Sonderbericht Nr. 3/2003

über die Regelung der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union betreffend die Gewährung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit, zusammen mit den Antworten der Organe und Einrichtungen

(vorgelegt gemäß Artikel 248 Absatz 4 Unterabsatz 2 des EG-Vertrags)

(2003/C 109/01)

INHALT

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ZUSAMMENFASSUNG

I. Der Hof hat die Regelung betreffend die Gewährung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit mit dem Ziel geprüft, die Kosten für die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit zu ermitteln, potenzielle Einsparungsmöglichkeiten aufzuzeigen und sich davon zu überzeugen, dass die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit nur nach ordnungsgemäßer Feststellung der tatsächlichen Dienstunfähigkeit gewährt wurden. Ferner wollte der Hof prüfen, ob die Organe und Einrichtungen die zur angemessenen Überwachung und wirksamen Kontrolle der Anwendung dieser Regelung erforderlichen Verwaltungssysteme eingerichtet haben.

II. Alljährlich gibt es rund 200 Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Die damit verbundenen versicherungsmathematischen Nettokosten belaufen sich jährlich auf insgesamt etwa 74 Millionen Euro. Der seit kurzem zu beobachtende Anstieg der jährlichen Ausgaben ist in erster Linie auf die gestiegene Anzahl der Bediensteten der Organe und Einrichtungen sowie auf deren höheres Alter zurückzuführen. Die Statutsänderungen, die Teil des gegenwärtig debattierten Reformpakets sind, werden jedoch wahrscheinlich zu einem Rückgang der Kosten für die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit beitragen.

III. Die Prüfung des Hofes hat gezeigt, dass es sich um ein vielschichtiges Thema handelt. Einerseits war die Rate der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit in den letzten 15 Jahren konstant, und nach Ansicht des vom Hof konsultierten medizinischen Sachverständigen war die Gewährung der Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit gerechtfertigt. Andererseits gibt es in bestimmten Besoldungsgruppen mehr Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit als normale Pensionierungen und es gibt Hinweise darauf, dass in einigen Fällen eine gewisse Frustration bei der Arbeit dazu beiträgt, dass die Bediensteten schließlich aus gesundheitlichen Gründen in den Ruhestand versetzt werden.

IV. In Bezug auf die Gesamtstrategie und die Systeme zur Verwaltung der Abwesenheiten wegen Krankheiten wurden eine Reihe von Schwachstellen festgestellt. Sie betrafen hauptsächlich die Tatsache, dass eher ein medizinischer als ein administrativer Ansatz Anwendung findet sowie den Mangel an Klarheit im Allgemeinen, die unzureichende Koordinierung zwischen den betroffenen Stellen, die unzulänglichen Ressourcen, die mangelnde Eignung der EDV-Instrumente und Erschwernisse aufgrund bestimmter Statutsvorschriften.

V. All dies führt zu häufigen und kostspieligen Verzögerungen bei der Einleitung und Durchführung der Verfahren zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Die Dauer dieses Verfahrens kann selbst zur weiteren Verschlechterung des Gesundheitszustands der Bediensteten beitragen und ist auch ein Grund für die extrem niedrige Rate der Wiedereingliederungen, insbesondere bei den 50 % der Fälle, in denen die Dienstunfähigkeit psychologische Ursachen hat.

VI. Die Prüfung hat gezeigt, dass es Einsparungsmöglichkeiten gibt, falls geeignete Verwaltungsmaßnahmen zur Prävention und frühzeitigen Behandlung, insbesondere in Fällen psychologischer Erkrankungen, getroffen werden. Diese Maßnahmen sollten Folgendes umfassen: Entwicklung einer Gesamtstrategie der Organe und Einrichtungen in Bezug auf die Abwesenheiten wegen Krankheit, klarere Verteilung der von den medizinischen Diensten und den Personalabteilungen wahrzunehmenden Rollen und Zuständigkeiten, frühere und häufigere medizinische Untersuchungen, Einführung von Managementinformationssystemen, welche das Erkennen bestimmter, auf die Wahrscheinlichkeit einer späteren Dienstunfähigkeit hindeutender Abwesenheitsmuster und Risikofaktoren erlauben und Änderung des Statuts.

VII. Die Statutsänderungen sollten insbesondere Folgendes abdecken: Regelung von Situationen, in denen ein Bediensteter eine medizinische Kontrolle behindert oder sich dieser bewusst entzieht, Schaffung eines einfacheren, weniger schwerfälligen Anfechtungs- und Schlichtungsverfahrens, Verkürzung der Mindestdauer des Krankheitsurlaubs, nach der das Organ ein Verfahren zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit einleiten kann, Definition der Voraussetzungen, unter denen medizinische Untersuchungen nach der Versetzung in den Ruhestand gerechtfertigt sind und Änderung der Zusammensetzung des Invaliditätsausschusses zwecks Schaffung einer dauerhafteren, interinstitutionellen Struktur.

PRÜFUNGSZIELE UND PRÜFUNGSANSATZ

1. Das allgemeine Prüfungsziel bestand darin, Strategie und Praxis der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union im Zusammenhang mit der Regelung über die Gewährung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit zu bewerten. Dabei ging es darum, die Kosten für die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit zu ermitteln, potenzielle Einsparungsmöglichkeiten aufzuzeigen und festzustellen, ob die Organe und Einrichtungen die zur angemessenen Überwachung und effizienten Kontrolle der Anwendung dieser Regelung erforderlichen Verwaltungssysteme geschaffen haben. Eines der spezifischen Prüfungsziele war es, zu überprüfen, ob die Gewährung eines Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit nur erfolgt, nachdem die tatsächliche Dienstunfähigkeit ordnungsgemäß festgestellt worden ist.

2. Die Prüfung umfasste verschiedene analytische Verfahren, mit denen mögliche Risiken für einen Missbrauch der Regelung ermittelt werden sollten. Sie beinhaltete eine Bewertung des internen Kontrollsystems im Bereich der Abwesenheiten wegen Krankheit, und zwar schwerpunktmäßig der internen Kontrollsysteme zur medizinischen und administrativen Überwachung langfristiger Abwesenheiten wegen Krankheit, die üblicherweise zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit führen. Bei einer Stichprobe von die Zahlung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit betreffenden Akten wurden vertiefte Prüfungen durchgeführt; diese Akten wurden teilweise nach dem Zufallsprinzip ausgewählt, teilweise aber auch auf der Grundlage eines Ansatzes, der sich auf eine Population konzentrierte, bei der das Risiko der Gewährung eines Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit, für die es keine angemessene Rechtfertigung gibt, größer ist(1). Die Mehrzahl der ausgewählten Akten betraf deshalb Fälle psychologischer Erkrankungen, deren Bewertung als schwieriger einzustufen ist. Darüber hinaus verschickte der Hof im Rahmen einer Stichprobe einen Fragebogen an bestimmte Empfänger von Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit(2). Ferner beauftragte er einen medizinischen Sachverständigen (nachfolgend der medizinische Sachverständige des Hofes genannt) damit, die Hälfte der medizinischen Akten daraufhin zu prüfen, ob sich die Gutachten der Invaliditätsausschüsse auf ausreichende und angemessene Arbeiten stützten und die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit aus medizinischer Sicht gerechtfertigt erschienen(3). Die Prüfung betraf die zwischen 1996 und 2000 gewährten Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit. Zu Vergleichszwecken fanden Prüfbesuche in fünf Mitgliedstaaten statt(4), die ein breites Spektrum an Verwaltungstraditionen innerhalb der Gemeinschaft widerspiegeln, sowie bei einigen internationalen Organisationen(5), die im Personalbereich ähnliche Situationen zu bewältigen haben wie die Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen. Die betreffenden Informationen stützen sich auf Gespräche mit Vertretern dieser Mitgliedstaaten und Organisationen.

REGELUNG BETREFFEND DIE GEWÄHRUNG VON RUHEGEHÄLTERN WEGEN DIENSTUNFÄHIGKEIT

Vorschriften

3. Rechtsgrundlage für die Gewährung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit an die Beamten und Zeitbediensteten sind Artikel 78 des Statuts für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften und Artikel 33 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten bei den Europäischen Gemeinschaften(6). Ein Beamter oder anderer Bediensteter, der dauernd voll dienstunfähig geworden ist und deshalb ein Amt seiner Laufbahn nicht wahrnehmen kann, hat Anspruch auf Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit.

4. Das Verfahren zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit wird entweder auf Initiative des Organs eingeleitet, falls der Krankheitsurlaub des Bediensteten insgesamt 12 Monate während eines Zeitraums von drei Jahren überschreitet (Artikel 59 Absatz 1 des Statuts), oder auf Antrag des Bediensteten.

5. Gemäß Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) des Statuts wird ein Invaliditätsausschuss eingesetzt, der darüber zu entscheiden hat, ob ein Bediensteter im Sinne des Statuts dienstunfähig ist (Anhang VIII zum Statut, Artikel 13). Dieser Ausschuss setzt sich aus drei Ärzten zusammen (Anhang II zum Statut, Artikel 7), nämlich:

a) einem von dem Organ, dem der Bedienstete angehört, benannten Arzt,

b) einem vom Bediensteten benannten Arzt,

c) einem von diesen beiden Ärzten im gegenseitigen Einvernehmen benannten Arzt.

6. Wird keine Einigung über die Benennung des dritten Arztes erzielt, so wird dieser automatisch vom Präsidenten des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften von Amts wegen bestellt. Der Invaliditätsausschuss gibt seine Gutachten einstimmig ab bzw. - falls dies nicht möglich ist - mit der Mehrheit seiner Stimmen.

7. Erfuellt ein Bediensteter gemäß der Feststellung des Invaliditätsausschusses die Voraussetzungen für die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit, so wird er am letzten Tag des Monats, in dem durch die Verfügung der Anstellungsbehörde festgestellt wird, dass er dauernd voll dienstunfähig ist, von Amts wegen in den Ruhestand versetzt (Artikel 53 des Statuts). Der Anspruch auf Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit entsteht mit dem ersten Tag des Kalendermonats, der auf die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit folgt (Anhang VIII zum Statut, Artikel 14).

8. Solange der ehemalige Bedienstete, der ein Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit bezieht, das sechzigste Lebensjahr nicht vollendet hat, kann ihn das Organ in bestimmten Zeitabständen untersuchen lassen, um sich zu vergewissern, dass er die Voraussetzungen für den Bezug dieses Ruhegehalts noch erfuellt (Anhang VIII zum Statut, Artikel 15). Wird ein ehemaliger Bediensteter, der ein Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit bezieht, bei seinem oder einem anderen Organ der Gemeinschaft wiederverwendet, so wird die Zeit, in der er dieses Ruhegehalt bezogen hat, bei der Berechnung des Ruhegehalts nach der Dienstzeit berücksichtigt, ohne dass er zur Nachzahlung von Beiträgen verpflichtet ist (Anhang VIII zum Statut, Artikel 16).

9. Das Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit entspricht dem Ruhegehalt, auf das der Beamte mit 65 Jahren Anspruch gehabt hätte, wenn er bis zu diesem Lebensalter im Dienst geblieben wäre. Entsteht die Dienstunfähigkeit durch einen Unfall in Ausübung des Dienstes oder anlässlich der Ausübung des Dienstes, durch eine Berufskrankheit oder durch eine aufopfernde Tat im Interesse des Gemeinwohls oder dadurch, dass der Beamte sein Leben eingesetzt hat, um ein Menschenleben zu retten, so beträgt das Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit 70 % des Grundgehalts des Beamten. Das Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit wird nach dem Grundgehalt berechnet, das der Beamte in seiner Besoldungsgruppe erhalten hätte, wenn er bei Zahlung des Ruhegehalts noch im Dienst gewesen wäre (ein wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzter Bediensteter steigt also weiterhin in den Dienstaltersstufen innerhalb seiner Besoldungsgruppe auf). Das Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit darf 120 % des Existenzminimums, was dem Grundgehalt eines D4-Beamten in der Dienstaltersstufe 1 entspricht, nicht unterschreiten (Artikel 78 des Statuts). Dies hat zur Folge, dass von der Besoldungsgruppe D4 bis zur Besoldungsgruppe C2 Dienstaltersstufe 5 bzw. Besoldungsgruppe C1 Dienstaltersstufe 2, Besoldungsgruppe B5 und B4 Dienstaltersstufe 2 der Hoechstbetrag des normalen Ruhegehalts nach der Dienstzeit (70 % des Grundgehalts) niedriger ist als der Mindestbetrag des Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit. Gemäß dem Vorschlag zur Änderung des Statuts, den die Kommission dem Rat im April 2002 vorgelegt hat, soll der Mindestbetrag des Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit auf 100 % des Existenzminimums herabgesetzt werden.

Statistiken und Analysen

10. Die Mittel zur Deckung der Kosten für die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit der Beamten und sonstigen Bediensteten aller Organe und Einrichtungen werden in die Haushaltslinie A-1901 der Kommission eingesetzt. Tabelle 1 enthält eine Übersicht über die Haushaltsausgaben im Zeitraum 1985 bis 2000. Im Jahr 2000 beliefen sich die betreffenden Zahlungen auf 123,7 Millionen Euro. Gemessen in konstanten Preisen haben sich die jährlichen Ausgaben innerhalb des Bezugszeitraums fast verdreifacht. Wie aus Tabelle 1 und Abbildung 1 hervorgeht, stiegen die betreffenden Ausgaben jedoch deutlich weniger als die Ausgaben für die normalen Ruhegehälter nach der Dienstzeit, die sich fast versechsfacht haben.

Tabelle 1

Haushaltsausgaben für die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit und die Ruhegehälter nach der Dienstzeit bei allen Organen

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Quelle:

Haushaltsrechnung, Band II, Teil III, betreffend die Kommission.

Abbildung 1

Entwicklung der Ausgaben für die Ruhegehälter nach der Dienstzeit und die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit zwischen 1985 und 2000 (Zahlungen in konstanten Preisen)

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11. Zwischen 1985 und 2001 wurden alljährlich durchschnittlich 166 Bedienstete wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt (siehe Tabelle 2). In den Jahren 1986 und 1987 war diese Zahl erheblich höher als im Zeitraum davor. Im Jahr 1988 sank sie deutlich, und bis 1997 gab es nur leichte Schwankungen. Im Jahr 1998 wurde die Schwelle von 200 Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit überschritten, und danach ging der Trend steil bergauf. Im Jahr 2001 wurden 226 Bedienstete in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit versetzt, was 0,78 % des zum 31.12.2000 beschäftigten Personals entspricht. Wie aus Abbildung 2 (mit einer Darstellung des Stands in Fünfjahresintervallen) hervorgeht, war die Rate der Versetzungen in den

Tabelle 2

Anzahl der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit im Zeitraum 1985-2001

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NB:

Bei der Berechnung der Zahlen wurde das Datum zugrunde gelegt, zu dem die Entscheidung über die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit wirksam wurde.

Quelle:

Datenbank Sysper der Kommission.

Abbildung 2

Entwicklung der Rate der Versetzungen in den Ruhestand(7) bei der Kommission

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Quelle:

Datenbank Sysper der Kommission.

Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit bei der Kommission(8) im Zeitraum 1985-1995 rückläufig, stieg aber im Jahr 2000 wieder an und sank 2001 leicht.

12. Die Veränderungen bei den Versetzungen in den Ruhestand während des Gesamtzeitraums stellen insofern keinen anormalen Trend dar, als eine Analyse zum Kommissionspersonal deutlich macht, dass diese Veränderungen weitgehend auf den gestiegenen Personalbestand und dessen gestiegenes Alter zurückzuführen sind. Wie aus Tabelle 3 hervorgeht, hat sich die Anzahl der Bediensteten zwischen 1970 und 2000 verdreifacht, während das Durchschnittsalter von etwa 40 auf 45 anstieg. Während 1970 nur 13,7 % der Bediensteten über 50 Jahre alt waren, waren es im Jahr 2000 bereits 28,6 %. Wie aus Tabelle 4 hervorgeht, erhöht sich die Wahrscheinlichkeit einer Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit bei Bediensteten im Alter von über 50 Jahren deutlich: Aus dieser Gruppe stammen mehr als drei Viertel der Empfänger von Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit.

Tabelle 3

Veränderungen in der Altersstruktur der Kommissionsbediensteten

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Quelle:

Datenbank Sysper der Kommission.

Tabelle 4

Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nach Altersgruppen (%) im Zeitraum 1968-2000

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Quelle:

Datenbank Sysper der Kommission.

13. Wie der Hof bereits in seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987 hervorgehoben hat, gehört die Mehrzahl der Empfänger von Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit den Laufbahngruppen C und D an. Die Bediensteten in diesen Laufbahngruppen werden häufiger in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit versetzt als die Bediensteten in anderen Laufbahngruppen und sind noch dazu häufiger Empfänger von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit als von normalen Ruhegehältern. Wie Tabelle 5 zeigt, stellten die Bediensteten der Laufbahngruppen C und D Ende 2000 62 % der Empfänger von Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit, aber nur 21,7 % der Empfänger von normalem Ruhegehalt. Desgleichen entfallen die aufgrund der Bestimmungen über

Tabelle 5

Anzahl der Empfänger von Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit im Vergleich zur Anzahl der Empfänger von Ruhegehalt nach der Dienstzeit nach Besoldungsgruppen im Zeitraum 1987 bis Ende 2000

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NB:

Anzahl der Empfänger = Anzahl der im Ruhestand befindlichen Bediensteten - Todesfälle - Bedienstete, die an ihren Arbeitsplatz zurückgekehrt sind.

Quelle:

Datenbank Sysper der Kommission.

das Existenzminimum gezahlten Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit, die etwa ein Drittel dieser Ruhegehälter ausmachen, fast vollständig auf Bedienstete in den Laufbahngruppen C und D, nämlich zu 97 %(9). Dies gilt insbesondere für die Bediensteten in den Laufbahngruppen C3 bis D4.

14. In etwa zwei Dritteln der Fälle wird der Invaliditätsausschuss auf Initiative des Organs befasst, falls der Krankheitsurlaub eines Bediensteten insgesamt 12 Monate während eines Zeitraums von drei Jahren überschreitet. In einem Drittel der Fälle wird er dagegen auf Antrag des Bediensteten befasst. In mehr als 90 % der Fälle endet das Verfahren mit einer Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit, und in etwa der Hälfte der Fälle sind psychologische Probleme die Ursache. Weitere wichtige Ursachen sind Knochen- und Muskelerkrankungen (etwa 20 %) sowie Herz-/Kreislauferkrankungen (etwa 15 %).

Auch bei den nationalen Verwaltungen und den internationalen Organisationen sind psychische Erkrankungen die Hauptursache für die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit (nämlich bei 30 %- 60 %)(10).

WEITERVERFOLGUNG FRÜHERER BEMERKUNGEN

Frühere Bemerkungen des Hofes

15. In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 1987(11) hatte der Hof auf eine Reihe von Fakten hingewiesen, die Grund zu der Annahme gaben, diese vom Wesen her wenig restriktive, sondern eher sozial ausgerichtete Regelung könne kontraproduktive Auswirkungen haben. Zu diesen Fakten gehörte Folgendes:

a) ein deutlicher Anstieg der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zwischen 1983 und 1987;

b) der hohe Anteil von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit in den Laufbahngruppen C und D, bei denen die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit meist höher sind als das normale Ruhegehalt von maximal 70 % des Grundgehalts (Anwendung der im Statut festgelegten Regelung über das Existenzminimum).

Konsequenzen

Empfehlungen im "Caston-Bericht"

16. Als Reaktion auf die Prüfung des Hofes und auf Wunsch der Verwaltungschefs wurde ein interinstitutioneller Ad-hoc-Ausschuss eingesetzt, der dem Haushaltskontrollausschuss 1989 einen Bericht vorlegte (welcher nach dem Ausschussvorsitzenden als Caston-Bericht bezeichnet wird). Darin wurden eine Reihe von Statutsänderungen und Verwaltungsmaßnahmen empfohlen, die einen Missbrauch der Regelung verhindern und ihre finanzielle Attraktivität schmälern sollten. In dem Bericht wurden außerdem Maßnahmen zur Früherkennung und Lösung von möglicherweise zur Verschärfung der Gesundheitsprobleme der Bediensteten beitragenden Problemen im Zusammenhang mit der Laufbahn, der Mobilität, dem Verhältnis zu den Vorgesetzten und der dienstlichen Führung empfohlen.

17. Der interinstitutionelle Ausschuss stellte fest, dass es nicht genügend brauchbare Statistiken und Kontrollen zu den Abwesenheiten wegen Krankheit gab. Er schlug eine bessere Koordinierung der medizinischen und administrativen Schritte vor, um möglichst früh zu erkennen, bei welchen Bediensteten es zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit kommen könnte. Ferner wies der Ausschuss darauf hin, dass in einigen Fällen rasche Verwaltungsmaßnahmen getroffen werden sollten zwecks Vermeidung von Situationen, bei denen die Gewährung eines Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit am Ende als einfachste Lösung erscheint.

Folgemaßnahmen

18. Der Bericht traf bei den Verwaltungschefs auf ein sehr positives Echo. Sie leiteten die darin enthaltenen Schlussfolgerungen an die Kommission weiter, damit sie die erforderlichen Maßnahmen für eine Statutsreform treffen sollte, während die Verwaltungen in den einzelnen Organen und Einrichtungen für entsprechende Verwaltungsmaßnahmen sorgen sollten.

19. Die Kommission arbeitete daraufhin Vorschläge für Änderungen an den Statutsvorschriften zu den Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit aus, die jedoch auf den Widerstand der Gewerkschaften und Personalorganisationen stießen. Im Jahre 1991 zog die Kommission ihre Vorschläge zurück mit der Begründung, sie sei zu dem Schluss gekommen, die Statutsvorschriften über die Gewährung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit reichten aus und es sei sinnvoller, mehr Kontrollen durchzuführen und möglichen Missbrauch stärker zu bestrafen. Nunmehr, also zehn Jahre später, schlägt die Kommission im Rahmen des Entwurfs für eine Statutsreform weitgehend ähnliche Änderungen an den Statutsvorschriften vor, wie sie damals ins Auge gefasst und dann wieder fallen gelassen wurden. Wie im Folgenden dargelegt, wurden jedoch nur sehr unzureichende oder gar keine Verwaltungsmaßnahmen getroffen. Zur Zeit sind keine relevanten Verwaltungsmaßnahmen geplant.

BEMERKUNGEN ZUM SYSTEM ZUR VERWALTUNG DER ABWESENHEITEN WEGEN KRANKHEIT

Abwesenheitsraten

20. Die Abwesenheit von Bediensteten hat erhebliche finanzielle Auswirkungen. Aus im Juli 2001 von der Kommission an das Parlament weitergeleiteten Informationen(12) geht hervor, dass die Abwesenheitsrate je nach Organ im Jahr 2000 zwischen 3,3 % und 5,9 % der theoretischen Arbeitszeit lag(13), was sieben bis zwölf Arbeitstagen jährlich pro Person entspricht(14).

Die durchschnittlichen Abwesenheitsraten in einigen nationalen Verwaltungen bzw. internationalen Organisationen sind ähnlich, auch wenn sie möglicherweise anhand anderer Berechnungsmethoden ermittelt wurden.

Gesamtstrategie der Organe und Einrichtungen

21. Obwohl es bestimmte interne Vorschriften und Verfahren gibt, hat kein Organ eine Gesamtstrategie mit klaren Zielen und einem für den Umgang mit allen Aspekten der Abwesenheiten geeigneten Katalog konstruktiver und zugleich konsequenter Maßnahmen angenommen. Aus diesem Grund können die Organe nicht gewährleisten, dass

a) Bedienstete, die während eines langen Zeitraums nicht in der Lage sind, ihrer Arbeit nachzugehen, die erforderliche Unterstützung erhalten;

b) ausreichend Bemühungen unternommen werden, um die Anwesenheitszeiten im Interesse des Bediensteten und der betroffenen Abteilung zu maximieren;

c) die Anwesenheit nicht durch unangemessene Aufgabenstellungen oder ungeeignete Arbeitsbedingungen ungünstig beeinflusst wird.

Wie aus dem Folgenden hervorgeht, wurden besondere Mängel und Schwachstellen hinsichtlich der Rolle des Managements, der Koordinierung zwischen den betroffenen Verwaltungsdiensten und den medizinischen Diensten und der Durchführung der Kontrollen festgestellt.

Rolle der betroffenen Stellen und Koordinierung zwischen diesen Stellen

Bemerkungen allgemeiner Art

22. An der Verwaltung der Abwesenheiten sind drei Hauptakteure beteiligt, nämlich die von der Abwesenheit betroffene Abteilung, die Personalverwaltung und der medizinische Dienst. Die effiziente Verwaltung der Abwesenheiten wird erschwert durch die unklare Verteilung der jeweiligen Rollen und Zuständigkeiten und durch das Fehlen eines Informationsaustauschs bzw. Verzögerungen dabei. Während die Rollen und Zuständigkeiten bei der Berichterstattung über die Abwesenheiten und deren Erfassung klar sind, bestehen Unklarheiten in folgenden Fragen:

a) Bei welcher Stelle hat sich der Bedienstete während seiner Abwesenheit zuerst zu melden, wie häufig soll er dies tun und welcher Weg ist der angemessenste?

b) Wer ist zuständig für die Überwachung der Abwesenheitsraten sowohl auf der Ebene der einzelnen Bediensteten als auch auf der Ebene des gesamten Organs und welche Parameter gibt es?

c) Wer ist zuständig für das Erkennen von Abwesenheitsmustern, die Anlass zur Beunruhigung geben, sowie für die Einleitung geeigneter Maßnahmen?

d) Wer entscheidet darüber, ob medizinische Kontrollen durchgeführt werden und wie diese aussehen?

e) Wer unterstützt die betroffenen Bediensteten, beispielsweise im Hinblick auf eine rechtzeitige Diagnose ihrer Gesundheitsprobleme und bei der Erörterung der Frage, ob diese Gesundheitsprobleme mit dem Arbeitsumfeld zusammenhängen bzw. sich darauf auswirken? Wer ist zuständig für Maßnahmen zur Unterstützung der Rehabilitation?

f) Sollen vor der Rückkehr zur Arbeit Gespräche geführt werden und wenn ja, unter welchen Umständen, von wem, wie und mit welchem Zweck?

23. Die unklare Zuständigkeitsverteilung in Bezug darauf, wer entscheidet, ob bei Abwesenheiten medizinische Kontrollen durchgeführt werden und wenn ja, mit welchem spezifischen Ziel, könnte ein Grund dafür sein, warum bei der Kommission sowohl die Personalabteilung als auch die von der Abwesenheit betroffene Abteilung nur selten entsprechende Kontrollen beantragen. Diese Stellen gehen nämlich davon aus, dass der medizinische Dienst über diese Frage zu entscheiden hat. Der medizinische Dienst seinerseits sieht in der Tatsache, dass die anderen Abteilungen nur selten Kontrollen beantragen, ein Zeichen für deren geringes Interesse an dieser Frage, die seiner Auffassung nach in erster Linie in die Zuständigkeit der Verwaltung fällt. Die Organe und Einrichtungen sollten in diesem Punkt eine Nachahmung der vorbildlichen Praxis des Gerichtshofs und des Rates erwägen. Diese beiden Organe haben ein aus Mitgliedern der Personalabteilung und des medizinischen Dienstes zusammengesetztes Kollegium eingesetzt, das regelmäßig tagt, um sich mit den Abwesenheiten zu befassen und über Kontrollen zu entscheiden.

Spezifische Schwachstellen bei bestimmten Organen

24. Im Jahr 1999 hat die Kommission im Zuge der Dezentralisierung damit begonnen, die Zuständigkeit für die Verwaltung der Urlaubs- und Abwesenheitszeiten auf die Ebene der Generaldirektionen zu verlagern. Diese Reform wurde unter Bedingungen durchgeführt, die zu erheblichen Schwachstellen bei den Kontrollsystemen führten mit der Folge, dass das Organ einen gewissen Verlust an zentraler Kontrolle hinnehmen musste. Dies zeigt sich auch daran, dass die Kommission Schwierigkeiten hatte, dem Hof bestimmte, für die Durchführung seiner Prüfung benötigte Informationen vorzulegen, obwohl es sich dabei um für das tägliche Management unverzichtbare Informationen handelt.

25. Die Initiative für diese Dezentralisierung ging nicht von den Generaldirektionen aus(15), die darin eher einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand sahen als ein Instrument zur Verwaltung ihres Personals. Darüber hinaus herrscht Unklarheit hinsichtlich der Aufgabenverteilung zwischen den einzelnen Generaldirektionen und der Generaldirektion Personal und Verwaltung, da nicht feststeht, ob letztere nur eine beratende und unterstützende oder auch eine leitende, koordinierende und überwachende Rolle hat. Jede Generaldirektion ernannte einen Personalverwalter (human resources manager) und einen Urlaubsverwalter (leave manager); allerdings ist unklar, ob diese auch über die reine Verwaltung der Abwesenheiten hinausgehende Aufgaben haben. Gegenwärtig beschränkt sich ihre Tätigkeit weitgehend auf die Erfassung der Abwesenheiten.

26. Vor der Dezentralisierung verfügte die Kommission über eine zentrale Datenbank mit globalen Informationen zum gesamten Personal. Dieses System wurde jedoch im Zuge der Dezentralisierung aufgesplittert, wobei auf der Ebene der einzelnen Generaldirektionen getrennte Datenbanken (SIC Congés) angelegt wurden. Die Anwendung SIC Congés erlaubt es nur in begrenztem Umfang, Datenanalysen durchzuführen bzw. Daten und Berichte zu erstellen, die noch dazu nicht immer geeignet sind, die Anwendung der Statutsvorschriften zu überwachen. Die Tatsache, dass jede Generaldirektion gezwungen war, ihr eigenes Datenanalyseprogramm zu entwickeln, obwohl sich diese Programme weitgehend ähneln, erscheint wenig sinnvoll.

27. Überdies hat der medizinische Dienst der Kommission keinen Zugang zur Anwendung SIC Congés, weshalb er seine eigene Datenbank Sermed entwickelt hat, in der - anders als bei SIC Congés - die nicht durch ein medizinisches Zeugnis untermauerten Abwesenheiten wegen Krankheit nicht erfasst werden. Über diese Abwesenheiten wird der medizinische Dienst nicht informiert. Dieses Nebeneinander von Datenbanken führt zu Verzögerungen beim Informationsaustausch und erschwert den Informationsabgleich.

28. Beim Parlament gibt es bei der Verwaltung der Urlaube und der Abwesenheiten unnötige Doppelarbeit, da sowohl die von den Abwesenheiten betroffenen Generaldirektionen als auch die Generaldirektion Personal (Personalabteilung und medizinischer Dienst) jeweils eine eigene Datenbank mit mehr oder weniger identischen Informationen führen. Da es zwischen den beiden Datenbanken keine Verbindung gibt und die von der Abwesenheit betroffene Generaldirektion und die Generaldirektion Personal keinen wechselseitigen Zugang zur jeweils anderen Datenbank haben, werden die Informationen auf Disketten ausgetauscht.

29. Beim Rat haben die von den Abwesenheiten betroffenen Generaldirektionen keinen Zugang (auch nicht zu Konsultationszwecken) zur Datenbank der Generaldirektion Personal und Verwaltung (wozu die Personalabteilung und der medizinische Dienst gehören). Die Generaldirektionen geben die Informationen über Abwesenheiten auf Papier weiter, wodurch sich die Erfassung in der Datenbank verzögert, was wiederum Verzögerungen bei der Veranlassung möglicher Kontrollen zur Folge hat. Die Generaldirektionen, denen die abwesenden Bediensteten angehören, erhalten von der Generaldirektion Personal und Verwaltung Auszüge aus den Abwesenheitsverzeichnissen, aber nicht die Berichte, Analysen und Warnlisten, die letztere regelmäßig oder gelegentlich erstellt. Diese Daten können von den Generaldirektionen, denen die abwesenden Bediensteten angehören, nicht selbst erstellt werden.

Ärztliche Kontrollen beim Fernbleiben vom Dienst

30. Abgesehen von den bereits erwähnten Schwierigkeiten werden die ärztlichen Kontrollen beim Fernbleiben vom Dienst durch eine Reihe weiterer Mängel und Zwänge erschwert, welche die Wirksamkeit dieser Kontrollen erheblich beeinträchtigen.

Vielzahl der von den Vertrauensärzten der Organe wahrzunehmenden Aufgaben

31. Die bei den Organen und Einrichtungen tätigen Vertrauensärzte haben ein großes Aufgabenfeld, das insbesondere Folgendes umfasst:

a) Behandlung arbeitsmedizinischer Fragen einschließlich Durchführung der Einstellungsuntersuchungen und der jährlichen Kontrolluntersuchungen und Behandlung von Fragen der Gesundheit und der Sicherheit;

b) Durchführung ärztlicher Kontrollen einschließlich Kontrollen bei Abwesenheiten;

c) Ausarbeitung medizinischer Gutachten, Teilnahme an Invaliditätsausschüssen;

d) Erörterung medizinischer Fragen im Zusammenhang mit dem Statut, so unter anderem Ausarbeitung von Gutachten zu den medizinischen Aspekten bei Beantragung bestimmter Vergütungen (beispielsweise Verdoppelung der Familienzulage für Familien mit einem behinderten Kind usw.);

e) erste Hilfe sowie Behandlung und Beratung der Bediensteten.

32. Gemäß den in der Konvention Nr. 161 der Internationalen Arbeitsorganisation enthaltenen Berufs- und Standesregeln(16) und den zur Umsetzung der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit(17) verabschiedeten nationalen Gesetzen(18) sind die Aufgaben des Vertrauensarztes nicht vereinbar mit denen eines kontrollierenden Arztes. Entgegen diesen Bestimmungen nahmen die Vertrauensärzte beim Gerichtshof und beim Rechnungshof während des geprüften Zeitraums sowohl Aufgaben eines Vertrauensarztes wahr als auch Aufgaben eines kontrollierenden Arztes. Beim Parlament werden die ärztlichen Untersuchungen im Zusammenhang mit den Abwesenheiten vom Dienst von für diesen Zweck angestellten, kontrollierenden Ärzten unter Aufsicht der Parlamentsärzte durchgeführt. Diese Situationen führen für die betroffenen Ärzte zu Gewissenskonflikten(19) und sind Ursache für Unsicherheiten sowohl seitens des Organs als auch seitens des Bediensteten hinsichtlich der diesen Ärzten in bestimmten Situationen jeweils zukommenden Rolle.

Häufigkeit der Kontrollen

33. Die Organe und Einrichtungen verfügen nur über begrenzte Ressourcen im Bereich der kontrollierenden Ärzte. So beschäftigte die Kommission für ihr Personal in Brüssel (etwa 16000 Mitarbeiter) bis vor kurzem nur zwei kontrollierende Ärzte als Hilfskräfte auf Teilzeitbasis. Diese waren so überlastet, dass die Möglichkeit von Anrufen zu Hause(20) oder von frühzeitigen bzw. unangekündigten Kontrollen praktisch ausgeschlossen war. Der Rat beschäftigt einen kontrollierenden Arzt auf Teilzeitbasis. Beim Gerichtshof und beim Rechnungshof muss der auf Teilzeitbasis angestellte Vertrauensarzt diese Kontrollen soweit möglich zusätzlich zu seinen zahlreichen anderen Aufgaben selbst durchführen.

34. Obwohl der Hof nur unvollständige Informationen zu diesem Thema einholen konnte, scheint deutlich zu werden, dass Kontrollen aus den genannten Gründen relativ selten sind. So werden bei der Kommission etwa 6 % der Abwesenheiten überprüft. Vom Parlament konnten keine Zahlenangaben eingeholt werden, die Aufschluss über die Häufigkeit der Kontrollen gegeben hätten. Beim Gerichtshof und beim Rechnungshof werden nur selten Kontrollen durchgeführt, beim Rat dagegen etwas häufiger. Allgemein lässt sich sagen, dass sich die Kontrollen auf wiederholte lange Abwesenheiten konzentrieren und auf Abwesenheiten, bei denen das Risiko eines Missbrauchs besonders hoch ist. Da es keine frühzeitigeren und intensiveren Kontrollen gibt, gewährleistet das System jedoch weder die erforderliche Abschreckung(21) noch die erforderliche frühzeitige Hilfe zugunsten derjenigen Mitarbeiter, die sie benötigen (siehe Ziffern 53 und 54).

Fristen für die Vorlage eines medizinischen Zeugnisses und für die Durchführung von Kontrollen

35. Gemäß dem Statut (Artikel 59 Absatz 1) kann ein Bediensteter dem Dienst insgesamt zwölf Tage pro Jahr wegen Krankheit fernbleiben, wobei das Fernbleiben vom Dienst nicht länger als drei Tage hintereinander dauern darf. Vom vierten Tag an hat er ein ärztliches Zeugnis für den vierten Tag und die darauf folgenden Tage vorzulegen. Allerdings schreibt das Statut keine Frist vor, bis zu der das ärztliche Zeugnis vorgelegt werden muss. Die einzelnen Organe und Einrichtungen wenden jeweils eigene, geringfügig voneinander abweichende Durchführungsbestimmungen oder Verfahren an(22). Diese nicht immer ausreichend klaren Bestimmungen werden äußerst flexibel gehandhabt, was die Wirksamkeit der Kontrollen beim Fernbleiben vom Dienst, insbesondere bei einem eher kurzfristigen Fernbleiben, beeinträchtigt.

36. Wegen der bis zur Vorlage des ärztlichen Zeugnisses eingeräumten Frist, zu der die Frist zur Informationsübermittlung zwischen den einzelnen Abteilungen hinzukommt, können während der ersten zwei Wochen nach dem ersten Tag des Fernbleibens vom Dienst generell keine Kontrollen angesetzt werden. Die Kontrollen finden daher spät statt und manchmal sogar - wie häufig beim Rat der Fall - erst nach Wiederaufnahme der Arbeit. Dies verringert die Wirksamkeit der Kontrollen in den Fällen, in denen Zweifel daran bestehen, dass die Abwesenheit vom Dienst befugt ist; dann darf nämlich nicht mehr bezweifelt werden, dass es sich um eine befugte Abwesenheit vom Dienst handelt, selbst wenn die Umstände äußerst fragwürdig sind. Gemäß der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz(23) darf die Gültigkeit eines ärztlichen Zeugnisses für den vor der Kontrolle liegenden Zeitraum nicht infrage gestellt werden.

Recht des Organs auf Beantragung einer ärztlichen Kontrolle

37. Gemäß dem Statut (Artikel 59 Absatz 1) kann ein Bediensteter, der dem Dienst wegen Krankheit fernbleibt, einer ärztlichen Kontrolle unterstellt werden, die vom Organ eingerichtet wird. Gemäß Artikel 60 des Statuts wird, unbeschadet der etwaigen disziplinarrechtlichen Folgen, jedes unbefugte Fernbleiben vom Dienst, das ordnungsgemäß festgestellt worden ist, auf den Jahresurlaub des Beamten angerechnet. Ist der Jahresurlaub des Beamten verbraucht, so verwirkt er für die entsprechende Zeit den Anspruch auf seine Dienstbezüge. Das Statut enthält jedoch keine Angaben darüber, welche Maßnahmen zu treffen sind, falls ein Bediensteter die ärztliche Untersuchung behindert oder bewusst umgeht.

38. Man sollte annehmen, dass die Unmöglichkeit einer Kontrolle, weil der Bedienstete sie bewusst umgeht, Grund genug dafür wäre, die Abwesenheit vom Dienst ab dem für die ärztliche Kontrolle vorgesehenen Zeitpunkt für unbefugt zu erklären. Das Generalsekretariat des Rates hat diesbezüglich eindeutige interne Durchführungsbestimmungen erlassen. In den internen Durchführungsbestimmungen des Parlaments heißt es lediglich, ein Bediensteter, der seinen diesbezüglichen Verpflichtungen nicht nachkommt, hat mit Disziplinarmaßnahmen zu rechnen. In der Praxis verfolgt das Parlament aber denselben Ansatz wie der Rat. Allerdings waren beide Organe zur Aufgabe dieser Praxis gezwungen, nachdem das Gericht erster Instanz entschieden hat(24), dass es keine Rechtsgrundlage dafür gibt. Nach Auffassung des Gerichts erster Instanz begründet die ordnungsgemäße Vorlage einer ärztlichen Bescheinigung die Vermutung, die Abwesenheit vom Dienst sei befugt. Damit die Abwesenheiten vom Jahresurlaub abgezogen werden können, muss zuvor ordnungsgemäß festgestellt worden sein, dass es sich um unbefugte Abwesenheiten handelt. Der Bedienstete muss sich zwar einer medizinischen Kontrolle unterziehen, doch berechtigt ein möglicher Verstoß des Bediensteten gegen diese Verpflichtung das Organ nicht zu der Vermutung, die durch eine ordnungsgemäß vorgelegte ärztliche Bescheinigung untermauerte Abwesenheit vom Dienst wegen Krankheit sei unbefugt. Andererseits kann ein Verstoß gegen diese Verpflichtung gegebenenfalls Anlass für Disziplinarmaßnahmen sein. Faktisch sind die Organe und Einrichtungen in den - glücklicherweise seltenen - Fällen, in denen Zweifel bestehen, ob es sich um ein befugtes Fernbleiben vom Dienst handelt oder nicht, praktisch machtlos, da diese Frage ohnehin nicht durch Disziplinarmaßnahmen geklärt werden kann.

Gemäß den für die französischen Staatsbeamten geltenden Vorschriften(25) kann die Verwaltung in Frankreich einem Bediensteten, der keine Rechtfertigung für die Tatsache anführen kann, dass er sich einer medizinischen Untersuchung entzieht, die Auszahlung des Gehalts verweigern, seine Abwesenheit vom Dienst für unbefugt erklären und ein Verfahren wegen des Verlassens des Arbeitsplatzes einleiten, das zur Auflösung des Beschäftigungsverhältnisses führen kann.

39. Die Anfechtung der Schlussfolgerungen des kontrollierenden Arztes hinsichtlich der Fähigkeit des Bediensteten zur Wiederaufnahme der Arbeit stellt an sich nichts Ungewöhnliches dar. Allerdings ist das Anfechtungs- und Schlichtungsverfahren extrem schwerfällig und ungeeignet. Falls der betroffene Mitarbeiter erneut ein medizinisches Zeugnis vorlegt und die Unstimmigkeiten zwischen dem behandelnden Arzt und dem kontrollierenden Arzt auch nach einer zweiten Untersuchung fortbestehen, ist nach der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz(26) der Invaliditätsausschuss zu befassen. Dieses zeitaufwendige Verfahren ist zur Regelung von Streitigkeiten dieser Art völlig ungeeignet, da der Invaliditätsausschuss kaum beurteilen kann, ob der Bedienstete mehrere Monate vor dieser Entscheidung (d. h. der des Invaliditätsausschusses) zur Wiederaufnahme seiner Arbeit in der Lage war oder nicht(27).

Gemäß den für die französischen Staatsbeamten geltenden Vorschriften(28) müssen die Bediensteten in Frankreich ihre Arbeit wieder aufnehmen, sobald ihnen ein entsprechender Verwaltungsbeschluss zugeht. Sie können die Schlussfolgerungen des kontrollierenden Arztes vor einem Ärztegremium anfechten, das sich aus von der Verwaltung für drei Jahre bestellten Ärzten zusammensetzt (und mindestens zweimal monatlich zusammentritt). Falls es bei der Anfechtung um eine Verlängerung der Abwesenheit vom Dienst um mehr als sechs aufeinander folgende Monate geht, können die Bediensteten die Entscheidung des Ärztegremiums vor einem (vom Gesundheitsministerium für drei Jahre bestellten) übergeordneten Ärztegremium anfechten.

40. Diese Faktoren beeinträchtigen die Wirksamkeit der medizinischen Kontrollen insbesondere in den Fällen, in denen starke Zweifel an der Befugtheit der Abwesenheit bestehen.

BEMERKUNGEN ZU DEN RUHEGEHÄLTERN WEGEN DIENSTUNFÄHIGKEIT

Ermittlung der mit der Regelung verbundenen Kosten und Überwachung dieser Kosten

41. Die Organe und Einrichtungen verfügen nicht über geeignete Instrumente, um die Kosten für die Regelung über die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit festzustellen und zu überwachen. Aus diesem Grund sind die Bediensteten, die das System mitfinanzieren, nicht über ihre Verantwortlichkeiten informiert und somit nicht in der Lage, die Anwendung der Regelung in irgendeiner Weise zu kontrollieren. Da die mit den Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit verbundenen Kosten Jahr für Jahr aus dem Haushalt finanziert werden, sah man keine Notwendigkeit zur Schaffung eines Überwachungs- und Kontrollmechanismus, etwa nach dem Vorbild des Mechanismus zur Sicherung der Ausgewogenheit des Pensionsfonds. Die Finanzausweise der anderen Organe und Einrichtungen als der Kommission enthalten keine Angaben zu den Haushaltsausgaben für die gezahlten Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit, weshalb das Bewusstsein für die Notwendigkeit geeigneter Kontroll- und Überwachungssysteme nicht sehr stark ausgeprägt ist.

42. Die zulasten der Haushaltslinie A-1901 des Haushaltsplans der Kommission verbuchten Haushaltsausgaben geben aus mehreren Gründen keinen Aufschluss über die Kosten der Regelung. Erstens entsprechen sie lediglich den Kosten für die während des betreffenden Haushaltsjahrs ausgezahlten Ruhegehälter. Die künftigen Kosten für die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit sind nicht bekannt und werden in der Vermögensübersicht mit den künftigen Kosten für die Ruhegehälter als Ganzes zusammengefasst. Zweitens wird die Zahlung des Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit gemäß der Gemeinschaftsregelung bis zum Tod des Empfängers fortgesetzt, während sie bei den anderen Regelungen aufhört, sobald der Empfänger das Pensionsalter erreicht hat und ein normales Ruhegehalt erhält. Nach Schätzungen des Hofes entfielen von den im Haushaltsjahr 2000 zulasten der Haushaltslinie A-1901 gezahlten 123,7 Millionen Euro etwa 40 % bzw. 50 Millionen Euro auf Zahlungen an Empfänger im Alter von mehr als 65 Jahren, so dass es sich der Art nach eher um Ruhegehälter handelte(29). Im Rahmen der gegenwärtig in der Diskussion befindlichen Änderungen an den Statutsvorschriften soll eine entsprechende Unterscheidung eingeführt werden.

43. Nach Schätzungen des Hofes belaufen sich die durchschnittlichen Nettokosten pro Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit auf rund 370000 Euro(30). Bei gegenwärtig jährlich rund 200 Empfängern eines Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit ergeben sich demnach Nettokosten in Höhe von insgesamt rund 74 Millionen Euro. Wie aus der Anmerkung zu diesem Absatz hervorgeht, entsprechen diese Nettokosten nicht dem an den ehemaligen Bediensteten gezahlten Betrag des Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit.

Beurteilung der Dienstunfähigkeit

44. Gemäß Artikel 78 des Statuts hat ein Beamter oder Zeitbediensteter, "der dauernd voll dienstunfähig geworden ist und deshalb ein Amt seiner Laufbahn nicht wahrnehmen kann, Anspruch auf Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit".

45. Interpretiert man die "dauernde und volle Dienstunfähigkeit" als einen Zustand, der mit dem völligen Verlust der physischen und/oder psychischen Gesundheit verbunden ist, so würde fast keiner der im Rahmen der Stichprobe vom medizinischen Sachverständigen des Hofes betrachteten Empfänger eines Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit als Vollinvalide eingestuft. Nach dem Geiste des Statuts wird die Dienstunfähigkeit in der Praxis verstanden als die Unfähigkeit seiner Arbeit nachzugehen, d. h. die Unfähigkeit des Bediensteten, die mit einem Posten in seiner Laufbahn verbundenen Aufgaben zu erfuellen. Die Dienstunfähigkeit umfasst demnach mehrere Aspekte: Einerseits wird sie auf der Grundlage rein medizinischer, durch medizinische Untersuchungen feststellbarer und messbarer Aspekte beurteilt, andererseits aber auch auf der Grundlage nicht medizinischer Aspekte, bei denen subjektive, nicht messbare Kriterien eine Rolle spielen. Das Statut sieht nicht vor, dass bei Gesundheitsproblemen auch andere Lösungen wie Teilzeitbeschäftigung oder Beschäftigung in einer weniger verantwortungsvollen Stelle innerhalb des Organs erwogen werden.

Die meisten nationalen Verwaltungen und internationalen Organisationen, bei denen der Hof Prüfbesuche durchführte, haben ein ähnliches Konzept. In Frankreich wird der Grad der Invalidität eines Bediensteten gemäß den für die französischen Staatsbeamten geltenden Vorschriften(31) anhand einer offiziellen Invaliditätsskala festgelegt. In Schweden kann zwischen voller und teilweiser Invalidität unterschieden werden. Bei einer Teilinvalidität (beispielsweise 75 %) muss der Bedienstete weiterhin in Teilzeitbeschäftigung arbeiten (beispielsweise zu 25 %)(32).

46. Damit man beurteilen kann, ob ein Bediensteter unfähig ist, die mit dem Dienstposten in einer bestimmten Laufbahn verbundenen Aufgaben weiterhin wahrzunehmen, bedarf es einer gründlichen Kenntnis des Arbeitsumfelds sowie einander ergänzender medizinischer und administrativer Kenntnisse, insbesondere bei psychologischen Erkrankungen(33). So ist es besonders wichtig, das Arbeitsumfeld des Bediensteten zu kennen und rechtzeitig mit Sorgfalt mögliche Alternativen zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zu prüfen. Die bei den Organen und Einrichtungen der Europäischen Union angewandten Systeme weisen diesbezüglich erhebliche Schwachstellen auf.

47. Gegenwärtig wird bei den Organen und Einrichtungen die Dienstunfähigkeit lediglich aus einem medizinischen Blickwinkel heraus beurteilt, was gerade von deren Vertrauensärzten bedauert wird. Die für die Personalverwaltung zuständigen Abteilungen und die von der Dienstunfähigkeit betroffenen Abteilungen befassen sich zumeist nur mit den rein administrativen Aspekten des Verfahrens. Somit bleibt es dem Invaliditätsausschuss überlassen, nicht nur die rein medizinischen, sondern auch die nicht medizinischen Aspekte eines Falles zu beurteilen(34). Der Invaliditätsausschuss hat jedoch häufig keine ausreichend genauen Informationen über die Art der vom Betroffenen wahrgenommenen Aufgaben und über mögliche andere Aufgaben. Die Dienstunfähigkeit wird also anhand eines theoretischen Rahmens beurteilt, der von der Gleichartigkeit der verschiedenen Dienstposten innerhalb einer Laufbahngruppe ausgeht, während es in Wirklichkeit, insbesondere aufgrund des Arbeitsumfelds und der kollegialen Beziehungen, natürlich Unterschiede gibt. Somit begünstigt die Regelung selbst eine weite Auslegung des Begriffs der Dienstunfähigkeit.

Überwachung, Ursachenforschung und Abhilfemaßnahmen

48. Die Organe und Einrichtungen haben kein Überwachungssystem geschaffen, das ihnen Folgendes ermöglicht: kontinuierliche oder regelmäßige Ermittlung der Häufigkeit der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit, Informationen über die medizinischen Ursachen für diese Ruhestände, Analyse möglicher Trends anhand geeigneter Parameter (Alter, Geschlecht, Laufbahngruppe, Dienstalter usw.), Ermittlung der Populationsgruppen mit dem größten Risiko, Analyse der Gründe für die größte Häufung, Planung und Durchführung möglicher Präventivmaßnahmen, frühzeitige Aufdeckung von Risiken und Aufzeigen alternativer Lösungen. Dies ist Ausdruck für ein mangelndes Interesse der Organe und Einrichtungen sowohl am Finanzmanagement im Zusammenhang mit der Regelung als auch an dem wahrscheinlich noch wichtigeren Aspekt des Arbeitsumfelds und des Personalmanagements.

49. Gleichzeitig mit der Veröffentlichung der Bemerkungen des Hofes in seinem Sonderbericht zum Haushaltsjahr 1987 bzw. kurz danach wurden eine Reihe von Statistiken erstellt. Sie berücksichtigen im Wesentlichen von der Kommission im Anschluss an zwei parlamentarische Anfragen vom Oktober 1991 und vom Juni 1993 vorgelegte Informationen sowie einen von der Kommission auf Ersuchen des Rates im Dezember 1993 im Zusammenhang mit der Prüfung des Vorentwurfs des Haushaltsplans für 1994 vorgelegten Bericht. Dabei handelt es sich jedoch um sehr oberflächliche Analysen. Der Hof konnte keine Hinweise dafür finden, dass es danach noch weitere Versuche gab, konkrete Zahlen zusammenzustellen oder eine globale Analyse zur Anwendung der Regelung vorzunehmen.

50. Zuweilen liegen splitterhafte oder sehr spezifische Informationen vor, beispielsweise zu den medizinischen Gründen für die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Sie wurden jedoch eher auf Initiative einzelner Vertrauensärzte zusammengestellt als auf Anfrage der Organe und Einrichtungen. Noch dazu werden diese Daten von den medizinischen Diensten häufig zu ihrer eigenen Information erstellt bzw., falls sie an die Verwaltungsdienste weitergegeben werden, kommt es nicht zu einer Weiterverfolgung(35). So hatte das interinstitutionelle Ärztekollegium vorgeschlagen, eine epidemiologische Studie durchzuführen, für die jedoch keine Finanzmittel bereitgestellt wurden. Der neuere Vorschlag des Gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems, eine allgemeine Studie zum Gesundheitszustand des Personals durchzuführen, stieß auf den Widerstand der Personalvertreter und einiger Verwaltungen, die befürchteten, es gäbe nicht genügend Garantien für die angemessene Verwendung der Daten.

51. In Bezug auf die Analyse der Gründe für die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit ist auf eine sinnvolle Initiative des Vertrauensarztes des Parlaments in Luxemburg hinzuweisen. Dieser Arzt erstellte Fünfjahresberichte für den Zeitraum 1983-1998, die als Modell für das dienen könnten, was systematisch bei allen Organen und Einrichtungen geschehen könnte. Diese Berichte enthalten eine Vielzahl wertvoller Informationen, etwa zur Häufigkeit der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit und zu den Ursachen. Überdies werden darin eine Reihe von Hypothesen zu den Gründen für die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit aufgestellt und Empfehlungen für mögliche Abhilfemaßnahmen vorgebracht, insbesondere hinsichtlich der Arbeitsorganisation und des Arbeitsumfelds sowie zu bestimmten Aspekten des Personalmanagements.

52. Aus den Berichten geht hervor, dass die Arbeitsorganisation und das psycho-soziale Umfeld entscheidende Faktoren für Stress und mangelnde Motivation sein können. Sie wirken sich auf den Gesundheitszustand der Bediensteten aus und können einer der Gründe sein für den hohen Anteil der psychologischen Ursachen (etwa 50 %) für die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Zu mangelnder Zufriedenheit beitragen können beispielsweise der Eindruck der ungerechten Arbeitsverteilung, des Ausgeschlossenseins von den Entscheidungsprozessen und von Unzulänglichkeiten auf der Managementebene. Hat ein Bediensteter ein physisches oder psychisches Leiden, so können diese Faktoren entscheidend dazu beitragen, dass der Prozess zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit in Gang gesetzt wird. Diese Probleme betreffen insbesondere die Bediensten in den unteren Laufbahnen, die häufig den Eindruck haben, ihre Arbeit werde nicht ausreichend anerkannt oder geschätzt. Die Vertrauensärzte der anderen Organe und die für die Personalverwaltung zuständigen Abteilungen schließen sich dieser Analyse weitgehend an. Sie scheint sich auch mit den Antworten zu decken, die der Hof auf den Fragebogen erhielt, den er an eine Stichprobe aus früheren, im Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit befindlichen Bediensteten verschickt hat (siehe Ziffer 2). Etwa ein Drittel der ehemaligen Bediensteten antwortete, dass sie mit der Art ihrer Aufgaben und/oder den Bedingungen, unter denen sie diese ausführen mussten, unzufrieden waren. Zwei Drittel dieser Bediensteten erklärte, diese Tatsache habe mit dazu beigetragen, dass sie die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit beantragt bzw. ihr zugestimmt haben. Als Gründe wurden im Allgemeinen die zu hohe Arbeitsbelastung angegeben sowie Termindruck, die unzureichende personelle und materielle Ausstattung und relativ häufig die Einstellung des Managements gegenüber diesen Problemen.

Frühzeitige Aufdeckung, Zusammenwirken von medizinischen Maßnahmen und Verwaltungsmaßnahmen und alternative Lösungen

53. Aufgrund der weiter oben beschriebenen Schwachstellen bei den Systemen zur Kontrolle der Abwesenheiten sind die Organe und Einrichtungen nicht in der Lage, systematisch frühe Warnzeichen bei den gefährdeten Bediensteten zu erkennen, deren Gesundheitszustand und/oder berufliche Leistung sich verschlechtert. Sie können daher nicht rechtzeitig geeignete Maßnahmen treffen (beispielsweise in Bezug auf die Mobilität, die Arbeitsorganisation usw.), d. h. zu einem Zeitpunkt, zu dem einander ergänzende medizinische und administrative Maßnahmen noch verhindern könnten, dass eine Kette von Ereignissen in Gang gesetzt wird, an deren Ende unweigerlich der Rückzug aus dem Arbeitsleben und somit die Dienstunfähigkeit steht.

54. Die Hälfte der ehemaligen Bediensteten, an die der Hof im Rahmen der Stichprobe einen Fragebogen verschickt hat, teilte in ihren Antworten auf diesen Fragebogen mit, dass sich weder die Verwaltung noch ihre Vorgesetzten während ihres einjährigen Krankheitsurlaubs vor der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nach ihrem Gesundheitszustand oder ihrer Fähigkeit zur Wiederaufnahme der Arbeit erkundigt hatten. Dies legten die Betroffenen als generelles Desinteresse an ihrem Gesundheitszustand aus, zu einem Zeitpunkt, an dem sie sich in einer schwierigen Lage befanden und ein gewisses Maß an Interesse und Unterstützung seitens des Organs im Allgemeinen und seitens ihrer dienstlichen Vorgesetzten im Speziellen geschätzt hätten.

55. Die vom medizinischen Sachverständigen des Hofes durchgeführte Studie hat gezeigt, dass es - abgesehen von einigen wenigen Ausnahmen - vor der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit keine ernsthaften Versuche gab, Alternativlösungen zu finden. Auch etwaige Vorschläge des Vertrauensarztes, bei denen es meist um einen Wechsel des Dienstpostens ging, wurden praktisch nie umgesetzt. Nur in seltenen Fällen wurde eine Alternative zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit angeboten, und wenn, dann meist zu spät. In etwa einem Viertel der im Rahmen der Stichprobe betrachteten Fälle wären die Bediensteten wahrscheinlich zur Weiterarbeit in der Lage gewesen, falls das Organ diese Fälle frühzeitig erkannt und entsprechend gehandelt hätte. Dieser Eindruck wird durch die Antworten auf den im Rahmen der Stichprobe verschickten Fragebogen bestätigt, da 20 % der ehemaligen Bediensteten der Ansicht waren, sie hätten weiterarbeiten können, falls man ihnen eine Alternative angeboten hätte. Auf dieser Grundlage schätzt der Hof, dass bei den Nettokosten für die alljährlich gezahlten Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit im Prinzip etwa 10 Millionen Euro jährlich eingespart werden könnten, falls es eine Strategie der Früherkennung und des frühzeitigen Handelns bei wiederholten, langen Abwesenheiten wegen Krankheit gäbe.

Einleitung des Verfahrens

56. Gemäß Artikel 59 Absatz 1 des Statuts kann das Organ den Invaliditätsausschuss mit dem Fall eines Bediensteten befassen, dessen Krankheitsurlaub insgesamt 12 Monate während eines Zeitraums von drei Jahren überschreitet. Dies wirft die schwierige Frage danach auf, wie die Dauer der vorübergehenden Dienstunfähigkeit vor Einleitung des Verfahrens zu beurteilen ist. Jeder Arzt mit Erfahrung im sozialen Bereich und jeder Spezialist für Personalfragen weiß um die anerkannte Tatsache, dass Bedienstete, die ihrem Arbeitsplatz über längere Zeit fern bleiben, aufgrund des Zusammenwirkens medizinischer, psychologischer, technischer und sozialer Faktoren nur selten wieder in der Lage sind, ganz an ihren Arbeitsplatz zurückzukehren. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass die Verfahren in diesen Fällen fast immer zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit führen. Eine sorgfältige Untersuchung der vom medizinischen Sachverständigen des Hofes im Rahmen der Stichprobe geprüften Fälle legt die Schlussfolgerung nahe, dass es sinnvoller wäre, die Dauer der Abwesenheit auf sechs Monate zu begrenzen. Dies wäre sowohl angemessen im Hinblick auf koordinierte Hilfsmaßnahmen in den Fällen, in denen dies noch möglich und sinnvoll erscheint, als auch im Hinblick auf die Vermeidung ungerechtfertigter finanzieller Vergünstigungen(36) für Personen, die faktisch niemals dauerhaft an ihren Arbeitsplatz zurückkehren werden. Aus den dem Hof vorliegenden Informationen geht außerdem hervor, dass der Krankheitsurlaub bei den auf Initiative der Bediensteten eingeleiteten Verfahren durchschnittlich fünf Monate innerhalb eines Dreijahreszeitraums dauerte.

Die Regelungen betreffend die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit der nationalen Verwaltungen und internationalen Organisationen sind sehr unterschiedlich in Bezug auf die Mindestdauer der Dienstunfähigkeit, ab der auf Initiative der Verwaltung bzw. Organisation ein Verfahren eingeleitet werden kann. Im Vergleich zur Gemeinschaftsregelung ist dieser Zeitraum in Deutschland kürzer (drei Monate innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten), ebenso bei der EBWE (sechs Monate). Dagegen gelten bei der ILO ähnliche Bedingungen wie bei der Gemeinschaft (18 Monate innerhalb eines Zeitraums von vier Jahren)(37).

57. Während die kleinsten Organe (Gerichtshof und Rechnungshof) den Invaliditätsausschuss befassen, sobald die Dauer von zwölf Monaten Krankheitsurlaub erreicht ist, kommt es bei den größeren Organen häufig zu Verzögerungen. Bei den im Rahmen der Stichprobe geprüften Fällen hat sich gezeigt, dass das Invalidisierungsverfahren bei 20 % der die Kommission und bei 38 % der das Parlament betreffenden Fälle erst nach einem Krankheitsurlaub von 14 Monaten eingeleitet wurde, und dass sich die durchschnittliche Dauer des Krankheitsurlaubs bei diesen beiden Organen auf etwa 17 Monate belief(38).

Der Invaliditätsausschuss

Zusammensetzung

58. Eine Besonderheit der Gemeinschaftsregelung, die sie im Vergleich zu anderen Regelungen in diesem Bereich (siehe weiter unten im Text) relativ schwerfällig macht, ist die Tatsache, dass zwei der drei Ärzte des Invaliditätsausschusses nicht von der Organisation benannt werden, welche die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit finanziert: nämlich zum einen der Arzt, der den Bediensteten vertritt, und zum anderen der einvernehmlich mit dem das Organ vertretenden Arzt zu benennende dritte Arzt.

Bei den öffentlichen Diensten der besuchten Mitgliedstaaten gelten folgende Regelungen: In Österreich lässt das Bundespensionsamt zwei medizinische Untersuchungen von jeweils einem einzigen Arzt durchführen. In Deutschland erstellt der Vertrauensarzt der Verwaltung das medizinische Gutachten. Im Vereinigten Königreich wird dieses Gutachten vom Medical Services Advice Board (Beratender Ausschuss der medizinischen Dienste) erstellt, in Schweden vom Arzt des Systems für die Ruhegehälter und bei der EBWE vom Arzt der Versicherungsgesellschaft. Im Falle der UNO bringt der Ausschuss für die Ruhegehälter der Bediensteten (dem Vertreter des Personals, der Verwaltung und der Mitgliedstaaten angehören) auf der Grundlage eines medizinischen Berichts des Gemeinsamen Medizinischen Dienstes eine Empfehlung vor. In Frankreich erstellt die Commission de réforme (Reformausschuss) des jeweiligen Ministeriums ein Gutachten. Diesem Ausschuss gehören der Abteilungsleiter an sowie der Finanzkontrolleur, zwei Personalvertreter und drei Ärzte des medizinischen Ausschusses. Der Vertrauensarzt der betroffenen Abteilung kann die Akte einsehen, seine Meinung zum Ausdruck bringen und an den Sitzungen des Ausschusses als Berater teilnehmen. Der Ausschuss kann auch die vom Bediensteten und von der Verwaltung konsultierten Ärzte anhören(39).

59. Falls das Verfahren auf Initiative des Organs eingeleitet wurde, gab es anscheinend eine geringere Bereitschaft zur Kooperation seitens der Bediensteten, die eines der Mitglieder des Invaliditätsausschusses benennen müssen. Wie die stichprobenweise Prüfung gezeigt hat, vergingen durchschnittlich 50 Tage, bis der Invaliditätsausschuss tagen konnte, wenn das Verfahren auf Initiative der Bediensteten eingeleitet wurde. In den Fällen, in denen das Verfahren auf Initiative der Kommission eingeleitet wurde, war dieser Zeitraum dagegen etwa doppelt so lang(40). In 20 % der Fälle vergingen durchschnittlich mehr als sechs Monate.

60. Dieses Phänomen lässt sich zum Teil damit erklären, dass die geprüften Akten in erster Linie psychologische Erkrankungen betrafen sowie damit, dass das Verhältnis des Bediensteten zum Organ in einigen Fällen gestört ist, und dass der ehemalige Bedienstete während seines Krankheitsurlaubs sein volles Gehalt erhält.

61. Die lange Dauer dieses Zeitraums kann aber auch damit zusammenhängen, dass der Vertrauensarzt des Organs und der vom Bediensteten benannte Arzt sich nicht über den von ihnen einvernehmlich zu benennenden dritten Arzt einigen können. Die Vertrauensärzte teilten mit, dass sie relativ häufig gezwungen waren, Vorschläge zur Benennung von Ärzten abzublocken, die dafür bekannt waren, dass sie die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit grundsätzlich befürworten. Schließlich kommt es auch häufig zu Verzögerungen, weil es nicht gelingt, die drei Ärzte gleichzeitig zu versammeln.

62. Die vom medizinischen Sachverständigen des Hofes durchgeführte Studie führt jedoch zur Schlussfolgerung, dass bei sämtlichen im Rahmen der Stichprobe geprüften Fällen die Wahl des dritten Arztes im Invaliditätsausschuss insofern sehr angemessen war, als er die erforderliche Kompetenz hatte sowie einen einwandfreien Ruf, die notwendige Unabhängigkeit gegenüber den Beteiligten, ausreichende Erfahrung mit der Erstellung von Gutachten und angemessene Kenntnisse im jeweiligen medizinischen Fachbereich.

Grundlage der Gutachten

63. Wie in Ziffer 1 erwähnt, war es eines der spezifischen Prüfungsziele zu überprüfen, ob die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit nur gewährt wurden, nachdem die Dienstunfähigkeit ordnungsgemäß festgestellt worden war. Der vom Hof konsultierte medizinische Sachverständige kam bei allen im Rahmen der Stichprobe geprüften 63 Fällen zu der Auffassung, dass sich die Gutachten auf ausreichende und angemessene Arbeiten stützten. Diese Arbeiten zeichneten sich durch eine eindeutige und aus ärztlicher Sicht schlüssige Verknüpfung zwischen den Feststellungen und den Schlussfolgerungen des Invaliditätsausschusses aus. Die Gutachten waren gut strukturiert und enthielten Details zur Diagnose und zur Entwicklung des Gesundheitszustands sowie Prognosen über eine mögliche Gesundung bzw. über die wahrscheinliche oder sichere Dauerhaftigkeit der Ursachen für die Dienstunfähigkeit. Neben den medizinischen Aspekten wurde auch die Integration des Bediensteten in sein Arbeitsumfeld berücksichtigt, wobei allerdings die in Ziffer 48 erwähnten Beschränkungen bei der Arbeit des Invaliditätsausschusses zu berücksichtigen sind. Im Rahmen der Studie wurde kein Fall aufgedeckt, in dem die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit eindeutig nicht gerechtfertigt war. In zwei Fällen gab es jedoch Zweifel hinsichtlich der Schwere der Erkrankung und der daraus resultierenden Dienstunfähigkeit, was allerdings angesichts des unvermeidlichen Ermessensspielraums bei Beurteilungen dieser Art nicht ungewöhnlich ist.

64. Im Falle der anderen als der psychiatrischen Erkrankungen wurde der Gesundheitszustand anhand geeigneter Tests analysiert, die ausreichende Garantien für eine richtige und genaue Diagnose bieten. Die Gutachten wurden auf der Grundlage anerkannter Grundsätze für Tätigkeiten dieser Art erstellt, die ordnungsgemäß angewandt wurden und die Ausarbeitung zuverlässiger, nachvollziehbarer und verständlich formulierter Gutachten erlaubten. Im Falle psychiatrischer Erkrankungen untermauerten die in der Akte enthaltenen Belege die Diagnose und ermöglichten es, die relative Schwere der Erkrankung zu beurteilen.

Entscheidung über die Dienstunfähigkeit

65. Nachdem der Invaliditätsausschuss die Dienstunfähigkeit eines Bediensteten festgestellt hat, wird der Bedienstete automatisch in den Ruhestand versetzt, und zwar vom letzten Tag des Monats an, in dem die Anstellungsbehörde die dauerhafte Unfähigkeit zur Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben anerkannt hat. Der Anspruch auf Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit entsteht mit dem ersten Tag des Kalendermonats, der auf diese Entscheidung folgt. In fast 25 % der vom Hof geprüften Fälle wurde die Entscheidung der Anstellungsbehörde mit Verzögerung getroffen, so dass sich die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit unnötigerweise um einen Monat verzögerte.

Ärztliche Untersuchungen nach der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit

66. Gemäß den Statutsvorschriften (Anhang VIII zum Statut, Artikel 15) kann das Organ einen ehemaligen Bediensteten, der ein Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit bezieht, solange er das sechzigste Lebensjahr noch nicht vollendet hat, regelmäßig untersuchen lassen, um sich zu vergewissern, dass er die Voraussetzungen für den Bezug dieses Ruhegehalts noch erfuellt.

67. In Bezug auf die Häufigkeit dieser Untersuchungen gab es deutliche Unterschiede zwischen den einzelnen Organen und Einrichtungen. Der Gerichtshof und der Rechnungshof lassen die ehemaligen Bediensteten systematisch alle zwei Jahre untersuchen, außer in Fällen, in denen der Invaliditätsausschuss diese Untersuchungen für unnötig hält, da es sich um eine unheilbare Krankheit handelt. Bei der Kommission finden die Untersuchungen in dem vom Invaliditätsausschuss vorgeschriebenen Rhythmus statt, zumeist jährlich oder alle zwei Jahre. Beim Rat findet nur eine einzige Untersuchung innerhalb von eineinhalb bis drei Jahren nach der Versetzung in den Ruhestand statt, und zwar nur bei einem geringen Anteil der Fälle (nämlich nach Angaben des Vertrauensarztes bei etwa 17 %). Beim Parlament gibt es nur selten ärztliche Untersuchungen dieser Art.

68. In 60 % der vom medizinischen Sachverständigen des Hofes im Rahmen der Stichprobe geprüften Fälle hatte der Invaliditätsausschuss die ehemaligen Bediensteten nicht verpflichtet, sich einer entsprechenden medizinischen Untersuchung zu unterziehen(41). Die Entscheidung des Invaliditätsausschusses stützte sich in allen Fällen auf angemessene Überlegungen zum Gesundheitszustand der ehemaligen Bediensteten und zu ihrer Prognose. Falls Untersuchungen durchgeführt wurden, fanden sie unter angemessenen Bedingungen statt, und die Schlussfolgerungen waren fundiert.

69. Die im Statut vorgesehene Möglichkeit der medizinischen Untersuchung erlaubt es in der Praxis nicht, die Dienstunfähigkeit rückgängig zu machen. Tatsächlich führt eine Unterbrechung der Dienstunfähigkeit nur in sehr seltenen Fällen zu einer erfolgreichen Wiedereingliederung. Aus den in Ziffer 57 erwähnten Gründen werden die wenigen Bediensteten, die an ihren Arbeitsplatz zurückkehren, meist nach einer relativ kurzen Zeit wieder in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit versetzt.

Geplante Reform der Regelung

70. Im Rahmen der geplanten Statutsreform hat die Kommission eine Reihe von Vorschlägen vorgelegt, die darauf abzielen, die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit finanziell weniger attraktiv zu gestalten. Diese Vorschläge decken sich weitgehend mit den im Jahr 1989 im so genannten "Caston-Bericht" vorgebrachten Anregungen (siehe Ziffern 16 und 17):

a) Anstelle des Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit wird ein Invalidengeld gewährt, das beim Erreichen des Pensionsalters (zwischen 60 und 65 Jahren, je nach Zeitpunkt des Erreichens des Hoechstbetrags) durch ein normales Ruhegehalt nach der Dienstzeit ersetzt wird.

b) Das Invalidengeld beträgt 70 % des Grundgehalts und wird nicht mehr auf der Grundlage des Ruhegehalts berechnet, auf das der ehemalige Bedienstete mit 65 Jahren Anspruch gehabt hätte, wenn er bis zu diesem Lebensalter im Dienst geblieben wäre.

c) Während der Dauer der Dienstunfähigkeit gibt es kein Aufrücken in den Dienstaltersstufen mehr.

d) Das Existenzminimum wird von 120 % auf 100 % des Grundgehalts eines Bediensteten in der ersten Dienstaltersstufe der niedrigsten Besoldungsgruppe herabgesetzt.

e) Es wird eine Antikumulierungsregel eingeführt, die Folgendes vorsieht: Geht ein Empfänger von Invalidengeld einer Erwerbstätigkeit nach und übersteigen die Einkünfte aus dieser Erwerbstätigkeit zusammen mit dem Invalidengeld die letzten Gesamtbezüge, so wird das Invalidengeld um den Differenzbetrag gegenüber den letzten Gesamtbezügen gekürzt.

f) Auf das Invalidengeld werden Beiträge zum Versorgungssystem erhoben.

g) Die Höhe des Invalidengelds wird auf der Grundlage des letzten Grundgehalts im aktiven Dienst berechnet.

71. Nach Auffassung des Hofes würde sich der Gesamtbetrag der Nettokosten für die alljährlich gewährten Invalidengelder durch diese Maßnahmen um rund 25 % verringern. Bei der gegenwärtigen Rate der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit würden die betreffenden Kosten demnach von rund 74 Millionen Euro (siehe Ziffer 44) auf rund 55 Millionen Euro sinken. Ferner schätzt der Hof, dass der an die ehemaligen Bediensteten zu zahlende Betrag für Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit aufgrund dieser Maßnahmen um rund 10 % sinken würde. Bei Bediensteten der Besoldungsgruppen C und D, die das Existenzminimum erhalten, läge diese Zahl bei 14 %.

72. Durch die Änderung der Regel über das Existenzminimum würden die Nettokosten für die alljährlich gezahlten Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit wahrscheinlich um etwa 2 Millionen Euro sinken. Für die betroffenen Begünstigten ergäben sich Kürzungen in Höhe von etwa 6 % ihres Ruhegehalts insgesamt. Mit dieser Maßnahme soll mehr Gerechtigkeit für die bis zum normalen Pensionsalter berufstätigen Bediensteten geschaffen werden. Überdies sollen die Bediensteten zur Weiterarbeit ermutigt werden, indem die Berufstätigkeit bis zum Pensionsalter finanziell interessanter ist als die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Dennoch wird das unter Anwendung der Existenzminimum-Regel gezahlte Invalidengeld in Einzelfällen weiterhin höher sein als das normale Ruhegehalt nach der Dienstzeit.

73. Die Kommission hat die Vertrauensärzte der Organe und Einrichtungen nicht in ihre Überlegungen einbezogen, obwohl diese gegenwärtig die Hauptakteure bei der Anwendung der Regelung sind. Ferner hat sie es versäumt, andere als finanzielle Parameter zu berücksichtigen, denen jedoch - wie der Bericht des Hofes zeigt - erhebliche Bedeutung zukommt. Das Problem der Dienstunfähigkeit ist nicht nur ein finanzielles, sondern auch ein menschliches Problem. Die Reformvorschläge lassen die bereits im Vorfeld im Rahmen einer Präventivpolitik zu treffenden Maßnahmen (Arbeitsbedingungen, Informationskampagnen, Überwachung der Abwesenheiten, Mobilität usw.) außer Acht. Das Gleiche gilt für nachträgliche Maßnahmen zur Rehabilitation oder zur Änderung der Arbeitsbedingungen (Teilzeitarbeit, Anpassung der Arbeitszeiten usw.), mit denen gesundheitlich angegriffene Bedienstete ermutigt werden könnten, ihre Arbeit unter angemessenen Bedingungen fortzuführen, ohne dass ihnen die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nahe gelegt werden muss.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

74. Die wichtigsten Schlussfolgerungen der Prüfung lassen sich wie folgt zusammenfassen:

a) Die Nettokosten für die alljährlich gewährten Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit belaufen sich auf insgesamt rund 74 Millionen Euro mit durchschnittlichen Nettokosten von rund 370000 Euro pro Fall (siehe Ziffer 44).

b) In allen geprüften Fällen ist die Dienstunfähigkeit ordnungsgemäß festgestellt worden (siehe Ziffer 64).

c) Die Organe und Einrichtungen haben keine Gesamtstrategie in Bezug auf die Verwaltung der Abwesenheiten und der Dienstunfähigkeit entwickelt, was mit dem mangelnden Engagement des höheren Managements in dieser Frage zusammenhängt (siehe Ziffern 21 und 42).

d) Die Verwaltungssysteme weisen bestimmte Schwachstellen in verschiedenen Bereichen auf, und die Verwaltung der Abwesenheiten sowie der Dienstunfähigkeit erfolgte ausschließlich aus einem medizinischen Blickwinkel heraus (siehe Ziffern 20-41 und 45-55).

e) Durch angemessene, auf Prävention und die frühe Diagnose bzw. Behandlung abzielende Verwaltungsmaßnahmen könnten finanzielle Einsparungen erzielt werden (siehe Ziffer 56).

75. Die Prüfung des Hofes hat gezeigt, dass es sich um ein komplexes Thema handelt. In den letzten 15 Jahren war die Rate der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit stabil, und der Anstieg ist auf den gestiegenen Personalbestand der Organe und Einrichtungen und das gestiegene Alter der Bediensteten zurückzuführen. Nach Ansicht des vom Hof konsultierten medizinischen Sachverständigen stützt sich die Gewährung der Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit auf angemessene Gründe und die Arbeit der Invaliditätsausschüsse ist umfassend und angemessen genug, um die Echtheit und Ernsthaftigkeit der Erkrankungen und der daraus resultierenden Dienstunfähigkeit zu bewerten. Allerdings gibt es in bestimmten Besoldungsgruppen mehr Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit als normale Pensionierungen nach der Dienstzeit. Aus Berichten der Vertrauensärzte der Organe und Einrichtungen und Umfragen bei den Empfängern von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit geht hervor, dass die Bediensteten relativ häufig eine gewisse Frustration am Arbeitsplatz erleben, was zur Demotivierung und schließlich zur Versetzung in den Ruhestand aus gesundheitlichen Gründen führt. Eine nicht unerhebliche Zahl von Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit könnte vermieden werden, wenn rechtzeitig angemessene, auf die Vorbeugung und frühe Behandlung medizinischer Probleme und der damit verbundenen Arbeitsprobleme abzielende Maßnahmen getroffen würden.

76. In Bezug auf die Gesamtstrategie wurden Unzulänglichkeiten festgestellt, und die Systeme zur Verwaltung der Abwesenheiten wegen Krankheit sind generell durch einen Mangel an Klarheit und die unzulängliche Koordinierung zwischen den betroffenen Stellen gekennzeichnet. Überdies gibt es nur unzureichende Ressourcen, ungeeignete EDV-Instrumente und Erschwernisse aufgrund der Statutsvorschriften. Das Fehlen einer sowohl die medizinischen als auch die administrativen Aspekte abdeckenden Gesamtstrategie beim Umgang mit Abwesenheiten wegen langwieriger und/oder wiederholter Erkrankungen und die geringe Priorität der rechtzeitigen Suche nach Alternativlösungen führen dazu, dass relativ leicht ein Prozess in Gang gesetzt wird, an dessen Ende unweigerlich der Rückzug aus dem Arbeitsumfeld und die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit stehen. Bei der Verwaltung der Dienstunfähigkeit werden in erster Linie die medizinischen Aspekte betrachtet, da sich die für die Verwaltung der Humanressourcen zuständigen Abteilungen und die von den Abwesenheiten betroffenen Abteilungen weitgehend aus diesen Verfahren heraushalten und sich meist auf die rein administrative Seite beschränken.

77. Häufige Verzögerungen bei der Einleitung des Invaliditätsverfahrens und bei seiner Durchführung bewirken hohe Kosten zulasten des Haushalts und eine ineffiziente Nutzung der Humanressourcen. Eine der Hauptursachen hierfür sind Schwierigkeiten bei der Zusammensetzung und Einberufung des Invaliditätsausschusses, da zwei der drei Mitglieder vom betroffenen Bediensteten selbst bzw. mit dessen Einverständnis benannt werden müssen. Überdies wurden häufig sehr lange Verzögerungen bei der Annahme des Verwaltungsbeschlusses zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit festgestellt.

78. Die Statutsbestimmungen betreffend die ärztlichen Untersuchungen nach der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit sind zwar theoretisch angemessen, haben aber in der Praxis keine greifbaren Auswirkungen, da sie nur extrem selten zu einer erfolgreichen Wiedereingliederung, d. h. zur tatsächlichen, dauerhaften Rückkehr an den Arbeitsplatz führen. Ein gesundheitlich angegriffener und lange Zeit vom Arbeitsplatz abwesender Bediensteter kann, insbesondere wenn psychologische Probleme eine Rolle spielen, nur selten erfolgreich ins Arbeitsleben reintegriert werden, so dass die Invalidität bis auf wenige Ausnahmen unausweichlich ist.

79. Im Rahmen des Entwurfs für eine Reform des Statuts hat die Kommission eine Reihe von Vorschlägen vorgelegt, die sich auf die finanziellen Aspekte der Regelung zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit beschränken und bei denen es sich weitgehend um eine Überarbeitung der bereits 1989 vorgebrachten und dann wieder zurückgezogenen Vorschläge handelt. Die Kommission hat es versäumt, im Vorfeld eine Evaluierung der Regelung als Ganzes vorzunehmen, um sämtliche bei der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zu berücksichtigende Faktoren zu ermitteln. Überdies hat sie die Vertrauensärzte der Organe und Einrichtungen nicht in ihre Überlegungen einbezogen, obwohl diese gegenwärtig die wichtigste Rolle im Rahmen des Invalidisierungsverfahrens spielen und sicher einen wertvollen Beitrag im Hinblick auf eine weiter gefasste Betrachtung des Themas hätten leisten können.

EMPFEHLUNGEN

80. Die Organe und Einrichtungen sollten eine Gesamtstrategie in Bezug auf die Abwesenheiten wegen Krankheit und die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit entwickeln, wozu die Definition von Leistungsindikatoren gehört sowie die deutliche Unterstützung seitens des höheren Managements, die klare Verteilung der jeweiligen Rollen und Verantwortlichkeiten, das Ineinandergreifen medizinischer und administrativer Maßnahmen sowie personalintensive Betreuung und angemessene Hilfe für die Bediensteten, die diese Hilfe benötigen. Diese Strategie sollte sowohl frühzeitige Präventivmaßnahmen zur Arbeitsorganisation und zu den Arbeitsbedingungen umfassen als auch in einem späteren Stadium zu treffende Maßnahmen zur Unterstützung der Rehabilitation und zur Ermutigung von gesundheitlich angegriffenen Bediensteten zur Weiterarbeit unter besser angepassten Bedingungen.

81. Auch wenn medizinische Aspekte selbstverständlich eine Rolle spielen, ist die Entwicklung dieser Strategie in erster Linie Aufgabe des Managements. Daher muss auf der Ebene des Managements das Bewusstsein für die diesbezüglichen Rollen und Verantwortlichkeiten gestärkt werden, außerdem müssen die Manager die erforderlichen Orientierungshilfen und Schulungen erhalten. Ferner sollte ein angemessenes Managementinformations- und Überwachungssystem geschaffen werden, das es ermöglicht, bestimmte Abwesenheitsmuster und Fälle, in denen die Gefahr der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit besteht, frühzeitig zu erkennen und angemessene Abhilfemaßnahmen zu treffen. Die Organe und Einrichtungen sollten jährliche Berichte ausarbeiten, um die Anwendung der Regelung zu überwachen

82. Es könnte notwendig sein, Änderungen der Statutsvorschriften in Betracht zu ziehen, die einen besseren Umgang mit Situationen erlauben, in denen ein Bediensteter eine medizinische Untersuchung behindert oder bewusst umgeht, sowie ein einfacheres und weniger schwerfälliges Anfechtungs- und Schlichtungsverfahren in den Fällen, in denen die Schlussfolgerungen des kontrollierenden Arztes angefochten werden. In Bezug auf die Bestimmungen zur Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit könnte eine Verkürzung der Mindestdauer des Krankheitsurlaubs, nach der das Organ ein Invalidisierungsverfahren einleiten kann, sinnvoll sein. Ferner könnten Überlegungen angestellt werden zur Notwendigkeit der medizinischen Untersuchungen nach der Versetzung in den Ruhestand und zu den Bedingungen, unter denen diese Untersuchungen stattfinden. Schließlich sollte darüber nachgedacht werden, ob die Zusammensetzung der Invaliditätsausschüsse zwecks Schaffung einer dauerhafteren, interinstitutionellen Struktur geändert wird.

Dieser Bericht wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 27. Februar 2003 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Juan Manuel Fabra Vallés

Präsident

(1) Folgende Risikofaktoren wurden berücksichtigt:

- keine Anerkennung einer ernsthaften Erkrankung durch das Gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem (GKFS);

- keine ernsthaften operativen Eingriffe;

- geringe Höhe der Erstattungen für medizinische Ausgaben durch das GKFS während der zwei Jahre vor der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit;

- die Bediensteten waren von Untersuchungen durch die Verwaltung betroffen bzw. von Disziplinarverfahren oder Verfahren wegen dienstlicher Unzulänglichkeit oder sie waren in ihren Beurteilungsberichten als unzureichend beurteilt worden;

- Gewährung des Existenzminimums;

- Bedienstete, bei denen das normale Ruhegehalt bei Versetzung in den Ruhestand im Alter von 60 Jahren unter dem Hoechstsatz läge.

(2) 57 % der Befragten beantworteten den Fragebogen.

(3) Die Feststellungen des Hofes wurden so formuliert, dass die medizinische Vertraulichkeit gewahrt blieb. Der Bericht des medizinischen Sachverständigen enthält keinerlei Informationen, anhand deren sich eine Verbindung zwischen bestimmten Personen und Krankheitsbildern herstellen ließe.

(4) Österreich, Frankreich, Deutschland, Vereinigtes Königreich und Schweden.

(5) Europäische Investitionsbank (EIB), Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE), Internationale Arbeitsorganisation (ILO), Weltgesundheitsorganisation (WHO) und Gemeinsamer Pensionsfonds für die Bediensteten der Vereinten Nationen (United Nations Joint Staff Pension Fund).

(6) Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Februar 1968 (ABl. L 56 vom 4.3.1968, S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 1986/2001 vom 8. November 2001 (ABl. L 271 vom 12.10.2001, S. 1).

(7) Die Rate der Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit kann definiert werden als die Anzahl der Bediensteten, die alljährlich aus medizinischen Gründen in den Ruhestand versetzt werden, geteilt durch die Gesamtzahl der bei der Kommission beschäftigten Beamten und Zeitbediensteten.

(8) Die Kommissionsbediensteten stellen etwa 75 % der Empfänger von Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit.

(9) Bei Bediensteten der Laufbahngruppen A/LA und B kommt die Regelung über das Existenzminimum nur selten zur Anwendung, nämlich dann, wenn die Dienstunfähigkeit nach einer relativ kurzen Beschäftigungsdauer eintritt.

(10) So waren psychologische Erkrankungen die Ursache bei 30 % der im Jahr 2000 in Deutschland erfolgten Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit (Daten und Schlussfolgerungen zum Zweiten Versorgungsbericht der Bundesregierung, Bundesministerium des Innern, 12. September 2001) und bei 60 % der zwischen 1998 und 1999 bei der UNO erfolgten Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit. Letzteres geht aus den Informationen hervor, die dem Hof im Rahmen seines Prüfbesuchs beim Gemeinsamen Pensionsfonds für die Bediensteten der Vereinten Nationen vorgelegt wurden.

(11) ABl. C 316 vom 12.12.1988, S. 151.

(12) SEK (2001) 1128 endgültig (der Bericht liegt dem Vorschlag Nr. 17/2001 für eine Mittelübertragung zur Deckung der Ausgaben für Hilfskräfte bei).

(13) Die Abwesenheit vom Dienst wegen Krankheit wird in Kalendertagen erfasst. Sie wird im Allgemeinen auf der Grundlage eines Kalenderjahres ermittelt und ausgedrückt als durchschnittliche Abwesenheitsrate der Gesamtpopulation innerhalb eines Jahres (Anzahl der Tage geteilt durch 365).

(14) Auf der Grundlage von 205 Arbeitstagen im Jahr.

(15) In drei Generaldirektionen fanden Gespräche statt.

(16) Artikel 15 der ILO-Konvention Nr. 161 lautet: "Occupational health services shall be informed of occurrences of ill health amongst workers and absence from work for health reasons, in order to be able to identify whether there is any relation between the reasons for ill health or absence and any health hazards which may be present at the workplace. Personnel providing occupational health services shall not be required by the employer to verify the reasons for absence from work." (Interne Übersetzung: Die arbeitsmedizinischen Dienste sind über Krankheitsfälle bei den Beschäftigten und Abwesenheiten vom Dienst wegen Krankheit zu informieren, damit sie prüfen können, ob es eine Verbindung gibt zwischen den Ursachen für die Krankheiten oder Abwesenheiten und möglichen negativen Gesundheitseinfluessen am Arbeitsplatz. Die Bediensteten, die arbeitsmedizinische Dienstleistungen erbringen, sollten vom Arbeitgeber nicht damit beauftragt werden, die Gründe für die Abwesenheiten vom Dienst zu überprüfen).

(17) ABl. L 183 vom 29.6.1989.

(18) Im Falle Luxemburgs heißt es in Artikel 12 des Gesetzes vom 17. Juni 1994 zu den arbeitsmedizinischen Dienstleistungen: "Le medecin de travail exerce sa fonction en toute indépendance professionnelle par rapport à son employeur et aux travailleurs. En aucun cas le médecin ne peut vérifier le bien-fondé des congés de maladie. La fonction de médecin du travail est incompatible avec l'exercice libéral de la profession." (Interne Übersetzung: Der Betriebsarzt nimmt seine Tätigkeit in völliger Unabhängigkeit vom Arbeitgeber und den Beschäftigten wahr. Der Arzt darf auf keinen Fall die Befugtheit der Abwesenheiten vom Dienst wegen Krankheit überprüfen. Die Aufgaben eines Betriebsarztes sind nicht vereinbar mit einer externen Tätigkeit.)

(19) Aus diesen Gründen beschloss der Vertrauensarzt des Parlaments in Luxemburg vor kurzem, keine Überprüfungen zur Befugtheit der Abwesenheiten vom Dienst wegen Krankheit mehr durchzuführen.

(20) Seit Ende 2000 hat die Kommission ein externes Unternehmen mit der Durchführung von Überprüfungen zuhause betraut.

(21) Auch wenn dies im Zusammenhang mit den Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nicht relevant ist, sollte darauf hingewiesen werden, dass kurze Abwesenheiten, einschließlich der nicht durch ein ärztliches Zeugnis zu untermauernden Abwesenheiten von weniger als drei Tagen, weitgehend einer Kontrolle entgehen. Dies birgt das Risiko, dass einige Bedienstete diese Frist dahin gehend missbrauchen könnten, indem sie daraus ein Anrecht auf zwölf zusätzliche Urlaubstage pro Jahr ableiten könnten.

(22) Diese internen Bestimmungen sehen folgende Fristen vor:

- Kommission: keine genaue Frist (so bald wie möglich);

- Parlament: spätestens am vierten Kalendertag;

- Rat: spätestens am sechsten Kalendertag;

- Gerichtshof: keine schriftlichen Regeln, im Allgemeinen spätestens nach einer Woche;

- Rechnungshof: keine genaue Frist, im Allgemeinen spätestens bei Wiederaufnahme der Arbeit.

(23) Insbesondere Rechtssache T-36/96, Gaspari gegen Europäisches Parlament - Urteil vom 10. Juli 1997.

(24) Verbundene Rechtssachen T-110/99 und T-260/99, F gegen Europäisches Parlament - Urteil vom 13. Dezember 2000.

(25) Fonctionnaires et stagiaires de l'Etat, Protection sociale contre les risques de maladie et accidents de service (Circulaire du 30 janvier 1989).

(26) Rechtssache T-171/98, Biasutto gegen Rat der Europäischen Union - Urteil vom 22. Februar 2000.

(27) In einem den Gerichtshof betreffenden Fall dauerte das Schlichtungsverfahren beispielsweise elf Monate.

(28) Fonctionnaires et stagiaires de l'Etat, Protection sociale contre les risques de maladie et accidents de service (Circulaire du 30 janvier 1989).

(29) Schätzung auf der Grundlage von Informationen in der Datenbank "Sysper" der Kommission mit persönlichen Daten zu den aktiven und den im Ruhestand befindlichen Bediensteten.

(30) Die Nettokosten der Dienstunfähigkeit werden für die Zwecke dieses Berichts definiert als das durch die Gewährung eines Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit bedingte versicherungsmathematische Nettoergebnis (Ausgaben minus Einnahmen) für den Gemeinschaftshaushalt. Dieses Ergebnis entspricht der versicherungsmathematischen Differenz zwischen den mit der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit verbundenen Nettokosten zulasten des Haushalts (d. h. der Kosten für ein Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit zuzüglich der Kosten für das Gehalt des Bediensteten, der als Ersatz für den Empfänger des Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit eingestellt wird) und den Nettokosten zulasten des Haushalts, die entstanden wären, wenn der Bedienstete eine normale Laufbahnentwicklung durchlaufen hätte (d. h. das Gehalt des Bediensteten bis zum normalen Ruhestandsalter zuzüglich seines Ruhegehalts und des Gehalts für seinen Ersatz nach diesem Zeitpunkt).

(31) Fonctionnaires et stagiaires de l'Etat, Protection sociale contre les risques de maladie et accidents de service (Circulaire du 30 janvier 1989).

(32) Diese Informationen erhielt der Hof bei seinem Prüfbesuch bei der Schwedischen Agentur für Regierungsbeamte.

(33) Diese betreffen fast die Hälfte der Fälle von Dienstunfähigkeit bei den Europäischen Organen und Einrichtungen.

(34) Beispiele für nicht medizinische Aspekte dieser Art sind: Grad der Zufriedenheit mit der Arbeit, Qualität der Beziehungen zu den Kollegen, Fähigkeit zur Anwendung neuer Technologien usw.

(35) Ein Kommissionsarzt in Brüssel führt seit 1997 aktualisierte Statistiken über die medizinischen Gründe für die Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit, die jedoch nicht an andere Dienste weitergeleitet werden. Seit 1999 hat der Vertrauensarzt des Rates der Verwaltung ebenfalls vergleichbare Jahresstatistiken vorgelegt: Gegenwärtig werden noch Maßnahmen geplant.

(36) Weiterzahlung des vollen Gehalts.

(37) Diese Informationen erhielt der Hof im Rahmen seiner Prüfbesuche.

(38) Für den Rat konnten keine vergleichbaren Schätzungen angestellt werden, da dieser die erforderlichen Daten nicht vorlegte.

(39) Diese Informationen erhielt der Hof im Rahmen seiner Prüfbesuche.

(40) Diese zeitlichen Differenzen sind zum Teil unvermeidbar, weil der Bedienstete den Namen des Arztes üblicherweise bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung angibt, falls das Verfahren auf seine Initiative eingeleitet wird.

(41) In 38 von 63 Fällen.

Antworten der Organe und Einrichtungen

ANTWORT DES RATES DER EUROPÄISCHEN UNION

Der Rat hat keine Bemerkungen zum Bericht des Rechnungshofs über die Regelung der Organe und Einrichtungen der Europäischen Union betreffend die Gewährung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit vorzubringen.

ANTWORT DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

1-2. Ziele und Methode

Das Parlament begrüßt, dass in dem Bericht auf der Basis einer eingehenden Prüfung von 127 der schwierigsten Fälle (aus psychologischen Gründen gewährte Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit), einschließlich einer Überprüfung durch einen medizinischen Sachverständen des Hofes in 63 dieser Fälle, keine Hinweise dafür gefunden wurden, dass Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit unrechtmäßig oder als Ersatz für andere Maßnahmen zugesprochen wurden. Es begrüßt ferner, dass in dem Bericht eine bessere Überwachung und Präventivmaßnahmen als beste Strategie zur Lösung dieses schwierigen Problems genannt wurden.

10-14. Statistiken und Analyse

In dem Bericht wird auf den sowohl relativ als auch absolut höheren prozentualen Anteil von C- und D-Beamten, die wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt werden, sowie auf den beträchtlichen Anteil von Beamten hingewiesen, die von den Bestimmungen über das Existenzminimum profitieren. Es ist nicht vollkommen klar, ob der Bericht, wenn er diese Zahlen nennt, von einer irgendwie gearteten Anreizwirkung ausgeht (siehe Ziffern 1-2 oben). Würden die Prüfer nämlich eine solche Anreizwirkung implizieren, so könnte das Parlament dem nicht beipflichten, da aus dem Prüfbericht offenbar hervorgeht, dass die Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit für alle Laufbahngruppen korrekt gewährt wurden. Ein Blick auf die wichtigsten medizinischen Ursachen für eine Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit (siehe Ziffer 14) zeigt, dass die EU-Organe bei weitem nicht auf alle möglichen Ursachen (beispielsweise nichtberufliche Aspekte) Einfluss haben.

21-23. Allgemeine Politik und Koordinierung

Das Parlament akzeptiert ohne Vorbehalte die in dem Bericht enthaltenen Bemerkungen (Ziffer 22) über die Notwendigkeit der Festlegung geeigneter Verfahren und die Bestimmung der jeweiligen Rolle der an ihrer Ausführung beteiligten Akteure und Dienste. Genau diese Grundsätze bilden nämlich zusammen mit der engen Einbeziehung der betroffenen Dienststellen die Grundlage der Änderungen, die das Parlament für sein eigenes System der Verwaltung der Abwesenheiten (siehe Antworten zu den Ziffern 30-34 unten) vorschlägt. Es ist jedoch nicht ganz korrekt zu behaupten (Ziffer 23), dass nicht genug Klarheit über die Zuteilung der Zuständigkeiten in Bezug darauf besteht, wer entscheidet, ob bei Abwesenheiten medizinische Kontrollen durchgeführt werden. Im Parlament liegt die betreffende Entscheidung beim Leiter der Abteilung Personal, der aus eigener Initiative auf eine Empfehlung des Vertrauensarztes oder auf Ersuchen des für die betreffende Dienststelle verantwortlichen Generaldirektors hin tätig wird. Auch hier deutet nichts darauf hin, dass diese Verfahren nicht von allen beteiligten Parteien voll und ganz eingehalten werden.

28. Computersysteme

Die Generaldirektion Personal arbeitet derzeit mit Nachdruck auf den Erwerb eines umfangreichen Software-Pakets für Humanressourcen hin, das für eine umfassenden abteilungsübergreifende Information nach modernen und bewährten Praktiken konzipiert ist. Wenn dieses Paket erst einmal installiert ist, sollten sich die in dem Bericht angesprochenen Probleme, einschließlich der Tatsache, dass derzeit nur über Krankheitsurlaub an Werktagen Buch geführt werden kann, eigentlich erledigen.

30-34. Ärztliche Kontrollen

Wie aus dem Bericht hervorgeht, werden ärztliche Kontrollen von zu diesem Zweck auf Vertragsbasis beschäftigten Ärzten sowohl in Luxemburg als auch in Brüssel durchgeführt, wo 2001 60 bzw. 21 Kontrollen durchgeführt wurden. (Kontrollen wurden zwar auch in früheren Jahren durchgeführt, doch liegen darüber keine Statistiken vor.)

Diese kontrollierenden Ärzte arbeiten jedoch derzeit unter der Aufsicht der internen Vertrauensärzte, und in dem Bericht wird zu Recht (Ziffer 32) auf die Probleme im Zusammenhang mit der Unvereinbarkeit der Rollen des Vertrauensarztes und des kontrollierenden Arztes sowie auf die Tatsache hingewiesen, dass die derzeitigen Vorkehrungen gegen die diesbezüglichen internationalen Standesregeln und Normen verstoßen. Unter Berücksichtigung dessen arbeitet die Generaldirektion Personal jedoch derzeit an einer Reihe von Reformen, die dieser und sonstiger in dem Bericht erhobener Kritik zu einem großen Teil gerecht werden dürften. Diese Reformen umfassen:

- Übertragung aller Verantwortung für ärztliche Kontrollen einschließlich der Verantwortung für die untersuchenden Ärzte vom Ärztlichen Dienst auf die Abteilung Personal;

- verbesserte Handhabung ärztlicher Atteste, die möglichst von der Personalabteilung anstatt (wie derzeit) vom Ärztlichen Dienst wahrgenommen werden sollte;

- eingehende Überprüfung von Krankheitsurlaub durch das Urlaubsbüro mit Blick auf eine frühzeitige Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten sowie die Einleitung geeigneter Folgemaßnahmen;

- enge und frühzeitige Einbeziehung der Abteilung Soziale Angelegenheiten bei Aufdeckung von Problemfällen, die in Verbindung mit dem Vertrauensarzt und gegebenenfalls anderen unterstützenden Dienststellen für geeignete Folgemaßnahmen zu sorgen hat, und die gegebenenfalls auch Empfehlungen an die Anstellungsbehörde hinsichtlich der administrativen Situation der betreffenden Beamten ausspricht.

Es ist geplant, dass das oben umrissene System im Kontext einer engen Verbindung zwischen den Dienststellen der Generaldirektion Personal und den betreffenden Abteilungen funktioniert. Damit soll nicht nur das vorher angesprochene Problem der Inkompatibilität der Rollen gelöst werden, sondern es soll auch ein Rahmen geschaffen werden, in dem die Rollen aller Beteiligten angemessen definiert werden und mit dem die enge Überwachung und frühzeitige Aufdeckung von Problemen gefördert wird, der der Rechnungshof zu Recht so große Bedeutung beimisst. Es ist zu hoffen, dass ein auf den oben genannten Grundsätzen beruhendes System Anfang 2003 in Kraft sein wird und dass es erforderlichenfalls auch zu einer rascheren Einberufung von Invaliditätsausschüssen und einer frühzeitigeren Umsetzung der Empfehlungen dieser Ausschüsse führen wird.

35-36. Fristen für die Vorlage eines medizinischen Zeugnisses

In den Regelungen des Parlaments ist festgelegt, dass vom vierten Tag des Fernbleibens vom Dienst an ein ärztliches Attest vorzulegen ist. Das ist relativ bald, und in der Praxis würde in der Regel ein eher längerer Zeitraum verstreichen, bevor etwas unternommen wird, um den Status der betreffenden Person festzulegen und gegebenenfalls dafür zu sorgen, dass die Situation geregelt wird. Etwas unternehmen bedeutet in solchen Fällen normalerweise, dass das Urlaubsbüro zunächst mit dem Vertrauensarzt Kontakt aufnimmt um zu überprüfen, ob ein Attest verschickt wurde, und dann mit der betreffenden Dienststelle Kontakt aufnimmt um zu prüfen, ob dieser Informationen vorliegen, die die augenscheinliche Unregelmäßigkeit erklären. Die letztliche "Sanktion" für den Fall, dass keine vernünftigen Gründe vorliegen oder kein ärztliches Attest vorgelegt wurde, besteht darin, nach Vorlage des Falles an den Leiter der Abteilung Personal die entsprechende Anzahl von Urlaubstagen vom Jahresurlaub des Betreffenden abzuziehen (oder sein Gehalt entsprechend zu kürzen) und ihn in einem Schreiben über diese Entscheidung in Kenntnis zu setzen, obwohl in der Praxis die spätere Vorlage eines ärztlichen Attestes und die Beibringung einer vernünftigen Erklärung für die verspätete Vorlage in der Regel dazu führen würden, dass diese Entscheidung wieder aufgehoben wird.

Durch ein solches System wird - wie die Prüfer betonen - zwangsläufig die Fähigkeit des Organs in Frage gestellt, ärztliche Kontrollen frühzeitig genug auf den Weg zu bringen (in den - mit ziemlicher Sicherheit sehr wenigen - Fällen, in denen ein solches Verfahren sonst angebracht erschiene). Andererseits wären alle Versuche, die "Regel des vierten Tages" mit drakonischen Strafen durchzusetzen, von zweifelhaftem Wert, und sie würde wohl auch in jedem Fall auf fatale Weise durch die Auswirkungen der Entscheidung des Gerichts erster Instanz in den Rechtssachen T-110/99 und T-260/99 unterminiert (Vermutung der befugten Abwesenheit bei späterer Vorlage eines ärztlichen Attestes). Mögliche Lösungen dieses Problems werden daher in Verbindung mit den anderen Aspekten der betreffenden Entscheidung geprüft (siehe unten).

37-40. Durchsetzung des Kontrollrechts

In dem Bericht wird darauf verwiesen, dass durch die in der genannten Entscheidung des Gerichts erster Instanz festgelegte Vermutung der befugten Abwesenheit das unbestrittene (wenn auch nunmehr möglicherweise weitgehend theoretische) Recht der Organe, auf ärztlichen Kontrollen zu bestehen, völlig missachtet wurde. Gleichermaßen wird, wenn die Argumentation im vorangegangenen Absatz korrekt ist, das Recht auf Durchsetzung der Bestimmungen über die unverzügliche Vorlage ärztlicher Atteste in ähnlicher Weise unterminiert.

Bei dem Versuch, einen Ausweg aus dieser augenscheinlichen Sackgasse zu finden - wobei, worauf die Prüfer hinweisen, die Gefahr besteht, dass es äußerst schwierig wird, mit der geringen Minderheit umzugehen, die entschlossen ist, die Schwächen des Systems auszunutzen -, kommt es darauf an, anzuerkennen, dass in der Tat ein System auf wirksame Weise abgeschafft wurde, das darauf beruhte, dass eine Abwesenheit für unbefugt erklärt wurde, wenn der Betroffene die Verpflichtung umgeht, sich einer ärztlichen Kontrolle zu unterziehen. Diese Verpflichtung wird nicht an sich untergraben, genauso wenig wie die Möglichkeit der Ergreifung anderer Arten disziplinarischer Sanktionen zur Durchsetzung. Das Problem besteht natürlich darin, dass die Alternative - Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens - ein irgendwie schwerfälliges und plumpes Instrument ist und kaum unterschiedslos angewendet werden kann. Selbst wenn die Verpflichtung, sich einer ärztlichen Kontrolle zu unterziehen, erfolgreich durchgesetzt wird, so wird sie, wie die Rechnungsprüfer feststellen (Ziffer 39), ferner durch die schwerfälligen Mechanismen zur Behandlung von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem kontrollierenden Arzt und dem behandelnden Arzt untergraben.

In einem solchen Kontext ist es klar, dass die Organe sich weniger auf standardisierte Mechanismen verlassen dürfen wie die vorher angesprochenen Erklärungen einer unbefugten Abwesenheit, sondern mehr auf Managementsysteme wie die oben für das Parlament vorgeschlagenen Systeme, durch die sich die krasseren Problemfälle - so langwierig und schwerfällig die Verfahren auch sind - ermitteln, gezielt angehen und verfolgen ließen, und zwar mit der Art von Entschlossenheit, die realistischerweise nur in einer geringen Zahl von Fällen an den Tag gelegt werden kann. Ein solches Vorgehen wäre sicher nicht einfach und bringt vermutlich auch keine raschen Ergebnisse. Wenn es jedoch energisch verfolgt wird, könnten sich daraus erhebliche pädagogische Effekte auf das gesamte Personal ergeben.

47. Die Methode des Umgangs mit Dienstunfähigkeit

Wie die Prüfer betonen, wird die Dienstunfähigkeit derzeit im Wesentlichen aus medizinischer Sicht beurteilt. Die in der Antwort auf die Ziffern 30-34 des Berichts aufgezeigten Maßnahmen sind unter anderem dazu bestimmt, dieser Tendenz entgegenzuwirken. Insbesondere durch die für die Abteilung Soziale Angelegenheiten vorgesehene Rolle sollten die in Einzelfällen getroffenen Entscheidungen in einen größeren Rahmen der Bewertung gestellt werden, und so sollte das Problem des theoretischen Bezugsrahmens, auf das der Bericht anspielt, aus dem Wege geräumt werden.

48-55. Überwachung, Ursachenforschung und Abhilfemaßnahmen

Die Vertrauensärzte des Organs haben nützliche Arbeit bei der Überwachung von Dienstunfähigkeit und der Erforschung ihrer Ursachen geleistet. Die in der Antwort auf die Ziffern 30-34 oben gemachten Vorschläge, die schrittweise eine verbesserte Überwachung, eine frühzeitige Aufdeckung und Abhilfemaßnahmen der in den Ziffern 53-55 des Berichts genannten Art fördern sollten, tragen schon an sich den Anliegen der Vertrauensärzte Rechnung. Ferner wurde eine Reihe weiterer Maßnahmen ergriffen, wie

- die Ernennung von zwei Psychologen im Ärztlichen Dienst in Brüssel, wobei Ähnliches auch für Luxemburg geplant ist;

- die Einrichtung eines Referats in der Abteilung Soziale Angelegenheiten, das mit der Erforschung der Ursachen wiederholter oder längerer Abwesenheiten und mit der Kontaktaufnahme zu den betreffenden Beamten betraut ist, um Lösungen für ihre Probleme zu finden;

- die Schaffung eines Referats in derselben Abteilung, das sich in enger Zusammenarbeit mit dem Ärztlichen Dienst und den Sozialarbeitern des Organs mit Alkohol- und Drogenproblemen befassen soll.

Diese spezifischen Maßnahmen sind auch im Kontext weitergehender Aspekte der Personalpolitik des Organs zu sehen, insbesondere hinsichtlich des Nachdrucks, den das Europäische Parlament auf ein besseres Management von Humanressourcen durch Managementschulungen, eine verbesserte Laufbahnplanung und Orientierung, eine bessere Abstimmung von Fähigkeiten und Arbeitsplatzbeschreibungen im Rahmen der ROME-PE-Studie sowie die Maßnahmen zum Umgang mit sexueller Belästigung und Schikanierung am Arbeitsplatz und Maßnahmen zur Erleichterung der Teilzeitarbeit gelegt hat.

Den Empfehlungen der Vertrauensärzte hinsichtlich eines Arbeitsplatzwechsels wird ebenfalls nachgegangen. Solche Lösungen sind angesichts der starren Beschäftigungsstrukturen der Organe nicht immer möglich. Fälle, in denen positive Lösungen gefunden wurden, gingen offensichtlich aus der den Prüfern zur Verfügung stehenden Stichprobe nicht hervor.

56-57. Einleitung des Verfahrens

In dem Bericht wird angeregt, die Schwelle für die Einleitung des Invalidisierungsverfahrens von 12 auf 6 Monate zu verkürzen, mit dem Argument, dass Bedienstete, die ihrem Arbeitsplatz über längere Zeit fernbleiben (in diesem Fall wohl 6 Monate oder länger) nur selten in der Lage sind, ganz an ihren Arbeitsplatz zurückzukehren. Vereinzelte Fälle von Langzeiterkrankungen (6 Monate oder länger), die nicht zur Einleitung eines Invalidisierungsverfahrens geführt haben, legen nahe, dass diese Schlussfolgerung allzu pessimistisch ist. Das Parlament sieht daher keinen wirklichen Grund, die Zwölfmonatsfrist - außer vielleicht in einem sehr begrenzten Umfang und nach seinem freien Ermessen - zu ändern.

Die von den Prüfern angesprochenen Verzögerungen bei der Einleitung des Verfahrens selbst nach Verstreichen der Zwölfmonatsfrist sind nicht immer das Ergebnis einer schwerfälligen Bürokratie. Es trifft nicht zu, dass Dienstunfähigkeit allgemein angestrebt wird, und bei bestimmten Personen, die gegen langwierige und vielleicht sogar unheilbare Krankheiten kämpfen, kann die Entscheidung ihres Organs, ein Invalidisierungsverfahren einzuleiten, zu schwerwiegenden psychologischen Schäden führen. In solchen Fällen müssen die finanziellen Interessen der Organe gegen ihre Fürsorgepflicht für ihr Personal aufgewogen werden. Da - wie in dem Bericht betont wird - die Entscheidungen zur Gewährung von Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit fast immer endgültig sind und das System selbst eine erhebliche finanzielle Belastung für den Gemeinschaftshaushalt darstellt, ist es darüber hinaus nicht selbstverständlich, dass ein rascheres Einleiten des Verfahrens (beispielsweise durch die in den Schlussfolgerungen des Berichts (Ziffer 82) vorgeschlagene Verkürzung der Mindestdauer) den finanziellen Interessen der Organe zwangsläufig immer am besten dienen würde.

65. Entscheidung über die Dienstunfähigkeit

Wie bereits zuvor erwähnt (siehe Antwort auf die Ziffern 30-34 oben), hofft das Parlament, dass die von ihm angestrebten Verwaltungsreformen zu einer rascheren Umsetzung der Beschlüsse der Invaliditätsausschüsse führen werden.

66-69. Ärztliche Untersuchungen nach der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit

In Ziffer 56 der Prüfung heißt es: "Jeder Arzt mit Erfahrung im sozialen Bereich und jeder Spezialist für Personalfragen weiß um die anerkannte Tatsache, dass Bedienstete, die ihrem Arbeitsplatz über längere Zeit fernbleiben, aufgrund des Zusammenwirkens medizinischer, psychologischer, technischer und sozialer Faktoren nur selten wieder in der Lage sind, ganz an ihren Arbeitsplatz zurückzukehren". Unter diesen Umständen beabsichtigt das Parlament, wie es die oben genannten Antworten nahe legen, seine Anstrengungen auf die Früherkennung von und Vorbeugung gegen Dienstunfähigkeit zu konzentrieren.

ANTWORT DER KOMMISSION

ZUSAMMENFASSUNG

I-VII. Die Kommission begrüßt die Bemerkungen des Rechnungshofs zu den Ruhegehältern wegen Dienstunfähigkeit. Diese decken sich im Wesentlichen mit ihren eigenen Schlussfolgerungen.

Sie stellt fest, dass die Prüfung keine gravierenden operationellen Unregelmäßigkeiten ergeben hat, wie ungerechtfertigte Versetzungen in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit.

Die Kommission teilt die Auffassung, dass eine geeignete Unterstützung von Bediensteten mit gesundheitlichen Problemen, eine bessere Prävention, eine bessere administrative Kontrolle der Dossiers oder gar die Einsetzung einer interdisziplinären ständigen Gruppe für die Prüfung jedes Problemfalls eine Verbesserung der Lage bewirken könnte. Sie beabsichtigt zu prüfen, inwieweit diese Maßnahmen mit den verfügbaren Humanressourcen durchführbar sind.

Solche Maßnahmen würden jedoch in jedem Fall nicht sofort, sondern erst allmählich eine Wirkung zeigen.

Nach Auffassung der Kommission dürften die derzeit getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung von Mobbing am Arbeitsplatz, die laufenden Pilotversuche im Bereich der Familienberatung und -betreuung, aber auch die hoffentlich bald vom Rat verabschiedeten Reformen im Bereich der Arbeitsbedingungen wie das neue Laufbahnsystem oder gar die neuen Bestimmungen für die Personalbeurteilung die Motivation des Personals steigern und - wie der Hof feststellte - damit die Faktoren verringern, die zur Dienstunfähigkeit beitragen.

WEITERVERFOLGUNG FRÜHERER BEMERKUNGEN

19. Es trifft zu, dass die vorangegangenen Verwaltungsmaßnahmen in Bezug auf Abwesenheiten wegen Krankheit oder Dienstunfähigkeit (vor allem ihre Organisation) unzureichend waren. Eben aus diesem Grund hat die Kommission in ihrem Reformpaket die Statutsänderungen vorgeschlagen, die der Rechnungshof unter Ziffer 71 zusammengefasst hat.

BEMERKUNGEN ZUM SYSTEM ZUR VERWALTUNG DER ABWESENHEITEN WEGEN KRANKHEIT

21. Auch die Kommission ist der Auffassung, dass eine Gesamtstrategie mit Vorbeugemaßnahmen, geeigneter Unterstützung von Beamten mit Gesundheitsproblemen und einer stärkeren Überwachung der Dossiers durch die Verwaltung die Situation verbessern könnte. Einige Aspekte der Verwaltungsreform wie Maßnahmen zur Bekämpfung von Mobbing am Arbeitsplatz und das neue System der Laufbahnentwicklung und des internen Stellenwechsels dürften dazu beitragen, das Personal stärker zu motivieren.

Was speziell die medizinische Betreuung bei Gesundheitsproblemen betrifft, so werden derzeit mit dem Ärztlichen Dienst Vereinbarungen getroffen. Die Verantwortung hierfür wird einem Psychiater übertragen, der von Sozialarbeitern unterstützt wird. Das Referat wird eng mit den für Humanressourcen zuständigen Dienststellen zusammenarbeiten.

Dezentralisierung bedeutet nicht, dass die Rolle des Ärztlichen Dienstes nicht mehr klar abgegrenzt ist von derjenigen der Personalmanager in den Generaldirektionen und des dort mit der Verwaltung von Abwesenheiten und Urlaub beauftragten Personals.

Auf zentraler Ebene kommt dem Ärztlichen Dienst eine Schlüsselrolle zu, da er mit Unterstützung eines administrativ komplexen "Kontrollreferats" Problemfälle ermittelt, die einer individuellen medizinischen Beobachtung durch einen Arzt bedürfen, der selbst keine Kontrollen vornimmt. Anzumerken ist, dass das Kontrollreferat zusammen mit den Personalmanagern das Recht hat, mittels IT-Anwendungen die eklatantesten Fälle zu ermitteln und die entsprechenden Kontrollen in die Wege zu leiten.

23. Die vom Gerichtshof und vom Rat praktizierte Methode lässt sich nur schwer auf die Kommission übertragen, die wohl das Zehnfache an Kontrollen durchführt. Außerdem finden immer mehr Kontrollen auf Wunsch von Referatsleitern der Generaldirektionen statt. Dies ist das Ergebnis einer Kampagne zur Sensibilisierung des Personals, die fortgesetzt wird.

24. Die 1998 und 1999 im Rahmen der Reform "MAP 2000" getroffenen Dezentralisierungsmaßnahmen hatten bestimmte negative Auswirkungen, die der Rechnungshof unterstrichen hat. So wurde namentlich das Ziel, die Verantwortung den Generaldirektionen zu übertragen, nicht in allen Generaldirektionen vollständig verwirklicht. Inzwischen hat sich die Lage gebessert und bessert sich weiterhin, insbesondere was die in den Ziffern 21 und 22 genannten Maßnahmen betrifft.

25. Siehe Bemerkungen zu Ziffer 24.

26 und 27. Die Anwendung SIC Congés funktioniert inzwischen zufrieden stellend, nachdem bedeutende Anstrengungen unternommen wurden, ihre Leistungsfähigkeit zu verbessern.

Die Datenbank Sermed ist ein Instrument, das ausschließlich vom Kontrollpersonal des Ärztlichen Dienstes genutzt wird. Die Daten unterliegen selbstverständlich der ärztlichen Schweigepflicht. Die Fehlzeiten des Personals aber werden mithilfe der Anwendung SIC Congés verwaltet.

Nebeneinander existierende Systeme sind notwendig, da der Ärztliche Dienst nicht für Fehlzeiten des Personals zuständig ist. Es ist jedoch offensichtlich, dass bei der Frist, innerhalb deren das Kontrollreferat des Ärztlichen Dienstes die für die Verwaltung notwendigen Angaben an die SIC-Anwendung weitergibt, Verbesserungen erreicht werden müssen.

33. Die Kommission weist darauf hin, dass die kontrollierenden Ärzte keine weiteren internen Aufgaben zu erfuellen haben. Außerdem ist sie überzeugt, dass die Untersuchungen derzeit von hinreichender Qualität und Aussagekraft sind, Kriterien, die beide wichtiger sind als die eigentliche Zahl der Kontrollen (die zum Teil als "Mobbing" abgelehnt werden).

Darüber hinaus nimmt der Ärztliche Dienst die Dienste eines Unternehmens für ärztliche Kontrollen (eine externe, unter Vertrag stehende Firma) in Anspruch, die auf Anforderung praktisch unverzüglich die Patienten bei ihnen zu Hause untersuchen lässt.

34. Nach Auffassung der Kommission ist die Aussagekraft der Untersuchungen wichtiger als ihre Häufigkeit.

Vor diesem Hintergrund hat sie Ende 2001 ein System entwickelt, mit dessen Hilfe die vom Kontrollreferat initiierten Untersuchungen gezielter gesteuert werden können. Ferner glaubt die Kommission, dass die Dienststellen, denen die betreffenden Bediensteten angehören, kritische Fälle oft am besten erkennen können. Der jüngste Anstieg der Kontrollwünsche seitens der verschiedenen Dienststellen ist der Aussagekraft der Kontrollen förderlich.

35-36 und 38. Die Kommission ist nicht der Meinung, dass die Bestimmungen für die Vorlage ärztlicher Atteste zu flexibel gehandhabt werden. Sie ist im Gegenteil davon überzeugt, dass wegen der überaus strengen Anwendung der Bestimmungen zunehmend Beschwerden nach Artikel 90 des Statuts eingelegt werden.

Was die Fristen für die Vorlage von Attesten anbelangt, so verpflichtet sich die Kommission, den Begriff "unverzüglich" zu quantifizieren.

Sie befürchtet, dass eine noch strengere Handhabung Beschwerden oder gar die Anrufung des Gerichts erster Instanz zur Folge haben könnte, das in diesem Bereich leider meistens nicht zu ihren Gunsten entscheidet.

37. Obwohl das Statut diesbezüglich keine speziellen Bestimmungen enthält, empfiehlt der Ärztliche Dienst in solchen Fällen, dass die Anstellungsbehörde das unbefugte Fernbleiben des Betreffenden vom Dienst feststellt. Folglich gilt Artikel 60 Absatz 1 des Statuts, demzufolge unbeschadet der etwaigen disziplinarrechtlichen Folgen die Abwesenheit auf den Jahresurlaub des Beamten angerechnet werden kann oder er den entsprechenden Teil des Anspruchs auf seine Dienstbezüge verwirkt (bestimmte Fälle werden vor das Untersuchungs- und Disziplinarbüro (IDOC) gebracht).

39. Auch die Kommission hält das Verfahren, das derzeit bei strittigen Fällen von Abwesenheit aus gesundheitlichen Gründen anwendbar ist, für ungeeignet. Zweifellos sollte der gesamte Bereich überprüft werden.

BEMERKUNGEN ZU DEN RUHEGEHÄLTERN WEGEN DIENSTUNFÄHIGKEIT

41. Die Kommission hat keine Zahlen zu den langfristigen Kosten der Dienstunfähigkeitsregelung veröffentlicht, doch sind diese Kosten im Haushaltsplan als eigener Posten aufgeführt. Infolgedessen ist diese Information der Öffentlichkeit und somit auch dem Personal zugänglich.

In diesem Zusammenhang sollte nicht vergessen werden, dass das Personal über einige Gewerkschaften seinen Widerstand gegen die von der Kommission im Rahmen der Reform vorgeschlagenen Änderungen angemeldet hat.

Die Kommission bezweifelt, dass eine Sensibilisierung für die Kosten der Dienstunfähigkeit und die damit verbundenen Ausgaben die Anzahl der Anträge auf Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit verringern würde. Die entsprechenden Beschlüsse stützen sich auf ärztliche Untersuchungen und werden auf Einzelfallbasis getroffen.

42. Die Kommission könnte eine Übersicht über die langfristigen Aufwendungen für die Dienstunfähigkeitsregelung zusammenstellen, da sie jedes Jahr eine Vorausschätzung der Gesamtverbindlichkeiten der Ruhestandsregelung aufstellt. Bei der nächsten versicherungsmathematischen Untersuchung der Regelung ließe sich eine Übersicht erstellen, indem die Auswirkungen der einzelnen Bestandteile der Regelung evaluiert werden.

Es trifft zu, dass der Empfänger oder die Empfängerin eines Ruhegehalts wegen Dienstunfähigkeit ab einem bestimmten Alter ein normales Ruhegehalt beziehen müsste. Deswegen müsste ein Teil der Ausgaben, die derzeit unter dem Posten "Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit" aufgeführt sind, unter dem Posten "Ruhegehälter nach der Dienstzeit" aufgeführt werden. Dieses Problem wird durch die von der Kommission vorgeschlagene Reform gelöst, da künftig zwischen den eigentlichen Dienstunfähigkeitsbezügen und dem Ruhegehalt nach der Dienstzeit unterschieden wird.

43. Die Kommission weist darauf hin, dass eine Dienstunfähigkeitsregelung absolut unverzichtbar ist, wie dies ja auch in den Mitgliedstaaten der Fall ist. Ohne eine solche Regelung liegt die Produktivität eines invaliden Beamten doch beträchtlich unter der eines Gesunden. Dem Modell, anhand dessen der Rechnungshof die Nettokosten der Dienstunfähigkeit berechnet hat, liegt die Annahme zugrunde, dass der betreffende Beamte seine Laufbahn bis zum normalen Pensionsalter weiterverfolgt hätte.

45. Es ist richtig, dass die derzeitige Regelung nur die volle Dienstunfähigkeit kennt. Was die menschliche Seite anbelangt, so sieht die Kommission durchaus den Wert der "Teilinvalidität", die es dem Einzelnen erlauben würde, weiterhin einer Arbeit nachzugehen. Im derzeitigen System aber, in dem der Stellenplan Vollzeitposten enthält, würden dann solche Posten mit Teilzeitbeschäftigten besetzt, was grundsätzlich dem Interesse der Dienstelle zuwiderliefe, deren personelle Ausstattung dadurch nicht komplett wäre.

Die Kommission hat jedoch im Rahmen der Statutsreform eine spezielle Bestimmung vorgeschlagen, mit der für Beamte über 55 Altersteilzeit zur Vorbereitung auf den Ruhestand möglich würde.

47. Die Kommission schließt sich der Feststellung an, dass die Dienstunfähigkeit derzeit nicht als die nach medizinischen Gesichtspunkten völlige Unfähigkeit eines Beamten, die ihm übertragenen Aufgaben wahrzunehmen, betrachtet wird.

Diese Frage muss zweifellos vor Befassung des Invaliditätsausschusses gelöst werden. Entsprechende Maßnahmen sind bereits getroffen wurden: die Aufgaben des internen Ombudsmans wurden neu festgelegt und innerhalb der GD ADMIN wurde ein spezielles Referat eingerichtet, das unter anderem für die Laufbahnberatung zuständig ist (Zentrale Laufbahnberatungsstelle SCOP); oft wird auch versucht, einen passenderen Dienstposten für den betreffenden Bediensteten zu finden. Die zentrale Laufbahnberatungsstelle wird selbstverständlich in dem Gremium, das in den Antworten zur Zusammenfassung (Ziffer 3) genannt ist, eine Rolle spielen.

48. Die Kommission ist bemüht, ein einfaches System der statistischen Analyse einzuführen.

52. Nach Auffassung der Kommission dürften die derzeit getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung von Mobbing am Arbeitsplatz, die laufenden Pilotversuche im Bereich der Familienberatung und -betreuung, aber auch die hoffentlich bald vom Rat verabschiedeten Reformen im Bereich der Arbeitsbedingungen wie das neue Laufbahnsystem oder gar die neuen Bestimmungen für die Personalbeurteilung die Motivation des Personals steigern und - wie der Hof feststellte - damit die Faktoren verringern, die zur Dienstunfähigkeit beitragen.

53. Die Kommission schließt sich dieser Schlussfolgerung rückhaltlos an. Ihrer Ansicht nach sollten noch vor den in Ziffer 21 genannten Maßnahmen Verwaltungsinstrumente entwickelt werden (z. B. Ermächtigung seitens der Haushaltsbehörde, "Übergangsdienstposten" zu schaffen, die es den Bediensteten erleichtern würde, ihre Arbeit wieder aufzunehmen).

Darüber hinaus richtet die Kommission derzeit ein System für die "medizinische Betreuung" ein (siehe Bemerkungen zur Zusammenfassung).

55. Die geltenden Bestimmungen und besonders Artikel 78 Absatz 1 des Statuts, demzufolge ein Beamter, "der dauernd voll dienstunfähig geworden ist und deshalb ein Amt seiner Laufbahn nicht wahrnehmen kann", Anspruch auf ein Ruhegehalt wegen Dienstunfähigkeit hat, schränkt die Spannbreite der Alternativmöglichkeiten ein. Ohne die Gültigkeit der Stichprobe in Frage stellen zu wollen, fällt es der Kommission schwer, Schlussfolgerungen zu akzeptieren, die sich auf die Eindrücke Einzelner stützen, die im Nachhinein meinen, ihre Dienstunfähigkeit hätte vermieden werden können, wenn ihnen eine Alternative angeboten worden wäre. Deswegen glaubt die Kommission auch nicht, dass Einsparungen in der vom Rechnungshof veranschlagten Höhe hätten erreicht werden können. Die Kommission ist jedoch überzeugt, dass infolge der im Rahmen der Reform getroffenen Maßnahmen künftig Einsparungen gegenüber der heutigen Situation möglich sein werden.

56. Die Kommission teilt diese Auffassung, bezweifelt jedoch, dass sich die Vorschläge kurzfristig umsetzen lassen, da hierfür ihrer Meinung nach eine Statutsänderung erforderlich ist.

57. Nach Ansicht der Kommission wurden seit dem Audit des Rechnungshofs beträchtliche Fortschritte in Bezug auf die Dauer des Krankheitsurlaubs erzielt.

Gegenwärtig wird der Gesundheitszustand von Bediensteten mit Gesundheitsproblemen systematisch untersucht, sobald die Gesamtdauer des Krankheitsurlaubs während der vorangegangenen 36 Monate mehr als 350 Tage beträgt.

65. Diese Verzögerungen konnten in letzter Zeit um etwa 50 % verringert werden.

70. Die Kommission betont, dass ihr Vorschlag zur Änderung der Dienstunfähigkeitsregelung im Wesentlichen darauf abzielt, eine kohärentere Regelung einzuführen und bestimmte Diskrepanzen zu beseitigen, wie die Tatsache, dass in bestimmten Fällen Ruhegehälter wegen Dienstunfähigkeit höher sein können als Ruhegehälter nach der Dienstzeit.

73. Der Ärztliche Dienst wurde in die Vorarbeiten der Reform einbezogen. Außerdem zielen die Bemerkungen eher auf Verhaltensweisen oder Verwaltungsstrukturen ab und weniger auf die Statutsreform. Die Kommission ist bemüht, entsprechend zu handeln (siehe Bemerkungen zur Zusammenfassung).

SCHLUSSFOLGERUNGEN

76. Die Kommission akzeptiert die Bemerkungen, hält es jedoch für wichtig, dass über Dienstunfähigkeit in erster Linie nach medizinischen Gesichtspunkten entschieden wird. Wie an anderer Stelle vorgeschlagen, muss für die Einbeziehung anderer Parteien gesorgt werden, bevor das Verfahren eingeleitet wird.

77. Was die Verzögerungen anbelangt, so wurden bereits Verbesserungen erzielt und weitere Verbesserungen stehen bevor (siehe Bemerkung zu Ziffer 65).

EMPFEHLUNGEN

80. Wie bereits erwähnt (Ziffer 12) wird die Kommission im Rahmen einer Gesamtstrategie die Maßnahmen zur Information und Sensibilisierung in den Generaldirektionen verstärken. Sie ist im Begriff, eine Beratungs- und Unterstützungsstelle einzuführen. Sobald die mit der Betreuung von Einzelfällen betraute interdisziplinäre Gruppe (siehe Antworten zur Zusammenfassung) einsatzfähig ist, wird die Kommission entscheiden, ob es angezeigt ist, einen weiter gehenden, ehrgeizigeren Aktionsplan aufzustellen, wobei sie zu beachten hat, dass für breit angelegte Maßnahmen Ressourcen erforderlich sind, die derzeit nicht zur Verfügung stehen.

81. Zum Schulungsprogramm für Referatsleiter gehört bereits ein Kurs über Personalverwaltung (und somit die Verwaltung von Abwesenheiten).

In Kürze wird ein System für die Überwachung der Ursachen der Dienstunfähigkeit eingeführt.

82. Siehe Bemerkung zu Ziffer 73. Die Kommission glaubt nicht, dass eine andere Zusammensetzung des Invaliditätsausschusses wesentliche Auswirkungen hätte.

ANTWORT DES GERICHTSHOFES

Der Gerichtshof stellt fest, dass der Bericht keine Beanstandungen enthält, die sich spezifisch darauf beziehen, wie seine Verwaltung die Regelung über die Invalidität oder die damit zusammenhängenden administrativen und medizinischen Bereiche behandelt.

Er führt jedoch in Bezug auf die Anmerkungen zu den Kontrollen der Fälle des Fernbleibens vom Dienst wegen Krankheit aus, dass seine Verwaltung der administrativen und medizinischen Beobachtung der Beamten und sonstigen Bediensteten, die sich in einem lang andauernden Krankheitsurlaub befinden, besondere Aufmerksamkeit widmet. Hinter diesen Fällen des Fernbleibens vom Dienst können sich nämlich berufliche oder persönliche Probleme verbergen; in bestimmten Fällen kann es sogar in der Zukunft zu einer Invalidität kommen.

Unter diesem Gesichtspunkt tritt eine informelle Gruppe (der Vertrauensarzt, die Krankenschwester, die Sozialhelferin, der Leiter der Direktion Personal und Finanzen, der Leiter der Personalabteilung und die für soziale und medizinische Angelegenheiten zuständige Hauptverwaltungsrätin) grundsätzlich einmal pro Woche zusammen, um diese Fälle des Fernbleibens vom Dienst und insbesondere die Frage zu erörtern, ob es im jeweiligen Fall notwendig ist, eine ärztliche Kontrolle durchführen zu lassen.

Schließlich ist anzumerken, dass die Verwaltung des Gerichtshofes gerade die letzten Schritte zur Einstellung eines externen Arztes für die Durchführung dieser ärztlichen Kontrollen unternimmt.

ANTWORT DES RECHNUNGSHOFS

Die Bemerkungen in diesem Bericht wurden vom Rechnungshof sehr aufmerksam zur Kenntnis genommen. Der Hof hat bereits Maßnahmen getroffen, insbesondere im Hinblick auf eine bessere Überwachung der Abwesenheiten wegen Krankheit. Da der Hof kein großes Organ ist und nur über beschränkte Mittel verfügt, arbeitet er, wann immer es möglich ist, eng mit den zuständigen Kommissionsdienststellen zusammen.

ANTWORT DES WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSSES

Die Auffassungen des Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Rechnungshofes zu den in den vorläufigen Bemerkungen angesprochenen Themen stimmen insbesondere in folgenden Punkten überein:

- Überwachung von Situationen, die zur Invalidität geführt haben, und eventuelle Abhilfemaßnahmen;

- im Rahmen der Reform vorgeschlagene Schaffung eines einfacheren, weniger schwerfälligen Anfechtungs- und Schlichtungsverfahrens für den Fall, dass ein Bediensteter die Kontrolle seines Krankheitsurlaubs anficht.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss hat Anfang 2002 zu diesen Punkten dem interinstitutionellen Statutsbeirat Änderungsvorschläge unterbreitet, die dann den Berichterstattern der verschiedenen Ausschüsse des Europäischen Parlaments, die sich zu der Reform äußern müssen, zugeleitet wurden.

Vor diesem Hintergrund spricht sich der WSA auch insbesondere für die folgenden ergänzenden Maßnahmen aus, die in den Bemerkungen des Rechnungshofes vorgeschlagen werden:

- Entwicklung einer Gesamtstrategie in Bezug auf die Abwesenheiten wegen Krankheit und (für die in unserem Hause in den letzten beiden Jahren eine erhebliche Zunahme zu verzeichnen ist);

- eindeutige und automatische Folgemaßnahmen für den Fall, dass ein Bediensteter sich der Überprüfung seines Krankheitsurlaubs widersetzt;

- vorzugsweise interinstitutionelle Ursachenforschung für den Bereich Invalidität und stärkere Überwachung.

ANTWORT DES AUSSCHUSSES DER REGIONEN

Der Ausschuss der Regionen teilt die Auffassung des Hofes zu diesem Thema und hat keine weiteren Bemerkungen dazu vorzubringen.