Stellungnahme des Ausschusses der Regionen zum Thema "Die Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Förderung des Fremdenverkehrs und der Beitrag der Maßnahmen der Europäischen Union in diesem Bereich"

(1999/C 293/08)

DER AUSSCHUSS DER REGIONEN,

gestützt auf den Beschluß seines Präsidiums vom 13. Mai 1998, gemäß Artikel 198 c Absatz 4 des EG-Vertrags eine Stellungnahme zum Thema "Die Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Förderung des Fremdenverkehrs und der Beitrag der Maßnahmen der Europäischen Union in diesem Bereich" zu erarbeiten,

gestützt auf den von der Fachkommission 5 am 26. Januar 1999 angenommenen Stellungnahmeentwurf (CdR 157/98 rev. 1) (Berichterstatter: Herr Lazaridis);

verabschiedete auf seiner 29 Plenartagung am 2. und 3. Juni 1999 (Sitzung vom 3. Juni) folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Es hat vielleicht auf den ersten Blick den Anschein, daß der Beitrag der EU bei ihren Maßnahmen im Bereich des Fremdenverkehrs nur zum Teil mit der Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im Bereich der Fremdenverkehrsentwicklung in Zusammenhang steht, die uns hier interessiert; und mit der Fremdenverkehrsentwicklung müssen wir uns beschäftigen, wir müssen sie analysieren und nur mit Worten sondern mit Taten auf gemeinschaftlicher Ebene herausstellen und betonen.

1.2. Das Interesse der EU für den Fremdenverkehrsbereich wurde im Jahre 1986 erstmalig offiziell mit der Einrichtung eines Beratenden Ausschusses für Fremdenverkehr bekundet, der sich aus Vertretern der zuständigen einzelstaatlichen Instanzen der Mitgliedstaaten der damaligen EWG und Vertretern der diversen Verbände des Sektors auf europäischer Ebene zusammensetzt und die Kommission, und dabei insbesondere deren Generaldirektion XXIII, beraten soll, die über ein Referat Tourismus verfügt. Die Schaffung dieses Organs wurde als erforderlich erachtet wegen der enormen Bedeutung des Fremdenverkehrs für die Wirtschaft der meisten der Mitgliedstaaten und für die gesamte europäische Wirtschaft im allgemeinen und trotz dem Umstand, daß der Fremdenverkehr von den Zuständigkeitsbereichen der Gemeinschaft aufgrund des Gründungsvertrags völlig ausgeklammert war. Dies gilt um so mehr, als die Kommission vor kurzem selbst den lokalen Beschäftigungspakte in Zusammenhang gebracht hat (vgl. das Seminar der Kommission vom 2. und 3. Oktober 1997 in Viareggio zu "Kultur, Umwelt, Fremdenverkehr und Beschäftigung") (vgl. Anhang 1).

Ein kurzer Blick auf die Zahlen bestätigt die Richtigkeit der Annahme in bezug auf die europäische Ebene: Europa (d.h. die Gemeinschaft eingeschlossen) empfing im vergangenen Jahr 360,816 Millionen ausländische Gäste innerhalb seiner Grenzen und ist nach wie vor unter sämtlichen Kontinenten und geographischen Regionen im weiteren Sinne weltweit das bevorzugte Reiseziel mit 58,8 % sämtlicher weltweiter Reiseziele und 49,2 % der weltweiten Einnahmen aus dem Fremdenverkehr. Von diesen Touristenzahlen entfielen auf die Gemeinschaft 247,951 Millionen Besucher, d.h. 68,7 % der Reisenden auf dem europäischen Kontinent und erzielte 167,156 Milliarden Dollar an Fremdenverkehrseinnahmen, dies entspricht 76,7 % der Einnahmen des europäischen Kontinents. In der Liste der 20 weltweit am stärksten nachgefragten Reiseländer im Jahre 1997 werden hinsichtlich der Touristenzahlen 11 Mitgliedstaaten aufgeführt und hinsichtlich der Fremdenverkehrsaufnahmen erscheinen auf der betreffenden Liste 12 Mitgliedstaaten. Ebenfalls 12 Mitgliedstaaten sind in der Liste der 20 Länder mit dem weltweit größten Fremdenverkehrsausgaben enthalten, dergestalt daß Europa sowohl ein enormer Quellmarkt als auch ein gewaltiger Zielmarkt des Fremdenverkehrsgeschehens ist. Es liegt also auf der Hand, daß Europa über eine gewaltige Fremdenverkehrsangebots- und -nachfrageseite mit einer außerdem wichtigen wirtschaftlichen und sozialen Funktion verfügt, der vorrangige Bedeutung zunächst für die EWG und dann auch für die EU zuerkannt werden müßte. Neben der unmittelbaren Bedeutung des Fremdenverkehrs für die Schaffung von Arbeitsplätzen, auf die weiter unten noch näher eingegangen wird, darf auch nicht der potentielle Beitrag des Tourismus zur sozialen Konvergenz - nicht nur in den EU-Mitgliedstaaten sondern auch in Drittländern - übersehen werden. Der freie Reiseverkehr bewirkt den Austausch von Erfahrungen, kulturellen Werten und Traditionen und bringt außerdem die Menschen einander näher.

2. Der Beitrag der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften bei der Entwicklung des Fremdenverkehrs in der Europäischen Union

2.1. Der Fremdenverkehr und das vom Tourismusgewerbe angebotene Produkt hängen direkt zusammen mit der natürlichen und der von Menschenhand geschaffenen Umwelt und steht außerdem in unmittelbarem Zusammenhang mit den Gegebenheiten des geographischen Raumes, in dem es angeboten wird, und ist somit ein Produkt, das unmittelbar den betreffenden geographischen Ort und seine Umgebung betrifft. Die Umwelt ist außerdem für sich genommen ein enormes Kapital, das sich die Städte und Regionen bei der nachhaltigen Weiterentwicklung des Fremdenverkehrs zunutze machen können. Aufgrund dieses Sachverhalts kam auf die regionalen und lokalen Gebietskörperschaften eine primäre Rolle bei der Entwicklung des Fremdenverkehrs zu.

2.2. "Fremdenverkehrsprodukt" bedeutet eine in sich geschlossene Reihe von Diensten und Infrastrukturen des öffentlichen Sektors (Zentral- und Lokalbehörden), die ihren Anfang nimmt mit den Ortsveränderungsmöglichkeiten des Touristen in einem geographischen Raum und ihren Ausdruck findet in der Qualität des Straßennetzes und den privaten und öffentlichen Verkehrsmitteln, der Wasserversorgung und der Kanalisation, der Umwelt (natürliche Umgebung, städtischer Raum), der entsprechenden Fremdenverkehrseinrichtungen, der Lebensqualität der Fremdenverkehrsgebiete, der Zugänglichkeit und Pflege der archäologischen Stätten und Denkmäler, dem Kultur- und Freizeitangebot, der Gestaltung der Touristeninformation, der geeigneten Bekanntmachung der verschiedenen Fremdenverkehrsgebiete im In- und Ausland. Neben der Bereicherung des "Fremdenverkehrsprodukts" durch die Kulturprogramme der Regionen kann die kulturelle Entwicklung auch beitragen zu einer lokalen und regionalen wirtschaftlichen Dynamik, indem sie a) Arbeitsplätze schafft im Kulturgewerbe und im Bereich des kulturellen Erbes, b) die Attraktivität einer Region für potentielle Investoren fördert und c) zur sozialen Integration von Randgruppen beiträgt (vgl. "Die Kultur, ein Reichtum für die Regionen" der Europäischen Kommission), d) die Beziehungen zu Regionen mit gleicher Identität fördert, die sich an der Gründung kultureller Netze beteiligen, e) zum Schutz und zur Wiederbelebung des regionalen Kulturerbes beiträgt.

2.3. Es handelt sich um ein breites Spektrum an vorbeugenden und repressiven Aufgaben - Aktivitäten und Diensten - die die regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften bereits weitgehend auf sich genommen haben aufgrund der allgemeinen Grundsätze und Tendenzen zur Dezentralisierung in der EU sowie zahlreicher nichtspezifischer Finanzierungsprogramme der EU. Die diesbezüglichen Anstrengungen und Aktionen müssen eingebettet sein in umfassende Strategien für die Entwicklung des Fremdenverkehrs im Kontext der Kultur, der Bildung, der Beschäftigung, der Umwelt, der Infrastruktur und der Raumplanung, im Interesse der Verbesserung der Rahmenbedingungen des privaten Sektors und Steigerung der Attraktivität von Investitionen in den Regionen und in den Städten, indem die entsprechenden Voraussetzungen für eine harmonische Zusammenarbeit und ein koordiniertes partnerschaftliches Handeln des öffentlichen und privaten Sektors geschaffen werden. Aufgrund ihrer Kenntnis der lokalen Strukturen kommt den Gebietskörperschaften eine wichtige Rolle bei der Bündelung der Kräfte im Zusammenhang mit Veranstaltungen im Fremdenverkehrssektor zu.

Die EU und die Mitgliedstaaten müssen die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften dabei unterstützen, eine professionelle Strategie zu entwickeln und lebensfähige Projekte aufzulegen, die wirklich den Erfordernissen der Gegenwart und der Zukunft entsprechen und demnach dauerhafte Arbeitsplätze schaffen.

2.4. So gibt es Regionen, die systematisch bei den großen Tourismusmessen im Ausland vertreten sind und umfangreiche Fremdenverkehrsfachpublikationen (in gedruckter und elektronischer Form) anfertigen, und Regionen, die im Rahmen der von der EU gewährten finanziellen Unterstützung die geeignete Wahl bezüglich der Durchführung von Fremdenverkehrsinfrastrukturprojekten getroffen haben um ihr Fremdenverkehrsprodukt zu fördern und anzureichern.

2.5. Des weiteren gibt es regionale und lokale Selbstverwaltungen, die Mittel nicht nur des staatlichen, sondern vor allem auch des privaten Sektors beitreiben, den sie auch zum Partner machen - im Rahmen einer klar und deutlich abgesteckten Partnerschaft - in dem Bemühen um die Bekanntmachung des angeboten Tourismusprodukts. Dabei geht es den lokalen und regionalen Behörden darum, in der Gesellschaft Gesprächspartner zu finden, bei denen es sich um Geschäftsleute, Restaurantbetreiber, Imbißstubenbesitzer, aber auch Taxiunternehmer handeln kann, die vom Fremdenverkehr leben, und spezifische Programme zur Weiterentwicklung des Fremdenverkehrs zu konzipieren, bei denen in das lokale Fremdenverkehrsprodukt neue Wertelemente eingebaut werden und bestehenden Schwachstellen abgeholfen wird.

2.6. Einige regionale und lokale Gebietskörperschaften haben für ihr Gebiet einen Plan zur Entwicklung des Fremdenverkehrs ausgearbeitet, mit dem Ziel, eine Bestandsaufnahme vorzunehmen, die lokalen Akteure zu mobilisieren und Leitlinien für den Fremdenverkehr festzulegen. Ferner ist zu beobachten, daß die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei Infrastrukturen von lokaler Bedeutung enormes geleistet haben (gepflegte Strände, Kulturzentren, öffentliche Plätze, Beschilderung, Vornahme von Kontrollen usw.), daneben aber auch direkt oder indirekt als Unternehmer im Fremdenverkehrssektor auftreten und beachtliche wirtschaftliche Ergebnisse erzielen.

2.7. Strategische Instrumente für ihr diesbezügliches Tätigwerden sind:

2.7.1. Mittel, die den Regionen aus einzelstaatlichen oder gemeinschaftlichen Fonds bereitgestellt werden (und über deren Begebung sie selbst befinden können);

2.7.2. Eigenes Steuerwesen;

2.7.3. Einzelstaatliche Unterstützungsmechanismen institutionellen Charakters;

2.7.4. Einzelstaatliche Rechtsvorschriften, die ihnen Zuständigkeiten einräumen und Anreize schaffen für ihr politisches Handeln bezüglich des Fremdenverkehrsbereichs.

3. Ziele und Bestrebungen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften

3.1. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften als Entwicklungsmotor des Fremdenverkehrssektors verfügen über die entsprechenden Fähigkeiten und leisten denn auch auf folgende Art und Weise einen positiven Beitrag:

3.1.1. Sie erleichtern die Verbindung zwischen den in den Fremdenverkehrssektor eingebundenen privaten Akteuren, so daß eine optimale Koordinierung ihrer Aktivitäten möglich wird.

3.1.2. Sie begünstigen durch ihr Tätigwerden die Kommunikation zwischen den Sozialpartnern, dergestalt daß eine Effizienzgewähr im Wege des gemeinsamen und koordinierten Handelns der Beteiligten erreicht wird. Wegen des lokalen Charakters ihres Handelns können sie eine bestmögliche Spezifizität des angebotenen Fremdenverkehrsprodukts garantieren, indem sie die erforderlichen umweltmäßigen, kulturellen und sonstigen Interventionen mit den Wesensmerkmalen des sich in ihrer jeweiligen Region entwickelnden Fremdenverkehrs (Sommer-, Winter-, Sporttourismus usw.) unter einen Hut bringen. Mit diesem von unten nach oben angelegten politischen Konzept können im Rahmen der lokalen Beschäftigungspakte - die die Entwicklung von Fremdenverkehr und Kultur zur Geltung bringen - qualitäts- und quantitätsmäßig bessere Ergebnisse im Fremdenverkehrssektor erzielt werden (vgl. in diesem Zusammenhang die große Anzahl an Pilotvereinbarungen der Regionen der Gemeinschaft, die von der Kommission befürwortet wurden und Maßnahmen im Fremdenverkehrsbereich beinhalten) (vgl. Anhang 2). Deswegen ist die Zusammenarbeit der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften mit den privaten Akteuren des Fremdenverkehrssektors unverzichtbar, weil sie eine effizientere Ausschöpfung des lokalen bzw. regionalen Potentials möglich macht.

3.1.3. Ihre ständige Tuchfühlung mit den örtlichen und regionalen Problemen gibt ihnen die Möglichkeit der unmittelbaren Information über die Ergebnisse der durchgeführten Maßnahmen. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften können eine direktere und effizientere Kontrolle vornehmen und flexible Aktionsprogramme entwickeln als die anderen Entscheidungsebenen. Die bestehenden Schwächen bezüglich der Machtbefugnisse bei mangelnder Dezentralisierung verzögern jedoch häufig das angestrebte Resultat oder verfälschen es. Je größer ihre statusmäßige Abhängigkeit von den Zentralbehörden ist, desto weniger können sie ihrer Rolle gerecht werden in dem Bewußtsein, daß ihnen die entsprechende Machtfuelle fehlt. Da eine angemessene Dezentralisierung auf regionaler und lokaler Ebene noch nicht stattgefunden hat, stellen sich die Ergebnisse solcher Bemühungen zu spät ein oder werden verfälscht.

Die privaten Unternehmen ihrerseits müssen ihr unternehmerisches Gebaren auf eine breitere und sinnvollere Nutzung ihres Umfeldes ausrichten und alle zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel ausschöpfen, um ihr Angebot an Fremdenverkehrsprodukten auszuweiten und zu verbessern und dadurch wiederum die Schaffung von Arbeitsplätzen, Einsparungen und ergänzende Angebote zu begünstigen. Kurzum, die Regionen und Kommunen sind über die Fremdenverkehrsdimension auf integrale Weise zu fördern.

3.1.4. Wenn den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften mehr Befugnisse im Rahmen der "Fremdenverkehrs-Produktionsprozesse" eingeräumt werden, wird die Entwicklung des Fremdenverkehrs stärker vorangetrieben; die Gebietskörperschaften sind nicht nur an Kontrollmaßnahmen, sondern auch am ganzen Prozeß der Entwicklung, der Innovation und der Sicherung dauerhafter Wettbewerbsfähigkeit im Fremdenverkehrsbereich zu beteiligen. Diese Ausweitung ihrer Zuständigkeiten muß mit der unmittelbaren Weiterbildung der betroffenen Akteure auf Ebene der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in bezug auf fremdenverkehrsspezifische Fach- und Sachkenntnisse einhergehen.

3.1.5. Das Fehlen einer geeigneten strategischen interregionalen Kommunikation führt in vielen Fällen dazu, daß Möglichkeiten zur Zusammenarbeit, die dem Fremdenverkehr in den betroffenen Regionen förderlich wären, ungenutzt bleiben. Das Fremdenverkehrsgefüge muß sich auf zwei Eckpfeiler stützen: die nach innen gerichtete Zuständigkeit jeder Region und die unmittelbare Zusammenarbeit mit anderen Regionen im gegenseitigen Interesse.

3.1.6. Die immateriellen, fachübergreifenden und innovativen Aspekte des Fremdenverkehrs erschweren vielen wirtschaftlichen und sozialen Akteuren ein klares Verständnis und eine angemessene Auslegung der damit verbundenen Prozesse, und deshalb lassen sich auch die Befugnisse nicht konfliktfrei abstecken. Daher muß, von den europäischen Regionen ausgehend, ein Verständnis des Fremdenverkehrs vermittelt werden, das es erlaubt, einen schwachen und zerbrechlichen, doch zugleich potentiell mächtigen und zukunftsfähigen Sektor durchzustrukturieren.

3.1.7. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und auch die staatlichen Behörden müssen bei der Raumplanung und -verwaltung berücksichtigen, daß sie nicht nur ihren eigenen Bürgern, sondern auch sämtlichen Besuchern und Touristen gegenüber Verantwortung für eine nachhaltige und harmonische Raumordnungspolitik tragen.

3.2. Die fehlende interregionale Kommunikation auf einzelstaatlicher und europäischer Ebene schafft ein unvollkommenes Wettbewerbsumfeld, was eine Verzerrung und Vergeudung von Kräften und Mitteln für die Erreichung des gesteckten Ziels bewirkt.

3.3. In manchen Fällen führt die Leichtigkeit der Formulierung subjektiver Ziele zu einer Verzerrung bei der Fremdenverkehrsentwicklung, und zwar nicht nur auf nationaler und regionaler Ebene, sondern auch im lokalen Bereich. Eine harmonische Entwicklung des Fremdenverkehrs auf lokaler und regionaler Ebene bedeutet, daß eine Veränderung oder Zerstörung der typischen lokalen bzw. regionalen Wesensmerkmale zu verhindern ist. Diese Wesensmerkmale müssen auch gefördert werden, da sowohl die Einwohner als auch die Besucher immer größeren Wert auf charakteristische Merkmale legen.

3.4. Der derzeitige Entwicklungsstand der Managementkenntnisse der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in bezug auf den Fremdenverkehrsbereich, aber auch das Unvermögen der einzelstaatlichen und internationalen Institutionen, diesen Gebietskörperschaften die erforderliche technische Unterstützung zuteil werden zu lassen, beeinträchtigen die Entwicklung und Förderung des Fremdenverkehrsprodukts. Die Regionen und Gemeinden sollten ermutigt werden, ihre eigenen spezifischen Zielvorstellungen im Fremdenverkehrsbereich im Rahmen einzelstaatlicher oder europäischer Strategien zu sehen, damit diese verschiedenen Ziele unter einen Hut gebracht werden können und dadurch ihr Wirkungsgrad optimiert werden kann.

3.5. Dennoch bringen die Gebietskörperschaften bedeutende Summen für die Entwicklung des Fremdenverkehrs auf. Insbesondere die Nutzung der neuen Technologien ermöglicht es, die Gebiete über die nationalen und europäischen Grenzen hinaus bekannt zu machen und aufzuwerten. Ziel und Anliegen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sollte auch sein, den nachteiligen Folgen des Fremdenverkehrs abzuhelfen, die vielfach in einer zu stark lokal konzentrierten Tourismusentwicklung ihre Ursache haben, denn eine solche Entwicklung schafft zusätzliche regionale Probleme, wie etwa größere Kriminalität und somit erhöhte Unsicherheit für die einheimische Bevölkerung und eine Verformung der spezifischen örtlichen Gegebenheiten und eine Veränderung der Wesensmerkmale des lokalen Potentials. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften müssen den negativen Folgen, die mit vielen Entwicklungen im Fremdenverkehrsbereich einhergehen, vorbeugen und gleichzeitig die Dienste verbessern, die es ermöglichen, daß sich das Alltagsleben in den Städten und Regionen mit dem Besuch und Aufenthalt von Touristen vereinbaren läßt.

Diese Problematik tritt in den im Niedergang begriffenen traditionellen europäischen Seebädern und ähnlichen Fremdenverkehrsorten oft verschärft auf, wo mangelnde Investitionstätigkeit und Anpassung an den strukturellen Wandel der Tourismustrends zu einer Vernachlässigung der Infrastruktur, steigender Arbeitslosigkeit, niedrigem Durchschnittsverdienst, zunehmender Kriminalität und Verwahrlosung geführt haben. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sind daher dringend aufgerufen, mithilfe der einzelstaatlichen und europäischen Behörden Revitalisierungsprogramme durchzuführen, deren Ziel die Schaffung stabiler Arbeitsplätze in den modernen touristischen Wachstumsmärkten und außerhalb des Fremdenverkehrssektors ist.

3.6. Es müßte eine transversale Fremdenverkehrspolitik der regionalen und lokalen Behörden gefördert werden; dazu wäre eine Koordinierung der verschiedenen Zuständigkeitsbereiche verbindlich vorzusehen, um so einen Multiplikatoreffekt bei den verschiedenen Maßnahmen zu erzielen, die nicht länger isoliert, sondern unter derselben Zielsetzung miteinander verknüpft wären.

4. Stärken und Schwächen der bisherigen gemeinschaftlichen Tätigkeiten im Fremdenverkehrsbereich

4.1. Es ist nicht zu verkennen, daß der Entwicklungsstand des Fremdenverkehrs von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat, aber auch innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich ist, und weder die lokalen noch die nationalen Behörden sind sich genügend darüber im klaren, daß der Fremdenverkehr als komplementäres Wirtschaftsprodukt ein aktiveres Tätigwerden zur Sicherstellung des entsprechenden Konvergenzumfelds erfordert. Das Interesse der Mitgliedstaaten ist jedoch unter dem sozialen und wirtschaftlichen Aspekt nicht gleichermaßen stark, sondern schwankt, und es ist deutlich zu erkennen, daß auch die politischen Vorstellungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Erwirkung eines stärkeren oder geringeren gemeinschaftlichen Tätigwerdens uneinheitlich sind. Ein spezifisches Unterscheidungsmerkmal ist üblicherweise das Nachfragevolumen in den einzelnen Ländern, denn die Nachfrageseite und die Angebotsseite haben eine doch recht gegensätzliche Interessenlage.

4.2. Einige Mitgliedstaaten wünschen vielleicht gar kein - reglementierendes oder sonstiges - gemeinschaftliches Eingreifen in das Funktionieren des Fremdenverkehrsmarktes, der nach ihrer Einschätzung bei völliger Freiheit am besten funktioniert, und wollen möglicherweise gar nicht, daß noch mehr gemeinschaftliche Ressourcen in den Fremdenverkehrssektor der Mitgliedstaaten gepumpt wird, als aus den Strukturfonds ohnehin bereitgestellt werden. Auf Seiten dieser Mitgliedstaaten gibt es Vorbehalte im Sinne einer Begrenzung des gemeinschaftlichen Interventionismus (zu dem das derzeitige Tätigwerden der EU heutzutage tendiert) oder finanzielle Bedenken. Das heißt, sie befürchten, daß zusätzliche Ressourcen erforderlich werden. Hingegen sind andere Mitgliedstaaten für ein stärkeres gemeinschaftliches Interesse und Eingreifen (weil es nach ihrem Dafürhalten bestimmte Verzerrungen beim Funktionieren des Fremdenverkehrsmarktes gibt, wie beispielsweise die Allmacht der Reiseveranstalter).

4.3. Deswegen ist es der Europäischen Union bis heute nicht gelungen, im Rahmen der Revision der Verträge, eine eigene gemeinschaftliche Fremdenverkehrspolitik vorzusehen. Vor diesem Hintergrund sollte die Europäische Union bei Ausübung der ihr übertragenen Kompetenzen auf die Fremdenverkehrspolitik der Mitgliedstaaten sowie der regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften angemessen respektieren. Wenn man bedenkt, daß es bereits Gemeinschaftspolitiken für Bereiche gibt, die den Fremdenverkehr berühren, wie den Verbraucherschutz, den Umweltschutz, den Verkehrssektor, dann ist zu fordern, daß die berechtigten Anliegen des europäischen Fremdenverkehrsgewerbes ausreichend berücksichtigt werden, damit die Wettbewerbsfähigkeit auf dem internationalen Fremdenverkehrsmarkt gesichert wird.

Festzustellen ist insbesondere, daß die Urheber von Maßnahmen und Initiativen für die lokale und regionale Entwicklung den Fremdenverkehr nicht als vorrangige Aufgabe betrachten. Wie gesagt verkommt die Fremdenverkehrspolitik damit zu einem Anhängsel allgemeinerer Maßnahmen und politischer Strategien.

4.4. So muß der Fremdenverkehr häufig die Zechen bezahlen und sich auf Bedingungen einstellen, die von seinen Bedürfnissen und tatsächlichen Möglichkeiten weit entfernt sind, wenn etwa Gemeinschaftsrecht angewandt wird, das von anderen Gemeinschaftspolitiken geprägt ist. Außerdem bewirkt das Fehlen einer klar umrissenen und eigenständigen Fremdenverkehrspolitik Verwerfungen auch beim sozialen Dialog. Als charakteristisches Beispiel sei angeführt, daß das Netz der europäischen Verbände der verschiedenen Branchen des Fremdenverkehrssektors nicht als gleichwertiger Partner unmittelbar am sozialen Dialog beteiligt ist, sondern vom Industrieverband vertreten wird (einem Produktionsbereich mit völlig anderen Bedürfnissen und Bedingungen), gegenüber dem dieses Netz Sonderberaterfunktion hat.

In Ermangelung einer Fremdenverkehrspolitik gibt es auch keine entsprechenden gemeinsamen politischen Maßnahmen und Ziele, wie beispielsweise in bezug auf die Verwirklichung der sozialen Gerechtigkeit bzw. die Anerkennung des berechtigten Anspruchs aller Bürger auf Ferien und Freizeit.

4.5. Eine verstärkte Kooperation der Mitgliedstaaten und Regionen könnte im Bereich der Fremdenverkehrspolitik erforderlich sein, vor allem wenn man sich vor Augen hält, daß das Stück, das der europäische Fremdenverkehr vom Kuchen des internationalen Tourismus abbekommt, von Jahr zu Jahr kleiner wird, und zwar wegen der mit den Ferien verbundenen hohen Kosten und wegen der Konkurrenz der weit entlegenen (exotischen) Reiseziele. Die Mitgliedstaaten und Regionen als die zuständigen Akteure der Fremdenverkehrspolitik in der Gemeinschaftspolitik sollten verstärkt ihre Strategie für die Haltung ihrer Positionen auf dem internationalen Fremdenverkehrsmarkt entwickeln und in die Praxis umsetzen. Ein kurzer Blick auf die Zahlen zeigt, daß innerhalb von 10 Jahren (1988-1997) der Anteil der Europäischen Union am Gesamtreisegastaufkommen des europäischen Kontinents von 74 auf 68,7 % gesunken ist und bei den Fremdenverkehrseinnahmen von 82,9 auf 76,7 % zurückgegangen ist.

Angesichts der künftigen wirtschaftlichen und sozialen Bedeutung des Fremdenverkehrs und der jüngsten Schätzungen der Welt-Tourismusorganisation (WTO), die eine Verdreifachung des internationalen Fremdenverkehrs in den nächsten 20 Jahren vorhersagt, ist es dringend notwendig,

- die Wettbewerbsfähigkeit des europäischen Fremdenverkehrs zu stärken und in den Gebieten, die vorrangig von Raumordnungsmaßnahmen betroffen sind, einen Schwerpunkt auf die Entwicklung des Fremdenverkehrs zu legen;

- die Instrumente der Entwicklung und Verwaltung der beliebtesten Reiseziele zu verbessern.

4.6. In der Vergangenheit hat die Kommission den Akzent auf bestimmte Aspekte gelegt, wie etwa die einheitliche Erhebung von Statistiken, die Verbesserung der Know-how-Verbreitung im Fremdenverkehrssektor, den Schutz des Reisenden als Verbraucher, die Hervorhebung des kulturellen Erbes (die durch die Verknüpfung des Fremdenverkehrsprodukts mit kulturellen Werten erreicht wird), die Weiterentwicklung des Fremdenverkehrs auf der Basis der Nachhaltigkeit usw. Gegenwärtig wird der Versuch unternommen, das Potential des Fremdenverkehrs als arbeitsintensivem Sektor als arbeitsplatzwirksamen Bereich zu spezifizieren und zum Tragen zu bringen in einem Europa, das von Arbeitslosigkeit geplagt wird und zwar vor allem unter den Jugendlichen und den Frauen. Zu diesem Zweck wurde ein Ausschuß aus Persönlichkeiten des Fremdenverkehrsbereichs eingerichtet, der bereits seine einschlägigen Erkenntnisse bezüglich eines gemeinschaftlichen Vorgehens unterbreitet hat. Entsprechend widmet sich die Europäische Kommission über eine entsprechende bei ihr angesiedelte kleine Verwaltungseinheit Untersuchungs- und Informationsprogrammen, die sich beispielsweise mit der Fremdenverkehrsentwicklung der Städte und deren historische Zentren, der Einführung des Euro im Fremdenverkehrssektor und dergleichen beschäftigen. (Die hochrangige Gruppe kam im wesentlichen zu dem Ergebnis, daß der Beitrag des Fremdenverkehrs zu Wachstum und Beschäftigung größere politische Anerkennung auf sämtlichen Ebenen finden muß, die sich dann auch in positiven Maßnahmen äußern muß, die das Potential des Fremdenverkehrsgewerbes zur Herbeiführung von zusätzlichem und nachhaltigem Wachstum steigert. Außerdem bietet die stärkere Berücksichtigung der Fremdenverkehrsbelange und -prioritäten bei der Konzipierung und Umsetzung von Gemeinschaftsprogrammen eine einmalige Chance, zu einer größeren Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft beizutragen. Die Maßnahmen der EU im Fremdenverkehrsbereich und die dafür eingesetzten - insbesondere finanziellen - Mittel müssen unter den verschiedenen Generaldirektionen der Europäischen Kommission besser koordiniert werden. Auch die Entwicklung einer effizienten Konsultierung und Zusammenarbeit der betroffenen Seiten untereinander auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene ist eine grundlegende Voraussetzung für einen größtmöglichen Beitrag des Fremdenverkehrs zum Wachstum.)

4.7. Heute ist mehr denn je ein wachsendes Bewußtsein hinsichtlich der Bedeutung eines verantwortungsbewußten Einsatzes der nicht erneuerbaren Ressourcen und der Notwendigkeit einer Garantie ihres Fortbestandes für die künftigen Generationen zu beobachten. Den Ergebnissen einer Untersuchung von Eurobarometer aus dem Jahre 1996 zufolge ist 98 % der europäischen Bevölkerung der Ansicht, daß der Schutz der Umwelt und die Bekämpfung der Umweltverschmutzung für die Europäische Union Vorrang haben muß, und eine große Mehrheit (82 %) ist der Auffassung, daß es hier um ein dringliches Problem geht, das unverzüglich angepackt werden muß. Dieses Umweltbewußtsein spiegelt sich auch in der Einstellung der Allgemeinheit bei der Ferienplanung wider. In zunehmendem Maße sind Qualität - worunter auch die Umweltbedingungen zu verstehen sind - und die persönliche Sicherheit ausschlaggebende Kriterien für die Reisezielwahl der Touristen. Alle Branchen des Fremdenverkehrsgewerbes und die Behörden in den Hauptreisegebieten müssen sich den Problemen widmen, die die Auswirkungen der Fremdenverkehrsaktivitäten bezüglich der Ressourcen mit sich bringen. Bei allen Großprojekten sollte systematisch eine Umweltfolgenabschätzung durchgeführt werden. Von der positiven Seite aus betrachtet stellt sich die Frage, welchen Beitrag der Fremdenverkehr zur Erhaltung des Reichtums an anthropogenen, natürlichen und kulturellen Ressourcen leisten kann.

4.8. Dieser direkte Zusammenhang zwischen Fremdenverkehr, kulturellem Besitzstand und Umwelt wird allgemein anerkannt. Da der Fremdenverkehr auf diese Ressourcen angewiesen ist und sie als wesentliche Faktoren für die Produktion und Vermarktung von Freizeitaktivitäten anzusehen sind, ist er ein ideales Versuchsfeld für das Streben nach einer Verwirklichung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung. Das Hauptziel der Betätigung der Gemeinschaft auf diesem Gebiet besteht in der Förderung eines "ethischen Kreises", der bei der Steuerung des Beziehungsfeldes zwischen Wirtschaft und Umwelt im Fremdenverkehr im Sinne einer langfristigen Nachhaltigkeit Hilfestellung gibt.

4.9. Trotz der löblichen Anstrengungen, die von Seiten des Fremdenverkehrsgewerbes und verschiedenen öffentlichen und privaten Organisationen und Einzelpersonen im Bereich der Fremdenverkehrsplanung und des Fremdenverkehrsmanagement unternommen wurden, gibt es durchaus noch Spielraum für koordinierte Aktionen, die es den betroffenen Seiten ermöglichen, systematischer die Maßnahmen zu untersuchen, die in verschiedenen Mitgliedstaaten und Regionen unternommen werden, um bewährte Praktiken zu ermitteln und zu verbreiten. Des weiteren muß auch Sorge getragen werden für eine entsprechende Information der Touristen und der Touristikunternehmen über die Umweltverhältnisse und den Zustand der Kulturstätten in den touristischen Zielorten, und außerdem müssen sie aufgefordert werden, zu einem umweltfreundlichen Umgang mit den sehr empfindlichen Ressourcen beizutragen.

Außerdem sollten die Angebote für die Touristen auf die kunsthandwerkliche, künstlerische und kulturelle Produktion vor Ort, die als Mittel für die Förderung der lokalen Entwicklung Beachtung verdient, abgestimmt werden.

4.10. Die Förderung der Qualität der natürlichen und von Menschenhand geschaffenen Umwelt ist von zentraler Bedeutung für den Erfolg der Fremdenverkehrsgebiete und Touristikunternehmen und eine wesentliche Voraussetzung für die Herbeiführung einer nachhaltigen Entwicklung des Fremdenverkehrs. In einem einheitlichen europäischen Raum der Freizügigkeit von Personen muß die Sicherheit aller Bürger (d.h. auch der Touristen) die Sicherheits- und Justizbehörden aller Mitgliedstaaten dazu veranlassen, ihre Zusammenarbeit bei der Verhütung und Bekämpfung des organisierten Verbrechens, der Mißhandlung von Menschen, Verbrechen an Kindern, des Rassismus, des Fremdenhasses, des Drogenhandels, des Terrorismus usw. zu intensivieren.

4.11. Die Durchführung der einschlägigen gemeinschaftlichen Politiken und Aktionen im Zeitraum 1995/1996 beinhaltete auch das kontinuierliche Bemühen um eine Integration des Nachhaltigkeitsgrundsatzes bei den Aktionen und praktischen Maßnahmen zur Weiterentwicklung des Fremdenverkehrs. In diesem Zusammenhang sei betont, daß die Kommission bezüglich der Einbettung des Nachhaltigkeitsprinzips in anderen politischen Betätigungsfeldern den Fremdenverkehr als einen der fünf grundlegenden Sektoren ausgemacht hat. Nach einer Bewertung dieser Politik konzentrierte sich die Tätigkeit der Kommission auf die Vereinheitlichung der bestehenden Maßnahmen und auf die Einführung ausgewählter neuer Rechts- und Finanzinstrumente speziell für die Weiterentwicklung des Fremdenverkehrs.

4.12. Es ist bekannt, daß der Fremdenverkehr am stärksten von den Finanzmitteln aus den Strukturfonds der Europäischen Union, den Gemeinschaftsinitiativen und den anderen spezifischen Gemeinschaftsprogrammen profitiert. So fließen in den Fremdenverkehr beispielsweise Mittel für Unterbringungsmöglichkeiten, spezielle Fremdenverkehrsinfrastruktur und gezielte Werbeaktionen aus dem zweiten GFK, aus Initiativen wie etwa INTERREG II, LEADER II, LIFE usw. sowie auch aus spezifischen Programmen wie etwa dem Gemeinschaftlichen Aktionsplan zugunsten des Fremdenverkehrs 1993-1995. Dem Fremdenverkehr kommen aber auch Strukturfondsmittel zugute über die großen allgemeinen Infrastrukturvorhaben, die großen Straßenverkehrsachsen, die Häfen, die Modernisierung des Eisenbahnnetzes usw. Eine umfassende Analyse der Fortschritte bei der Herbeiführung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und der Art und Weise, wie die verschiedenen auf Gemeinschaftsebene verfügbaren Instrumente zu diesem Ziel beigetragen haben enthält der von der Kommission im Jahre 1996 angenommene erste Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt. In diesem Zusammenhang werden als Beispiele fremdenverkehrsbezogene Aktivitäten genannt, die von der Gemeinschaft finanziert wurden. Wenn auch mit Gewißheit behauptet werden kann, daß die auf die Förderung des Fremdenverkehrs zugeschnittenen Gemeinschaftsprogramme maßgeblich zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beigetragen haben, so ist es doch schwierig, genauere Indikatoren für die Effizienz dieser Maßnahmen auszumachen. Es bereitet jedenfalls enorme Schwierigkeiten, eine genaue Bewertung der Schlagkraft der strukturpolitischen Maßnahmen anzustellen, zumal für entsprechend kurze Zeitabschnitte. Eine Beurteilung der Maßnahmen aus der Sicht des Fremdenverkehrs ist noch problematischer, weil der Fremdenverkehr ein breites Spektrum an wirtschaftlichen Tätigkeiten und diese auch in unterschiedlichem Maße umfaßt.

4.13. Der Fremdenverkehrsbereich erweist sich immer mehr als beschäftigungswirksam, denn er läßt qualifizierte und dauerhafte Arbeitsplätze entstehen, und wird zu einem wichtigen Faktor der Raumordnungspolitik: die Arbeitsplätze in der Fremdenverkehrsindustrie sind nicht von Verlagerung bedroht und entstehen vor allem in den KMU, die in der Fremdenverkehrsindustrie der betreffenden Region flächendeckend tätig sind. Die Entwicklung des Fremdenverkehrs in den wirtschaftlich rückständigen Regionen kann durch eine bessere Nutzung ihrer typischen Merkmale und ihres Potentials ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt begünstigen und für ein besseres territoriales Gleichgewicht sorgen.

Diese Chancen sind Grund genug für eine Anerkennung des Fremdenverkehrs auf europäischer Ebene im Hinblick auf die Durchführung von Maßnahmen zur Bewältigung dieser Herausforderungen.

5. Vorschläge

5.1. Die Mitglieder des AdR, die die Tuchfühlung mit den praktischen Problemen des Fremdenverkehrs haben und auf dezentraler Ebene Sachwalter dieser Probleme sind, sollten sich mit diesen Problemen im Rahmen ihres Differenzierungsvermögens beschäftigten und so den anderen Organen der EU den Weg weisen.

5.2. Der Ausschuß der Regionen vertritt folgenden Standpunkt:

Es wäre für die Bemühungen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften um eine nachhaltige Entwicklung besonders hilfreich, wenn

5.2.1. die Europäische Union bei der Formulierung der Gemeinschaftspolitiken, die den Fremdenverkehr berühren, wie etwa der Verbraucherschutz, der Umweltschutz, der Verkehrssektor, darauf achtet, daß auch den Bedürfnissen des Fremdenverkehrs Rechnung getragen wird. Es sollte besonders das reibungslose Funktionieren des freien Marktes gewährleistet, Monopol- und Oligopolstellungen vorgebeugt werden und eine Anpassung der einzelstaatlichen Politiken an den freien Personen- und Kapitalverkehr erfolgen.

Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften müssen bei der Konzeption und Umsetzung der Fremdenverkehrspolitik eine aktivere Rolle spielen. Daher sollte ein Konsultationsverfahren zu den angestrebten Zielen eingeleitet werden. Ferner sollten die künftigen Maßnahmen in diesem Sektor unter Berücksichtigung der laufenden EU-Finanzreformen (Agenda 2000 und Kulturelles Rahmenprogramm 2000) koordiniert werden.

5.2.2. die Europäische Union die Dezentralisierungspolitik weiter vorantreiben würde, die den lokalen und regionalen Behörden die gleichberechtigte Wahrnehmung ihrer wirtschaftlichen Entscheidungsbefugnis bezüglich der weiteren Entwicklung und insbesondere der Entwicklung des Fremdenverkehrs sichert, und zwar insbesondere bei Vorhaben zur Wiederbelebung seltener Handwerkstätigkeiten mit dem Ziel, die Valorisierung der lokalen Besonderheit und Tradition zu fördern.

Die Union muß einen effizienten Einsatz der Ressourcen gewährleisten und sollte es vermeiden, isolierte Aktionen zu unterstützen, die keinen offensichtlichen Mehrwert für die Gemeinschaft darstellen. Sie sollte ihre Anstrengungen vorzugsweise auf die Förderung von Kooperationsmaßnahmen zwischen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften konzentrieren, insbesondere auf Maßnahmen, bei denen es sich um eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit handelt und die bedeutende Auswirkungen auf den Fremdenverkehrssektor insgesamt haben können.

5.2.3. die Europäische Union eigenständige Förderprogramme weiterführen und dabei den lokalen und regionalen Behörden den nachhaltigen Einsatz dieser Mittel übertragen wollte und dadurch die Rolle der Gebietskörperschaften aufwerten würde, die diese übernehmen können bzw. bereits wahrnehmen.

5.2.4. die Mitgliedstaaten werden gebeten, einen Teil der Strukturfondsmittel im Rahmen der aufzustellenden Entwicklungspläne und Programme für den Tourismus vorzusehen, um damit auch die direkte Zusammenarbeit der EU mit den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften sowie die interregionale, transnationale und grenzüberschreitende Kooperation zur Weiterentwicklung des Fremdenverkehrs zu stärken.

5.2.4.a man im Rahmen der erlaubten staatlichen Beihilfen für eine genaue Abstimmung zwischen den gemeinschaftlichen Finanzierungsprogrammen und den nationalen Beihilfen für die Förderung von Unternehmertum und Beschäftigung im Fremdenverkehr sorgte;

5.2.5. eine Verbesserung der Ausbildung im Fremdenverkehrsgewerbe und die gegenseitige Anerkennung von Abschlüssen in diesem Bereich unterstützt würden und so auf die Konsolidierung eines qualitativ hochwertigen Fremdenverkehrs hingewirkt würde.

5.2.6. der Beschäftigungseffekt bei der Fördermittelvergabe stärker berücksichtigt würde und eine ganzjährige Beschäftigung dabei Priorität besitzt.

5.2.7. die interregionale Zusammenarbeit von Regionen zur stärkeren Erschließung des außereuropäischen Touristenpotentials unterstützt würde. Eine besonders nützliche Maßnahme wäre die Schaffung internationaler Netze insbesondere zwischen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften für den Austausch von Know-how und die gemeinsame Förderung von Pauschalreisen, traditionellen Produkten und Erfahrungen im Fremdenverkehrsbereich, u.a. durch die Förderung der Schaffung von Direktverbindungswegen zwischen Regionen, die Förderung und Unterstützung von Maßnahmen, die vom Rat der Gemeinden und Regionen Europas und der Versammlung der Regionen Europas durchgeführt werden, sowie Maßnahmen im Rahmen der branchenspezifischen und geographischen Netze der Gemeinden und Regionen. Besonders hilfreich wäre die Schaffung eines einheitlichen Statistiksystems und Qualitätskontrollsystems.

5.2.8. Was im heutigen gelebten Europa gebraucht wird, sind wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt, Sicherung der entsprechenden Rahmenbedingungen für die Entwicklung der einzelstaatlichen Wirtschaften, Sicherung der Arbeitsplätze. Der Fremdenverkehr ist nachweislich eine wirtschafts-, sozial-, kultur- und umweltwirksame Entwicklungsbranche und trägt zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei. Deswegen sollte die EU die Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor unterstützen und bei derartigen Partnerschaften, um integrierte Ziele des Tourismusmanagement umzusetzen und auf diese Weise auch Beispiele für bewährte Methoden in diesem Bereich zu liefern, den lokalen und regionalen Gebietskörperschaften eine Führungsrolle zuerkennen.

Brüssel, den 3. Juni 1999.

Der Präsident

des Ausschusses der Regionen

Manfred DAMMEYER

ANHANG I

zur Stellungnahme des Ausschusses der Regionen

Verzeichnis der territorialen Pilotpakte für Beschäftigung

Die unterstrichenen Regionen haben Fremdenverkehrs- und Kulturaktionen aufgelegt

(Quelle:

GD XVI)

Liste des promoteurs techniques hommes des pactes territoriaux pour l'emploi

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

ANLAGE II

zur Stellungnahme des Ausschusses der Regionen

Source 1,2,3,4: X. Greffe, "L'emploi culturel en Europe", Rapport pour la DG V, janvier 1997, Bruxelles.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

NB:

Le chiffre de la rubrique "ensemble" ne correspond pas nécessairement à la somme des différentes catégories car les origines statistiques peuvent être différentes pour un même pays.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

NB:

Le chiffre de la rubrique "ensemble" ne correspond pas nécessairement à la somme des différentes catégories car les origines statistiques peuvent être différentes pour un même pays.

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NB:

Le chiffre de la rubrique "ensemble" ne correspond pas nécessairement à la somme des différentes catégories car les origines statistiques peuvent être différentes pour un même pays.

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NB:

Le chiffre de la rubrique "ensemble" ne correspond pas nécessairement à la somme des différentes catégories car les origines statistiques peuvent être différentes pour un même pays.