Stellungnahme Nr. 1/2001

zu einem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie anderer Verordnungen betreffend die Gemeinsame Agrarpolitik

(Vorgelegt gemäß Artikel 279 des EG-Vertrags)

(2001/C 55/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf die Artikel 248 Absatz 4 und 279,

gestützt auf die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften(1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG, EGKS, Euratom) Nr. 2673/1999 des Rates vom 13. Dezember 1999(2), insbesondere auf die Artikel 4, 19 Absatz 6 und 102 Absatz 3,

gestützt auf den Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sowie anderer Verordnungen betreffend die Gemeinsame Agrarpolitik(3),

gestützt auf das Ersuchen des Rates vom 13. September 2000 um Stellungnahme zu diesem Vorschlag, das beim Rechnungshof am 19. September 2000 eingegangen ist -

HAT FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

Vorschlag der Kommission

1. Die negativen Ausgaben im Agrarbereich sind in fünf Kategorien unterteilt: Wiedereingezogene Beträge infolge von Betrugsfällen oder Unregelmäßigkeiten, Berichtigungen der Vorschüsse gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999, etwaige "Gewinne" aus dem Verkauf öffentlicher Lagerbestände, Zusatzabgabe auf die überschüssige Erzeugung von Milch und finanzielle Folgen der Rechnungsabschlussentscheidungen(4).

2. Nach Angaben der Kommission beliefen sich diese negativen Ausgaben im Haushaltsjahr 1999 auf insgesamt 1576 Millionen Euro, und machten folglich 3,9 % der Agrarausgaben und 1,7 % des gesamten Haushaltsplans(5) aus.

3. Die Kommission beabsichtigt, diese negativen Ausgaben in Zukunft als zweckbestimmte Einnahmen anzusehen und sie unspezifisch beim EAGFL zu verbuchen, und so jede Art Ausgabe, die der Abteilung Garantie zugerechnet werden kann, zu finanzieren.

Negative Ausgaben

4. Der Hof hatte 1997 folgende Bemerkungen abgegeben: "Der Haushaltsplan umfasst eine Reihe negativer (...) Ausgaben, die in Wirklichkeit Einnahmen sind (...). Einmal gestattet die Haushaltsordnung in ihrer gegenwärtigen Fassung diese negativen Beträge, so zum Beispiel im Fall des Rechnungsabschlusses des EAGFL-Garantie (Artikel 102 Absatz 3). Ein andermal wurden diese negativen Beträge im Rahmen des Haushaltsverfahrens eingerichtet ohne Hinweis auf ihre Aufnahme in die Haushaltsordnung, so beispielsweise im Fall der unter bestimmten Marktorganisationen erhobenen Mitverantwortungsabgaben (...)".

5. Jeder negative Betrag bringt einen Mangel an Transparenz, eine erschwerte Leserlichkeit und Verständlichkeit des Haushaltsplans mit sich. Wenn darüber hinaus diese negativen Beträge zweckgebunden sind und die Beträge positiver Rubriken verringern, kommt es zur Verrechnung bestimmter Einnahmen und Ausgaben und damit zum Verstoß gegen den Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (...) Infolgedessen ist jedwede Ausweisung negativer Beträge im Haushaltsplan zu untersagen (...)(6).

6. Der Vorschlag der Kommission, die negativen Ausgaben des EAGFL zu streichen, geht somit zumindest im Ansatz auf die vom Hof bereits früher aufgeworfene Problematik der negativen Beträge ein.

Zweckgebundene Einnahmen

7. In Artikel 268 EG-Vertrag ist der Grundsatz der Vollständigkeit und der Einheit des Haushaltsplans verankert; das bedeutet, im Haushaltsplan werden die Mittel den Ausgaben nicht vorab zugewiesen, Einnahmen und Ausgaben werden nicht verrechnet.

8. In Ausführung des Vertrags heißt es in Artikel 4 Absatz 2 der Haushaltsordnung: "Die Gesamteinnahmen dienen zur Deckung der gesamten Mittel für Zahlungen". Der gleiche Artikel 4 zählt jedoch ausführlich, wenn auch nicht erschöpfend, bestimmte Abweichungen von dieser Bestimmung auf, wobei zu diesen ausdrücklichen Abweichungen noch andere hinzukommen, die aus Artikel 7 (Rückzahlungen von Abschlagszahlungen seitens der Empfänger von Gemeinschaftsbeihilfen) und Artikel 27 (Mittel zur Wiederverwendung) der Haushaltsordnung abgeleitet werden können. Außerdem sind in einzelnen Verordnungen weitere zweckgebundene Einnahmen vorgesehen(7).

9. Zur Abschaffung der derzeit üblichen negativen Ausgaben, die der Transparenz des Haushaltsplans und der Rechnungsführung schadet, schlägt die Kommission also die Einführung neuer Abweichungen vom Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans vor.

10. Gleichzeitig schlägt sie vor, diese Abweichungen nicht in die Haushaltsordnung selbst, sondern in sektorale Vorschriften einzusetzen, mit der Begründung, der Ersatz der negativen Ausgaben durch zweckgebundene Einnahmen betreffe ausschließlich den Agrarbereich und erfordere die Änderung verschiedener Agrarverordnungen, weshalb diese zweckgebundenen Einnahmen nicht in die Haushaltsordnung, sondern in die entsprechenden Agrarverordnungen aufgenommen werden sollten(8).

11. Hier ist festzustellen, dass der augenblickliche Vorschlag die Finanzregelung des EAGFL-Garantie nicht eben vereinfacht, die vom Mittelbewirtschafter ohnehin bereits schwer im Griff zu behalten ist.

Folgen des Kommissionsvorschlags

Neutralität des Haushaltsplans

12. Die Kommission beruft sich auf Punkt 10 der interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. Mai 1999 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens(9). Nach Punkt 10 der Vereinbarung bleiben die Haushaltslinien, die durch zweckbestimmte Einnahmen im Sinne des Artikels 4 der Haushaltsordnung finanziert werden, in der Finanziellen Vorausschau unberücksichtigt. Die Kommission fügt hinzu: "Demnach würde die Haushaltsneutralität bei der Abschaffung der negativen Ausgaben gewahrt".

13. Hinsichtlich der Agrarausgaben liegt das Problem jedoch darin, dass der Grundsatz der neuen zweckbestimmten Einnahmen nicht in Artikel 4 der Haushaltsordnung, sondern in sektorale Vorschriften aufgenommen würde. Außerdem würde sich die Zweckbestimmung der Einnahmen nicht auf bestimmte Haushaltslinien, sondern auf einen Teileinzelplan des Haushaltsplans beziehen.

14. Die Kommission vertritt in ihrem Vorschlag zur Neufassung der Haushaltsordnung daher folgende Auffassung: "Die vorgeschlagene Abschaffung der Negativausgaben würde letztlich also keine Probleme für die Finanzierung der Agrarausgaben aufwerfen". Gleichzeitig fügt sie sinngemäß aber hinzu, dass sie im Bestreben, hier Klarheit zu schaffen, das Europäische Parlament und den Rat ersucht, eine Auslegungserklärung anzunehmen, in der sie bestätigen, dass Punkt 10 Absatz 2 der Vereinbarung auf die zweckgebundenen Einnahmen Anwendung findet, die neu eingeführt werden(10).

15. Allerdings muss die Überwachung der Agrareinnahmen gewährleistet werden, damit der Nettofinanzierungsbedarf der Agrarpolitik festgestellt werden kann; dazu könnte ein angemessenes Überwachungs- und Berichtssystem eingerichtet werden, ohne dass durch die Einführung zweckgebundener Einnahmen der Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit verletzt werden müsste.

Welche Art von Ausgaben soll durch die zweckgebundenen Einnahmen finanziert werden

16. Die Entscheidung der Kommission, die Technik der zweckgebundenen Einnahmen einzusetzen, erklärt sich aus folgender Überlegung: "Um auszuschließen, dass Ausgaben des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie auf Ebene der Mitgliedstaaten durch zweckbestimmte Einnahmen zur Finanzierung dieser Ausgaben ausgeglichen werden, müssen die Einnahmen abgeführt und im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik verwendet werden"(11).

17. Für die Praxis würde der Vorschlag vor allem bedeuten, dass mit den neu geschaffenen zweckbestimmten Einnahmen teilweise einerseits Marktausgaben (obligatorische Ausgaben - OA), andererseits auch Ausgaben für Maßnahmen der ländlichen Entwicklung (nicht obligatorische Ausgaben NOA) finanziert werden könnten, da die Ausgaben für die ländliche Entwicklung aus dem EAGFL-Garantie finanziert werden. Auch könnten einer gemeinsamen Marktorganisation zuzuordnende Einnahmen für Agrarausgaben zweckgebunden werden, die zu einer anderen gemeinsamen Marktorganisation gehören.

18. Durch die so konzipierte Zweckbestimmung der Einnahmen könnte die Kommission die Agrarausgaben etwas flexibler gestalten. Dies um so mehr, als in dem Vorschlag nicht erwähnt ist, wie die Aufteilung vorgenommen werden soll zwischen einerseits den Einnahmen, die zur Finanzierung der Ausgaben der Gemeinsamen Agrarpolitik bestimmt sind, und andererseits den Einnahmen, mit denen die Maßnahmen der ländlichen Entwicklung und die Begleitmaßnahmen finanziert werden sollen.

Haushalts- und Rechnungsführungsverfahren

19. Der Ausdruck "an den Fonds abgeführt", der insbesondere in Artikel 1 Absatz 3 des Vorschlags verwendet wird, ist insofern unangemessen, als der EAGFL weder Rechtspersönlichkeit noch Haushaltsautonomie besitzt. Er bildet lediglich einen Teil des Einzelplans "Kommission" des Gesamthaushaltsplans.

20. Der Vorschlag der Kommission ist auch in sich nicht schlüssig: Darin wird eine Abweichung vom Grundsatz der Vollständigkeit eingeführt und die Zweckbestimmung einer auf 1,7 % des Gemeinschaftshaushalts veranschlagten Einnahme auf eine Gesamtheit von Ausgaben ausgeweitet, die insgesamt rund 43 % desselben Haushaltsplans ausmacht.

21. Außerdem sind weder in der Begründung noch im Wortlaut des Vorschlags der Kommission Angaben darüber zu finden, nach welchen Modalitäten diese "zweckbestimmten Einnahmen" in den Haushaltsplan eingesetzt oder nach welchen Verfahren sie festgestellt werden sollen.

22. Das Vorhandensein eines Einnahmensaldos im Haushalt zum Ende des Haushaltsjahres kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Die Kommission erwähnt jedoch nicht, welche Maßnahmen ergriffen werden sollen, um eine solche Situation zu vermeiden und auch nicht, wie mit etwaigen Salden umgegangen werden soll.

Angemessener Umgang mit den entsprechenden Beträgen im Haushaltsplan und in der Rechnungsführung

23. Die zugunsten der Gemeinschaften erhobenen Agrarabgaben zulasten des Handels mit den Drittländern einerseits und die auf die Erzeugung und Lagerung von Zucker, Isoglukose und Inulin andererseits festgestellten und erhobenen Abgaben lassen sich vergleichen. Diese Einnahmen stammen zwar aus dem Agrarbereich, sind aber zur allgemeinen Finanzierung der Gesamtausgaben der Gemeinschaft bestimmt.

24. Die hier in Rede stehenden Einnahmen lassen sich allerdings mit den "traditionellen Eigenmitteln" also Agrarabgaben und Zuckerabgaben - nicht vergleichen. Ein enger Zusammenhang besteht zwischen den Einnahmen, denen die Kommission den Status zweckgebundener Einnahmen verleihen will, und den vom EAGFL eingegangenen Verpflichtungen oder Ausgaben im laufenden oder in früheren Haushaltsjahren. Dies gilt gleichermaßen für den Rechnungsabschluss, der hauptsächlich Berichtigungen in früheren Haushaltsjahren getätigter Ausgaben betrifft, und für eingenommene Geldbußen, Straf- und Verzugszinsen sowie für erworbene Sicherheiten und Kautionen.

25. Im besonderen Fall der zusätzlichen Milchabgaben, die naturgemäß die Ausgewogenheit der GMO für Milch und Milcherzeugnisse sicherstellen sollen, ist festzustellen, dass durch die immer wiederkehrenden erheblichen Verzögerungen bei der Verbuchung der negativen Ausgaben bezüglich der Zusatzabgabe keine genaue Übereinstimmung zwischen den auf das Haushaltsjahr anrechenbaren Ausgaben des Wirtschaftsjahres und den entsprechenden Einnahmen gewährleistet werden kann.

26. Die Berichtigungen bei Vorschüssen auf der Grundlage des Artikels 13 zur Haushaltsdisziplin werden - vorbehaltlich der Nichtanfechtung - in Form von Aussetzungen oder Kürzungen der Vorschüsse automatisch und vorläufig vorgenommen. Diese Berichtigungen sind keine Einnahmen. Wenn die Kommission dem Mitgliedstaat einen geringeren als den beantragten Betrag ("Kürzung des Vorschusses") überweist oder keinen Vorschuss zahlt ("Aussetzung des Vorschusses"), bleiben die nicht verwendeten Mittel verfügbar; dann dürfte es grundsätzlich weder einzuziehende Beträge noch neu zuzuweisende Beträge geben. Da es sich eigentlich um die Stornierung von Buchungen des laufenden Haushaltsjahres handelt, könnten sie durchaus als Berichtigung bei den Ausgaben gebucht werden.

27. Die Habensalden der Konten der öffentlichen Lagerhaltung, die unter jedem einzelnen Kapitel verbucht sind, stammen im Wesentlichen aus einer Überbewertung der eventuellen ersten Berichtigungen beim Kaufwert und den zum 30. September berechneten zusätzlichen Wertberichtigungen. Da diese Wertberichtigungen meist als Ausgaben zulasten früherer Haushaltsjahre gebucht wurden, wäre es völlig logisch, die Wertsteigerung aus Lagerverkäufen, die der Auflösung von Rückstellungen gleichgestellt werden kann, als verschiedene Einnahmen zu buchen, denn der den Erträgen zugrunde liegende Aufwand stammt aus vorhergehenden Haushaltsjahren. Diese Argumentation gilt auch für den Rechnungsabschluss sowie für die meisten Einziehungen aus Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten.

28. Die der konsequenten Anwendung der Haushaltsvorschriften entsprechende Lösung besteht somit darin, die Agrareinnahmen in den allgemeinen Voranschlag der Einnahmen einzusetzen. Artikel 613 und Posten 7 0 0 1 des allgemeinen Voranschlags der Einnahmen könnten vorbehaltlich der Anpassung und Aktualisierung der Bezeichnung und der Erläuterungen als Haushaltsstruktur zur Eingliederung dieser neuen Einnahmen verwendet werden. Gegebenenfalls könnte die Haushaltsbehörde, sofern sie dies für angezeigt hält, zur leichteren Ausarbeitung und Überwachung der Finanziellen Vorausschau im Agrarbereich den Eingliederungsplan um eine zusätzliche Einnahmenart erweitern.

Schlussfolgerung

29. Nach Auffassung des Hofes müssen die bisher im Haushaltsplan als negative Ausgaben eingesetzten Agrareinnahmen in Zukunft in den allgemeinen Voranschlag der Einnahmen eingesetzt werden. Für diese Lösung ist keine Änderung der Haushaltsordnung erforderlich, lediglich die Bestimmungen der Verordnungen (EG) Nr. 1258/1999, (EWG) Nr. 3950/92, (EWG) Nr. 3492/90 und (EWG) Nr. 352/78, in denen die negativen Ausgaben erwähnt werden, müssen aufgehoben oder entsprechend angepasst werden.

30. Auch zur Berücksichtigung der derzeitigen negativen Ausgaben in der Berechnung der Finanziellen Vorausschau ist keine Rechtsvorschrift erforderlich.

31. Es könnte der Fall eintreten, dass die Organe und Einrichtungen aufgrund bestimmter außerhalb des EAGFL-Garantie getätigter spezifischer Einnahmen entsprechende Beträge für vergleichbare Zwecke aufwenden könnten, und zwar ohne dass eine neue Ermächtigung über den Haushaltsplan erforderlich wäre. Jede Ausnahme dieser Art von den für die Gemeinschaftsmittel geltenden Haushaltsgrundsätzen muss - sofern sie sich als wirklich begründet erweist - unbedingt und nur in die Haushaltsordnung aufgenommen werden.

32. Schließlich nimmt der Hof die Vorschläge der Kommission zur Anpassung der Vorschriften in Folge des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse(12) zur Kenntnis.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 24. und 25. Januar 2001 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. Karlsson

Präsident

(1) ABl. L 356 vom 31.12.1977, S. 1.

(2) ABl. L 326 vom 18.12.1999, S. 1.

(3) Kommissionsdokument Ref. 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 endg.

(4) Begründung Absatz 1, Kommissionsdokument Ref. 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 endg., S. 2.

(5) Begründung des Vorschlags zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999, Absatz 1, und Haushaltsrechnung und Vermögensübersicht im Zusammenhang mit den Rechnungsvorgängen des Haushaltsjahres 1999 - Mittel für Verpflichtungen des Haushaltsjahres 1999.

(6) Stellungnahme Nr. 4/97 zu einem Vorschlag für eine Verordnung (Euratom, EGKS, EG) des Rates zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977 für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, Ziffern 1.11 - 1.14 des Anhangs (ABl. C 57 vom 23.2.1998, S. 9).

(7) Folgende Abweichungen vom Grundsatz der Vollständigkeit werden im Vorschlag der Kommission zur Neufassung der Haushaltsordnung empfohlen: die Rückzahlung von Abschlagszahlungen teilweise abzuschaffen, die meisten gegenwärtigen Fälle von Wiederverwendung neu in die zweckgebundenen Einnahmen einzustufen und bestimmte andere zweckgebundene Einnahmen beizubehalten. Zitat: "In der Haushaltsordnung werden also künftig zwei Arten von zweckgebundenen Einnahmen vorgesehen: die in der Haushaltsordnung selbst genannten Einnahmen und die Einnahmen, die, wie die derzeitigen Negativausgaben, in spezifischen Verordnungen vorgesehen sind". Siehe dazu den Vorschlag für eine Verordnung (EG, EGKS, EAG) des Rates zur Regelung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften; Kommissionsdokument Ref. 2000/0203 (CNS) - KOM(2000) 461 endg., S. 11.

(8) Vierter Erwägungsgrund des Vorschlags zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999; Kommissionsdokument Ref. 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 endg., S. 4.

(9) ABl. C 172 vom 18.6.1999, S. 1.

(10) Siehe KOM(2000) 461 endg., S. 14. Bei dem zitierten Punkt 10 Absatz 2 handelt es sich eigentlich um Absatz 3.

(11) Fünfter Erwägungsgrund des Vorschlags KOM(2000) 494 endg.

(12) ABl. L 184 vom 17.7.1999, S. 23.