Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu:

- der "Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament betreffend die Änderung der Fusionskontrollverordnung",

- dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Ergänzung der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 4064/89 vom 21. Dezember 1989 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen", und - dem "Vorschlag für eine Verordnung (EG) des Rates zur Ergänzung der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 4064/89 vom 21. Dezember 1989 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen - Artikel 87 und 235" (97/C 56/13)

Der Rat beschloß am 8. Oktober 1996, den Wirtschafts- und Sozialausschuß gemäß Artikel 198 des EG-Vertrags um Stellungnahme zu den vorgenannten Mitteilung und Vorschlägen zu ersuchen.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß hat Herrn Bagliano zum Hauptberichterstatter bestellt und ihn mit der Erarbeitung dieser Stellungnahme beauftragt.

Der Ausschuß verabschiedete auf seiner 339. Plenartagung (Sitzung vom 31. Oktober 1996) mit 70 gegen 2 Stimmen bei 2 Stimmenthaltungen folgende Stellungnahme.

1. Einleitung

1.1. Die Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament hat zwei Vorschläge für Verordnungen zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 vom 21. Dezember 1989 zum Gegenstand:

a) Rechtsgrundlage des ersten Vorschlags ist Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89, die eine Änderung der Umsatzschwellen für Zusammenschlüsse "von gemeinschaftsweiter Bedeutung" und folglich des Anwendungsbereichs der Verordnung vorsieht (ursprünglich sollte die Änderung Ende 1993 erfolgen, doch wurde die Frist dann bis Ende 1996 verlängert).

b) Der zweite Vorschlag basiert auf den Artikeln 235 und 87 des EG-Vertrags, nach denen der Rat auf Vorschlag der Kommission Verordnungen oder Richtlinien zur Verwirklichung der Grundsätze im Bereich des Wettbewerbs erläßt. Dieser zweite Vorschlag betrifft andere Aspekte der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 (Übertragung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten und Zusammenarbeit mit ihnen, Gemeinschaftsunternehmen und andere verfahrenstechnische Verbesserungen).

1.2. Die Vorarbeiten für die Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 scheinen somit endlich abgeschlossen zu sein. Diese Mitteilung ist das Ergebnis einer langen und umfassenden Debatte, die in dem Grünbuch vom 31. Januar 1996 zusammengefaßt ist und zu der der Wirtschafts- und Sozialausschuß am 10. Juli dieses Jahres eine Stellungnahme abgegeben hat. Dieses mit großen Anstrengungen verbundene, langwierige Unterfangen der Kommission verdient zweifellos Lob und Anerkennung.

1.3. Nun geht es darum, die Weichenstellungen zu bewerten, die die Kommission aus den verschiedenen, in dem Grünbuch aufgezeigten Optionen herausgegriffen hat, auch unter Berücksichtigung der Anregungen, die der Ausschuß sowohl in der genannten, in diesem Jahr abgegebenen Stellungnahme als auch in zwei früheren Stellungnahmen (1994 und 1995) gegeben hat ().

2. Vorschlag für eine Verordnung zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung

2.1. Die Kommission schlägt vor, für Zusammenschlüsse "von gemeinschaftsweiter Bedeutung" die "Schwellen" von 5 auf 3 Milliarden ECU (weltweiter Umsatz) bzw. von 250 auf 150 Millionen ECU (gemeinschaftsweiter Umsatz) herabzusetzen.

Der Ausschuß stimmt diesem Vorschlag insofern zu, als er eine realistische Kompromißlösung darstellt, für die er sich selbst stark gemacht hat (ursprünglich waren niedrigere Schwellen, d.h. 2 Milliarden bzw. 100 Millionen, empfohlen worden). Durch diese "Änderung" fallen mehr Zusammenschlüsse "mit erheblichen grenzüberschreitenden Wirkungen" unter den Begriff "von gemeinschaftsweiter Bedeutung" und folglich in den Anwendungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89, d.h. ausschließlich unter das Gemeinschaftsrecht, und genießen somit alle Vorteile der einmaligen Anmeldung ("one-stop-shop").

2.2. Die "zwei Drittel-Regel", die automatisch die Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 ausschließt, wenn die betreffenden Unternehmen in der Gemeinschaft in ein- und demselben Mitgliedstaat mehr als "zwei Drittel" ihres Gesamtumsatzes erzielen, bleibt unverändert erhalten.

Die Kommission geht nämlich davon aus, daß "Fälle mit hauptsächlich nationalen Wirkungen wahrscheinlich erfaßt würden", wenn diese Regel abgeschafft oder die 2/3-Quote herabgesetzt würde. Der Ausschuß hatte diesbezüglich eine andere Auffassung vertreten und festgestellt: "Daß der Umsatz vorwiegend in einem einzigen Mitgliedstaat erzielt wird, ist an sich noch kein ausreichendes Indiz dafür, daß der Zusammenschluß keine gemeinschaftsweite Bedeutung hat." Gleichwohl muß eingeräumt werden, daß eine nationale Behörde am besten in der Lage ist, die Wirkung eines derartigen Zusammenschlusses auf die Marktstruktur zu beurteilen. Somit scheint ihre Zuständigkeit vom Subsidiaritätsprinzip her gesehen begründet zu sein.

Überdies ist richtig, daß sich durch die Abschaffung der "zwei-Drittel-Regel" der Arbeitsaufwand erhöhen würde, möglicherweise auf Kosten von Leistungsfähigkeit und Effizienz. Der Ausschuß möchte daher nicht auf seinem Standpunkt beharren, denn es kommt ihm in erster Linie darauf an, daß die Kommission gute Arbeit leisten kann und das Subsidiaritätsprinzip beachtet wird.

2.2.1. Ferner schlägt die Kommission vor, als Zusammenschlüsse "von gemeinschaftsweiter Bedeutung" auch Vorhaben zu betrachten, die in mindestens drei Mitgliedstaaten anzumelden sind (Mehrfachanmeldungen), wenn der weltweite Gesamtumsatz zwischen 3 und 2 Milliarden ECU und der gemeinschaftsweite Umsatz zwischen 150 und 100 Millionen ECU liegt, allerdings vorbehaltlich einer "Prüfung" auf der Ebene der Mitgliedstaaten (die "zwei-Drittel-Regel" wird jedoch unverändert aufrechterhalten).

Die im Grünbuch als Alternative zur generellen Herabsetzung der Schwellenwerte vorgeschlagene Möglichkeit wird nunmehr als zusätzliches Kriterium herangezogen, wodurch sich der Anwendungsbereich der Verordnung weiter vergrößert.

2.2.2. Die Kommission schlägt daher entsprechende verfahrenstechnische Anpassungen im Hinblick auf die Schaffung eines "Mechanismus" vor, der es erlaubt zu prüfen, ob die nationalen Schwellenwerte erreicht (oder andere Kriterien erfuellt) sind. Die betreffenden Mitgliedstaaten haben nach Erhalt der Anmeldungen von der Kommission zwei Wochen Zeit, um zu bestätigen, daß bzw. ob die nationalen "Schwellen" erreicht sind. Dies ist der Grund dafür, daß die Frist sowohl für die Antworten der Mitgliedstaaten als auch für den Abschluß der ersten Phase um zwei Wochen verlängert wird. Der Ausschuß hat diesbezüglich gewisse Bedenken.

2.2.2.1. Erstens: Es kommt vor, daß Mehrfachanmeldungen in mehreren Mitgliedstaaten einschneidende Auswirkungen in nur einem Mitgliedstaat und unbedeutende Auswirkungen in den anderen Mitgliedstaaten haben. Bei Anwendung des Subsidiaritätsprinzips dürfte die primär betroffene nationale Behörde am ehesten in der Lage sein, die Auswirkungen effizient zu bewerten und zu kontrollieren. Das rein formale und quantitative Kriterium der Mehrfachanmeldung kann als solches nicht ausreichend für eine mutmaßliche Kompetenz der Gemeinschaft sein. Gerade deshalb sieht die Kommission einen "Mechanismus" der Prüfung auf nationaler Ebene vor. Zweitens: Für die Durchführung dieser "Prüfung" schlägt die Kommission einen "Mechanismus" vor, bei dem der Maßstab für die Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht nur die nationale Gesetzgebung, sondern auch die im Einzelfall von den nationalen Behörden gegebene Auslegung der Vorschriften ist.

2.2.2.2. Aufgrund dieser Tatbestände und Überlegungen schlägt der Ausschuß vor, die Möglichkeit der Anwendung eines anderen Kriteriums als die "Anzahl" der Anmeldungen (eines Zusammenschlusses in mehreren Mitgliedstaaten) in Erwägung zu ziehen. Diesbezüglich könnte nach Auffassung des Ausschusses der (von mindestens zwei an dem Zusammenschluß Beteiligten in jedem betroffenen Mitgliedstaat, und zwar in mindestens zwei Mitgliedstaaten) erzielte "Umsatz oberhalb eines bestimmten Schwellenwertes" ein besser geeignetes, objektives und unabhängiges Kriterium darstellen (d.h. ein Kriterium, das keinen Mechanismus für die Verweisung an die nationalen Systeme erfordert).

In seiner Stellungnahme zu dem Grünbuch empfiehlt der Ausschuß "beschleunigte Verfahren, einfache Formblätter und kürzere Fristen", auch "damit die Kosten tatsächlich die für eine Anmeldung in mehreren Mitgliedstaaten festgesetzten Hoechstgrenzen nicht überschreiten". Der von der Kommission vorgeschlagene Verfahrensmechanismus, der darauf ausgelegt ist, mehrfach anzumeldende Zusammenschlüsse dem Kompetenzbereich der Gemeinschaft zuzuweisen, scheint weder praktisch zu sein - er ist langsamer, bürokratisch aufwendiger und kostspieliger -, noch rechtlich hieb- und stichfest, weil er den Grundsatz der Subsidiarität und Proportionalität nicht berücksichtigt.

2.2.3. Zur Anzahl der Mitgliedstaaten hatte der Ausschuß in seiner Stellungnahme zu dem Grünbuch bereits festgestellt, daß er "die Einschränkung des Begriffs 'erhebliche grenzüberschreitende Auswirkungen` - und somit der 'gemeinschaftsweiten Bedeutung` - auf Fälle, in denen mindestens drei Mitgliedstaaten betroffen sind, für nicht stichhaltig" hält. Die Kommission bemerkt jedoch diesbezüglich, "daß die mit der Mehrfachanmeldung verbundenen Schwierigkeiten durch eine bilaterale Koordinierung zwischen den beteiligten nationalen Behörden weitgehend abgebaut werden könnten, obwohl ein Vorhaben - allgemein gesagt - wahrscheinlich grenzüberschreitende Elemente aufweist, wenn es von zwei nationalen Systemen erfaßt wird". Diese Begründung ist nach Ansicht des Ausschusses nicht überzeugend. Denn es geht hier nicht um eine mehr oder weniger effiziente "Koordinierung", sondern darum, zur "gemeinschaftsweiten Gleichbehandlung" im Wettbewerb beizutragen. Dies wird auch in dem vierten Erwägungsgrund des Vorschlags zur Änderung der Verordnung festgestellt. Dort heißt es ferner, daß "mehrfache Anmeldungen desselben Vorhabens Rechtsunsicherheit, Arbeitsbelastung und Kosten der betroffenen Unternehmen (erhöhen) und (...) zu gegensätzlichen Beurteilungen führen (können)".

Das Problem besteht also nicht so sehr darin, die Koordinierung zwischen den einzelstaatlichen Verwaltungen sicherzustellen, sondern in erster Linie darin, dafür zu sorgen, daß die Vorteile der "einheitlichen Anlaufstelle" zum Tragen kommen.

3. Vorschlag für eine Verordnung zur "Änderung" der Richtlinie Nr. 4064/89/EWG nach Artikel 87 und 235 des Vertrags von Rom

3.1. In diesem zweiten Vorschlag zur Änderung der Verordnung befaßt sich die Kommission vor allem mit der Frage der "Gemeinschaftsunternehmen" und der Berechnung des Umsatzes von Kredit- und Finanzinstituten. Sie schlägt einige verfahrenstechnische Verbesserungen vor, u. a. hinsichtlich der Kompetenzaufteilung und Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und der in der "ersten Phase" eingegangenen Verpflichtungen.

3.1.1. Gemeinschaftsunternehmen. Der Änderungsvorschlag der Kommission sieht die Ausdehnung des in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 definierten Zusammenschlußbegriffs auf sämtliche Vollfunktions-Gemeinschaftsinitiativen vor, also auch auf die zur Zeit noch ausgeklammerten "kooperativen" Vollfunktions-GU, die damit in den Genuß der materiellen und verfahrensmäßigen Vorteile der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 kämen. Die Kommission hat jedoch in den Fällen, in denen es zu einer "Koordinierung" des Wettbewerbsverhaltens zwischen unabhängig bleibenden Muttergesellschaften oder zwischen diesen und dem Gemeinschaftsunternehmen kommt, - jeweils im Rahmen des in der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 vorgesehenen Verfahrens - die Möglichkeit, die Kriterien von Artikel 85 Absätze 1 und 3 des Vertrags anzuwenden, um festzustellen, ob das Vorhaben mit dem Binnenmarkt vereinbar ist oder nicht.

3.1.2. Es gibt Anlaß zu großer Verwunderung, daß auf ein- und dasselbe Vorhaben sowohl die Beurteilungskriterien nach Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89 als auch die Kriterien nach Artikel 85 Absätze 1 und 3 des Vertrags angewendet werden, die völlig gegensätzlich sind. Hier werden verschiedene Kriterien und Zielsetzungen in einen Topf geworfen, was der Klarheit und Sicherheit des rechtlichen Bezugsrahmen sicher nicht dienlich ist. Der Ausschuß hat in dem Bewußtsein, daß es sich hier um ein komplexes und dringliches Problem handelt, eine rein verfahrensmäßige Lösung vorgeschlagen ("Ad-hoc"-Verordnung).

3.1.3. Auf dem von der Kommission vorgeschlagenen Wege lassen sich jedoch auf keinen Fall die verfahrenstechnischen Probleme aller kooperativen Gemeinschaftsunternehmen lösen.

Denn nicht nur der Zusammenschluß zu Vollfunktions-Gemeinschaftsunternehmen, den die Kommission in Betracht zieht, hat irreversible strukturelle Folgen für die Unternehmen selbst und/oder den Markt. Die kooperativen Vollfunktions-GU stellen vielleicht nicht einmal den größten Teil der strukturellen Gemeinschaftsunternehmen dar und sind nicht notwendigerweise die wichtigsten. So enthalten beispielsweise frühere Jahresberichte zur Wettbewerbspolitik eine Fülle von Fällen, in denen Artikel 85 Absatz 3 auf GU angewandt wurde, die, ohne Vollfunktionsunternehmen zu sein, gemeinsame Produktionen betreiben, neue Fertigungsstätten für gemeinsame Produktionen errichten (enorme Investitionen), ihr Know-how bündeln usw.

Der Ausschuß ist der Auffassung, daß sich mit einer "Ad-hoc"-Verordnung die verfahrenstechnischen Probleme dieser großen Gruppe struktureller Gemeinschaftsunternehmen, die keine Vollfunktions-GU sind, besser lösen ließen.

3.2. Der Ausschuß befürwortet die übrigen Änderungen der Verordnung (EWG) Nr. 4064/89, insbesondere die Änderungen betreffend die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, die Methode der Berechnung des Umsatzes von Kredit- und Finanzinstituten und die in der ersten Phase eingegangenen Verpflichtungen. Diese Änderungen entsprechen den in der Stellungnahme zum Grünbuch dargelegten Orientierungen.

Der Ausschuß kann nicht umhin, seiner Verwunderung und Sorge über die Absicht der Kommission Ausdruck zu verleihen, "die Möglichkeit der Erhebung einer Eintragungsgebühr in Betracht" zu ziehen. "Bei rund 200 Anmeldungen im Jahr könnten (bei 6 000 ECU pro Anmeldung) Einnahmen in Höhe von 1 200 000 ECU erzielt werden." Diese Sätze stehen im "Finanzbogen", der in Wahrheit kein amtlicher Teil des "Vorschlags" ist, so daß das bei der Formulierung der Regeln zu beachtende Transparenzgebot hier nicht eingehalten wird.

4. Schlußfolgerungen

Der Wirtschafts- und Sozialausschuß

- ist sich bewußt, daß die Kommission große Anstrengungen unternommen hat, um Vorschläge für eine bessere Anwendung der Verordnung über die Fusionskontrolle vorlegen zu können; diese hat übrigens bereits zu beachtlichen Ergebnissen geführt;

- bekräftigt selbstverständlich, daß er die Herabsetzung der "Schwellen" auf 3 Milliarden bzw. 150 Millionen ECU befürwortet, hegt jedoch ernste Bedenken hinsichtlich des Nutzens der vorgeschlagenen Regelung zur Ausdehnung des Anwendungsbereichs auf "Mehrfachanmeldungen";

- vertritt die Auffassung, daß die für "Gemeinschaftsunternehmen" ins Auge gefaßte Lösung die rechtliche Unsicherheit und Ungleichheit in bezug auf die Behandlung aller "kooperativen Gemeinschaftsunternehmen" nicht beseitigt;

- stimmt allen anderen, schon im Grünbuch dargelegten Änderungsvorschlägen zu.

Brüssel, den 31. Oktober 1996.

Der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses

Tom JENKINS

() Stellungnahmen des Ausschusses: ABl. Nr. C 388 vom 31. 12. 1994 und ABl. Nr. C 18 vom 22. 1. 1996 (Berichterstatter: Herr Petersen).