spielt, zeigen die Erfahrungen, dass sich die Arbeit der Begleitausschüsse vorwiegend auf die Mittelbewirtschaftung, und zwar insbesondere darauf konzentriert, die Ausschöpfung der Strukturfondsmittel sicherzustellen, weniger dagegen auf strategisches Management. Dies wirkt sich auf den Entscheidungsprozess aus und trägt dazu bei, dass Mittel tendenziell dort ausgegeben werden, wo ihre Ausschöpfung bereits erprobt ist, was der Anwendung innovativerer Ansätze und Richtungen entgegensteht. Die Entwicklung einer mehr strategisch orientierten Rolle für die Begleitausschüsse ist deshalb eine der Herausforderungen, wenn es darum geht, das Funktionieren der Kohäsionspolitik zu verbessern. Dafür ist es wichtig, dass die Verwaltungsbehörden die partnerschaftliche Funktion der Begleitausschüsse erkennen, und diese nicht nur als Mechanismus zur ,Absegnung' von Entscheidungen dienen, die anderswo getroffen werden.

Die Bewertung der Strukturfondsprogramme hat die Aufmerksamkeit auf die schlechte Qualität der Begleitung im Zeitraum 1994-1999 gelenkt - auch wenn es offensichtliche Verbesserungen gegeben hat - und die Notwendigkeit unterstrichen, dass die Begleitausschüsse Zugang zu aussagekräftigen Informationen zur Durchführung von Programmen haben müssen.

Für den Zeitraum 2000-2006 wurden strengere Regeln für die Begleitung aufgestellt und dabei der Schwerpunkt auf die Verwendung von Indikatoren und die Festlegung von Zielen gelegt. Dennoch bestehen weiterhin Probleme, insbesondere sind Indikatoren oft nicht klar genug definiert und in manchen Fällen zu zahlreich, insbesondere dann, wenn Programme einen zu breiten Ansatz haben. Dazu kommt, dass Begleitsysteme in vielen Fällen auch drei Jahre nach Beginn des Programmplanungszeitraums noch nicht voll funktionsfähig sind und durch die verschiedenen Anforderungen seitens EFRE, ESF und EAGFL verkompliziert werden.

Bewertung

Die Bewertung der Strukturfondsprogramme wurde in den Neunzigerjahren entwickelt und verbessert, was zu größerer Transparenz und mehr Verantwortlichkeit in der Verwaltung der Fonds geführt hat. Während 1988 der Schwerpunkt auf der buchhalterischen Prüfung der Arbeit der Fonds lag, hat er sich im Laufe der Jahre auf die mithilfe der Ausgaben erzielten Ergebnisse ausgedehnt. Während alle Mitgliedstaaten die Vorschrift, die Verwendung der Fondsmittel zu evaluieren, beachten und diese Praxis in manchen Fällen auch in anderen politischen Bereichen eingeführt haben, bestehen hinsichtlich der Art und Weise der Durchführung nach wie vor beträchtliche Unterschiede zwischen den Ländern, die Ausdruck unterschiedlicher Traditionen und Kulturen sind.

In der Vergangenheit waren die Auswirkungen der Bewertungen beschränkt, da sie zu spät abgeschlossen wurden, um die zentralen Entscheidungen zu beeinflussen, denen sie als Information dienen sollten. Im Hinblick auf dieses Problem werden in den derzeitigen Strukturfondsbestimmungen Fristen für die Bewertung festgelegt, die an die leistungsgebundene Reserve geknüpft sind. Die Kommission wird im Verlauf des Jahres 2004 eine Mitteilung zu den Ergebnissen der Halbzeitbewertungen und der Zuteilung der leistungsgebundenen Reserven veröffentlichen.

Derzeit müssen Bewertungen im Ex-Ante-Stadium von den Mitgliedstaaten, zur Halbzeit von den Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission und im Ex-Post-Stadium von der Kommission durchgeführt werden. Die Halbzeitbewertung, die innerhalb eines zeitlichen Rahmens stattfinden muss, um zu gewährleisten, dass die Resultate verwendet werden können, wird von manchen als zu rigide empfunden [99]. Des Weiteren wurde darauf hingewiesen, dass die Durchführung der Ex-Post-Bewertung zwei Jahre nach dem Ende des Programmplanungszeitraums es erschwert, effektiven Nutzen aus den Ergebnissen zu ziehen.

[99] Debatte aus Anlass der Fünften Europäischen Konferenz zur Bewertung der Strukturfonds, Budapest, 26./27. Juni 2003

Durch eine stärkere Einbeziehung der Regionen und der Mitgliedstaaten könnte das Verfahren wahrscheinlich verbessert werden und dadurch an praktischem Nutzen und an Bedeutung gewinnen. Dies bedeutet jedoch auch, dass mehr Wert darauf gelegt werden muss, Bewertungsprogramme zu entwickeln, die den regionalen und nationalen Bedürfnissen angepasst sind.

Erste Ergebnisse der Halbzeitbewertungen

Sämtliche Strukturfondsprogramme des Zeitraums 2000-2006 wurden einer Halbzeitbewertung unterzogen. Diese wurde vor Ende 2003 abgeschlossen. Eine erste Analyse der entsprechenden Ergebnisse lässt folgende Schlüsse zu:

- Die im Jahr 2000 erfolgten strategischen Entscheidungen bestätigen sich weitgehend als richtig, insbesondere die Schwerpunktsetzung auf den Prioritäten von Lissabon (Innovation, Informationsgesellschaft und Netzwerke), für die rund 60 Mrd. Euro bzw. 30 % der Strukturfondsmittel ausgegeben wurden. Es besteht jedoch Spielraum, diese Prioritäten - insbesondere in Bezug auf Innovation und fehlende Verbindungen in Netzwerken - noch stärker in den Vordergrund zu stellen.

- Trotz eines schleppenden Starts ist die Rate der Mittelausschöpfung gestiegen, wobei die ,n+2' Regel offenbar als Anreiz für eine schnellere Durchführung der Programme gewirkt hat. In bestimmten Fällen hat jedoch eine zu mechanische Anwendung dieser Regel offenbar negative Auswirkungen in Bezug auf Qualität und Innovation gehabt.

- Die Verfahren der Projektauswahl und -durchführung werden im Vergleich zu früheren als besser beurteilt, in manchen Fällen haben jedoch schwerfällige bürokratische Verfahren zu Ineffizienz geführt.

- Die teilweise von den Strukturfonds angeregte Modernisierung der Verwaltung muss mit einem ,intelligenten' Informationssystem einhergehen, das es den Verantwortlichen und Entscheidungsträgern ermöglicht, die Interventionen laufend zu bewerten und gegebenenfalls korrigierend einzugreifen. Begleitsysteme, die mit einer großen Zahl von Indikatoren arbeiten, müssen vereinfacht und ein strategischerer Einsatz von Information angestrebt werden.

Bei bestimmten Programmen insbesondere im Bereich der Verkehrsinfrastruktur wurden die Ziele in relativ hohem Maße umgesetzt.

Insgesamt ist es noch zu früh, um die Auswirkungen für den Zeitraum 2000-2006 zu bestimmen, in Spanien werden die Auswirkungen der zwischen 2000 und 2002 im Rahmen des Gemeinschaftlichen Förderkonzeptes (Strukturfonds plus einzelstaatliche Mittel) erfolgten Investitionen jedoch auf 0,4 % des BIP geschätzt (und für 2006 ein entsprechender Wert von 2,4 % prognostiziert).

Die leistungsgebundene Reserve - Belohnung für Erreichtes

Die leistungsgebundene Reserve ist eine Kombination aus verschiedenen Aspekten guter Verwaltungspraxis, insbesondere Finanzkontrolle, wirkungsvolle Durchführung, Begleitung und Bewertung. Die Reserve ist eine Neuerung, in deren Rahmen im laufenden Programmplanungszeitraum 4 % der Strukturfondsmittel zurückgehalten und bis spätestens 31. März 2004 abhängig von der Umsetzung der in den Programmplanungsdokumenten festgelegten Ziele ausgezahlt werden. Die Ziele beziehen sich auf Effizienz (Output und Resultate), finanzielle Aspekte und Verwaltung. Obwohl das Funktionieren der Reserve in der Praxis noch getestet werden muss, ist sie doch ein erster Schritt in Richtung auf eine zielorientierte Verwaltung und führt zum ersten Mal einen finanziellen Anreiz für gute Verwaltung ein, die zu erreichen eindeutig im Interesse der Mitgliedstaaten und der Regionen liegt.

Während das neu eingeführte Verfahren, insbesondere seine Komplexität und Rigidität, zum Teil auf Bedenken gestoßen ist, hat die Reserve die Aufmerksamkeit auf wichtige Fragen wie Mittelausschöpfung oder Qualität der für die Begleitung verwendeten Daten gelenkt. Gleichzeitig wurden Bedenken laut, dass die Konzentration auf die Ausschöpfung der Finanzmittel dazu führen kann, dass weniger auf Qualität und mehr auf Unterbringung der Mittel geachtet wird.

Vielfalt der Verwaltungsverfahren

Von den Strukturfondsverfahren wurde zwar schon gesagt, sie seien ,Einheitsgröße', aus Bewertungen und anderen Untersuchungen geht jedoch hervor, dass eine große Vielfalt an Verfahren und eine wachsende Kapazität der Behörden zur Verwaltung der Fonds existiert. Die Grundsätze der vorbildlichen Verfahren wurden in den Vorschriften festgehalten und mit jedem Programmplanungszeitraum näher erläutert und verbessert. Gleichzeitig hat jeder Mitgliedstaat seinen eigenen Entwicklungskreislauf durchlaufen und dabei im Laufe der Zeit seine Kapazität für eine immer effizientere Durchführung der Strukturfonds erweitert.

In Hinblick auf die Verwaltung der Strukturfonds sind drei zentrale Ansätze zu unterscheiden:

- ein stark zentralisierter Ansatz, der vor allem sektorale Programme betrifft,

- eine Mischung aus zentralisierten und dezentralisierten Programmen,

- ein dezentralisierter Ansatz, der eher regionale Programme betrifft.

Die Systeme haben sich im Laufe der Jahre weiterentwickelt und sind dabei oft von einem zentralisierten über einen gemischten hin zu einem eher dezentralisierten Ansatz gekommen. Aus Bewertungen geht hervor, dass einmal zentralisierte, ein anderes Mal dezentralisierte Ansätze effizienter sind, normalerweise sind Letztere jedoch wirkungsvoller, da es mit ihnen einfacher ist, sich den regionalen Erfordernissen anzupassen.

Ein zentralisierter Ansatz ist aufgrund schneller Entscheidungsfindungen und größerer Flexibilität normalerweise effizienter, spricht jedoch weniger auf regionale Bedürfnisse an und setzt traditionellere Verfahren ein, die unter Umständen ein Hindernis für Innovationen sind. Während die meisten Kohäsionsländer wie auch die süditalienischen Regionen im ersten Programmplanungszeitraum zentralisierte Systeme angewandt haben, sind sie in darauf folgenden Planungszeiträumen zu einer stärkeren Dezentralisierung übergegangen. Am wenigsten war dies in Portugal der Fall, in Italien, Spanien und Griechenland begann die Dezentralisierung im Zeitraum 1994 1999, in Irland im Zeitraum 2000 2006.

Die Ziel-1-Regionen in Ostdeutschland und die in anderen Ländern haben dezentralisierte Systeme, die zwar manchmal ziemlich komplex sind, aber dennoch in der Lage sind, effizient zu arbeiten.

In Ziel-2-Regionen ist die Verwaltung der Strukturfonds im Allgemeinen dezentralisiert. Selbst in Ländern mit zentralistischer Tradition wie z. B. in Frankreich oder im Vereinigten Königreich hat eine zunehmende Übertragung von Entscheidungsbefugnissen und Verwaltungsautonomie an Ziel-2-Regionen stattgefunden. Allgemein wurden Ziel-2-Programme zunehmend in regionale politische Strukturen integriert.

Erweiterung und Kohäsionspolitik: die zukünftigen Herausforderungen

Die Beihilfen aus den Strukturfonds werden in den neuen Mitgliedstaaten eine entscheidende Rolle spielen in dem Bemühen, ihre wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und mit dem Rest der Union beim Pro-Kopf-BIP gleichzuziehen. Nachstehend werden die Erfahrungen zusammengefasst und analysiert, die mit den verschiedenen Heranführungshilfen bis zum heutigen Tag gemacht wurden, und es werden einige Lehren aus den Verhandlungen über die Nationalen Entwicklungspläne sowie die Programme zur Umsetzung der Strukturfonds während des Zeitraums 2004-2006 gezogen.

Erfahrungen mit den Heranführungshilfen

Im Zeitraum 2000-2006 wird die Union den Beitrittsländern jährliche Beihilfen in Höhe von rund 3 Mrd. Euro bereitstellen. Diese Finanzmittel kommen aus drei verschiedenen Quellen: ISPA (Strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt), mit dem Verkehrs- und Umweltprojekte finanziert werden, SAPARD (Sonderprogramm für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung) - die Bezeichnung erklärt sich selbst - und PHARE, mit dem im Zuge der Vorbereitung auf den Beitritt Maßnahmen zur Stärkung der administrativen und institutionellen Kapazitäten finanziert werden.

Die Heranführungshilfen waren zum Teil als Übung gedacht, mit der die betroffenen Länder den effizienten Umgang mit Finanzmittel erproben können, bevor sie dann nach ihrem Beitritt sehr viel umfangreichere Beihilfen erhalten. Es wurde also von ihnen erwartet, dass sie unter Anwendung der EU-Vorschriften für die Verwaltung von öffentlichen Finanzmitteln institutionelle Vorkehrungen entwickeln, die der Situation und dem Bedarf vor Ort am besten gerecht zu werden.

PHARE

Seit dem Jahr 2000 dient das PHARE-Programm dazu, den Beitrittsländern Hilfestellung in Hinblick auf ihren Beitritt zu leisten. Die Finanzmittel wurden auf 1,6 Mrd. Euro pro Jahr aufgestockt. Drei Zielsetzungen stehen im Vordergrund:

- Aufbau von Institutionen (30 %),

- Investitionen in die rechtliche Infrastruktur, die benötigt wird, um die Erfüllung des Gemeinschaftsrechts (acquis communautaire) zu gewährleisten (35 %),

- Beihilfen zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (35 %).

Nach ihrem Beitritt zur Union im Mai 2004 werden die 10 neuen Mitgliedstaaten noch mindestens drei Jahre lang Finanzhilfen aus dem PHARE-Programm erhalten. Es ist möglich, dass das Programm in Bulgarien und Rumänien über diesen Zeitraum hinaus fortgesetzt wird.

ISPA

ISPA übernimmt im Großen und Ganzen dieselbe Rolle wie die Kohäsionsfonds. Dieses Instrument umfasst Investitionenbeihilfen für Verkehrssysteme und Umweltinfrastrukturen, zwei Bereiche, die vor dem Übergang jahrzehntelang vernachlässigt wurden und den Bedürfnissen einer modernen Wirtschaft nicht gerecht werden. Im Bereich Verkehr werden die in der Studie zur Verkehrsinfrastrukturabschätzung (TINA) definierten Hauptstrecken, welche die Beitrittsländer mit den gegenwärtigen Mitgliedstaaten verbinden, vorrangig behandelt. Die Beihilfen für Umweltverbesserungen konzentrieren sich auf die Trinkwasserversorgung sowie die Behandlung von Abwasser und Abfall.

Beihilfen, deren jährlicher Gesamtbetrag bei knapp über 1 Mrd. Euro liegt, werden ausschließlich für Projekte mit einem Umfang von mehr als 5 Mio. Euro bewilligt. In den Jahren 2000 und 2001, den beiden ersten Jahren der Umsetzung des Instruments, wurden große Anstrengungen darauf verwendet, förderfähige Projekte vorzubereiten und die für die Umsetzung notwendigen Verwaltungsstrukturen zu schaffen. Zum Ende des Jahres 2002 hatte die Kommission 249 Projekte mit ISPA-Mittelbindungen in Höhe von 3,2 Mrd. Euro verabschiedet, die sich ziemlich gleichmäßig auf die Bereiche Verkehr und Umwelt, innerhalb des Bereichs Verkehr auf Straßen- und Schienenverkehr verteilten. Der Großteil der Projekte war auf die Erneuerung und Modernisierung bestehender Infrastrukturen gerichtet.

Die Länder haben in zunehmendem Maße Projekte ausgewählt, die sich im Einklang mit nationalen Verkehrs- und Umweltstrategien befinden, um die begrenzt verfügbaren Mittel so gut wie möglich zu nutzen.

Durch technische Unterstützung bei Schulungen zu Beschaffungsverfahren, Finanzmanagement, Projektvorbereitung, Erstellung von technischer Dokumentation, Kosten-Nutzen-Analysen und Nutzung des Erweiterten Dezentralen Durchführungssystems (EDIS) der Kommission haben ISPA-Mittel außerdem zum Erwerb von Know-how sowie zur Stärkung und Verbesserung von Verwaltungskapazitäten beigetragen.

SAPARD

Aus SAPARD erhalten die Beitrittsländer jährlich Beihilfen in Höhe von 500 Mio. Euro für die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts hinsichtlich der GAP und die Umstrukturierung ihrer Landwirtschaft und der ländlichen Gebiete. Die Beihilfen stützen sich auf die Entwicklungspläne, die von den Ländern aufgestellt werden. Diese Pläne umfassen eine begrenzte Anzahl von Maßnahmen, wie z.B. die Verbesserung der Vereinbarungen zur Qualitätssicherung, Durchführung von Kontrollen der Gesundheit von Tieren und Pflanzen und der Einrichtung von Erzeugergruppen und Katastern. Die Balance zwischen den Hilfen für verschiedene Maßnahmen variiert von Land zu Land. Ein Großteil wird jedoch auf Investitionen in Verarbeitung und Marketing (26 % der Gesamtausgaben) und in Landwirtschaftsbetriebe und ländliche Infrastrukturen (ungefähr weitere 20 %) verwendet.

Trotz Verzögerungen bei seiner Umsetzung [100] hat SAPARD positive Auswirkungen auf die Beitrittsländer gehabt, indem sie diese darin bestärkt haben, Finanzstrukturen und Kontrollsysteme einzurichten, die mit denen der derzeitigen Mitgliedstaaten vergleichbar sind, und somit zum Aufbau von Verwaltungskapazitäten beigetragen haben.

[100] Die Anzahl der Projekte, über die Verträge mit Unterstützungsempfängern abgeschlossen wurden, stieg von 2100 am Ende des Jahres 2002 auf über 4300 am Ende des Monats April 2003. Die von der Union für diese Projekte bereitgestellten Mittel entsprechen mehr als 80 % des Betrags, der den Ländern für das erste Jahr zur Verfügung steht. Bis Ende 2002 waren nur 40 % dieses Betrags an Endempfängern ausgezahlt worden. Der Gesamtbetrag der Zahlungen belief sich bis Ende Mai 2003 auf über 201 Mio. Euro.

Lehren aus den Nationalen Entwicklungsplänen

Die Herausforderung des Übergangs

Der erste Programmplanungszeitraum, in dem die Beitrittsländer Anspruch auf Hilfen aus den Strukturfonds erheben können, ist relativ kurz, nämlich von 2004 bis 2006. Er bietet ihnen einerseits die Chance, eine kohärente Strategie zur Regionalentwicklung zu definieren, andererseits stellt er sie vor die Herausforderung, die Grundsätze der EU-Strukturpolitik in den Rahmen ihrer nationalen Politik zu integrieren und geeignete Mechanismen für die Umsetzung zu schaffen.

Angesicht dieses kurzen Programmplanungszeitraums wurde vereinbart, strukturelle Fördermaßnahmen auf eine begrenzte Anzahl vorrangiger Gebieten zu konzentrieren, um größtmögliche Wirkungen zu erzielen und die Durchführung zu vereinfachen. In den vier größten neuen Mitgliedstaaten (Polen, Ungarn, Tschechische Republik und Slowakei) werden die Hilfen über ein Gemeinschaftliches Förderkonzept in Verbindung mit operationellen Programmen umgesetzt, in den übrigen Ländern erfolgt die Umsetzung mit Hilfe eines Einzigen Programmplanungsdokuments.

Die gesamten Beihilfen, einschließlich die des Kohäsionsfonds, belaufen sich auf etwas mehr als 7,3 Mrd. Euro pro Jahr zu Preisen von 1999. Dazu kommt die Kofinanzierung der Einzelstaaten, die an sich schon einen deutlichen Anstieg im Vergleich zu den bisherigen Zahlen verzeichnet, wodurch die öffentlichen Haushalte, die in den letzten Jahren aufgrund des stagnierenden Wachstums in einer Reihe von Ländern bereits Einschnitte erlebt haben, vor neue Herausforderungen gestellt werden (Tabelle A4.11).

Neue Strategien

Das vorrangige Ziel in allen Beitrittsländern ist es, hohe Wirtschaftswachstumsraten zu erzielen und aufrechtzuerhalten, um den Lebensstandard und die Beschäftigungsquote anzuheben. Zwischen den einzelnen Nationalen Entwicklungsplänen sind deutliche Unterschiede hinsichtlich der Bereiche festzustellen, die Unterstützungen erhalten. In diesen Differenzen spiegeln sich die verschiedenen sozialen und wirtschaftlichen Umstände wie auch die unterschiedliche Wahrnehmung von Prioritäten wieder. So reicht der Anteil an Mitteln, die für Investitionen in Infrastruktur bestimmt sind, von 19 % in Slowenien bis 78 % in Zypern, die Bandbreite bei den Beihilfen für Erziehung, Ausbildung und andere Programme reicht von 14 % in Malta bis 28 % in Slowenien, und bei den Investitionen in Produktionsmittel von 14 % in der Tschechischen Republik bis 54 % in Slowenien, wovon ein großer Anteil an KMU geht.

In den Programmdokumenten, die von den Ländern erstellt wurden, werden einige der wichtigsten Punkte des Entwicklungsbedarfs identifiziert und behandelt. Dies ist wichtig, da die Strukturfonds und die staatliche Kofinanzierung zusammen wahrscheinlich rund 25 % aller öffentlichen Ausgaben für Strukturinvestitionen ausmachen. Der allgemeine Wachstumsansatz, der sich in den Dokumenten niederschlägt, steht in Einklang mit der Lissabon-Strategie. In Polen, Ungarn und der Tschechischen Republik wurden operationelle Programme für regionale Entwicklung ausgearbeitet, bei denen Zentral- und Regionalbehörden die Verantwortung für die Umsetzung gemeinsam tragen und denen ein großer Teil des Gesamthaushaltes zugewiesen wurde.

Die Programme der meisten Länder stellen Handlungsbedarf in einer großen Anzahl verschiedener Bereiche fest, wobei es oft an eindeutigen Schwerpunkten und strategischer Sichtweise mangelt. Die Erfahrungen, die in den derzeitigen Mitgliedstaaten mit diesem Problem gemacht wurden, zeigen, dass dadurch - sofern nichts geändert wird - die Umsetzung der Programme erschwert sowie deren Wirkung und Nachhaltigkeit beeinträchtigt wird.

Auch die verwendeten Analysemethoden und Informationsquellen müssen weiterentwickelt werden, um nach 2006 eine höhere Qualiät der Programme sicherzustellen. Bei vielen Programmen werden die Wechselwirkungen zwischen den Strukturfonds und den Politiken der jeweiligen Länder nur in begrenztem Umfang analysiert, horizontale Themen wie Umwelt und Chancengleichheit werden nicht in ausreichendem Maß berücksichtigt.

Bei der Ausarbeitung der Programme wurden in allen Ländern Ex-Ante-Bewertungen ihrer Auswirkungen - zum Großteil von externen Experten-Teams durchgeführt - zur Unterstützung herangezogen. Diesen Bewertungen zufolge wird davon ausgegangen, dass die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte unter Einbeziehung von Multiplikatoreffekten (das bedeutet, dass das BIP um diesen Prozentsatz höher ausfallen wird, als er andernfalls ausfallen würde) in Ungarn einen Anstieg des BIP um rund 4 %, in Polen um etwas mehr als 3 % bewirken werden, gleichzeitig die Investitionen in Ungarn schätzungsweise um 8 % des BIP zunehmen werden und die Arbeitslosigkeit 2007 in Polen um fast 2 % der Erwerbsbevölkerung zurückgehen wird.

Die Herausforderungen bei der Durchführung

Die Strukturfonds erfordern eine sorgfältige Vorbereitung hinsichtlich der Schaffung der erforderlichen administrativen Strukturen und der Voraussetzungen für die Verwaltung der zugeteilten Finanzmittel. Diese Vorbereitungen wurden schon vor einiger Zeit, während der Aushandlung der Beitrittsverträge eingeleitet.

Während der Vorbereitungsphase haben die Beitrittsländer sichtbare Fortschritte hinsichtlich einer effizienteren Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Bereichen ihres Verwaltungsapparats gemacht, mit deren Hilfe eine bessere Koordination und höhere Wirksamkeit der Programme erzielt wurde. Insbesondere in den zuständigen Ministerien und den mit der Durchführung betrauten Stellen wurden große Anstrengungen zur Schulung des Personals unternommen, auch in vielen regionalen und lokalen Behörden wurden Verbesserungen erzielt. Die Implementierung der Strukturfonds wird jedoch viele verschiedene Teile der Verwaltung in den Beitrittsländern betreffen, von den Planungsstäben in den Zentralregierungen bis hin zu den lokalen Behörden, die für die Auswahl einzelner Projekte zuständig sind. Das Thema Verwaltungskapazitäten wird wahrscheinlich während des Zeitraums 2004-2006 und auch danach vorrangig bleiben. Eine weitere Stärkung dieser Kapazität, die zum Teil aus den Erfahrungen entstehen wird, ist notwendige Voraussetzung für eine weitergehende Dezentralisierung der Programmdurchführung nach 2006.

Zuammenfassend kann festgestellt werden, dass aus den Programmdokumenten und geplanten Aktivitäten hervorgeht, dass es sich bei dem Zeitraum 2004-2006 um eine Phase des Umbruchs handelt, in der es darum geht, die Grundlage für die einzuschlagenden Strategien und die Strukturen für deren Umsetzung im nächsten Programmplanungszeitraum zu schaffen.

Die Diskussion über die künftige Kohäsionspolitik

Bereits Anfang 2001 brachte die Kommission eine Diskussion über die Zukunft der Kohäsionspolitik in Gang. Das Kollegium der Kommissionsmitglieder wurde in diese Diskussion einbezogen. Der Kommissionspräsident und einige Kommissare nahmen an mehreren Konferenzen teil. Im Zuge der verschiedenen Berichte, die sie in diesem Zeitraum verabschiedete, wurde die Kommission über sämtliche Diskussionspunkte auf dem Laufenden gehalten.

Am 31. Januar 2001 nahm die Kommission den Zweiten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt [KOM(2001) 24 endg.] an. In dem Bericht wurden erstmals die Herausforderungen analysiert, die durch die Erweiterung entstehen, und es wurde eine Diskussion über die Leitlinien der Kohäsionspolitik nach 2006 eingeleitet.

Am 21. und 22. Mai 2001 veranstaltete die Kommission das (mit beinahe 2000 angemeldeten und 1700 anwesenden Teilnehmern) sehr gut besuchte zweite europäische Kohäsionsforum unter Beteiligung hochrangiger Vertreter aus der Politik.

Auf der Tagung des Ministerrates (Allgemeine Angelegenheiten) vom 11. Juni 2001 nahm die Kommission die von den derzeitigen und künftigen Mitgliedstaaten geäußerten Bedenken sowie insbesondere das von der spanischen Delegation unterbreitete Memorandum zu den Auswirkungen der Erweiterung auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zur Kenntnis. Ferner erklärte die Kommission, sie würde ihre Arbeiten fortsetzen und dem Rat regelmäßig Bericht erstatten. Sie würde ferner den Dritten Bericht über den Zusammenhalt erstellen, um entsprechende Vorschläge für die Kohäsionspolitik nach 2006 unterbreiten zu können.

Verschiedene Mitgliedstaaten sowie Vertreter der Regionen, der Städte und der Sozialpartner nahmen kurzfristig zu den Diskussionsthemen Stellung. Entsprechend ihrer Verpflichtung vom Juni 2001 nahm die Kommission am 30. Januar 2002 [KOM(2002) 46 endg.] bzw. am 30. Januar 2003 [KOM(2003) 34 endg.] zwei Zwischenberichte über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt an. In diesen Dokumenten wurden die Daten des Zweiten Berichts über den Zusammenhalt vom Januar 2001 auf den neuesten Stand gebracht, insbesondere in Bezug auf die wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten zwischen den Regionen.

Außerdem veranstaltete die Kommission verschiedene Diskussionen, an denen sich zahlreiche Entscheidungsträger der Mitgliedstaaten, der Regionen und der Städte beteiligten:

- 26.-27. Mai 2002: Seminar über die Prioritäten der Union für die Regionen (etwa 600 Teilnehmer)

- 8.-9. Juli 2002: Seminar über städtische Gebiete

- 30. September: Seminar über die Prioritäten in den Bereichen Beschäftigung und sozialer Zusammenhalt

- 9. Oktober 2002: Treffen der für Regionalpolitik zuständigen Minister, bei dem eine umfassende Einigung über die Vereinfachung der Anwendung der Strukturfonds im Zeitraum 2000-2006 erzielt wurde

- 17.-18. Oktober 2002: Seminar über Berggebiete

- 3.-4. März 2003: Seminar über die künftige Verwaltung der Strukturfonds

- 8. Juli 2003: Konferenz ,Kohäsion und Verfassung: Rolle und Zuständigkeiten der Regionen" mit mehr als 180 Präsidenten der Regionen und Abgeordneten der Gebietskörperschaften der Mitgliedstaaten und Beitrittsländer

- 13. November 2003: Konferenz zur Zukunft der ländlichen Entwicklungspolitik, Salzburg

Kürzlich hat die Generaldirektion Regionalpolitik der Europäischen Kommission außerdem auf ihrer Internetseite:

sämtliche ihr vorliegenden Beiträge der EU-Organe, der jetzigen und der neuen Mitgliedstaaten, der Regionen, der Städte, der regionalen Einrichtungen, der Sozialpartner und der Forschungseinrichtungen zusammengestellt.

Mehr als einhundert Beiträge, die weitgehend aus Debatten, Seminaren, interministeriellen Ausschüssen und Studien stammen, sind dort jederzeit abrufbar. In ihrer Gesamtheit sind sie Ausdruck einer noch nie da gewesenen kollektiven Anstrengung, eine Debatte über einen bestimmten Bereich der Gemeinschaftspolitik zu führen.

Vertreter der Kommission haben an hunderten von Sitzungen, Konferenzen und Seminaren teilgenommen, die in den Mitgliedstaaten zu diesem Thema veranstaltet wurden. Außerdem hat die Kommission hunderte von Delegationen empfangen, um diese Fragen zu erörtern.

Drei informelle Tagungen der für Regionalpolitik zuständigen Minister wurden von der belgischen Präsidentschaft (Namur, 13.-14. Juli 2001), der griechischen Präsidentschaft (Chalkidike, 16. Mai 2003) und der italienischen Präsidentschaft (Rom, 20. Oktober 2003) veranstaltet. Eine weitere Ministertagung wird auf Initiative der irischen Präsidentschaft am 27. -28. Februar 2004 stattfinden.

Auch im Europäischen Parlament fand eine lebhafte Diskussion zu diesem Thema statt, die in mehrere Entschließungen zur Kohäsionspolitik mündete, darunter folgende:

- Entschließung zum Schroedter-Bericht am 7. November 2002 (Grüne Partei, Deutschland)

- Entschließungen über die Berichte von Mastorakis (Sozialdemokratische Partei Europas, Griechenland) und Pomés Ruiz (Europäische Volkspartei, Spanien) am 3. September 2003

Der Ausschuss der Regionen nahm am 5.-6. Mai 2003 in Leipzig eine Erklärung an, in der die EU-Organe aufgefordert wurden, die EU-Maßnahmen zur Förderung der regionalen Entwicklung zu verstärken. Am 2. Juli 2003 verabschiedete der Ausschuss außerdem zwei wichtige Stellungnahmen zu diesem Thema:

- Bericht von Herrn Schneider zum Zweiten Zwischenbericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt

- gemeinsamer Prospektivbericht der Herren Fitto (Europäische Volkspartei, Italien) und van Cauwenberghe (Sozialdemokratische Partei Europas, Belgien) zum Thema ,Management und Vereinfachung der Strukturfonds nach 2006"

Auch der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat zu der Debatte über die Zukunft der Kohäsionspolitik beigetragen und am 25. September 2003 Stellungnahmen zu den beiden Zwischenberichten sowie zwei Sondierungsstellungnahmen zu folgenden Themen angenommen:

- Bericht Barros Vale ,Partnerschaft für die Durchführung der Strukturfonds"

- Bericht Dassis ,Die Verwirklichung des Beitrags der übrigen Gemeinschaftspolitiken zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt".

Hebelwirkungen öffentlich-privater Partnerschaften

Dort wo ausreichend Spielraum zur Einbeziehung des privaten Sektors besteht, sind öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) je nachdem eine geeignete Methode zur Finanzierung von Investitionen, um auf diese Weise die Leistungserbringung effizienter und kostenwirksamer zu gestalten. In einer Reihe von Ländern, insbesondere im Vereinigten Königreich und in Frankreich, sind ÖPP zwar gut entwickelt, die bisherigen Erfahrungen sind jedoch beschränkt, teilweise aufgrund von Beschränkungen des bestehenden Rechtsrahmens. Wo Projekte Aussicht auf eine akzeptable Rentabilität bieten, besteht keinerlei Notwendigkeit für eine staatliche Intervention. In manchen Fällen kann die staatliche Bezuschussung von ÖPP sogar zu einer Reduzierung der Investitionskosten des privaten Sektors und damit zu Überinvestition führen.

Bei der Frage, ob für ein konkretes Projekt ein ÖPP-Übereinkommen abgeschlossen werden soll, sind die potenziellen Kosten für die Versorgung mit Waren und Dienstleistungen durch Fremdfirmen zu beachten. Im Falle umfangreicherer materieller Infrastrukturen, deren künftige Nachfrage unsicher ist, ist ein langfristiger Vertrag unter Umständen mit hohen Kosten verbunden, sofern er nicht flexibel ist. Sind zum Beispiel die Schätzungen bezüglich der künftigen Nutzung zu niedrig, kann ein ungeeigneter Vertrag dazu führen, dass der private Betreiber in der Folgezeit zu wenig in zusätzliche Kapazitäten investiert.

In den von den Strukturfonds mitfinanzierten laufenden Programmen kann ÖPP unterschiedliche Formen annehmen:

1. Im Straßen- und Schifffahrtsverkehr werden ÖPP in zunehmendem Maße als effizientes Mittel zur Baufinanzierung angesehen. Bei Projekten wie der Vasco-da-Gama-Brücke in Portugal oder der Drogheda-Autobahn in Irland ist der private Sektor normalerweise für Planung, Bau, Betrieb und Finanzierung zuständig, während die Baukosten im Laufe der Zeit über die Nutzungsgebühren wieder eingenommen werden. Die Rolle des öffentlichen Sektors besteht darin, das Projekt zu überwachen und ein angemessenes vertragliches Übereinkommen zu treffen.

2. ÖPP-Übereinkommen sind auch auf Verträge über die Erbringung spezieller Dienstleistungen anwendbar, bei denen die öffentliche Seite einen privaten Auftragnehmer direkt für diese Leistungen entschädigt, die für die Benutzer mit keinerlei Kosten verbunden sind. Dieses Konzept wird in zunehmendem Maße auf FuE sowie auf Technologietransfer zwischen Universitäten und Unternehmen angewendet. Für das Octopus-Projekt in der Region Oulou, ein Ziel-2-Programm im Norden Finnlands, wurde zum Beispiel eine ÖPP mit dem Ziel ins Leben gerufen, Innovationen und Unternehmensgründungen zu fördern. Im Rahmen des zweijährigen Projekts (2002-2004) wurde ein Netzwerk für Kooperation unter der Leitung der Stadt Oulou eingerichtet, das ein Zentrum für Mobilfunkanwendungen mit zahlreichen Hightech-Firmen, Betreibern von Telekommunikationsnetzen sowie Bildungs- und Forschungseinrichtungen ist.

3. ÖPP-Übereinkommen können darüber hinaus auf Situationen angewendet werden, in denen die Beteiligung des öffentlichen Sektors in Hinblick auf die Umsetzung umfassenderer politischer Ziele gegebenenfalls gerechtfertigt ist. In solchen Fällen können ÖPP nicht nur ein Mittel zur Finanzierung, sondern auch zur Erreichung von mehr Effizienz, beispielsweise durch eine Beschleunigung der Umsetzung sein. Im Vereinigten Königreich hat der Zugang zu neuen Kapitalquellen Investoren zum Beispiel die Möglichkeit verschafft, Projekte schneller umzusetzen, ohne dabei von den Zyklen des Staatshaushaltes eingeschränkt zu werden. Ein einschlägiges Beispiel ist der Merseyside Special Investment Fund, ein Ziel-1-Programm, das 1995 eingerichtet wurde und den KMU der Region Beteiligungskapital, Gelder zur Lückendeckung und Kleindarlehen zur Verfügung stellt.

Aufgrund ihres Kofinanzierungsbedarfs, der Beschränkungen ihres Budgets, des Bedarfs an effizienten öffentlichen Dienstleistungen, größerer Marktstabilität und des Privatisierungsprozesses erweisen sich ÖPP-Übereinkommen für die Beitrittsländer als besonders attraktiv. Sowohl die Europäische Investitionsbank (EIB) als auch die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE) waren schon an ÖPP beteiligt, um Darlehen für den privaten Sektor zur Verfügung zu stellen. ÖPP funktionieren jedoch nur dann, wenn seitens der nationalen Regierung der ausdrückliche politische Wille besteht, den privaten Sektor in Projekte des öffentlichen Sektors einzubeziehen. Es bedarf eines klaren Rahmens für die Anwendung von ÖPP in unterschiedlichen politischen Bereichen, da die Übereinkommen je nach Fall anders gestaltet werden müssen, abhängig davon zum Beispiel, inwieweit Kosten über Nutzungsgebühren wettgemacht werden können oder von der Dimension der sozialen Zielsetzungen. Ein im Kontext der Strukturfonds anzuwendender ÖPP-Rahmen sollte für alle Projekte über einer gewissen Größe die Verpflichtung beinhalten, die Möglichkeit der Anwendung irgendeiner Art von ÖPP zu prüfen. EIB und EBWE könnten in dieser Hinsicht einen wertvollen Beitrag leisten.

Verbesserung der Erreichbarkeit in Spanien

Hauptschwerpunkt der Kohäsionspolitik in Spanien im Zeitraum 1994-1999 war die Verbesserung der Infrastruktur, die als wichtigster Engpass der Regionalentwicklung galt. Dies traf insbesondere auf die Verkehrsinfrastruktur zu, in die rund 40 % der Strukturförderung flossen, was zu einer beträchtlichen Verbesserung der Verbindungen geführt hat. Die Strukturfonds (einschließlich Kohäsionsfonds) leisteten Kofinanzierung für rund 2400 km Autobahn und 3400 km Hauptverkehrsstraßen, die in diesem Zeitraum in Ziel-1-Regionen gebaut wurden. Im laufenden Zeitraum 2000-2006 werden ungefähr weitere 2500 km Autobahn sowie 700 km sonstige Straßen dazukommen. Die Verkehrsanbindung wird sich dadurch erheblich verbessern, mit dem Ergebnis, dass bis zum Jahr 2006 die durchschnittliche Reisezeit um rund 20 %, die Zahl der Unfälle um rund 40 % zurückgehen wird.

Beim Schienennetz konzentrierten sich die Investitionen weniger auf dessen Erweiterung als vielmehr auf den Ausbau bereits bestehender Strecken. Zwischen 1989 und 1999 profitierte mehr als ein Drittel des Schienennetzes vom Ausbau der Elektrifizierung und dem Bau eines zweiten Gleises. Aufgrund dieser Verbesserungen ist die Zahl der Fahrgäste seit 1989 kontinuierlich gestiegen. Im laufenden Programmplanungszeitraum ist der Ausbau des Hochgeschwindigkeitsstreckennetzes von 623 km auf 1140 km im Jahr 2006 geplant, gleichzeitig werden rund 6 Mrd. Euro aus dem Kohäsionsfonds für die Modernisierung der Strecke Madrid-Barcelona-französische Grenze eingesetzt werden.

Leipzig: Wirtschaft und Wissenschaft unter einem Dach

Im Mai 2003 eröffnete die Stadt Leipzig BIO CITY, ein in seiner Art einzigartiges Biotechnologisches Zentrum, das Forschern der Universität Leipzig und Wirtschaftsunternehmen auf einer Fläche von 20 000 m2 moderne Einrichtungen bietet. Der EFRE hat 17 Mio. Euro zu der Gesamtinvestition in Höhe von 50 Mio. Euro beigetragen.

Sechs Lehrstühle der Universität Leipzig mit Bezug zur Biotechnologie sind in den neu errichteten Komplex umgesiedelt. BIO CITY war auf Anhieb ein Erfolg: Schon kurz nach der Eröffnung, im Dezember 2003, waren 60 % des verfügbaren Raums belegt. Jungen Unternehmen bietet das Zentrum umfassende Beratungs- und Coachingdienstleistungen, auch in Bereichen wie Finanzwesen und Patentrecht an. Vier gut etablierte Leipziger Biotechnologieunternehmen haben sich in dem Zentrum angesiedelt, weil sie die Nähe zu der hier durchgeführten Forschung und zu potenziellen Partnern für Zusammenarbeit suchen.

Das Leipziger Projekt ist Teil der Politik des Freistaats Sachsen zur Förderung von Biotechnologieclustern, deren nächster Schritt im Frühling 2004 die Eröffnung eines Bioinnovationszentrums in Dresden sein wird. Längerfristig ist der Aufbau einer biotechnologischen Entwicklungsachse zwischen den Städten Dresden, Leipzig, Halle und Jena geplant.

Online-Bildungsgemeinschaft in Griechenland

Das mit Gemeinschaftsmitteln finanzierte Projekt Griechisches Schulennetzwerk (GSN) ist darauf ausgelegt, die aktuellsten Informations- und Kommunikationstechnologien und e-Learning-Anwendungen zur Schaffung eines neuen Bildungsnetzwerks einzusetzen. Das Netzwerk ist mit einem Budget von 35 Mio. Euro (75 % davon aus den Strukturfonds) ausgestattet, bezieht Primar- und Sekundarschulen sowie Verwaltungsstellen des Erziehungsministeriums mit ein und umfasst insgesamt mehr als 8000 Anschlüsse.

Das Projekt ist in 4 Stufen gegliedert. Auf der ersten Stufe werden die Schulen mit PCs und Hardware für lokale Netzwerke (,Schullabors') ausgestattet. Auf der Zweiten werden diese Labors an ein Kommunikationsnetzwerk angeschlossen. Auf der dritten Stufe stellt das GSN seinen Nutzern Telematikdienste für Bildung, Zusammenarbeit und Kommunikation zur Verfügung. Die vierte Stufe besteht aus einem eigens für das Projekt entwickelten Portal, durch das die GSN-Benutzer Zugang zu Bildungsinhalten bekommen.

Windfarmen an der portugiesischen Küste

Eine Gruppe dänischer Geschäftsleute hatte 1990 die Idee, eine Windfarm in Portugal zu errichten. Einer von ihnen kannte den Ort Melides. Das umliegende Küstengebiet, das den vom Atlantik kommenden Westwinden ausgesetzt ist, schien der geeignete Ort für ein solches Projekt zu sein. Die Wahl fiel auf ein sieben Hektar großes Gelände auf dem Monte Chaos, einem etwa 100 Meter hohen Hügel bei Sines, 3 km vom Meer entfernt. Die Arbeiten begannen im April 1991 und sechs Monate später waren die ersten Windkraftanlagen fertig gestellt.

Heute umfasst die Anlage 12 in Dänemark hergestellte Turbinen vom Typ Wind World W-2800, die eine Lebensdauer von mindestens 20 Jahren haben. Jede Anlage ist 31 Meter hoch und hat einen Rotordurchmesser von 28 Metern. Die Anlagen sind in drei Gruppen zu je vier aufgeteilt und mit einem Lichtwellenleitersystem verbunden, das es ermöglicht, die Anlagen per Fernbedienung zu steuern.

Die Anlage erzeugt eine Spannung von 380 Volt, die in drei Trafostationen gesammelt, auf 15 000 Volt herauftransformiert und in das landesweite Stromnetz eingespeist wird. Jeder Generator hat eine maximale Leistung von 150 kWh, die bei einer Windgeschwindigkeit von 40 km/Std. erreicht werden. Die jährliche Energieerzeugung beträgt rund 2,5 MWh und entspricht dem Energieverbrauch der Privathaushalte der Stadt Sines.

Ökonometrische Anhaltspunkte für regionale Konvergenz

Ökonometrische Analysen bestätigen, dass beim Pro-Kopf-BIP innerhalb der Union eine gewisse Konvergenz stattgefunden hat. Nimmt man das reale Wachstum des Pro-Kopf-BIP in 197 (NUTS-2-) Regionen zwischen 1980 und 2001 und teilt dieses in drei Zeiträume (1980-88, 1988-94 und 1994-2001) auf, so ist deutlich zu erkennen, dass das Wachstum tendenziell im umgekehrten Verhältnis zum ursprünglichen Pro-Kopf-BIP steht. Diese Tendenz - in Fachkreisen Beta-Konvergenz genannt - war in allen Zeiträumen festzustellen und kommt darin zum Ausdruck, dass bei den Regionen mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP im Basisjahr das Wachstum des Pro-Kopf-BIP im Durchschnitt am stärksten war. Zudem nahm die auf diese Weise bestimmte (im Wert des Beta-Koeffizienten ausgedrückte) Geschwindigkeit der Konvergenz in den aufeinander folgenden Zeiträumen zu, da die Strukturfondsbeihilfen für Ziel-1-Regionen zunächst (1988) eingeführt und dann (1994) erhöht wurden.

Unter den Ziel-1-Regionen verzeichneten überdies die mit dem niedrigsten anfänglichen Pro-Kopf-BIP normalerweise das schnellste Wachstum, insbesondere in den beiden Zeiträumen 1988-1994 und 1994-2001 (ebenfalls ausgedrückt im Beta-Koeffizienten). Beta-Konvergenz fand also sowohl innerhalb der Gruppe der Ziel-1-Regionen als auch zwischen diesen und der übrigen Union statt. (Im Zeitraum 1988-94 war die Beta-Konvergenz innerhalb der Gruppe der Ziel-1-Regionen besonders ausgeprägt, was zum Teil auf die hohen Wachstumsraten in den neuen deutschen Bundesländern zurückzuführen ist.)

Aus der Analyse des genannten Zeitraums ergibt sich des Weiteren, dass die regionalen Disparitäten im Pro-Kopf-BIP zwischen 1980 und 2001 (berechnet anhand der Varianz des Logarithmus des Pro-Kopf-BIP der einzelnen Regionen) geringer wurden. Dies bedeutet, dass das, was in Fachkreisen Sigma-Konvergenz genannt wird, in diesem Zeitraum ebenfalls stattfand. In dieser Hinsicht war das Ausmaß der Konvergenz zwischen 1994 und 2001 jedoch relativ gering. (Es sei darauf hingewiesen, dass Beta-Konvergenz nicht zwangsläufig Sigma-Konvergenz bedeutet, da es sein kann, dass die Regionen mit dem niedrigsten Pro-Kopf-BIP überdurchschnittlich schnell wachsen, ohne dass jedoch die generellen regionalen Disparitäten geringer werden.)

Wirtschaftliche Erneuerung in Wolverhampton, Vereinigtes Königreich

Seit einigen Jahren schon werden in Wolverhampton Anstrengungen unternommen, um neue Arbeitsplätze als Ersatz für die zu schaffen, die in der Stahlindustrie und in anderen Industriezweigen verloren gegangen sind. Der Umstellungsprozess wurde durch die Union entscheidend erleichtert. Seit den frühen Neunzigerjahren verfolgt die Gemeinschaft einen vermehrt strategischen Ansatz zur wirtschaftlichen Neubelebung, anstatt wie in den Achtzigerjahren nur einzelne Infrastrukturprojekte finanziell zu unterstützen. Nach gründlicher Prüfung der Sachlage und Beratung mit der Kommune und Unternehmen vor Ort wurde ein detailliertes Stadterneuerungsprogramm erstellt. Die Gemeinschaftsmittel wurden auf zwei Gebiete der Stadt konzentriert:

- das Cultural Quarter: das Chubb-Gebäude, in dem früher Schlösser und Tresore hergestellt wurden, beherbergt heute eine Reihe von Multimedia-KMU und ist zum Mittelpunkt des Viertels geworden. Programme zur Modernisierung der Art Gallery, des Grand Theatre und des University's Arena Theatre in Verbindung mit verschiedenen Initiativen zur Aus- und Weiterbildung und zur Unternehmensförderung schaffen neue wirtschaftliche Möglichkeiten im Bereich Kultur und Medien;

- das Gebiet von All Saints: Urban Village ist ein Projekt, das auf der Ebene der örtlichen Gemeinschaften ansetzt und darauf abzielt, die Lebensbedingungen in einem der strukturschwächsten Gebiete der Region zu verbessern. Dazu wurden Sozialunternehmen zur Unterstützung der am meisten benachteiligten Gruppen eingerichtet und Betriebe im Kultur- und Medienbereich gefördert.

Zwischen 1993 und 1998 wurden im Rahmen des Erneuerungsprogramms 1500 Arbeitsplätze geschaffen und 75 KMU gegründet, von denen 32 auf kulturelle Aktivitäten spezialisiert sind.

NOVI, Dänemark

Als der Norden Dänemarks unter Ziel 2 förderfähig wurde, herrschte dort infolge des Rückgangs der Fischerei und anderer traditionneller Wirtschaftszweige eine hohe Arbeitslosigkeit. Anstatt Gemeinschaftsförderung für diese Sektoren einzusetzen, wurde beschlossen, sich auf die Entwicklung wissensbasierter Aktivitäten zu konzentrieren.

NOVI ist eine einzigartige Kombination von Wissenschaftspark, Innovationsumfeld und Risikokapitalgebern. NOVI wurde 1989 gegründet und hat in enger Zusammenarbeit mit der Universität Aalborg als Katalysator für die Entwicklung wissensbasierter Unternehmen in Norddänemark fungiert. Als Technologie- und Innovationszentrum hat es eine wichtige Rolle bei der Förderung der Wirtschaft gespielt und in beträchtlichem Maße zur Schaffung von Arbeitsplätzen in dieser Gegend beigetragen.

Im NOVI Science Park befindet sich einer der größten Cluster von FuE-Unternehmen in Dänemark. Außerdem hat NOVI Innovation eine aktive Zusammenarbeit zwischen Forschungszentren, Unternehmen und Kapitalmärkten gefördert, um die kommerzielle Nutzung neuer Ideen sicherzustellen. NOVI ist seit 1989 an Risikokapitalinvestitionen beteiligt und mit einer Kapitalausstattung von über 67 Mio. Euro zu einer bedeutenden nationalen Reserve angewachsen. Es hat ferner zum Aufbau von NorCOM, einem Cluster von Industriefirmen aus der Region beigetragen, die auf die Entwicklung und Herstellung von Mobilfunk- und mobilen Navigationsgeräten spezialisiert sind und in wachsendem Maße ausländische Investitionen anziehen.

Insgesamt wurden in NOVI bisher rund 35 Mio. Euro investiert. Davon wurden 21,5 Millionen von der privaten Wirtschaft, 12,5 Millionen von den Strukturfonds aufgebracht.

Die Strukturfonds waren für den Erfolg von NOVI von wesentlicher Bedeutung, da sie es ermöglicht haben, das Konzept zu erstellen und mit einer mittel-bis langfristigen Perspektive bis zu einem Grad zu entwickeln, an dem die Zusammenarbeit zwischen Unternehmern, Industrie und Forschungszentren am effektivsten ist.

Beispiele aus INTERREG

Abbau von Isolierung und Beseitigung von Engpässen entlang der Grenze zwischen Irland und Nordirland

Im Rahmen des Irland/Nordirland-Programms wurden Strukturfondsmittel in Höhe von 30 Mio. Euro für ein Programm zur Entwicklung der Straßen- und Verkehrsinfrastruktur bereitgestellt. Damit wurde die Finanzierung von 69 Projekten unterstützt, mit denen 110 Kilometer des Nebenstraßennetzes ausgebaut wurden, auf denen Engpässe oder fehlende Verbindungen existierten. Weitere 104 Projekte, die rund 166 Kilometer Straßennetz umfassten, zielten darauf ab, Hindernisse für die wirtschaftliche Entwicklung in Grenzregionen abzubauen und die wirtschaftlichen Möglichkeiten in größeren Gebieten auf beiden Seiten der Grenze zu verbessern. Einige der Projekte führten auch zu Verbesserungen im Anschluss an die internationalen Hauptverkehrskorridore, einschließlich den TEN-V.

Das Programm brachte auch Verbesserungen im öffentlichen Verkehr mit sich. Zwischen 1994 und 2000 wurden im Rahmen von drei Projekten Bushaltestelle ausgebaut, was dazu beitrugen, dass sowohl das Angebot an lokalen und grenzüberschreitenden Verbindungen als auch die Zahl der Fahrgäste anstieg.

Grenzübergreifende Wirtschaftsförderung und Zusammenarbeit zwischen KMU in Skandinavien

Die INTERREG-IIA-Programme in den Grenzregionen zwischen Dänemark, Schweden und Finnland sowie an den Außengrenzen zu Norwegen, die sich um Netzwerkbildung, Organisation von Ausstellungen, Aufbau einer Datenbank und Wirtschaftsförderung drehten, sind Beispiele für bewährte Verfahren in Bezug auf die Entwicklung von grenzübergreifenden Wirtschaftsaktivitäten und die Stärkung der KMU. In der Region Øresund an der schwedisch-dänischen Grenze hat die Unterstützung von grenzübergreifenden Wirtschaftsaktivitäten zur Bildung von Clustern aus neuen Unternehmen, u. a. aus den Bereichen Biotechnologie (z. B. Medicon Valley) und Nahrungsmittelverarbeitung (z. B. Øresund Food Network) geführt. Mithilfe der 41 Projekte, bei denen es auch um den Aufbau von Unternehmensnetzwerken ging, wurden in dem Gebiet rund 300 zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen. Im Rahmen der Programme, die entlang der schwedisch-norwegischen Grenze stattfanden, wurden mehr als 1000 Firmen in verschiedene Netzwerke für Wirtschaftsförderung eingebunden, darunter auch ein Netzwerk für Existenzgründerinnen.

Vorteile koordinierten Handelns auf städtischer Ebene

In Magdeburg-Cracau unterstützte URBAN sehr kleine Firmen durch Finanzierung eines Programms, das normalerweise keinen Anspruch auf EFRE-Finanzierung gehabt hätte. In dem Londoner Stadtteil Hackney kam URBAN bei Problemen - insbesondere den Bedürfnissen sozial ausgegrenzter Gruppen - zum Einsatz, die nicht vom Ziel-2-Programm für East London erfasst wurden.

In Spanien hatte rund die Hälfte der URBAN-Programme parallele Zielsetzungen zu denen der Ziel-1- und Ziel-2-Programme, in sechs spanischen Städten bestanden strategische Verknüpfungen mit anderen Gemeinschaftsinitiativen. In Portugal waren alle sechs URBAN-Programme auf die Förderung von Ziel-1-Investitionen - insbesondere in Straßen, Umwelt und soziale Infrastruktur - ausgerichtet.

Grundsteinlegung für die wissensbasierte Wirtschaft in Castilla y León (Spanien) mit Unterstützung der Strukturfonds

Die spanische Ziel-1-Region Castilla y León wurde von der Europäischen Kommission ausgewählt, um 1997 einen Regionalen Technologieplan (RTP) zu erstellen. Das Ziel-1-Strukturfondsprogramm wurde herangezogen, um die politischen Prioritäten und Aktionen im Bereich FuE und Innovation, die sich aus diesem Plan ergaben, zu finanzieren. Der Plan war von der Absicht getragen, möglichst viele einschlägige Organisationen zu beteiligen und unter ihnen einen breiten Konsens herzustellen. Die ersten Ergebnisse sind ermutigend: Während die öffentlichen Ausgaben um mehr als 11 % pro Jahr gestiegen sind, haben die privaten Investitionen in Innovation in der zweiten Hälfte der Neunzigerjahre um mehr als 15 % zugenommen. Gegenwärtig nehmen fast 1400 Unternehmen (95 % davon KMU) aktiv an öffentlich geförderten Innovationsprogrammen teil, während es 1995 nur etwa 600 waren.

Die gesamten FuE-Aufwendungen stiegen von 0,6 % der nicht landwirtschaftlichen Bruttowertschöpfung in der Region im Jahr 1995 auf 0,9 % im Jahr 2000. Die Gesamtausgaben für Innovation kletterten in diesem Zeitraum von 1,4 % auf 1,7 %. Gleichzeitig erhöhte sich die Zahl der vollzeitbeschäftigten Forscher und des entsprechenden Fachpersonals von 3,5 je 1000 Beschäftigten auf 5. Bei den Pro-Kopf-Ausgaben für FuE liegt die Region heute unter den spanischen Ziel-1-Regionen an zweiter, unter sämtlichen spanischen Regionen an achter Stelle, und dies, obwohl kleine und mittlere Unternehmen überwiegen und die Landwirtschaft sowie andere traditionelle Wirtschaftszweige eine große Rolle spielen.

Die Beurteilung der EU-Strukturpolitik in den Regionen

Im Rahmen der weiter oben in Teil 3 erwähnten Fallstudien, mit denen untersucht wurde, wie die Gemeinschaftspolitik von den regionalen Zuständigen beurteilt wird, wurde auch deren Meinung zum Funktionieren der Strukturfonds eingeholt. Unter den Befragten herrschte Einstimmigkeit bezüglich der positiven Auswirkungen der Strukturfonds in den Ziel-1-Regionen, insbesondere im Bereich der Infrastruktur und ganz speziell in den Kohäsionsländern, wo die Konvergenz des Pro-Kopf-BIP mit dem Gemeinschaftsdurchschnitt ein Hauptziel der nationalen Politik war.

Andere Ziel-1-Regionen (z. B. Flevoland und Highlands and Islands), die geringere Beihilfen erhalten, gaben an, dass die Förderung unter Ziel 1 dazu geführt habe, dass ihnen im Rahmen der jeweiligen nationalen Regionalpolitik größere Priorität eingeräumt worden sei.

In den Ziel-2-Regionen bestätigen die Fallstudien einerseits die Schwierigkeit, auf einer angemessenen regionalen Ebene Daten zu finden, anhand derer Entwicklungen beleuchtet werden können, andererseits die Tatsache, dass die eingesetzten finanziellen Mittel im Allgemeinen nicht ausreichend waren, um eine Wende in der Verschlechterung der Situation in den betroffenen Regionen herbeizuführen.

Ziel-2-Gebiete sind oft auch solche, in denen sich die meisten Probleme der Region, in der sie liegen - Probleme in Bezug auf demografische Entwicklungen, Bildungsniveau, Umstrukturierung traditioneller Industriezweige, Arbeitslosigkeit, Umwelt usw. - häufen. Unternehmensinvestitionen konzentrieren sich oft in anderen Teilen der jeweiligen Region bzw. in benachbarten Regionen, sodass die Strukturfonds die einzige Unterstützungsquelle sind.

In vielen Fällen - insbesondere in Regionen, in denen die Strukturfondsbeihilfen relativ gering waren - lag der Schwerpunkt mehr auf den qualitativen als auf den quantitativen Auswirkungen der Strukturfonds, sowohl in Bezug auf das BIP als auch in Bezug auf Investitionen oder den nationalen Haushalt. In diesen Fällen wurden Partnerschaft, Programmierung und die Verfolgung einer integrierten Strategie auf regionaler Ebene am häufigsten als positive Auswirkungen der Einführung des Gemeinschaftskonzeptes genannt. Man war der Meinung, dass dadurch die institutionelle Kapazität und vor allem der für die Bewertung erforderliche Sachverstand - insbesondere im Zusammenhang mit horizontalen Themen wie Chancengleichheit, nachhaltige Entwicklung oder Innovation -- gestärkt wurden.

Mit Ausnahme der Regionen, die über weit gehende institutionelle Befugnisse verfügen, scheint es im Allgemeinen keine offizielle Koordinierung bei der Umsetzung der Gemeinschaftspolitiken zu geben. Gleichzeitig wird eine mögliche Koordinierung durch das Fehlen einer starken regionalen Verwaltungsstruktur behindert. Beinahe einstimmig wurde jedoch die Meinung geäußert, dass sich der laufende Programmplanungszeitraum aufgrund der gesammelten Erfahrungen im Vergleich zum Vorherigen durch mehr Koordination auszeichnet.

Kritisiert wurde jedoch der erhebliche Anstieg der Kosten für Verwaltung, Bewertung und Kontrolle im Zeitraum 2000-2006 (in einer der Studien wurde ein Anstieg von 5 % der Gesamtkosten auf 20 % genannt). Weitgehende Unzufriedenheit wurde auch angesichts der Komplexität der Verfahren geäußert, die mit jedem neuen Programmplanungszeitraum zugenommen hat. Auf der anderen Seite wurde die Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern, Unternehmen und anderen Organisationen allgemein als großer Fortschritt betrachtet, der weitergeführt werden sollte.

Empfehlungen des Ausschusses der Regionen zur Verbesserung der Verwaltung der Strukturfonds

Der Ausschuss der Regionen wurde damit beauftragt, auf der Grundlage einer breit angelegten Umfrage unter den vor Ort mit der Verwaltung der Strukturfonds befassten Behörden einen Bericht zur Vereinfachung der Kohäsionspolitik nach 2006 vorzulegen. Die Ergebnisse wurden im Mai 2003 bei einer Konferenz in Leipzig diskutiert und der Europäischen Kommission im Juli 2003 vorgelegt. Die Empfehlungen des Ausschusses lauten wie folgt:

- mehr Kohärenz und engere Koordinierung, sowohl intern (zwischen den verschiedenen Fonds, den einzelnen Dienststellen der Europäischen Kommission und den Dienststellen der Zentralbehörden) als auch extern (zwischen den gemeinschaftlichen, einzelstaatlichen und regionalen Programmen);

- bessere Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit unter Anerkennung der Tatsache, dass die regionalen und lokalen Behörden im Allgemeinen die geeignetsten Stellen sind, um politische Entscheidungen zu treffen und diese wirksam umzusetzen;

- Aufrechterhaltung eines auf der Gemeinschaft basierenden regionalen Ansatzes;

- Aufrechterhaltung der Mittelausstattung, da Kohäsionspolitik mit geringeren Mitteln nicht denkbar ist;

- stärkerer Beitrag der sektoriellen Politiken zum Zusammenhalt;

- weitere Vereinfachung der Verfahren sowie Stärkung des Prinzips der geteilten Zuständigkeit;

- stärkere Anerkennung der Bedeutung der regionalen Zusammenarbeit als Mittel zur Verwirklichung von Integration.

Einige vorläufige Ergebnisse in spanischen Ziel-1-Regionen für 2000-2002

- Verbesserung der Zugänglichkeit: Bau bzw. Ausbau von 476 km Landstraße bzw. Autobahn sowie 173 km Schienenstrecke; Errichtung von 810 km Energieverteilungsnetz; Bau von 250 km Ferngasleitung;

- Förderung des produktiven Umfelds: Unterstützung von 4600 KMU mit einer geschätzten Hebelwirkung auf Investitionen in Höhe von rund 12,2 Mrd. Euro;

- Entwicklung der Wissensgesellschaft: Unterstützung von 1503 Forschungszentren und 48 199 Forschern; Einrichtung von 26 864 ADSL-Anschlüssen;

- Humanressourcen: Förderung durch den ESF von rund 7 Mio. Menschen, von denen 57 % eine Ausbildung erhalten haben.

Die anstehende Herausforderung in den Beitrittsländern

Man ist zwar versucht, die Beitrittsländer als ein einziges Gebilde mit einheitlichen Eigenschaften und Problemen zu betrachten, die Wirklichkeit sieht jedoch anders aus. Zwar existieren fast überall dringliche und umfangreiche Strukturprobleme, insbesondere die grundlegende Infrastruktur ist weitgehend unbrauchbar, veraltet oder gar nicht vorhanden, was Art und Ausmaß dieser Probleme betrifft, bestehen zwischen den verschiedenen Ländern und Regionen jedoch erhebliche Unterschiede. Dies kommt auch in den Unterschieden im Pro-Kopf-BIP zum Ausdruck, die sowohl zwischen den Ländern als auch zwischen den Regionen größer sind als in der derzeitigen EU-15. Wichtiger noch: Die Disparitäten, egal welcher Art, sind im Allgemeinen bei weitem größer als zwischen den derzeitigen Ziel-1-Regionen. Daraus ergeben sich wichtige Implikationen für die strukturpolitische Planung. Ziel muss es sein, für jede Region die gravierendsten Defizite, die die Wettbewerbsfähigkeit einschränken und Investitionen abschrecken, zu bestimmen und diese vorrangig anzugehen, um so schnell wie möglich eine hohe Wachstumsrate zu erreichen.

Tendenziell werden die regionalen Disparitäten darüber hinaus eher größer als kleiner, da sich das Wachstum in den großen Städten, insbesondere in den Hauptstädten und um diese herum konzentriert, die Zentrum für das Entstehen neuer Wirtschaftsaktivitäten vor allem im Dienstleistungsbereich sind. Diese Tendenz wird noch dadurch verstärkt, dass sich die ausländischen Direktinvestitionen auf dieselben Orte konzentrieren, da sie ihrerseits von den dort zur Verfügung stehenden Dienstleistungen, Einrichtungen und qualifizierten Arbeitskräften angezogen werden.

Die Verkehrsverbindungen sind dagegen in allen Ländern weitgehend unzulänglich. Infolgedessen ist der Pendlerverkehr, selbst der in die Hauptstädte, deutlich geringer als in den derzeitigen Mitgliedstaaten (weniger als ein Drittel). Die Verbesserung der Verkehrsverbindungen muss ein vorrangiges Ziel sein, nicht nur um Entwicklung zu ermöglichen, sondern auch um die Ausweitung des Handels zwischen Regionen und Ländern zu erleichtern. Obwohl die neuen Mitgliedstaaten eigentlich ,natürliche Handelspartner sind, verläuft der Handel zwischen ihnen derzeit weiterhin schleppend und bedarf einer starken Erweiterung, um dem gemeinsamen Wachstum dieser Länder als Stütze zu dienen. Von der geplanten Erweiterung des transeuropäischen Verkehrsnetzes werden die Länder zwar profitieren, die neuen Strecken werden jedoch hauptsächlich dazu dienen, sie mit den derzeitigen Mitgliedstaaten zu verbinden, nicht jedoch untereinander.

Eine gleichmäßigere Verteilung des Wachstums wird dadurch behindert, dass in vielen Regionen die Bevölkerungsdichte relativ gering ist und keine Städte vorhanden sind, die ausreichend groß sind, um Investitionen anzuziehen und als Zentren für wirtschaftliche Entwicklung zu fungieren. Lediglich in Polen gibt es mehrere große Städte (mit mehr als 250 000 Einwohnern), die neben der Hauptstadt als Wachstumspole dienen könnten. In 8 der 41 NUTS 2-Regionen in den neuen Mitgliedstaaten (fünf in Polen, zwei in der Slowakei und eine in der Tschechischen Republik) gibt es keine Städte mit mehr als 100 000 Einwohnern, der größte Teil der Bevölkerung lebt in kleinen Städten oder Dörfern mit weniger als 20 000 Einwohnern. Dieses Siedlungsmuster in Verbindung mit der vorherrschenden Struktur der Wirtschaftsaktivität ist ein potenzielles Hindernis für zukünftige Entwicklung, es sei denn, es existieren gute Verkehrsverbindungen zwischen den Städten, die es den Menschen ermöglichen, problemlos von der einen in die andere zu kommen, sei es, um als Pendler zur Arbeit zu fahren oder um Dienstleistungen und Einrichtungen in Anspruch zu nehmen, die unter Umständen von mehreren kleinen Städten gemeinsam genutzt werden.

Der Ausbau des Verkehrsnetzes ist in Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung zwar von grundlegender Bedeutung, muss jedoch so erfolgen, dass die Umwelt keine allzu großen Schäden davonträgt, insbesondere deshalb, weil die jahrzehntelange Nachlässigkeit gegenüber den durch industrielle Aktivitäten verursachten Schäden zahlreiche belastete Gebiete hinterlassen hat. Angesichts des Mangels an Autobahnen und des schlechten Zustands des Straßennetzes im Allgemeinen muss jegliche Politik, die auf eine Verbesserung des Verkehrswesens abzielt, ein relativ groß angelegtes Programm zum Bau von neuen und dem Ausbau von bereits bestehenden Straßen einplanen. Im Hinblick auf die Umwelt - und Verkehrsüberlastungen - ist jedoch ein gleichzeitiger Ausbau des Schienennetzes erforderlich, um eine Verlagerung des Verkehrs von der Schiene auf die Straße in Grenzen zu halten. Dies bedeutet Sanierung der Gleise, Elektrifizierung und verstärkter zweigleisiger Ausbau sowie Sicherstellung der Interoperabilität zwischen den verschiedenen Ländern (durch umfassende Standardisierung der Spurbreiten und Stromversorgungssysteme). Dies bedeutet auch, Unterschiede in den örtlichen Gegebenheiten ausdrücklich zu berücksichtigen, um zu einer koordinierten verkehrspolitischen Strategie zu kommen - etwas, woran es auch in einigen der derzeitigen Mitgliedstaaten mangelt -, die es ermöglicht, die Entwicklungsziele der jeweiligen Region zu erreichen und gleichzeitig die negativen Auswirkungen auf die Umwelt so gering wie möglich zu halten.

Die Verbesserung des Verkehrswesens allein reicht jedoch nicht aus. Sie muss Teil einer kohärenten Politik der Entwicklungsförderung sein, die der Neugestaltung der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung einen angemessenen Stellenwert einräumt, um diese dem Bedarf des Arbeitsmarkts anzupassen, in dem sich die jeweilige Struktur der wirtschaftlichen Aktivitäten widerspiegelt und der daher - ebenso wie der Bedarf im Verkehrswesen - von einer Region zur anderen verschieden ist. Auf den ersten Blick ist das Bildungsniveau zwar hoch, da mehr Menschen im erwerbsfähigen Alter als in der EU-15 über einen Abschluss verfügen, der über die Grundausbildung hinausgeht. Die allgemeinen und beruflichen Bildungsgänge bereiten die jungen Menschen jedoch nicht auf eine Tätigkeit in der aufkommenden neuen Wirtschaft vor. Auch absolvieren nur relativ wenige Menschen ein Hochschulstudium, und - einmal im Berufsleben - sind die Möglichkeiten zur Weiterbildung, zu lebensbegleitendem Lernen also begrenzt.

Die Förderung produktiver Investitionen ist ebenfalls wichtig, vor allem angesichts der erforderlichen tief greifenden Veränderungen der Wirtschaftsstruktur, die - je nachdem, welche Struktur vorherrschend ist - ebenfalls von Land zu Land unterschiedlich sind. (In Litauen und Polen sind 19 % der Beschäftigten in der Landwirtschaft tätig, in der Tschechischen Republik dagegen 5 %; in Prag und Bratislava entfallen 17 % der Arbeitsplätze auf Unternehmens- und Finanzdienstleistungen, in manchen Teilen Polens sind es 3 %.) In einem Umfeld, in dem die meisten Firmen in den expandierenden Dienstleistungssektoren noch sehr klein sind (weniger als 10 Mitarbeiter) und Unternehmensdienstleistungen weitgehend fehlen, ist es jedoch schwierig, die Förderung der Unternehmensinvestitionen wirkungsvoll zu organisieren. Dies gilt vor allem für die Regionen, in denen der Dienstleistungssektor am wenigsten entwickelt und der Umstrukturierungsbedarf am dringendsten ist.

Hilfestellung in Hinblick auf eine Stärkung der Innovationskapazität muss neben der Einrichtung von Beratungsdiensten und finanzieller Unterstützung ein wichtiger Aspekt der Wirtschaftsförderung sein. Auch hier ist der Bedarf der einzelnen Regionen unterschiedlich und hängt vom Umfang der Ausgaben für FuE, dem Vorhandensein von Forschungszentren sowie dem Ausmaß der zwischen diesen und den örtlichen Unternehmen bestehenden Verbindungen ab. (Die Ausgaben für FuE reichen zum Beispiel von 1,5 % des BIP in Slowenien und fast 4 % in Stiední echy, der Region um Prag, bis zu weniger als 0,5 % des BIP in Lettland, Bulgarien und Rumänien bzw. rund 0,2 % oder weniger in einer Reihe von Regionen in Polen, Ungarn und Bulgarien.)

Die Bestimmung des strukturellen Bedarfs ist jedoch nur die erste Stufe bei der Formulierung von Regionalentwicklungsstrategien. Alle Erfordernisse gleichzeitig anzugehen, ist unmöglich. Genauso wichtig ist es, eine Reihe prioritärer Handlungsbereiche zu bestimmen und die Reihenfolge der Investitionsprojekte festzulegen, und zwar ausgehend von dem langfristigen Entwicklungspfad, der in der betroffenen Region verfolgt werden soll, sowie unter Berücksichtigung der Interaktionen zwischen den verschiedenen Projekten, um ihre wachstumsfördernde Wirkung zu maximieren.

Ein Hauptdilemma der Entscheidungsträger, das für all diese Länder, besonders aber für die größeren gilt, liegt darin zu entscheiden, inwieweit Strukturhilfe auf die wichtigsten Wachstumszentren, in denen Investitionen wahrscheinlich am schnellsten Erträge erbringen, konzentriert oder aber abhängig vom jeweiligen Bedarf auf die Regionen verteilt werden soll. Während eine Stärkung der Regionen, die ohnehin schon am wettbewerbsfähigsten sind, unter Umständen die besten Chancen bietet, in kurzer Zeit ein hohes Wachstum zu erreichen, führt eine bedarfsorientierte Aufteilung der Beihilfen eher zur Verbesserung des inneren Zusammenhalts und zu einer auf längere Sicht ausgeglichenen Entwicklung. Die Entscheidung wird einerseits durch die Tatsache erschwert, dass die schwächeren Regionen über ein Mindestniveau an Infrastruktur und anderen Kapitalformen verfügen müssen, um aus der ersten Strategie langfristig einen wesentlichen Gewinn zu ziehen, weshalb ihr Bedarf auch kurzfristig nicht vernachlässigt werden darf. Andererseits müssen bei der Entscheidung die administrativen Hindernisse berücksichtigt werden, die zum Tragen kommen, wenn große Fördersummen in den am wenigsten entwickelten Regionen eingesetzt werden.

Dieser letzte Punkt darf nicht vernachlässigt werden. Es ist wichtig, sich darüber im Klaren zu sein, dass Regionalentwicklungspolitik in einem Kontext umgesetzt werden soll, der sich auszeichnet durch eine fragliche Kapazität der Verwaltungsbehörden zur Planung und Umsetzung dieser Politik, unzulängliche Erfahrung und Fachwissen im Umgang mit Strukturproblemen sowie fehlende Mittel zur Koordinierung der beteiligten Behörden. Die Durchführung der Programme wird dadurch unweigerlich behindert. Dies bedeutet, dass die Bereitstellung von Mitteln für Strukturinvestitionen mit andauernder Unterstützung zur Verbesserung der Verwaltung vor Ort, zur Ausbildung von Personal und zur Entwicklung von wirksamen Mitteln für die Verwaltung, Koordination, Begleitung und Bewertung von Programmen, insbesondere auf regionaler Ebene einhergehen muss.

Quellen

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