Stellungnahme Nr. 2/99

des Rechnungshofes der Europäischen Gemeinschaften zum geänderten Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Betrugsbekämpfung

(1999/C 154/01)

DER RECHNUNGSHOF DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 188c (künftig Artikel 248),

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere auf Artikel 160c,

gestützt auf den von der Kommission am 4. Dezember 1998(1) vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates zur Einrichtung eines Europäischen Amtes für Untersuchungen zur Betrugsbekämpfung. Dieser Vorschlag stellt in erster Linie eine Reaktion auf den Bösch-Bericht des Europäischen Parlaments (angenommen am 7. Oktober 1998) über die UCLAF dar(2),

gestützt auf das am 11. Januar 1999 beim Hof eingegangene Ersuchen des Rates vom 22. Dezember 1998 um Stellungnahme des Rechnungshofes,

gestützt auf den geänderten Vorschlag der Kommission für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Betrugsbekämpfung, der dem Hof von der Kommission am 29. März 1999(3) übermittelt wurde,

gestützt auf das am 13. April 1999 beim Hof eingegangene Ersuchen des Rates vom 9. April 1999 um Stellungnahme des Hofes zum geänderten Vorschlag für eine Verordnung (EG, Euratom) des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Betrugsbekämpfung -

HAT DIE FOLGENDE STELLUNGNAHME ANGENOMMEN:

Sonderbericht des Hofes über die UCLAF

1. In seinem Sonderbericht Nr. 8/98 über die mit der Betrugsbekämpfung befaßten Dienststellen der Kommission, insbesondere die Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung UCLAF (Unité de coordination de la lutte anti-fraude)(4), stellte der Rechnungshof fest:

- Solange die Übereinkommen und Protokolle zur dritten Säule des Vertrags nicht ratifiziert sind, bleiben die Befugnisse der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung beschränkt;

- die organisatorischen Regelungen innerhalb der Kommission und mit den Mitgliedstaaten sind nicht immer eindeutig, häufig sogar kompliziert und schwerfällig;

- die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten wird auch durch die Art der Handhabung der Vorrechte und Befreiungen des Personals der Europäischen Union erschwert; zudem hat die UCLAF bei ihren Überprüfungen in den Mitgliedstaaten aufgrund der innerstaatlichen Gesetzgebung mit großen Schwierigkeiten zu kämpfen;

- die Qualität der in den Datenbanken gespeicherten Informationen und deren Verwendung war nicht zufriedenstellend; zudem ist die Abstimmung zwischen der UCLAF, den anderen GDs und den Mitgliedstaaten in bezug auf die gemeinsame Nutzung von Datenbanken und "Intelligence-Systemen" verbesserungsbedürftig;

- die Verfahren innerhalb der Kommission sowie die Zuständigkeiten für die Bekämpfung der internen Korruption waren unklar und unvollständig. Klare Leitlinien für Untersuchungen und eine eindeutige Politik (Nulltoleranz) fehlten. Auch bestanden Zweifel, ob die UCLAF in der gegebenen Struktur Fälle von Korruption, in die Bedienstete der Kommission verwickelt sind, bearbeiten sollte;

- die UCLAF ist nicht befugt, bei anderen Organen Untersuchungen durchzuführen.

Struktur des Vorschlags

2. Die Einrichtung eines Amtes für Betrugsbekämpfung ist Gegenstand einer Reihe von Dokumenten:

a) Entwurf für eine Verordnung des Rates über die Untersuchungen des Amtes für Betrugsbekämpfung;

b) Entwurf eines Beschlusses der Kommission zur Errichtung eines Amtes für Betrugsbekämpfung, das zuständig sein wird für die Durchführung interner und externer Untersuchungen, die Ausarbeitung von Konzepten und Rechtsetzungsvorschlägen für die Betrugsbekämpfung sowie für die sonstigen operativen Tätigkeiten auf diesem Gebiet (Artikel 2 des Beschlusses);

c) Entwurf einer Interinstitutionellen Vereinbarung (IIV) über die internen Untersuchungen des Amtes für Betrugsbekämpfung; damit soll dem Amt ermöglicht werden, innerhalb der verschiedenen Organe oder Einrichtungen der Gemeinschaft Untersuchungen durchzuführen.

3. In seiner Stellungnahme geht der Hof auf alle vorgenannten Dokumente ein, da in Anbetracht der Verflechtung der Maßnahmen die alleinige Betrachtung des Entwurfs der Ratsverordnung nicht angemessen wäre.

4. Der Beschluß der Kommission umfaßt das Amt in seiner Gesamtheit, während der Entwurf der Ratsverordnung - wie dem Titel zu entnehmen ist - ausschließlich die (internen und externen) Untersuchungen zum Gegenstand hat. Der Anwendungsbereich der interinstitutionellen Vereinbarung ist mit rein internen Untersuchungen noch enger gefaßt. Allgemeine Aspekte werden also im Kommissionsbeschluß, spezifischere Aspekte in der Ratsverordnung bzw. der IIV behandelt.

5. Mit dem Vorschlag für eine IIV sollen zwei Ziele erreicht werden: Zunächst ist diese Vereinbarung erforderlich, um dem Amt die Ermächtigung zum Zugang zu den anderen Organen und Einrichtungen der Gemeinschaft zu erteilen. Ferner begründet die Kommission ihren Vorschlag für eine IIV damit, daß diese bis zu einer Überarbeitung des Statuts vorübergehend zur Lösung einiger Probleme dienen könnte. Der Hof erkennt den Erfolg anderer interinstitutioneller Vereinbarungen - wie z. B. die Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens 1998 - als pragmatischen Weg zur Verbesserung der gemeinschaftlichen Verwaltung an, insbesondere in Bereichen, wo Flexibilitätsanforderungen die Festlegung eines geeigneten rechtlichen Rahmens erschweren.

6. Bezüglich des Zugangs zu den Organen (außer der Kommission) und sonstigen Einrichtungen der Gemeinschaft hängt die operative Unabhängigkeit des Amtes in erheblichem Maße von der erfolgreichen Annahme und Einführung der vorgeschlagenen IIV und der zugrundeliegenden institutionellen Beschlüsse ab.

7. Im Hinblick auf künftige Änderungen des Statuts hat die Kommission es bedauerlicherweise versäumt, in der Dokumentation zum geänderten Vorschlag die für erforderlich erachteten Änderungen konkret anzumerken. In Ermangelung dieser Angaben ist es dem Hof nicht möglich, sich über den genauen Inhalt der IIV und des Standardbeschlusses im Anhang zu diesem Vorschlag ein Urteil zu bilden. Wenn das Statut geändert werden muß, hegt der Hof überdies Zweifel an der Rechtmäßigkeit jeglicher Übergangsbestimmung (z. B. die IIV und der Standardbeschluß), mit der dessen Rechtswirksamkeit aufgehoben werden soll.

Operative Unabhängigkeit des Amtes

8. Im Nachgang zu den Aussprachen in Parlament und Rat hat die Kommission einen Entwurf für eine Verordnung des Rates (gemeinsam mit einem Entwurf für einen Kommissionsbeschluß sowie einer Interinstitutionellen Vereinbarung) vorgelegt, die dem Betrugsbekämpfungsamt weitreichende Unabhängigkeit für Untersuchungszwecke einräumt. Gemäß Artikel 12 der vorgeschlagenen Ratsverordnung und Artikel 3 des Entwurfs für einen Kommissionsbeschluß kann die Kommission dem Direktor (und somit dem Amt) in bezug auf Untersuchungen keinerlei Weisungen erteilen. Alle an der Debatte beteiligten Parteien sind um die Schaffung einer unabhängigen Einrichtung - wie in den Textvorschlägen vorgesehen - bemüht; dies wird jedoch dadurch erschwert, daß die Einrichtung Teil der Kommission ist. Das Amt soll zwar operativ unabhängig sein, doch da es in die Kommissionsstruktur eingebunden ist, liegt die Verantwortung für seine Handlungen letztlich bei ihr. Dies wird dadurch bestätigt, daß Rechtsmittel gegen Maßnahmen, die sich aus Handlungen des Amtes - einschließlich Untersuchungen - ergeben, beim Europäischen Gerichtshof gegen die Kommission und nicht gegen das Amt selbst eingelegt werden.

9. Daher müßte der Wortlaut des zweiten Absatzes von Artikel 12 in dem geänderten Vorschlag für eine Ratsverordnung dahin gehend neu formuliert werden, daß die operative Unabhängigkeit des Leiters des Amtes mit der Wahrnehmung der Verantwortlichkeiten durch die Kommission in Einklang gebracht wird. Diesbezüglich könnte der Status des Finanzkontrolleurs als Vorbild dienen. Der Finanzkontrolleur ist einerseits bei der Erfuellung seiner Aufgaben unabhängig und kann die Anerkennung dieser Unabhängigkeit durch sein Organ sogar mit einer Rückgriffsklage beim Gerichtshof erzwingen (Artikel 24 Haushaltsordnung). Andererseits kann sich das Organ auf seine alleinige Verantwortung aber - unter Einhaltung gewisser transparenzbedingter Vorgaben - darüber hinwegsetzen (siehe Artikel 39 Haushaltsordnung).

Begleitausschuß

10. Die Aufgaben des Begleitausschusses werden sowohl im Kommissionsbeschluß (Artikel 5 und 6) als auch im Entwurf der Ratsverordnung (Artikel 11) behandelt. In seinem UCLAF-Bericht wies der Hof darauf hin, daß für Aufgaben im Bereich der Betrugsbekämpfung Unabhängigkeit gewährleistet sein muß. Ein unabhängiger Ausschuß hätte dieser Aufgabe vielleicht gerecht werden können. Den Textvorschlägen zufolge soll der Begleitausschuß das Amt "unterstützen", doch seine Aufgaben (an den Leiter des Amtes gerichtete Stellungnahmen zu laufenden Tätigkeiten, direkt an die anderen Organe gerichtete Berichte, Überwachung der Aufstellung des Haushaltsplans und des Arbeitsprogramms des Amtes) und allein schon seine Bezeichnung legen den Eindruck nahe, daß es sich dabei eigentlich um eine Art unabhängigen Verwaltungsrat handeln soll. Dies könnte für den Leiter erhebliche Probleme hinsichtlich der effizienten Verwaltung des Amtes bedeuten und sich negativ auf die Erfuellung seiner Pflichten gegenüber Kommission, Rat und Parlament auswirken. Er wäre tatsächlich eher dem Ausschuß als den Organen verantwortlich. Der Hof bezweifelt, daß sich im derzeit vertraglich festgelegten institutionellen Gefüge eine Rechtsgrundlage für diesen Verwaltungsrat anbietet. Der Hof ist somit der Ansicht, daß der vorliegende Vorschlag ohne diesen Begleitausschuß klarer und zielführender wäre. Sollten zur Arbeitsweise des Amtes Beratungen der drei großen Organe erforderlich sein, wären die eingeführten interinstitutionellen Aussprachen, wie sie in der Vorbereitungsphase zu den vorliegenden Vorschlägen stattgefunden haben, dafür besser geeignet.

11. Welche Struktur auch immer geschaffen wird, es sollte zweifelsfrei festgehalten werden, daß der Rechnungshof seine vertraglich verankerten Pflichten und Befugnisse für externe Prüfungen weiterhin wahrnimmt. Wird Artikel 11 beibehalten, sollte er wie folgt beginnen:

"Unbeschadet der vom Rechnungshof gemäß Artikel 188c (künftig Artikel 248) EG-Vertrag durchgeführten Prüfungen wird das Amt...".

Aufgaben des Amtes

12. Als Rechtsgrundlagen für die Aufgabenstellung des Amtes werden in Artikel 3 des Entwurfs der Ratsverordnung nur die Verordnungen (Euratom, EG) Nr. 2185/96 und (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates herangezogen. In dem geänderten Entwurf für einen Beschluß der Kommission(5) wird klargestellt, daß OLAF alle bislang von der UCLAF wahrgenommenen Aufgaben übernehmen wird. Die Aufgabenstellung des Amtes wird in Artikel 2 des Entwurfs für den Beschluß präzisiert. Der zweite Absatz dieses Artikels nennt als Aufgabe für OLAF Aktivitäten, die derzeit von den für bestimmte Bereiche zuständigen GDs wahrgenommen werden. Es ist fraglich, ob das neue Amt diese Aufgaben im Zusammenhang mit Unregelmäßigkeiten und rechtswidrigen Handlungen (wie sie beispielsweise im Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995(6) definiert sind) wahrnehmen kann, ohne seine eigentliche Aufgabe, nämlich die Untersuchung von (möglichen) Betrugsfällen, hintanstellen zu müssen.

Rechte des Amtes betreffend den Zugang zu Informationen

13. Artikel 4 Absatz 2 und Artikel 7 der vorgeschlagenen Ratsverordnung betreffen den Informationsaustausch für Untersuchungszwecke zwischen den Organen und dem Amt. Die Befugnis - generell -, Informationen von erkennungsdienstlichem Nutzen im Kampf gegen den Betrug anzufordern, wird nicht erwähnt. Gleichzeitig sind die Organe gemäß Artikel 1 des Standardbeschlusses verpflichtet, dem Amt unverzüglich jede Tatsache, die einen Betrug usw. vermuten läßt, mitzuteilen. Diese Mitteilungspflicht kann zwar aus den entsprechenden Artikeln des Vorschlags für eine Ratsverordnung abgeleitet werden, ist aber so wichtig, daß sie dort zusätzlich zu den eher allgemein gehaltenen Vorschriften im Bereich des Informationsaustausches explizit genannt werden sollte. Dies ist von umso größerer Bedeutung, als nicht gewährleistet ist, daß die Organe interne Beschlüsse nach dem vorgegebenen Muster annehmen werden.

14. Aus dem ersten Absatz von Artikel 7 der Ratsverordnung muß unmißverständlich hervorgehen, daß der Leiter des Amtes bestimmt, welche Informationen "für laufende Untersuchungen benötigt werden".

Ernennung und Entlassung des Leiters des Amtes

15. Artikel 5 Absatz 1 des Kommissionsbeschlusses und Artikel 12 Absatz 1 der vorgeschlagenen Ratsverordnung beziehen sich auf die Ernennung des Direktors des Amtes nach Abstimmung mit dem Europäischen Parlament und mit dem Rat.

16. Ernennung und Entlassung von Beamten und Bediensteten unterliegen dem Statut oder den Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften. Bedingungen für Ernennung und Entlassung - einschließlich Anhörungen - können nicht im Wege des Vorschlags für eine Ratsverordnung erlassen werden, da die Regelungen für die Ernennung und Entlassung von Beamten und Bediensteten auf der Grundlage von Artikel 24 Absatz 2 des Vertrags vom 8. April 1965 zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften angenommen werden müssen. Diese Punkte sollten daher aus dem Vorschlag für die Ratsverordnung gestrichen werden. Die im Entwurf des Kommissionsbeschlusses angeführten Regelungen für die Anhörung können aber beibehalten werden, da die Anstellungsbehörde jederzeit Anhörungsverfahren einführen kann.

17. Es wäre zu erwägen, ob in Artikel 12 Absatz 1 des Vorschlags für eine Ratsverordnung eine Bestimmung hinzugefügt werden soll, wonach Verfügungen im Zusammenhang mit der Laufbahn des Leiters des Amtes anderen Organen mitzuteilen sind, wie dies auch für den Finanzkontrolleur gilt (Artikel 24 Haushaltsordnung). Folgender Wortlaut wäre denkbar: "Die Ernennung des Leiters des Amtes, seine Beförderung, Disziplinarstrafen oder Versetzungen sowie jede andere Maßnahme müssen Gegenstand von begründeten Verfügungen sein, die dem Europäischen Parlament, dem Rat und dem Rechnungshof zur Kenntnisnahme zu übermitteln sind."

Sonstige Personalangelegenheiten

18. Das Statut (Artikel 90 Absatz 2) enthält Regelungen, wonach Beschwerden von der von jedem Organ gemäß Artikel 2 des Statuts zu bestimmenden Anstellungsbehörde zu bearbeiten sind. Artikel 14 des Verordnungsvorschlags widerspricht den im Statut festgelegten Verfahren und sollte daher gestrichen werden.

19. Die Verordnung sollte klarstellen, daß die Besoldungsgruppe des Leiters des Amtes der eines Generaldirektors entspricht (A 1). In Anbetracht der Funktionen und der Stellung des Amtes sowie der Zuständigkeiten seines Leiters wäre diese Einstufung angemessen.

Weiterverfolgung getroffener Maßnahmen und Ergebnisse

20. Es obliegt der Leitung des Organs, im Nachgang zu den Untersuchungsergebnissen des Amtes geeignete Abhilfemaßnahmen zu treffen. Die Bemühungen, eine unabhängige, effiziente und wirksame Untersuchungsbehörde einzurichten, werden ohne Erfolg bleiben, wenn keine angemessene Weiterverfolgung ihrer Berichte und Empfehlungen durch die Organe gegeben ist. Verfahren zur Weiterverfolgung externer Untersuchungen können erst nach Ratifizierung des Übereinkommens im Rahmen der dritten Säule des Vertrags wirksam werden. Bei internen Untersuchungen sollten Disziplinarverfahren und Verfahren zur Wiedereinziehung von Mitteln verschärft werden, wie der Hof bereits in seiner Stellungnahme Nr. 4/97 zu einem Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung vom 21. Dezember 1977(7) vorgeschlagen hat.

Finanzvorschriften

21. Artikel 13 der vorgeschlagenen Ratsverordnung sollte eher in eine auf der Grundlage von Artikel 209 des Vertrags angenommene Finanzregelung aufgenommen werden als in den gemäß Artikel 235 des Vertrags vorgelegten Verordnungsentwurf.

Interinstitutionelle Vereinbarung

22. Es wird nicht klar, welche Organe und Einrichtungen die IIV umfassen soll und inwieweit der in einigen Organen mit ihrer Aufgabe verbundene, vertrauliche Charakter von Informationen gewährleistet werden kann.

Schlußfolgerung

23. Zusammenfassend lautet die Stellungnahme des Hofes wie folgt:

a) Der Vorschlag scheint im wesentlichen auf die Einrichtung einer Stelle abzuzielen, die zur Durchführung interner Untersuchungen in allen Organen und Einrichtungen der Gemeinschaft befugt sein wird. Die Kommission bleibt letztlich für die Handlungen ihrer Dienststellen verantwortlich. Die Einrichtung einer Instanz, die unabhängig sein soll und zugleich in die Kommission eingebunden ist, wirft sowohl praktische als auch rechtliche Probleme auf.

b) Der vorliegende Vorschlag wäre ohne Begleitausschuß klarer und zielführender.

c) Allem Anschein nach sollen dem neuen Amt Aufgabenstellungen der UCLAF übertragen und deren Bedienstete dorthin versetzt werden. In diesem Zusammenhang verweist der Hof auf die Bemerkungen in seinem Sonderbericht Nr. 8/98, insbesondere zur Tätigkeit der UCLAF und zu den Problemen in der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten. Diese Probleme müssen gelöst werden, ehe jedwede Dienststelle für Betrugsbekämpfung effizient tätig werden kann.

Diese Stellungnahme wurde vom Rechnungshof in seiner Sitzung vom 14. und 15. April 1999 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Jan O. KARLSSON

Präsident

(1) KOM(1998) 717 endg. - 98/0329(CNS) (ABl. C 21 vom 26.1.1999, S. 10).

(2) Bericht AU-0297/98.

(3) KOM(1999) 140 endg. - 98/0329(CNS).

(4) ABl. C 230 vom 22.7.1998.

(5) Noch nicht förmlich angenommen.

(6) Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995 über die Ausarbeitung des Übereinkommens über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. C 316 vom 27.11.1995).

(7) Anhang, Ziffer 5.18 - 5.23. Veröffentlicht im ABl. C 57 vom 23.2.1998.