(1)

Gemäß Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union sind die Werte, auf die sich die Union gründet, die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte von Personen, die Minderheiten angehören. Artikel 1, 4 und 6 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden die „Charta“) begründen die Unantastbarkeit der Würde des Menschen, die zu achten und zu schützen ist, das Verbot der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung und das Recht jedes Menschen auf Freiheit und Sicherheit. In den Artikeln 7 und 24 der Charta sind das Recht auf Familienleben und die Rechte des Kindes verankert. Nach Artikel 21 der Charta darf niemand diskriminiert werden. In den Artikeln 47 und 48 der Charta werden das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht sowie die Unschuldsvermutung und die Verteidigungsrechte anerkannt. Nach Artikel 52 der Charta muss jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta anerkannten Rechte gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten sowie die Grundsätze der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit achten.

(2)

Die Mitgliedstaaten sind bereits durch die bestehenden Instrumente des Europarates zum Schutz der Menschenrechte und zum Verbot von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung rechtlich gebunden, insbesondere durch die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), die Protokolle zu dieser Konvention, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und das Europäische Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe von 1987. Alle Mitgliedstaaten sind ferner Vertragsparteien des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (UN-Antifolterkonvention).

(3)

Eine Reihe von nicht rechtsverbindlichen Instrumenten, die sich speziell mit den Rechten von Personen befassen, denen die Freiheit entzogen wurde, sind ebenfalls zu berücksichtigen, und zwar: Auf der Ebene der Vereinten Nationen, die Mindestgrundsätze der Vereinten Nationen für die Behandlung der Häftlinge (Nelson-Mandela-Regeln), die Rahmenbestimmungen der Vereinten Nationen für nicht freiheitsentziehende Maßnahmen (Tokio-Regeln) sowie auf der Ebene des Europarates, die Empfehlung Rec(2006)2 über die Europäischen Strafvollzugsgrundsätze, die Empfehlung Rec(2006)13 betreffend die Anwendung von Untersuchungshaft, die Bedingungen, unter denen sie vollzogen wird, und Schutzmaßnahmen gegen Missbrauch, die Empfehlung CM/Rec(2017)3 zu den Europäischen Grundsätzen für Sanktionen und Maßnahmen in der Gemeinschaft, die Empfehlung CM/Rec(2014)4 zur elektronischen Überwachung, die Empfehlung CM/Rec(2010)1 über die Europäischen Grundsätze der Bewährungshilfe und das Weißbuch zur Überbelegung von Gefängnissen.

(4)

Daneben bestehen Instrumente für spezifische Gruppen von Personen, denen die Freiheit entzogen wurde, und zwar: Auf der Ebene der Vereinten Nationen die Regeln der Vereinten Nationen für den Schutz von Jugendlichen, denen ihre Freiheit entzogen ist, und die Regeln der Vereinten Nationen für die Behandlung weiblicher Häftlinge und für nicht freiheitsentziehende Maßnahmen für weibliche Straffällige (Bangkok-Regeln); das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes (UNCRC); auf Ebene des Europarats die Empfehlung CM/Rec(2008)11 zu den europäischen Grundsätzen für die von Sanktionen und Maßnahmen betroffenen jugendlichen Straftäter und Straftäterinnen und die Empfehlung CM/Rec(2018)5 zu Kindern inhaftierter Eltern; die Empfehlung CM/Rec (2012)12 über ausländische Häftlinge sowie auf internationaler nichtstaatlicher Ebene die Prinzipien zur Anwendung internationaler Menschenrechtsnormen in Bezug auf die sexuelle Orientierung und geschlechtliche Identität (Yogyakarta-Prinzipien), die von der Internationalen Juristenkommission und dem International Service for Human Rights entwickelt wurden.

(5)

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil Aranyosi/Căldăraru und seiner Folgerechtsprechung zu diesem Urteil (1) die Bedeutung der Haftbedingungen im Kontext der gegenseitigen Anerkennung und der Durchführung des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates (2) über den Europäischen Haftbefehl anerkannt. Die Auswirkungen schlechter Haftbedingungen auf die Anwendung des Europäischen Haftbefehls wurden auch vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte behandelt (3).

(6)

In den Schlussfolgerungen des Rates vom Dezember 2018 über die Förderung der gegenseitigen Anerkennung durch Stärkung des gegenseitigen Vertrauens wurden die Mitgliedstaaten ermutigt, alternative Maßnahmen zur Haft zu nutzen, um die Population in ihren Hafteinrichtungen zu verringern, und auf diese Weise das Ziel der sozialen Wiedereingliederung zu fördern und auch die Tatsache zu thematisieren, dass gegenseitiges Vertrauen oft durch schlechte Haftbedingungen und das Problem überfüllter Gefängnisse erschwert wird (4).

(7)

In den Schlussfolgerungen des Rates vom Dezember 2019 zu Alternativen zum Freiheitsentzug haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, mehrere Maßnahmen im Bereich des Freiheitsentzugs auf nationaler Ebene zu ergreifen, wie beispielsweise alternative Maßnahmen zum Freiheitsentzug (5).

(8)

In den Schlussfolgerungen des Rates vom Juni 2019 zur Prävention und Bekämpfung der Radikalisierung in Haftanstalten und zum Umgang mit terroristischen und Gewaltbereiten extremistischen Straftätern nach der Haftentlassung wurden die Mitgliedstaaten dringend ersucht, wirksame Maßnahmen in diesem Bereich zu treffen (6).

(9)

Seit mehreren Jahren fordert das Europäische Parlament die Kommission auf, Maßnahmen zu ergreifen, um das Problem der materiellen Haftbedingungen anzugehen und sicherzustellen, dass die Untersuchungshaft eine unter Berücksichtigung der Unschuldsvermutung anzuwendende Ausnahme darstellt. Diese Forderung wurde im Bericht des Europäischen Parlaments über den Europäischen Haftbefehl wiederholt (7).

(10)

Auf Ersuchen der Kommission hat die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte eine von der Kommission finanzierte Datenbank zu Haftbedingungen entwickelt, die im Dezember 2019 in Betrieb genommen wurde und öffentlich zugänglich ist (8). Die Datenbank zu Haftbedingungen im Strafvollzug beinhaltet Informationen zu den Haftbedingungen in allen Mitgliedstaaten. Auf der Grundlage nationaler, internationaler und EU-Standards, der Rechtsprechung und von Beobachtungsberichten informiert sie über ausgewählte Kernaspekte der Haftbedingungen, darunter Größe der Zellen, Hygienebedingungen, Zugang zu medizinischer Versorgung und Schutz vor Gewalt.

(11)

Die verfügbaren Statistiken zum Europäischen Haftbefehl zeigen, dass die Mitgliedstaaten seit 2016 die Vollstreckung aus Gründen, die mit einer tatsächlich Gefahr der Verletzung der Grundrechte zusammenhängen, wozu auch unzulängliche Haftbedingungen zählen, in 300 Fällen abgelehnt oder verzögert haben (9).

(12)

Die nationalen Justizbehörden ersuchten um nähere Leitlinien für den Umgang mit solchen Fällen. Die von den Rechtspraktikern aufgezeigten Probleme betreffen die fehlende Harmonisierung, die große Bandbreite und die mangelnde Klarheit der Standards für Haftbedingungen in der gesamten Union als eine Herausforderung für die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (10).

(13)

Die Hälfte der Mitgliedstaaten, die der Kommission Statistiken über die Zahl der inhaftierten Personen vorgelegt haben, gaben an, dass sie ein Problem mit der Überlastung ihrer Hafteinrichtungen mit einer Belegungsrate von mehr als 100 Prozent haben. Die übermäßige oder unnötige Anwendung und Dauer der Untersuchungshaft trägt überdies zur Überlastung der Hafteinrichtungen bei, ein Phänomen, das eine Verbesserung der Haftbedingungen ernsthaft untergräbt.

(14)

Zwischen den Mitgliedstaaten bestehen erhebliche Unterschiede bei wichtigen Aspekten der Untersuchungshaft, beispielsweise der Anwendung der Untersuchungshaft als letztes Mittel und der Überprüfung von Entscheidungen, die im Ermittlungsverfahren ergehen (11). Auch die Höchstdauer der Untersuchungshaft ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden und reicht von weniger als einem Jahr bis zu mehr als fünf Jahren (12). Im Jahr 2020 lag die durchschnittliche Dauer der Untersuchungshaft in den verschiedenen Mitgliedstaaten zwischen zwei und dreizehn Monaten (13). Auch der Anteil der Untersuchungshäftlinge an der Gesamtpopulation der Gefängnisse ist von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr verschieden und reicht von weniger als 10 % bis zu mehr als 40 % (14). Derart große Unterschiede sind in einem gemeinsamen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts nicht zu rechtfertigen.

(15)

In den jüngsten Berichten des Ausschusses des Europarats zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe wird darauf hingewiesen, dass in einigen Mitgliedstaaten nach wie vor bestimmte schwerwiegende Probleme bestehen, wie Misshandlung, ungeeignete Hafteinrichtungen sowie das Fehlen sinnvoller Aktivitäten und einer angemessenen Gesundheitsversorgung.

(16)

Darüber hinaus stellt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte weiterhin Verstöße einzelner Mitgliedstaaten gegen Artikel 3 oder 5 EMRK im Zusammenhang mit der Inhaftierung fest.

(17)

Angesichts der großen Zahl von Empfehlungen, die von internationalen Organisationen im Bereich der Inhaftierung entwickelt wurden, sind diese für einzelne Richter und Staatsanwälte in den Mitgliedstaaten, die die Haftbedingungen beurteilen müssen, bevor sie ihre Entscheidungen im Rahmen eines Europäischen Haftbefehls oder auf nationaler Ebene treffen, möglicherweise nicht immer leicht zugänglich.

(18)

In der Union und insbesondere im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sind unionsspezifische Mindeststandards für die Inhaftierung erforderlich, die in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen gelten, um das gegenseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten zu stärken und die gegenseitige Anerkennung von Urteilen und gerichtlichen Entscheidungen zu erleichtern.

(19)

Um das Vertrauen der Mitgliedstaaten in die Strafjustiz der jeweils anderen Mitgliedstaaten zu stärken und damit die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen in Strafsachen zu verbessern wurden bereits sechs Maßnahmen zu Verfahrensrechten in Strafverfahren, und zwar die Richtlinien 2010/64/EU (15), 2012/13/EU (16), 2013/48/EU (17), (EU) 2016/343 (18), (EU) 2016/800 (19) und (EU) 2016/1919 (20) des Europäischen Parlaments und des Rates, sowie die Empfehlung der Kommission vom 27. November 2013 über Verfahrensgarantien in Strafverfahren für verdächtige oder beschuldigte schutzbedürftige Personen (21) angenommen. Mit diesen Maßnahmen soll sichergestellt werden, dass die Verfahrensrechte verdächtiger oder beschuldigter Personen in Strafverfahren gewahrt werden, einschließlich in Fällen, in denen eine Untersuchungshaft angeordnet wird. Zu diesem Zweck enthalten diese Richtlinien besondere Verfahrensgarantien für Verdächtige und Beschuldigte, denen die Freiheit entzogen wird. Die Richtlinie (EU) 2016/800 enthält besondere Bestimmungen zu den Untersuchungshaftbedingungen für Kinder. Diese zielen darauf ab, das Wohlbefinden von Kindern zu schützen, die derartigen Zwangsmaßnahmen unterworfen werden. Es ist notwendig, die in diesen Richtlinien und der Empfehlung von 2013 festgelegten Standards für die Verfahrensrechte sowie — hinsichtlich der Richtlinie (EU) 2016/800 — die einschlägigen Standards für die materiellen Haftbedingungen für Kinder, die in Untersuchungshaft genommen werden, zu ergänzen.

(20)

Die Kommission ist bestrebt, die im Rahmen des Europarats festgelegten Mindeststandards sowie die Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu konsolidieren und darauf aufzubauen. Zu diesem Zweck ist es erforderlich, einen Überblick über ausgewählte Mindeststandards für die Verfahrensrechte von Verdächtigen und Beschuldigten, die sich in Untersuchungshaft befinden, und für die materiellen Haftbedingungen in den wichtigsten Schwerpunktbereichen der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten zu geben.

(21)

In Bezug auf die Verfahrensrechte von verdächtigen und beschuldigten Personen, die sich in Untersuchungshaft befinden, sollte diese Empfehlung Orientierungshilfen zu den wichtigsten Standards für die Anwendung der Untersuchungshaft als letztes Mittel und für Alternativen zum Freiheitsentzug, die Gründe für die Untersuchungshaft, die Anforderungen an die Entscheidungsfindung der Justizbehörden, die regelmäßige Überprüfung der Untersuchungshaft, die Anhörung von Verdächtigen oder Beschuldigten bei Entscheidungen über die Untersuchungshaft, den wirksamen Rechtsschutz und das Recht auf einen Rechtsbehelf, die Dauer der Untersuchungshaft und die Anerkennung der in der Untersuchungshaft verbrachten Zeit in Form der Anrechnung auf die rechtskräftig verhängte Freiheitsstrafe liefern.

(22)

In Bezug auf die materiellen Haftbedingungen sollten Orientierungshilfen zu den wichtigsten Standards in den Bereichen Unterbringung, Zuweisung der Häftlinge, Hygiene und sanitäre Einrichtungen, Ernährung, Haftbedingungen in Bezug auf Bewegung und Aktivitäten außerhalb der Zellen, Arbeit und Bildung, medizinische Versorgung, Verhütung von Gewalt und Misshandlung, Kontakt zur Außenwelt, Zugang zu einem Rechtsbeistand, Antrags- und Beschwerdeverfahren sowie Inspektionen und Überwachung gegeben werden. Darüber hinaus sollten Orientierungshilfen für den Schutz der Rechte von Personen bereitgestellt werden, für die der Freiheitsentzug eine besonders schutzbedürftige Situation darstellt, wie beispielsweise Frauen, Kinder, Menschen mit Behinderungen oder schwerwiegenden gesundheitlichen Problemen, LGBTIQ und ausländische Staatsangehörige, sowie für die Prävention von Radikalisierung in Gefängnissen.

(23)

Untersuchungshaft sollte lediglich als letztes Mittel unter Würdigung der Umstände des Einzelfalles eingesetzt werden. Es sollte ein möglichst breites Spektrum an weniger einschneidenden Maßnahmen als Alternative zum Freiheitsentzug (alternative Maßnahmen) verfügbar sein und angewendet werden, wo immer dies möglich ist. Die Mitgliedstaaten sollten ferner sicherstellen, dass Entscheidungen über die Untersuchungshaft nicht diskriminierend sind und nicht automatisch aufgrund bestimmter Merkmale der Verdächtigen und Beschuldigten, wie etwa der ausländischen Staatsangehörigkeit, getroffen werden.

(24)

Angemessene materielle Haftbedingungen sind von grundlegender Bedeutung für die Wahrung der Rechte und der Würde von Personen, denen die Freiheit entzogen ist, und zur Verhinderung von Verstößen gegen das Verbot von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (Misshandlung).

(25)

Um angemessene Haftstandards zu gewährleisten, sollten die Mitgliedstaaten jedem Inhaftierten im Einklang mit den Empfehlungen des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter (CPT) und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ein Mindestmaß an persönlichem Wohnraum zur Verfügung stellen.

(26)

Personen, denen die Freiheit entzogen ist, sind besonders der Gewalt und Misshandlung sowie der sozialen Isolation ausgesetzt. Um ihre Sicherheit zu gewährleisten und ihre soziale Wiedereingliederung zu unterstützen, sollten bei der Zuweisung und Trennung von Häftlingen die unterschiedlichen Haftbedingungen sowie die Notwendigkeit berücksichtigt werden, Häftlinge in besonders gefährdeten Situationen vor Missbrauch zu schützen.

(27)

Die Bewegungsfreiheit der Häftlinge innerhalb der Hafteinrichtung und ihr Zugang zu Bewegung, Außenbereichen, sinnvollen Aktivitäten und sozialen Kontakten sollten nicht unangemessen eingeschränkt werden, um ihre körperliche und psychische Gesundheit zu schützen und ihre soziale Wiedereingliederung zu fördern.

(28)

Opfer von Straftaten, die in der Haft begangen werden, haben oft nur begrenzten Zugang zur Justiz, obwohl die Staaten verpflichtet sind, wirksame Rechtsbehelfe für Fälle vorzusehen, in denen ihre Rechte verletzt wurden. Im Hinblick auf die Ziele der EU-Strategie für die Rechte von Opfern (2020-2025) wird den Mitgliedstaaten empfohlen, wirksame Rechtsbehelfe für Verletzungen der Rechte von Häftlingen sowie Schutz- und Unterstützungsmaßnahmen zu gewährleisten. Rechtliche Unterstützung und Mechanismen zur Einreichung von Anträgen und Beschwerden sollten leicht zugänglich, vertraulich und effizient sein.

(29)

Die Mitgliedstaaten sollten die besonderen Bedürfnisse bestimmter Kategorien von Inhaftierten, einschließlich Frauen, Kindern, älteren Menschen, Menschen mit Behinderungen oder schwerwiegenden gesundheitlichen Problemen, LGBTIQ, Angehörigen einer ethnischen Minderheit und ausländischen Staatsangehörigen, bei allen Entscheidungen im Zusammenhang mit ihrer Inhaftierung berücksichtigen. Insbesondere bei der Inhaftierung von Kindern muss das Wohl des Kindes immer im Vordergrund stehen.

(30)

In Anbetracht des Risikos, das von terroristischen und gewalttätigen extremistischen Straftätern oder von solchen, die sich während ihrer Haft radikalisiert haben, ausgeht, und der Tatsache, dass eine Reihe dieser Straftäter innerhalb kurzer Zeit entlassen werden, sollten die Mitgliedstaaten wirksame Maßnahmen für terroristische und gewalttätige extremistische Straftäter ergreifen, um eine Radikalisierung in Gefängnissen zu verhindern und Rehabilitations- und Wiedereingliederungsstrategien umzusetzen.

(31)

Die vorliegende Empfehlung gibt nur einen Überblick über ausgewählte Standards und sollte unter dem Blickwinkel und unbeschadet der detaillierteren Leitlinien betrachtet werden, die in den Standards des Europarats und der Rechtsprechung des Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte enthalten sind. Sie lässt das bestehende Unionsrecht unberührt und stellt keinen Vorgriff auf seine künftige Entwicklung dar. Ferner ergeht sie vorbehaltlich der verbindlichen Auslegung des Unionsrechts, die dem Gerichtshof der Europäischen Union obliegt.

(32)

Diese Empfehlung sollte auch die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls gemäß dem Rahmenbeschluss 2002/584/JI sowie die Anerkennung von Urteilen und die Vollstreckung von Sanktionen gemäß dem Rahmenbeschluss 2008/909/JI des Rates (22) über die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf Urteile, durch die eine freiheitsentziehende Strafe oder Maßnahme verhängt wird, erleichtern.

(33)

Diese Empfehlung achtet und fördert die Grundrechte, die mit der Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkannt wurden. Diese Empfehlung zielt insbesondere darauf ab, die Achtung der Menschenwürde, das Recht auf Freiheit, das Recht auf Familienleben, die Rechte des Kindes, das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht sowie die Unschuldsvermutung und die Verteidigungsrechte zu fördern.

(34)

Die in dieser Empfehlung enthaltenen Bezugnahmen auf geeignete Maßnahmen zur Gewährleistung eines wirksamen Zugangs zur Justiz für Menschen mit Behinderungen sind im Lichte der Rechte und Pflichten aus dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu verstehen, das die Europäische Union und alle ihre Mitgliedstaaten unterzeichnet haben. Darüber hinaus sollte sichergestellt werden, dass Menschen mit Behinderungen, denen im Rahmen eines Strafverfahrens die Freiheit entzogen wird, gleichberechtigt mit anderen Anspruch auf Garantien im Einklang mit den völkerrechtlich verankerten Menschenrechtsnormen haben und im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen behandelt werden, unter anderem durch angemessene Vorkehrungen für besondere Bedürfnisse und Gewährleistung der Barrierefreiheit —