5.7.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 164/18

1.1

Der ländliche Raum in der Europäischen Union (EU) ist durch eine große Vielfalt gekennzeichnet. Die Politik des ländlichen Raums muss dem gerecht werden und diese Verschiedenartigkeit, von der auch die gesellschaftliche Struktur und die Umwelt geprägt sind, für die Zukunft sichern. Ein lebendiger ländlicher Raum kommt nicht nur der Bevölkerung des ländlichen Raums, sondern der Gesellschaft insgesamt zugute.

1.2

In der EU entsteht nach und nach eine Politik des ländlichen Raums, die mehr ist als ein Verlängerungsstück der Agrarpolitik. Denn neben der Lebensmittelerzeugung benötigt die ländliche Wirtschaft angesichts der abnehmenden wirtschaftlichen Bedeutung der Landwirtschaft in zahlreichen ländlichen Gebieten noch weitere wirtschaftliche Standbeine. Nur so kann dem europäischen ländlichen Raum seine Lebensfähigkeit in ökologischer, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht bewahrt werden. Dabei gilt es drei Ziele zu erreichen: a) der Bevölkerung müssen durch die Erhöhung der Zahl der Arbeitsplätze, den Ausbau der Infrastruktur und eine größere Auswahl an Beschäftigungsmöglichkeiten langfristige Zukunftsperspektiven eröffnet werden, b) die landwirtschaftliche Produktion muss stärker verbraucherorientiert werden, statt sich — wie in der Vergangenheit der Fall — auf die Erzeuger zu konzentrieren, c) die Lebensmittelqualität muss erhöht und der Schutz von Natur und Landschaft, Umwelt und Wasser verbessert werden.

1.3

Wichtig ist dabei ein realistischer Ansatz. Dies bedingt, sich die Rolle der europäischen Landwirtschaft bei der Erhaltung des Territoriums sowie die territorialen Folgen bewusst zu machen, wenn sie dieser Rolle nicht mehr gerecht und die Land- und Forstwirtschaft rein wirtschaftlichen Kriterien unterworfen würde. Die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums allein kann deshalb keine Lösung für alle Probleme bieten, mit denen die ländlichen Gebiete in der EU zu kämpfen haben. In einigen dieser Gebiete geht die Problematik über das, was die Verordnung leisten kann, hinaus, und es wird der gemeinsame Einsatz verschiedener Fonds erforderlich sein. Die Abstimmung — auf regionaler Ebene — zwischen der Politik des ländlichen Raums und der Regionalpolitik (1) ist hier ein wesentlicher Faktor. Der AdR fordert jedoch weitere Vorschläge, wie andere europäische und nationale Maßnahmen unter Beweis stellen können, dass sie sich besser in die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums auf europäischer und nationaler Ebene einfügen. Ebenso sollte der ELER auf die Maßnahmen anderer Politikfelder abgestimmt werden, um einen wechselseitigen Nutzen der Ziele zu gewährleisten.

1.4

Mit der Konferenz von Salzburg (2003) hat die Politik des ländlichen Raums einen neuen, kräftigen Impuls bekommen. Der Ausschuss der Regionen begrüßt, dass die Schlussfolgerungen von Salzburg zum Großteil in die Verordnung aufgenommen wurden. Die Anwendung der Politik in allen Regionen der Union sowie die Vereinfachung der Durchführung und Finanzierung sind wichtige positive Punkte. Zudem unterstützt der Ausschuss die Partnerschaft, wie sie in Artikel 6 der Verordnung definiert ist. Es ist äußerst wichtig, dass die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in allen Phasen der Politik des ländlichen Raums einbezogen werden. Dies ist die beste Möglichkeit zu gewährleisten, dass in der betroffenen Region die Maßnahmen durchgeführt werden, die sowohl innerhalb der Region als auch in Verbindung mit umliegenden Regionen zu einem größeren sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt führen.

1.5

Vor diesem Hintergrund sieht der Ausschuss die folgenden Bemerkungen zur Verordnung. Die Verwirklichung einer echten Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums steht hierbei an oberster Stelle.

2.1

Der Ausschuss der Regionen begrüßt die Tatsache, dass die Kommission in Übereinstimmung mit den Bestimmungen von Artikel 159 des Vertrags einen erheblichen Teil des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) für die Regionen vorsieht, die unter das neue Ziel „Konvergenz“ fallen.

2.2

Der Ausschuss begrüßt die neuen Rechtsvorschriften zur Politik des ländlichen Raums, bedauert jedoch, dass diese Politik in den Erwägungsgründen in erster Linie als Ergänzung und Begleitung der Markt- und Einkommenspolitik angesehen wird, anstatt ihr eine eigenständige Rolle zuzuerkennen. In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage, ob genügend Haushaltsmittel für eine ehrgeizige Politik für den ländlichen Raum zur Verfügung stehen.

2.3

Der Ausschuss anerkennt den Nutzen eines strategischen Konzepts für die Entwicklung des ländlichen Raums. Es ist wichtig, einen Einsatz von Mitteln nach dem Gießkannenprinzip zu verhindern. Der Ausschuss hegt hingegen Zweifel am zusätzlichen Nutzen einer europäischen Strategie. Die Strategie von Lissabon und Göteborg und die Schlussfolgerungen der Konferenz von Salzburg bieten einen hinreichenden Rahmen auf Gemeinschaftsebene. Es obliegt den Mitgliedstaaten, den Regionen und den lokalen Gebietskörperschaften festzulegen, was dieser Rahmen für den ländlichen Raum und die Politik des ländlichen Raums bedeutet. Nur so lässt sich ein Spannungsfeld zwischen dem Wunsch nach einem strategischeren Ansatz für die Politik des ländlichen Raums auf EU-Ebene und der Wahrung hinreichender Flexibilität auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene vermeiden.

2.4

Der Ausschuss begrüßt den Vorschlag, der vorsieht, dass die Mitgliedstaaten ihre regionalen und lokalen Gebietskörperschaften anhören müssen. Er sieht jedoch die Zeit, die den Mitgliedstaaten für die Aufstellung der einzelstaatlichen Strategie und der einzelstaatlichen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung steht, kritisch. Zudem bedauert der Ausschuss, dass die Strategie vorzulegen ist, bevor das Programm der Kommission vorgelegt werden kann, denn beide hängen eng zusammen. Der Ausschuss schlägt vor, hier dasselbe Verfahren anzuwenden wie bei der Regionalpolitik, bei der die Mitgliedstaaten den strategischen Rahmen zusammen mit dem operationellen Programm vorlegen können (Empfehlung 1).

2.5

Längerfristig könnte ein Regionalfonds angestrebt werden, wobei der Unterschied zwischen dem Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und dem Fonds für die Regionalpolitik aufgehoben würde. Für jede Region würden auf der Grundlage einer kohärenten Strategie für das gesamte Gebiet der Region deren Chancen und Probleme berücksichtigt.

2.6

Die Politik des ländlichen Raums entsteht über ein oder mehrere Programme zur Entwicklung dieses Raums. In diesen Programmen wird aufgrund einer Analyse der Stärken und Schwächen der Region und/oder des Mitgliedstaats die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen beschlossen. Diese Durchführung läuft möglicherweise der in Artikel 16 der Verordnung vorgeschriebenen Mindestbeteiligung der EU an jeder der Schwerpunktachsen (15 % für die Achsen I und III und 25 % für die Achse II) zuwider. Auch der Ausschuss ist der Ansicht, dass die Ausgaben für die Politik des ländlichen Raums ausgewogen gestaltet werden müssen. So gesehen sollte vor allem für die dritte Achse — Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft — ein Mindestwert festgelegt werden. Denn aus den Bewertungen der verschiedenen Programme für den ländlichen Raum für den Zeitraum 2000-2006 ging hervor, dass gerade dieser Teilbereich der Politik des ländlichen Raums weniger weit entwickelt war. Allerdings müssen die Mittel auch entsprechend der in dem Programm vorgenommenen Analyse der Stärken und Schwächen auf die verschiedenen Achsen verteilt werden. Deshalb dringt der Ausschuss darauf, die Möglichkeit zu schaffen, von den in Artikel 16 angegebenen Prozentsätzen abzuweichen, wenn sich eine solche Maßnahme durch die Analyse im Rahmen des Programms hinreichend begründen lässt (Empfehlung 3).

2.7

Die Verteilung der Mittel darf auch Projekte, die über eine Achse hinausgehen, aber insgesamt in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen, nicht behindern. Durch die Bestimmung unter Artikel 71 Absatz 6, dass eine Operation nur im Rahmen einer einzigen Schwerpunktachse finanziert werden kann, scheint dies jedoch unmöglich zu sein, weshalb der Ausschuss vorschlägt, den Artikel in diesem Punkt zu ändern (Empfehlung 19).

2.8

Zum Teil fällt die Detailliertheit der Verordnung auf, sicher auch im Vergleich mit den Verordnungen zur Regionalpolitik. Bestimmte Dinge sollten besser den für die Aufstellung des Programms für den ländlichen Raum Verantwortlichen überlassen werden. Darunter fallen die Beschränkung von Beihilfen für die Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung an Klein- und Kleinstbetriebe, die Bestimmung in Artikel 50, dass Beihilfen für die Diversifizierung auf ein Kind beschränkt sind, oder die in Anhang I aufgeführten Höchstbeträge für EU-Beihilfen.

2.9

Laut den Schlussfolgerungen von Salzburg ist ein lebendiger ländlicher Raum für die Landwirtschaft unverzichtbar, wie auch die Landwirtschaft unverzichtbar ist für einen lebendigen ländlichen Raum. Es ist von großer Bedeutung, dass der Niederlassung von Junglandwirten in den Programmen für die Entwicklung des ländlichen Raums genügend Aufmerksamkeit geschenkt wird. Derzeit fehlt eine integrierte Politik für Junglandwirte. Ein Beispiel für so eine integrierte Politik ist ein Starterpaket, in dem alles, was mit der Übernahme eines Betriebs und der Niederlassung des neuen Landwirts zusammenhängt, in einem Projekt gebündelt ist.

2.10

Der Ausschuss nimmt den Vorschlag zur Kenntnis, die sozioökonomischen Kriterien für die Ausweisung von anderen benachteiligten Gebieten als Berggebieten wegfallen zu lassen und für die Vergütungen die gleiche Berechnungsgrundlage wie für die Zahlungen im Rahmen der Programme im Bereich Landwirtschaft und Umwelt anzuwenden. Die diesbezügliche Begründung der Europäischen Kommission liegt auf der Hand; der Ausschuss ist jedoch über die Auswirkungen besorgt, die diese Veränderung der Kriterien auf die landwirtschaftlichen Unternehmer in den betroffenen Gebieten haben kann. Sollte die Änderung weitreichende sozioökonomische Folgen nach sich ziehen, so sollten diese durch andere Eingriffe im Rahmen der Politik abgemildert werden können. Es sollte zumindest ein Übergangszeitraum für den schrittweisen Abbau der Beihilfen für Landwirte in Gebieten in Erwägung gezogen werden, die demnächst nicht mehr für Beihilfen in Betracht kommen.

2.11

Der Ausschuss begrüßt, dass nun die Teilnahme anderer Landbewirtschafter als Landwirte an den Agrarumweltmaßnahmen möglich ist. Diese können die fehlenden Bindeglieder für eine flächendeckende (landwirtschaftliche) Bodenbewirtschaftung bilden. Deshalb schlägt der Ausschuss vor, ausdrücklich die Möglichkeit anderer Belohnungsgrundlagen für Agrarumweltmaßnahmen aufzunehmen, da die derzeitige Grundlage — die aus den zusätzlichen Kosten und den Einkommensverlusten infolge der eingegangenen Verpflichtungen besteht — nicht immer anwendbar ist. Das könnte zum Beispiel eine Entschädigung auf der Basis des gelieferten Outputs und damit zusammenhängender Erträge sein (Empfehlung 8).

2.12

Der Anreiz für die Teilnahme an Agrarumweltmaßnahmen, nämlich die Möglichkeit, die Entschädigung um 20 % zu erhöhen, ist nicht mehr in der Verordnung enthalten. Dies ist angesichts des Nutzens und des Interesses dieser Maßnahmen für die Bewirtschaftung ländlicher Gebiete nicht wünschenswert, weshalb der Ausschuss anregt, diesen Anreiz wieder aufzunehmen (Empfehlung 8).

2.13

Es bestehen gravierende Unterscheide zwischen Ländern mit gut entwickelten und weniger gut entwickelten Forstwirtschaftssektoren. Die Vorschläge der Kommission sind nicht flexibel genug, um in Ländern mit niedrigen Niveaus eine Wiederaufforstung anzuregen. Die in der Entwicklung begriffene Forstwirtschaftsindustrie in diesen Ländern wird gefährdet und die Umweltvorteile gehen verloren, wenn diesen Unterschieden nicht Rechnung getragen wird.

2.14

Jahr für Jahr suchen viele Landwirte nach einer Beschäftigung außerhalb des Agrarsektors. Dadurch kann sich in bestimmten Regionen das Problem der Entvölkerung verstärken. Das Augenmerk muss — in Kombination mit der Schaffung von Arbeitsplätzen — auf die Umschulung von Landwirten sowie die Möglichkeit einer Teilzeitbeschäftigung in der Landwirtschaft gelegt werden. Das Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum, vor allem in den Regionen, denen weniger Vorteile aus der Verwendung der Strukturfonds (d.h. des Europäischen Sozialfonds) erwachsen, muss die Möglichkeiten für diese Umschulung und/oder die gleichzeitige Ausübung mehrerer Erwerbstätigkeiten, auch in Verbindung mit einer Tätigkeit außerhalb des Agrarsektors, bieten. In den Regionen, die massiv aus dem ESF gefördert werden, sollte in diesen Programmen ausdrücklich die den Landwirten gebotene Möglichkeit zur Umschulung und zur Mehrfachtätigkeit enthalten sein.

2.15

Ländliche Gebiete in der EU können ein wertvolles Natur- und Kulturerbe bieten, das eine wichtige Rolle bei der Diversifizierung der Wirtschaft des ländlichen Raums spielen kann. Die örtliche Tourismusbranche ist jedoch häufig wegen mangelhafter Dienstleistungen und/oder einer nicht angemessenen Produktentwicklung nicht in der Lage, diese Attraktionen in nachhaltiger Weise zu nutzen und den Touristen Erlebnisse von hoher Qualität anzubieten. Deshalb muss in Artikel 52 der Verordnung unbedingt die berufliche Bildung unter den Maßnahmen zur Förderung des Tourismus erwähnt werden (Empfehlung 12).

2.16

Frauen spielen für die Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft eine große Rolle, stoßen jedoch häufig auf spezifische Probleme, wie eingeschränkteren Zugang zu Kapital für die Gründung eines Betriebs. Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Verordnung zu einer stärkeren Einbeziehung von Frauen in die ländliche Wirtschaft beitragen (Empfehlung 11). Auch das Internet ist für die Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft von unschätzbarem Wert. Allerdings ist der Zugang vieler ländlicher Gebiete zum Internet noch sehr beschränkt. Der Ausschuss begrüßt daher den Vorschlag der Kommission, den EFRE dafür einzusetzen, ländliche Gebiete ausreichend mit IKT-Infrastrukturen auszustatten. Damit wird ein wichtiger Beitrag zur Überbrückung dieser digitalen Kluft geleistet; somit würden die Gebiete auch für neue Unternehmen attraktiver und könnten bestehende Unternehmen neue Märkte erschließen. Ergänzende Maßnahmen wären im Rahmen des Schwerpunktes der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft durch den ELER möglich.

3.1

Der Ausschuss misst der Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in die Ausarbeitung und Umsetzung der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum große Bedeutung bei und ist der Ansicht, dass dieser Rolle in der Verordnung noch stärker Rechnung getragen werden sollte (Empfehlung 13). Der Ausschuss drängt darauf, dass die einzelstaatlichen Strategien genügend Spielraum für speziell auf die Regionen und Kommunen zugeschnittene Maßnahmen lassen (siehe auch Ziffer 2.2). Nach Ansicht des AdR ist es von Belang, dass in den Strategien die Notwendigkeit einer ausgewogenen räumlichen Entwicklung in jeder Region berücksichtigt wird. Ein Zuviel an Vorschriften auf EU- oder einzelstaatlicher Ebene bezüglich der zu verfolgenden Strategie kann sich als Hemmnis für das Zustandekommen regionaler Initiativen, die auf die lokalen Möglichkeiten und Probleme zugeschnitten sind, auswirken.

3.2

Es sind genau zugeschnittene Maßnahmen in Bezug auf Programmplanung, Finanzierung und Kontrolle erforderlich. Es ist denn auch verwunderlich, dass die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Verordnung ihr Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum entweder auf der Ebene des Mitgliedstaats oder auf der Ebene der Region erstellen sollen. Es wäre besser, in diesem Punkt mehr Freiraum zu lassen, einschließlich möglicher Kombinationen aus regionalen und einzelstaatlichen Programmen. Darüber hinaus hat sich gerade in Mitgliedstaaten mit föderalem Verwaltungsaufbau in der laufenden Förderperiode die Möglichkeit der Genehmigung nationaler Rahmenregelungen bewährt, die dann in den regionalen Programmen umgesetzt werden konnten (Empfehlung 2).

3.3

Der Ausschuss unterstützt den Vorschlag, die dritte Achse vor allem über lokale Entwicklungsstrategien umzusetzen. Neue wirtschaftliche Aktivitäten sind für ländliche Gebiete ganz ohne Zweifel lebensnotwendig. Diese Aktivitäten stellen eine Ergänzung zur landwirtschaftlichen Tätigkeit dar. Allerdings müssen diese neuen Aktivitäten bedachtsam eingefügt werden, um die Qualitäten der ländlichen Gebiete nicht zu beeinträchtigen. Der Ausschuss schließt sich in diesem Punkt der Meinung des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses an (2), dass eine „Rurbanisation“, d.h. die Anwendung der gleichen Maßnahmen in städtischen und ländlichen Gebieten, vermieden werden muss. Dies trifft mit Sicherheit auf die im Umland der Städte liegenden ländlichen Gebiete zu, wo die Erhaltung der spezifischen Eigenschaften des ländlichen Gebiets für die Lebensqualität der Städter von großer Bedeutung ist. Die Probleme in diesen Gebieten, zu denen auch die landwirtschaftlich genutzten zählen, erfordern einen völlig anderen Ansatz als die Probleme in stärker peripheren ländlichen Gebieten. Die Verordnung muss hierfür genügend Spielraum bieten.

4.1

Der Ausschuss legt großen Wert auf LEADER und bedauert deshalb die unklare Rolle von LEADER in der Verordnung. Einerseits wird LEADER in Artikel 62 als vierte Schwerpunktachse, andererseits als Methodik zur Gestaltung der Maßnahmen im Rahmen der ersten drei Schwerpunktachsen bezeichnet. Der Ausschuss dringt darauf, LEADER den Platz einzuräumen, der ihm zukommt — als gesonderte Schwerpunktachse, vergleichbar der Art und Weise, in der INTERREG in der Regionalpolitik Gestalt erhielt. Die systematische Einbeziehung von LEADER in allen Bereichen birgt die Gefahr, dass die Einzigartigkeit und der zusätzliche Nutzen dieses Konzepts verloren gehen. Der Ausschuss ersucht die Kommission, die Verordnung hinsichtlich der künftigen Rolle von LEADER zu präzisieren und LEADER auch als gesonderte Schwerpunktachse deutlicher herauszustellen.

4.2

Für die Umsetzung einer lokalen Entwicklungsstrategie scheint aus Artikel 63 Absatz 1 hervorzugehen, dass diese Strategie alle für die vier Schwerpunktachsen festgelegten Ziele erfüllen muss. Das steht im Widerspruch zu Artikel 62 Buchstabe a), laut dem mit Hilfe von LEADER die Ziele eines oder mehrerer der drei Schwerpunktachsen verwirklicht werden. Der Ausschuss schlägt vor, diesen in der Verordnung bestehenden Widerspruch zu beseitigen (Empfehlung 14).

4.3

Der Ausschuss unterstützt den Vorschlag, einen Teil der für einen Mitgliedstaat zur Verfügung stehenden EU-Haushaltsmittel für LEADER zu reservieren, entsprechend den Bedürfnissen der betroffenen Gebiete. Der Ausschuss begrüßt ebenfalls den Vorschlag, ein „Europäisches Netzwerk für ländliche Entwicklung“ einzurichten. Hierfür kann auf die Erfahrungen beim Aufbau der einzelstaatlichen LEADER-Netzwerke zurückgegriffen werden. Dennoch warnt der AdR vor einer Wiederholung inakzeptabler Verzögerungen, wie es bei der Einrichtung der EU-Beobachtungsstelle für ländliche Gebiete (LEADER+), des europäischen LEADER-Beobachtungsnetzes (LEADER II) und vieler nationaler LEADER-Netzwerke der Fall war. Die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten sollten der Einrichtung dieser Gremien von Beginn des Programmplanungszeitraums an Priorität einräumen. Die lokalen Gebietskörperschaften verfügen über umfangreiche Erfahrungen in der Arbeit mit dem LEADER-Programm, von denen die Mitgliedstaaten bei der Schaffung von Rahmenbedingungen für die Umsetzung von LEADER profitieren können.

4.4

Der Ausschuss lehnt es ab, einen beträchtlichen Teil der Haushaltsmittel für die Mitgliedstaaten mit den „leistungsfähigsten“ LEADER-Programmen in Reserve zu halten. Dies würde vermutlich dazu führen, kurzfristige, „einfache“ Projekte den mittel- bzw. langfristigen Projekten tendenziell vorzuziehen. Für eine verlässliche Planung muss feststehen, welche Mittel im jeweiligen Mitgliedstaat zur Verfügung stehen (Empfehlung 15 und 18).

5.1

Der Ausschuss hält es für wichtig, den Übergang zwischen dem Programmzeitraum 2000-2006 und 2007-2013 so zu gestalten, dass die Kontinuität der Aktionen und Maßnahmen nicht gefährdet wird. So muss sichergestellt werden, dass die noch in der alten Phase bewilligten mehrjährigen Maßnahmen, wie die Agrarumweltmaßnahmen, bis zum Ablauf des Verpflichtungszeitraums finanziert werden und die zugesagte Gemeinschaftsbeteiligung (Kofinanzierungsrate) beibehalten wird. Um in der neuen Phase über eine effiziente Politik für den ländlichen Raum zu verfügen, unterstützt der Ausschuss den Vorschlag der Kommission, Haushaltsmittel in Höhe von 88,75 Mrd. EUR (mit Ausnahme der Modulation) zur Finanzierung der EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums bereitzustellen. Eine vollständige oder teilweise Renationalisierung dieser Politik lehnt der Ausschuss nachdrücklich ab.

5.2

Der Ausschuss nimmt zur Kenntnis, dass nach dem Verordnungsentwurf neben einer Ex-ante-, Halbzeit- und Ex-post-Bewertung auch eine jährlich laufende Bewertung vorzulegen ist, fragt sich jedoch nach dem Mehrwert einer jährlichen laufenden Bewertung.

5.3

Mit dieser Verordnung wird unter anderem beabsichtigt, die Rechtsvorschriften zu vereinfachen. Um beurteilen zu können, ob dies der Fall ist, ist es erforderlich, Einblick in die Durchführungsverordnungen zu haben. Der Ausschuss würde es — angesichts der Erfahrungen der Ausschussmitglieder mit der Umsetzung politischer Maßnahmen — begrüßen, auch zu diesen Verordnungen um Stellungnahme ersucht zu werden.